在清代雍正帝在位的13年间，君臣间使用秘密奏折言事形成一套完整的制度。它不仅在中国政治制度史上有着非常独特的地位，而且对雍正朝乃至有清一代都产生了重大而深远的影响。

奏折

又称折奏、奏帖，俗称折子，这种秘密奏折简称为密折，是臣下向皇帝进言奏事的机密文书。清朝建立之初，文书仍沿用明制，公事用题本，要钤印；私事用奏本，不钤印。题本和奏本都要先交通政司，由通政司交内阁，经内阁“票拟”后交皇帝，由皇帝“朱批”后即付实行。

雍正朱批奏折

一、雍正朝形成密折制度的背景和条件

秘密奏折的出现是对这种文书制度的重大变革。康熙时只有少数亲信经特许才可以使用奏折，不经康熙特许虽封疆大吏亦无权用密折奏事。雍正则大大放宽了使用密折的范围，不仅督抚大员可以使用，连知府、道员、副将、参将等中下级官员也可用密折奏事，甚至一些致仕闲居的官员也可用密折向雍正报告事情，致使密折在雍正朝发挥的作用越来越大，并形成一套完整的制度。

一种新的制度的出现都不是偶然的，都有其特定的背景和条件。雍正朝形成完整的密折制度自然也不例外。

首先，这是雍正应对激烈政治斗争的需要。

雍正即位之初，其合法性受到广泛的攻击和怀疑，各朋党间明争暗斗，激烈异常。不论雍正是否为“矫诏篡立”，但他终归是这场斗争的胜利者。一直在觊觎皇位的皇八弟在康熙诸皇子中势力最大，能力也甚强，他对自己的失败自不甘心，一有机会就煽风点火。雍正明知他“专欲待间成伊大志”，但鉴于他势力太大，所以在即位后仍不得不用他为总理事务大臣。其皇十四弟统兵在外，在西北任抚远大将军，也是一个严重威胁。

雍正亲自撰写《朋党论》，痛斥臣下结党，这恰从一个侧面表明，当时的朋党对他的皇位构成了严重的威胁。他亲撰《大义觉迷录》，批驳他“矫诏篡立”之说，这恰从另一个侧面表明当时攻击他“矫诏篡立”的流言甚广。在各朋党都“遍置耳目”的情况下，雍正通过广泛使用密折了解下情，瓦解对手，控制臣下，显然是一种十分有效的手段。这正如乾嘉时礼亲王之子昭梿所记，雍正“虑本章或有所泄漏，故一切紧要政典俱改命折奏，皆可封达上前，无能知者”。

除此之外，雍正还广泛使用特务侦事：“设缇骑，逻察之人四出伺诇。凡闾阎细故，无不上达。”经过一番激烈的明争暗斗，雍正陆续除掉了对他构成威胁的诸皇弟和隆科多，并通过密折掌握了权臣年羹尧诸不法事，令其自尽。诸朋党领袖虽陆续被铲除，但其余党尚多，使用密折就成为雍正控制臣下，铲除异己的有效措施。

其次，实行密折制度是加强专制主义中央集权的需要。

满族社会发展程度较低，清入关后的统治仍保留着军事民主制的色彩，其突出表现是议政王大臣会议的存在。这些“议政王”都是满族贵族，这个机构掌握着决策大权，对皇权是有力的制约。在顺治和康熙初期都设有辅政大臣，更是对皇权的分割。因此，从总体上来看，顺治和康熙时专制主义中央集权的强化程度远不及明代。雍正即位后推行密折制度，严密控制满族贵族和大小臣僚，从而使专制主义中央集权空前强化。设立军机处，二者相辅而行，使朝中所有决策大权都掌握在皇帝手中，从而使专制主义中央集权在雍正时真正达到登峰造极的程度。

最后，推行密折制度与雍正的个性和施政心理也有一定的关系。

雍正是位极富个性的皇帝，刚毅果敢，办事雷厉风行。他继位时已45岁，长期参与政务，积有丰富的从政经验和斗争经验，能辨人情真伪，已是一个成熟的政治家。他十分清楚康熙晚年的积弊，力图振刷，推行“雍正新政”。他即位后宣称，务要“澄清吏治，又安民生……各期振数百年之颓风，以端治化之本！”他奋发有为，不大兴土木，很快就扭转了康熙晚年国帑亏空的局面。雍正在位时间不长，仅有13年，仅此一点就可看出他治国的非凡成就。雍正高居统治阶级的最顶端，自有“高处不胜寒"之感，而密折制度就成为他了解下情，推行新政的得力武器。

二、密折的功能及保密制度

如按秘密奏折的内容来分的话，可分为奏事折、谢恩折、请安折和贺折，其中以奏事折最多，也最为重要。雍正即位后，奏事折其内容愈加广泛，其功能愈加重要而多样。不仅政治、军事等要事“应速上闻”，而且像赋税、捕盗、举荐、弹劾、地方丰歉等也要及时报告，甚至大臣的一些私事也可用密折上达。

密折和装密折的皮匣

密折在雍正时发挥的作用和功能是多方面的，大致说来可归结为以下四种：

1通过密折了解下情，使臣下不得有所欺隐，这可谓是最主要的功能，也是雍正推行密折制度最主要的目的。

雍正使用“缇骑”特务侦事，也是为了这一目的。这正如他自己所说:“天下之患，莫大于耳目锢蔽，民情物理不能上闻”，他要广大臣下用密折言事，“无非公听并观，欲周知民间之情形耳。”有关民生的大小事情，哪个地方有什么秘密结社，都要及时密报。他要大臣用密折举荐可用人才，“不必拘定满汉，亦不限定资格”，往往予以破格任用。甚至一些私人交往也用密折上闻。例如，雍正的亲信大臣李卫曾去果亲王允礼处请安，得赏甚多，李卫就用密折报告，雍正颇高兴，在其密折上“朱批”道：“人臣于义固无私交，若同心体国，互相敬爱，则又惟恐其不然也。”雍正通过密折了解吏治民情颇为成功，他自称事事不如他的父皇康熙，“惟有洞悉下情之处”比乃父高明。这主要得益于密折制度。

2通过密折与大臣酌议革新大政。

雍正在位期间推行了许多重大革新，都曾用密折与有关大臣反复商议，了解其得失利弊后则果断推行。例如雍正在西南少数民族地区大规模推行改土归流，就通过密折与数位大臣反复相商，有的支持，有的反对。雍正四年四月鄂尔泰密奏，借对贵州用兵之机，推行改土归流。雍正遂不再犹豫，决定强力推行。后来的实践证明，改土归流取得巨大成功。

另如“摊丁入亩”这种赋役制度，在康熙后期议论了十余年仍未能推行，雍正元年六月山东巡抚上密折，极言摊丁入亩“可苏民困”。因事关重大，雍正又通过密折与别的大臣相商。十一月直隶巡抚李维钧再上密折，力请摊丁入亩，雍正遂下决心，要他“蓦直做去，坦然勿虑！若信不得自己，即信不得朕矣！”此后则逐步在全国推行。

再如取消“陋规”实行养廉银一事，也曾在康熙时议论多年，终未实行。不少地方大员通过密折极陈滥征“耗羡”之弊，尤其是河南巡抚石文焯所言最详，将耗羡归公后，如何分出一部分供官员“养廉”，一部分充作公用，一部分充实库藏，严禁一切额外之征。雍正认为“说得通，行得去”，便令河南、山西首先推行，然后推行到全国，使延续已久的“陋规”被取消。

3

密折是控制臣下、强化专制皇权的有力武器。

臣下向雍正上密折，实际上就有告密的作用。臣僚间都不知道别人所上密折的内容，故人人都时时处于可能被告密的状态，行事都要小心谨慎。同时，他们也都在充当皇帝的耳目。对此,雍正在《朱批谕旨》自撰前言中就说得很清楚：“……耳目不广，见闻未周，何以宜达下情，洞悉庶务？”即使他的亲信大臣，也时时处于皇帝的监视和掌握之中。例如年羹尧，原是雍正最亲信的心腹之一，但他恃宠骄纵，作孽多端，雍正就是通过密折得知年羹尧种种劣迹的，最后下决心将其处死。正是这种密折制度使雍正时的专制皇权发展到登峰造极的地步。密折在这方面的作用实际上比军机处还要大。

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密折还具有教育臣下、与臣下联络感情的作用。

雍正在历史上以“驭下严厉”闻名，但实际上他也很注意和臣下联络感情。密折就像君臣间的私人信件，雍正的批示洋洋洒洒，尽情写来，往往联系到君臣间的生活细事，借以联络君臣感情。雍正在《朱批谕旨》自撰前言中就说到这种功能：“……因人而施，量材而教。严急导之以宽和，优柔者济之以刚毅。过者裁之，不及者引之。”例如雍正的亲信李卫，对雍正忠心耿耿，办事亦果敢精明，只是缺少涵养，对上对下粗鲁无礼。雍正在密折中除鼓励他勇于任事外，对他的缺点则时常提醒，加以教育，要他“谦恭持己，和平接物”。雍正还在朱批中向他指出：“汝宜勤修者，惟‘涵养’二字最为切要！”一直到晚年，雍正对李卫仍不时教诲，使李卫终成雍正时的一个能臣。另外对亲信大臣田文镜，雍正甚至在密折的朱批中向他推荐秘方，谓“此方可以广嗣”。这无疑可以增进君臣间的感情。

雍正朱批田文镜奏折内容：

“朕就是这样汉子！就是这样秉性！

就是这样皇帝！

尔等大臣若不负朕，朕再不负尔等也勉之。”

密折制度的最大特点就是一个密字。只有在能够保持秘密的情况下,密折制度的功能才能得到最大限度的发挥。雍正时即有一套严格的保密措施，这类措施大体可归结为以下几点。

臣下向雍正进呈的秘密奏折，都派亲信送往京师，直达御前，中间不经任何人过目。密折先交外奏事处大臣，这些人都是雍正指定的亲信，他们再交内奏事处太监，由内奏事处太监呈交雍正。

臣下奏折都由雍正亲阅亲批，从不假手他人。这正如雍正在《朱批谕旨》自撰前言中所说：“此等奏折，皆本人封达朕前。朕亲自览阅，亲笔批发，一字一句皆出朕之心思，无一件假手于人，亦无一人赞襄于侧。”

奏折要使用锁匣。凡有权使用密折奏事的臣僚，都有雍正颁给的皮匣，匣上有锁，锁上的钥匙由具奏人和雍正各拿一把，其他任何人都不能开启。《雍正起居注》中找到了确凿的记载：“……朕将内制皮匣发于诸臣，令其封锁奏达。盖取坚固缜密，他人不敢私开也。”

清 红漆皮奏折匣 故宫博物院藏

严禁臣下互通密折内容。雍正经常告诫臣下：“凡有密奏，密之一字最为切要。臣不密则失身，稍有疏漏，传播于外，经朕闻知，则贻害于汝非浅，追悔莫及矣！”鄂尔泰是雍正最宠信的重臣之一，但雍正在给鄂尔泰之侄鄂昌奏折的朱批中告诫：“不可令一人知之，即汝叔鄂尔泰亦不必令知。”边远地区地方官往往将奏折交大臣转呈，但不能告知其内容，大臣亦不得询问。

具奏人在收到朱批奏折后，要在一定时间内交回宫中保存，本人不得抄录留底，朱批内容亦不得写入正式的题本中。雍正刚即位不久，他就马上发布一道严厉的“上谕”，命臣下将康熙时的朱批奏折全部缴回，兹后自己的朱批奏折也要限期缴回，否则要予严惩。这道上谕中说：“所有皇父朱批旨意，俱著敬谨查收进呈。或抄写、存留、隐匿、焚弃，日后败露，断不宥恕，定行从重治罪……朕亲批密折，下次具奏事件内，务须进呈，亦不可抄写存留。”

和军机处相辅而行，保证奏折的高度机密。在雍正中期设立军机处之前，雍正都是将朱批奏折交给指定的亲信大臣去处理。自军机处设立后，朱批奏折则都由军机处来处理。入值军机处的军机大臣和军机章京没有品级和年资的规定，全凭雍正的意志选用，都是亲近可靠之人。其办公处也不称衙署，而只称“值房”。以前大都认为，军机处是雍正为对西北用兵而设，实际上其主要职能就是承办雍正的朱批奏折。它只是适应雍正加强君主专制而产生的一个机构。

雍正“朱批”过的奏折都先交军机处，由军机处“录副”，即将奏折及朱批抄写一份副本，加以保存，原件则交还具奏人。由军机处寄交各地官员称之为“廷寄”，都迅速而机密。有的奏折雍正一时拿不定主意，当天未交军机处处理，即称为“留中”。有的奏折只录“另有旨”“ 即有旨”，可能是指极为机密者，原文及朱批即不抄录。事涉机密，今人只能知其大概，详情已难考见。可以看出，军机处犹如雍正的内廷秘书处，人值臣僚都是雍正的心腹，从而保证了奏折的高度机密性，并使密折的功能得到最大限度的发挥。

信息来源：圆明园遗址公园

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