在复古与学西之间——论冯桂芬的行政改革思想

李 志 茗

发布日期：2010年12月10日

摘要：从清中期开始，随着盛世的过去，原本隐而不彰的朝廷弊政显山露水，比比皆是，而由此引发的前所未有的严重内忧外患更将清政府百弊丛生的行政体制暴露无遗，于是行政改革问题成为当时士人切讥时政的锋芒所向。冯桂芬是晚清较早指摘现行行政体制弊端并提出改革方案的思想家。他认为清朝的行政体制“人无弃材不如夷”、“君民不隔不如夷”、“名实必符不如夷”，因而他的改革设想也是据此展开，其中有的来自历史经验，有的出于其创见，有的取法西学，是将他所谓的“杂家”、“私臆”、“夷说”融会贯通而成的。冯桂芬的行政思想和主张切中时弊，颇具针对性和实用性，其中不少都在清末新政时期的行政改革中得到了落实。

关键词：冯桂芬；行政制度；行政改革思想

冯桂芬是晚清非常重要的思想家，学术界对他的研究比较深入，已取得了大量的学术成果。新世纪以来随着研究手段的丰富、学术视野的提升，更是涌现了不少高水平、高质量的论著，既有20多篇的论文发表，也有德国学者冯凯（KaiVogelsang）的《冯桂芬及其校邠庐抗议》（汉堡大学出版社2001年版）、熊月之的《冯桂芬评传》（南京大学出版社2004年版）等著作出版，内容涉及冯桂芬的生平、著述及政治、经济、社会、文化思想等多方面，非常丰富和广泛。但细察上述作品，尚罕见从行政改革角度探讨冯桂芬思想主张的专论[1]，本文拟就此作番初步的探讨。

一、         揭示清朝行政制度的弊端

行政制度是政治制度的一个重要组成部分，主要是指国家机关行使权力管理国家事务的一系列根本制度。我国成立国家早，行政历史悠久，自夏朝起就初步确立了君主专制政体的行政制度，以后历经发展变革，到明代时已经发育成熟，臻于完善。明代行政制度的主要特点是：（1）废除丞相，皇帝成为最高行政长官，“天下事无大小皆决于上”，国家大权集中于皇帝一人之手。（2）以集权皇帝为中心组织行政体制，中央采取内阁六部制，内阁为中枢组织，是皇帝的秘书班子，辅助皇帝决策，六部为最高行政机关，直接对皇帝负责；地方形成省府州县四级政区，其中省级行政实行三司并立与督抚监临制度，各方互不统属，彼此牵制，直接听命于皇帝。（3）独尊科举，以八股取士，并将学校、科举与选官制度结合起来，规定科举必由学校出身，入仕皆由科举而进。（4）沿袭元制，以薄俸养官，官员的俸禄本就不高，后来又采取折色办法，以米折钞、折布、折银，就显得更加低薄了。

应该说明代的行政制度设计有其合理之处，就是有利于中央集权，防止太阿倒持和尾大不掉，但也有不少弊端，如皇帝总揽全局，裁断一切，有可能决策失误，带来严重后果；一切行政机构都对皇帝负责，导致欺上瞒下，政令执行不力；集权于上、分权于下使中央、地方机构重叠，相互掣肘，不仅效率低下，权限不清，而且容易互相扯皮，推诿责任；地方层级太多，既使上下阻隔，信息不畅，又造成冗员充斥，行政成本增加；选官重科举出身，削弱了官员的行政能力，致使胥吏擅权，把持政务，败坏吏治；采取低薪制，官员俸薄，难以养家，因此贪污受贿之风愈演愈烈，成为难以根治的官场顽症。清承明制，“它所有的制度，都是根据着明代，而在明代的制度里，再加上他们许多的私心”[2]，即一切用人行政皆以满族为本位。因而清代行政制度的特点是：

首先，以皇权为中心的中央集权体制进一步加强。皇帝乾纲独揽，断自宸衷，拥有至高无上的权力，“一切用人听言大权，从无旁假，即左右亲信大臣，亦未有能荣辱人，能生死人者”[3]。其次，以内阁和军机处为朝廷中枢组织，凌驾于六部之上，成为最高执政机关，但“非如古所谓秉钧执政之宰相也”[4]，内阁负责处理奏章，票拟诏旨，形同虚设；而军机处也不过承写并传述皇帝旨意而已，没有决策权。第三，六部与明代的一样，机构庞大，但已不是最高行政机关，不能直接对下发布命令，权力变小，地位降低，只能奉行命令施政。第四，地方实行省、府、县三级政区，府政、县政与明代基本一致，但在省政上有一些新的变化，如设有督、抚、司、道四级衙门；督抚虽代表中央掌管地方军政大权，但权力受到多方牵制。此外，地方还设有盐务、河道、漕运、税关等专职衙门及一些特别行政区。第五，设官分职注重满人利益，满人官缺多且占据要害部门；在中央的枢要职位上实行满汉复职制度，以满官钳制汉官。

明代的行政制度本来就有缺陷，弊端明显，而清代的行政制度在明代的基础上，又加上许多防范汉人的“私心”，这样其滋生弊端的可能性不仅更大，而且程度更严重。如早在康熙初年，因官员低薪所引发的吏治问题就十分突出，贪污贿赂之事比比皆是，索取陋规者屡见不鲜。但是康熙帝对此睁一只眼闭一只眼，他说：“所谓廉吏者，亦非一文不取之谓……如州县官止取一分火耗，此外不取，便称好官。”[5]而雍正朝、乾隆朝同样也有比较严重的吏治民生等问题，但为自康熙以来的盛世光环所笼罩，所以隐而不显。从乾隆中后期起，随着盛世的逐渐过去，清朝“四海变秋气”，国势开始由盛转衰。于是，行政制度方面的毛病就化为朝廷弊政，纷纷涌现出来，成为当时士人切讥时政的锋芒所向。龚自珍、魏源等前近代的改革思想家就是其中的代表人物。他们都看到了清朝社会危机四伏、积弊丛生的现实，鼓吹法无不变，呼吁清政府“与其赠来者以劲改革，孰若自改革”[6]，主动展开行政改革，扩大大臣的权力，提高他们的薪俸，不拘一格降人才等。

然而，他们的声音只是民间的私议，不能形成公论，更无法上达天听。道咸年间，随着外忧内患的加剧，尤其是第二次鸦片战争中京师沦陷、车驾北狩、圆明园被烧毁的劫难，使清廷中的许多人深为悲愤和伤痛，认识到他们面临的是一个千古未有之变局。因此，他们主动反思致败之由，倡言自强。冯桂芬就是其中比较突出的一位。他认为大清国“以广运万里地球中第一大国而受制于小夷”，“则非天时、地利、物产之不如也，人实不如也”；“实不如也，忌嫉之无益，文饰之不能，勉强之无庸”，“道在实知其不如之所在”。那么，清朝的“不如”在哪里呢？“以今论之，约有数端：人无弃材不如夷，地无遗利不如夷，君民不隔不如夷，名实必符不如夷”。[7]而这四者都是清朝内政方面的问题，应该“道在反求”，从行政制度上寻找症结所在。

人无弃材不如夷是指官吏管理制度即官吏的选拔、任用、管理等方面存在的弊病。清代取士重科目，有清二百余年，“虽有以他途进者，终不得与科第出身者相比”[8]。然而，在冯桂芬看来，科目不得人，而清承明制以时文取士，“意在败坏天下之人才，非欲造就天下之人才”。[9]除时文取士外，官员的回避制“酿民生无形之害，开胥吏无穷之利”，低薪制使官吏不得不贪等，也都是清代官吏管理制度不良所导致的吏治败坏现象。

地无遗利不如夷是指清政府官员在经济管理能力方面的不足。咸丰年间，由于镇压太平天国运动，清朝的财政十分匮乏，库储一空如洗，而原来被征重赋的东南诸省久经兵燹，有的为太平军所占领，有的百姓离散，土地荒芜，清政府无从课税征赋，财政收入大受影响，因而只能从其他省份横征暴敛，“倍征无艺”[10]，搞得民怨沸腾。在冯桂芬看来，这都是有关官员不作为的结果，其实只要肯花心思、多动脑筋就可以筹到国用，解决财政危机。

君民不隔不如夷是指清政府的行政机构层级太多，造成上下缺乏沟通，虽然谏诤设专官，但民情不能上达，其结果是“下所甚苦之政，而上例行之，甚者雷厉风行以督之；下所甚恶之人，而上例用之，甚者推心置腹以任之。于是乎鸾鸱可以不分，鹿马可以妄指，沸羹可以为清宴，嗷鸣可以为嵩呼，五尺童子皆以为不然，而上犹以为然”。当然，这也与官员高高在上有关，“今世部院大臣习与京朝官处，绝不知外省情事；大吏习与僚属处，绝不知民间情事；甚至州县习与幕吏丁役处，亦绝不知民间情事”。[11]

名实必符不如夷是指在清朝的行政运作机制中有太多名不副实、尸位素餐的现象。如冗员太多。什么是冗员呢？冯桂芬下了个定义：“有是官始能举是事，无是官即不能举是事，而后是官不可废，不然者皆冗员也。”以此衡量，“今之冗员多矣，不冗于小冗于大，不冗于闲冗于要，不冗于一二冗于十百”。[12]在清政府中，冗员集中在漕运、盐务、河务、税关和中央、地方各行政衙门。再比如则例繁琐，胥吏挟例以牟利，“夫所谓可不可，部费之到不到也”，其权力甚至“出于宰相大臣之上”，[13]也是名实不符的表现之一。

除上述外，冯桂芬所揭露的由行政制度引发的清王朝弊政还有“文臣不知兵，武臣不晓事”，“运道阻，天庾空”以及军队虚额老弱、八旗坐食兵粮等，都是言辞犀利，切中时弊，振聋发聩。他本来因创大小户均赋之议，遭人忌恨，遂决心“绝口不挂时政”，但看到自己“衰病逡巡，无用世之望”，担心自己一腔忧国忧民的见解从此泯没，所以就“笔之于书”，放眼高论，毫不忌讳。[14]也正因为此，他对清王朝行政制度弊端的指摘较为全面尖锐，反映了当时的情况，也充分表达了他的看法。

二、         提出行政改革方案

冯桂芬所揭露的清朝行政制度的弊病主要体现在行政机构设置不合理、官吏管理制度僵化失效，而这些导致了吏治败坏、政以贿成以及行政成本增高、政府运转不灵等诸多问题。冯桂芬就此都提出了自己的对策和解决方案。

针对机构重叠、冗员充斥的局面，冯桂芬主张大加裁汰，因为“国家多一冗员，不特多一糜廪禄之人，即多一民膏之人，甚且多一偾国是之人，”所以该裁该撤的都应裁撤。漕运衙门，漕督所辖卫弁、标兵暖衣饱食，安坐无事；旗丁糜费国帑，虚索漕船；粮道责州县陋规，于公事无丝毫之益；督粮同知，管粮通判、主簿之类，皆坐食漕规，不与漕务，“此漕督以下，一切官弁兵丁之必宜全裁者也”。河务衙门，两河岁修花费五百万两银子，实用不过十之一二；即如河兵，本来都谙习水性、能够修堤堵坝，现在则毫无所用，“此河督以下，一切官弁兵丁之必宜全裁者也”。各关监督与织造，地位、权力同督抚差不多，但公事简单，糜费繁多，“此监督、织造之必宜全裁者也”。至于其他衙门则须酌量裁减冗官冗员。盐务衙门，运同、运副、提举等官“必宜量裁者也”。督抚司道，并设的督抚可省其一；按察司应并于布政司；兵巡、盐粮各道无非赘疣，三四府共设一员即可，“此督抚司道以下各官之必宜量裁者也”。京官，詹事府并归翰林院，科道及其他闲曹减半，内务府更应大减，“此京官必宜量裁者也”。此外，内外武职养尊处优，能糜帑不能杀贼，也应该皆减其半。[15]通过精简机构，清政府的行政机构层级减少了，可以提高行政效率，有利于下情的上达，但是仅此还不够，冯桂芬又另议复乡职、重儒官、公选举、复陈诗，“亦为通上下之情起见”[16]。复乡职就是要恢复古代的乡亭制度。冯桂芬认为清代治官之官颇多，而治民之官太少，只有县令一人，所以应该“酌古斟今，折衷周汉之法”，设立乡官。乡官由乡民选举，“满百家公举一副董，满千家公举一正董，里中人各以片楮书姓名保举一人，交公所汇核，择其得举最多者用之。皆以诸生以下为限，不为官，不立署，不设仪杖，以本地土神祠为公所”，专门负责民间讼案。“如是则真能亲民，真能治民。”重儒官就是敬重官学老师。冯桂芬指出师道之不讲久矣，应该提高老师和学校地位，在明伦堂侧建精庐，由各级地方长官主之；对于老师人选不由官定，“令诸生各推本郡及邻郡乡先生有经师人师之望者一人，官核其所推最多者聘之。不论官大小，皆与大吏抗礼，示尊师也”。这样，行之数年，文风日上，士习丕变，“于是太学中人，皆天下之选……司成诸职，必极天下之选，始足副人望”。公选举就是官员的任免升降由选举产生。具体是责成中书以上的京官每年各举六部九卿一人、翰詹科道一人、外省知府以上一人，由吏部加以统计，“以得举多少为先后，遇应升缺列上，其无举者不得列”。又令他们每年举部院司官一人，供各部堂官用人时参考。外官则由在籍、在京、在外各绅及诸生、各乡正副董耆老每年各举同知以下、巡检以上一人，由督抚博采众论，折衷任用。复陈诗就是恢复古代采诗以观民风的制度。冯桂芬强调“诗者，民风升降之龟鉴，政治张弛之本原也”，所以欲通上下之情，“宜令郡县举贡生监，平日有学有行者，作为竹枝词、新乐府之类，抄送山长，择其尤，椟藏其原本，录副隐名，送学政进呈，国学由祭酒进呈，候皇上采择施行”，有效者奖赏，无效者也不责罚。这样，九州之大，万口之众，真有甚苦之政、甚恶之人，必定有诗歌咏叹及之，“即有一人一家之冤，断无一乡一境之冤矣”。

在官吏的管理制度方面，我国自古以来非常重视，逐渐形成了一套比较完备严谨的制度规范。冯桂芬根据自己对清代官吏管理制度弊端的认识，主要在官吏的选拔、任用、管理等方面提出自己的整治办法。首先是免回避制。清代行政制度规定，本省人不能在本省做官，即便在不同省，也要距离原籍五百里以上。冯桂芬认为此制虽然可以避免营私、阿比现象，但是其为害更大：“舟车驴马人夫之费，其给之也，非斥产即揭债；其偿之也，非国帑即民膏。到官之后，言语之不通，风土之不谙，利弊则咨访无从，狱讼则词听无术，不得不倚奸胥为耳目，循宿弊以步趋，于国计民生损乎？益乎？”解决的办法就是“大吏特简者不论，外府、厅、州、县各官，用宋政和无过三十驿之法。无论有亲无亲，皆选近省。县丞以下不出省，复古乡亭之职。庶几参古制今，国民交益也”。[17]

其次，厚养廉。顾炎武曾揭示明代实行低薪制的后果，说：“今日贪取之风，所以胶固于人心而不可去者，以俸给之薄而无以赡其家。”[18]清承明制，实行的也是低薪制度，自然贪取之风也很严重，“大小京官，莫不仰给于外官之别敬、炭敬、冰敬，其廉者有所择而受之，不廉者百方罗致，结拜师生兄弟以要之”，而外官则对缺的肥瘠津津乐道，“自督抚以至典史，某缺肥，岁赢若干；某缺瘠，岁赔若干……扬扬然习于人口，不以为怪，骤闻之，几疑官名为市肆之名”。冯桂芬的朋友王恩绶就曾闹了个大笑话，一次听一个江苏官员谈论山阳、泰兴两缺的肥瘠问题，还以为人家是说“三阳酱园”和“泰兴锻肆”两个商铺呢！冯桂芬认为清代官员的贪不是本性使然，是“国家迫之，使不得不贪也”。他的防贪办法就是厚给养廉：京官从翰林部曹岁给千金起，递加至一品万金；而外官经雍正俸禄制度改革后，养廉银本来较为丰厚，但是还不够，县令应给本数的十倍，丞倅以上四五倍，至督抚二三倍。如果这样，还有人贪赃枉法，那是真贪，“杀无赦，夫而后吏治始可讲也”。[19]

第三，改革捐纳制度。清代的捐纳制度始于顺治朝，至咸丰朝时因镇压太平天国的需要，大开捐纳筹措军费，已到十分冗滥的程度。冯桂芬就指出：“近十年来，捐途多而吏治益坏，吏治坏而世变益亟，世变亟而度支益蹙，度支蹙而捐途益多，是以乱召乱之道也。居今日而论治，诚以停止捐输为第一义。”如何停止呢？冯桂芬的设想是停给实官而予虚衔，并相应尊崇之：“其实职升衔加级及贡监，一切停止”，而“请留封典、虚衔二者，倍蓰其捐数，许于若干年内，移名若干次……更仿令丞抗礼之制，明定礼节以荣之”。至于现任的捐纳官员，如果有政绩的，由上司疏请留任，改其出身为荐举；其他无论实缺或候补、候选官员，都视其原来的捐纳银数，改为上述的封典、虚衔，“以示大信，且令天下晓然，知非往时甫停复开之比”。如此，则“官方可以澄叙，人材可以奋兴矣”。[20]

第四，革除吏弊。胥吏蠹政害民、败坏吏治的弊害在明代即已出现，顾炎武指出：“天子之所恃以平治天下者，百官也。……今夺百官之权而一切归之吏胥，是所谓百官者虚名，而柄国者吏胥而已。”[21]而到清朝，胥吏的为害愈演愈烈，吏弊十分严重，康熙年间的官员陆陇其就曾说:“本朝大弊，只三字，曰例吏利。”[22]为什么胥吏会造成那么大的社会危害呢？冯桂芬认为主要有以下几个原因：其一“在例案太繁而已”；其二在吏之贱，“后世流品，莫贱于吏，至今日而等于奴隶矣”；其三在回避制，“酿民生无形之害，开胥吏无穷之利，沿袭数百年，墨守之为金科玉律而不知变者，莫如官员回避本省之例”；其四，官员“起家文史，不习会计”，所学非所用。[23]那么，如何革除吏弊呢？有的主张严刑峻法，非尽杀不可；有的则提出裁减其额。但冯桂芬认为严刑峻法不可行，裁减其额也非良策，因为未裁掉的还要使用，“既不能不用之，即宜有以尊之。惟今日吏之贱中于人心，骤尊之，清流犹不就也”。他的办法主要有两个：一是精简则例。请谙习吏事之人根据《大清会典》和各部则例等书分别择要编成各部门的“简明则例”，每本不超过20万字，大小官员均照新例办事，并统一公文格式，删去头尾复述的套话，制定标准、规范的文书样式，这样，“纵中材暮齿，不习吏事，亦能通晓”。二是以幕职取代胥吏。冯桂芬指出精简则例后，案牍减去大半，可将胥吏业务并入幕府，改称幕职。此幕职人员“不得以游闲之人为之”，应由“郡县学山长择诸生中有才有行，而文学中平，历三试不中式者，送郡县充选，兼准应试”。九年无过，脱离试籍，郡县丞倅佐贰等官可从中聘任，其优者荐用大吏及部院幕职。[24]

第五，改革科举制度。冯桂芬认为八股文考试自嘉道以降渐不如前，“至近二三十年来遂若探筹然，极工不必得，极拙不必失，谬种流传，非一朝夕之故，断不可复以之取士”。因此，现在到了该改革的时候。怎么改革呢？首先要在内容上增加难度。“所谓难者，要不外功令中之经解、古学、策问三者而已。”冯桂芬建议将三场考试内容改为：第一场经解，以经学为主，附以小学、算学；第二场策论，史学为主；第三场古学，散文、骈体、文赋、各体诗各一首。其次要重视每场成绩。在清代的科举考试中，定例每次考试设主考一人，考试成绩以首场为主。但冯桂芬提出要“三场各一主考而分校之”，即每场设主考，三场成绩一样重要，“不论经、策、古学，一体并计，盖专精与兼长亦足相抵也”，这样就可避免出现“以一艺之优劣为去取”的现象。再次考官由钦命改为选举产生。“宜令科甲出身七品以上之京官，每场各举堪任考官同考官者三人，交军机进呈，发部汇为一册。以得保之多少为先后，不论官职之大小，届期部拟前列而异籍者十人听简。”[25]以上单就考试办法的改革而言，至于制度上的其他变革，冯桂芬也有一些设想：第一，会试地点由京师改为各省，可以使士子免于远道跋涉及聚粮治装之苦。第二，于科目之外，推广取士之法，除前议的幕职外，还要采取荐举之法。此法用众不用独，用下不用上，完全取乎公论。第三，停罢一切大小武科考试，因为“武职以行伍为正途”，“武科之不得人，视文科尤甚”。第四，设特科，选拔科技人才。“宜于通商各口拨款设船炮局，聘夷人数名，招内地善运思者，从受其法，以授众匠。工成，与夷制无辨者，赏给举人，一体会试；出夷制之上者，赏给进士，一体殿试。”第五，设立翻译学堂，培养外交人才。“宜于广东、上海设一翻译公所，选近郡十五岁以下颖悟文童，倍其廪饩，住院肄业，聘西人课以诸国语言文字”，三年后，如果学有所成，请赏给举人。“此议行，则习其语言文字者必多……然后得其要领而驭之。”[26]

然而，在冯桂芬的行政改革方案中，有些是需要经济支撑的，比如说厚养廉、办翻译学堂等，可是当时的清政府因长期的东南用兵已经陷入财政危机中，罗掘俱穷，不可能再有许多额外的支出。冯桂芬显然是看到这一点，也想到这一点，同时又提出了不少有关改善国计民生的建议，如重农、树茶、开矿，以及禁奢、节用、裁兵等。可见，冯桂芬的行政改革方案设计得比较周密，不仅有具体的改革举措，而且连改革的成本也都事先作了充分的考虑。

三、         返本与开新

冯桂芬的行政改革思想已如上述，其中，既有传统的观念，也有维新的思考，并且也有一些大胆之论[27]，但总的看来，其思想并没有远远超越他所处的那个时代，他比当时士人突出的只是对西方和西学的认识比较超前，领先别人一步。这从冯桂芬行政改革思想的特点可以反映出来。

首先，他对清王朝行政制度弊端的诊断与其前辈思想家龚自珍、魏源等基本一致，所见的都是清王朝在走向衰败时所暴露的那些病征，诸如官员贪腐无能，应变能力不足；政府机构叠床架屋，冗员充斥；科举制度扼杀人才，人才枯竭等，应该说基本上是比较表层的东西。可是对于这些表层的东西，冯桂芬也没有全部揭示出来，比如说闲衙冗员在中央是非常明显的，六部不仅机构庞大臃肿，而且官员人数众多，成立军机处后，只能奉行上面的命令，不能直接对下发布命令，实际上并无多少实权，因而六部可以精简。此外，通政司、光禄寺、鸿胪寺、太仆寺等中央机构职能与其他部门雷同，也无单独存在的必要。这些对曾在翰林院任职的冯桂芬来说应该是十分熟悉和清楚的，但他只字未提，更别说对清朝最高统治者为皇权独揽所实行的多元多轨制度及偏袒满人政策进行批评了。

其次，他的行政改革设想没有超越传统的套路，还主要停留在传统的以反腐、节用为目的的机构调整等方面。通过裁减机构淘汰冗员来节省开支以解决财政困难是中国历代王朝进行行政改革的一贯做法，冯桂芬的行政改革方案也秉承着这一路线。在《校庐抗议》中，他就指出国家多一冗员，就多一糜廪禄之人；清朝大官之多，为汉以来所未有，在国家鼎盛时，物力丰盈，人所不觉，而在财政匮乏的今天，就“自微而著，有不能不大加芟薙者”[28]。漕运、盐务、河务、税关都是清代大官集中、利益最丰厚的部门，陋规名目繁多，腐败现象严重，因而首在冯桂芬要求裁撤之列。此外，《校庐抗议》中他所写的《折南漕议》、《改土贡议》、《减兵额议》、《裁屯田议》诸篇也均从节约开支入手，而《节经费议》、《崇节俭议》两篇更是开门见山，直接从标题上就点明主旨。

第三，他的行政改革主张是以增强行政体系能力、提高行政效率为目的，这也是中国传统行政改革一直努力争取的目标。中国自古就是一个官僚体制国家，官僚政治发达，而与之伴生的则是官僚病也十分严重，官员敷衍塞责，消极懈怠，效率低下，执行力不足，可是在君主专制政体下，实行高度的中央集权，官员“相与兢兢奉法，以求无过而已”[29]，因此这些官僚病问题总是顽固地存在着，历代统治者虽然都实施行政改革加以解决，但因只治标而不治“尽天下一切之权而收之在上”这个本，始终无法得到彻底的根治。冯桂芬的行政改革主张其实也存在只治标不治本问题，如汰冗员、免回避、省则例、易胥吏、变捐例等实际上都与加强官员的执政能力、提高行政效率有关，而对于君权，他是十分维护的，在《复陈诗议》中，他就反对士人上书言事，认为这样容易“呼群引类，以启党援”，威胁到君主的统治。当然，冯桂芬所处的毕竟是一个中西交逢的时代，用他自己的话说就是“自五口通商，而天下之局大变”[30]。而他出入“夷场”的经历，不仅让他有机会“博览夷书”，而且也开阔他的眼界，使他产生了“法苟不善，虽古先吾斥之；法苟善，虽蛮貊吾师之”的识见，[31]所以他的行政改革主张里也有“采西学”的内容，这也是他的行政改革思想异于前人的特点之一。如他公然表示中国有不如夷的地方，体现在政治制度方面，就是“君民不隔不如夷”、“名实必符不如夷”。所以，在他的行政改革方案中，取人重公论、部分高级官员由选举产生、“考官、学政皆由公举”以及乡官由乡民选举的设想都是借鉴了西方的民主选举制度。对于西方元首以选举产生，他在鼓吹公选举的《公黜陟议》中也特意作了介绍，但因与自己的君权在上观念相违背，又将之删去了。[32]有学者认为上述关于选举的主张贯穿了冯桂芬实行资产阶级民主的方针，表明他企图模仿西方的代议制，[33]这应该是过度解读，拔高了冯氏的思想认识水平。因为在19世纪60年代初还不具备那样的历史土壤，而如前所述，冯桂芬也无意于改变君主专制政体，他的思想不可能那么超前，并且冯桂芬对自己思想学说的评价是“参以杂家，佐以私臆，甚且羼以夷说，而要以不畔于三代圣人之法为宗旨”[34]，“三代圣人之法”中不可能有资产阶级的民主和代议制。

不过，冯桂芬虽然在《校邠庐抗议》中言必称三代，但他并不是复古主义者。如他明确宣示：“然则为治者，将旷然大变一切复古乎？曰：不可，古今异时亦异势。《论语》称‘损益’，《礼》称‘不相沿袭’，又戒生今复古。”又说：“顾今之天下，非三代之天下比矣……太史公论治曰：‘法后王为其近己而俗变相类，议卑而易行也。’愚以为在今日又宜曰：‘鉴诸国。’诸国同时并域，独能自致富强，岂非相类而易行之尤大彰明较著者？如以中国之伦常名教为原本，辅以诸国富强之术，不更善之善者哉？”[35]可见，冯桂芬思想开明，能够与时俱进，面对现实，注重当下，并不胶柱鼓瑟，拘泥成法。他所谓的复古，并不是真的复古，而是对古进行扬弃，利用其外壳，却注入了富有时代气息的新鲜内容。

魏源说：“今必本乎古……善言古者，必有验于今。”[36]冯桂芬应该是个善言古的人，试看其行政改革方案中的公选举，所本的是三代善取众论之法，但实际宣扬的是西方的公举和公论；设县令之下的亲民小官，所本的是古乡亭之职，但所设乡官与古制已完全不一样，并且乡官产生的过程和任免的办法都用的是西方的直接民选制；通下情，所本的是圣人悬鞀建铎、庶人传语之法，但他请士人用诗歌的形式反映民情，并主张言者无罪，与西方以知识分子为社会良心的做法有异曲同工之妙；鼓吹学习西方，所本的是太史公的“法后王”，但因中国靦然屈于俄、英、法、米四国之下而改为了“鉴诸国”等。可见，冯桂芬高扬言古旗帜，但实际论说的是他自己的想法，其中有的来自历史经验，有的出于其创见，有的取法西学，因而他的行政改革思想来源丰富，是将他所谓的“杂家”、“私臆”、“夷说”融会贯通而成的，也正基于此，就未必确实如他所言“以不畔于三代圣人之法为宗旨”。

因为面对当时清王朝政治腐败、内外交困的局面，他蒿目时艰，“悲悯在抱，愤时嫉俗之心，时流露于笔墨间，故立言不免稍激”[37]，所以其晚年自订文集《显志堂稿》时，就不敢收入“立言稍激”的部分，而恰恰这些都是与其行政改革思想有关，如《公黜陟议》、《汰冗员议》、《免回避议》、《厚养廉议》、《许自陈议》、《复乡职议》、《省则例议》、《易胥吏议》、《复陈诗议》、《变科举议》、《停武试议》、《制洋器议》、《采西学议》等。可见，如果他的行政改革思想要是真的“不畔于三代圣人之法”，他就不会那么小心谨慎，以致于不敢公之于众了。

冯桂芬的行政改革思想主要集中在其所著《校邠庐抗议》一书中，该书于1883年首次刻行，距成书的1861年已22年了。然而，刊行6年后才为清朝当局所注意，15年后，受特达之知，成为戊戌维新期间的重要参考读物，可是人们对之褒贬不一，并未激起巨大的反响。“过此之后，虽然还在印行，但只是作为一部不甚重要的思想资料著作罢了。”[38]不过，需要指出的是，至清末新政时期，冯桂芬的行政改革方案最终得到了落实：冗余机构被裁撤，以幕职取代胥吏，科举遭到废除，捐纳宣布停止，官俸得到提高。[39]虽然清末新政时期的行政改革未必以冯桂芬的行政改革方案为蓝本，也没有证据表明是受到冯桂芬思想的影响所致，但不难看出，冯桂芬的行政改革思想的确是切中时弊，颇具针对性和实用性，所以不是纸上谈兵，而是有一定价值和见地的。

       (转引自《福建论坛》(人文社会科学版)2010年第6期）