近代上海对外贸易与市政经费筹集：以码头捐为中心的分析

武强

内容提要：近代上海史上的码头捐，建立在上海对外贸易不断增长的坚实基础上。码头捐随着上海港贸易额的扩张而迅速增长，并在开征后承担了公共租界工部局市政费用的相当大一部分。上海城市演变中的现代化，使市政经费其他来源的比例不断增加，故而码头捐在总数增长的同时，所占工部局市政经费的比例却开始下降。码头捐开征之后，工部局就不断与上海的其他行政机构发生矛盾，并逐渐调整了对码头捐的控制。通过以交易成本理论为基础的分析可知，因上海港贸易额的巨大进步，工部局已不可能由自身独立征收码头捐；也因对其他税源的拓展，工部局日益减少对码头捐的依赖，虽然仍保留这一税源，却已完全放弃对它的直接征收，而交由江海关完成。近代史上的上海以港口城市而闻名，但其城市建设对上海港贸易的直接依赖越来越小。上海作为中国经济中心的地位不断增强，产业结构逐步完善，城市建设经费来源日益多元化，更促使了近代上海港口和城区的逐渐疏离。

关 键 词：近代上海 码头捐 公共租界工部局 市政 贸易

   码头捐(Wharfage Dues)，是经济史上(以上海为代表)的一个名词，它是与近代中国对外贸易的演化和城市化的过程相一致的，又称作“货物税”、“货物捐”(Dues on Merchandize)等。在近代上海史上，它一度是城市化过程中市政费用的主要来源之一。顾名思义，它是以港口和贸易的存在为基础的，并在其他港口城市如天津、汉口、镇江等同样存在。曾有研究者对市政经费来源的土地税等项目做过初步的探讨。①而学界对码头捐的研究，主要放在租界财政项下，将其作为一项市政建设收入的来源来进行探讨，尚未全面考察其对港口的代表作用，也未全面评价这一税收与近代上海城市发展的关系。②

   笔者在整理资料的过程中发现，这一名词背后隐含着重大的背景——它的出现与演变并非仅仅是一项历史事实，更可以充分揭示以上海为舞台的近代政治—经济交互关系的复杂性。尤其是在近代上海对外贸易日益发展的大背景下，对码头捐的分析可以从一个侧面展示港口与城市变迁的深层次关系，进而从定量与定性相结合的角度，全面考察近代上海港的贸易变迁所带来的历史影响。

一、码头捐概说

   光绪二年(1876年)，寓居上海的葛元熙有感于公共租界马路、路灯、下水道等公共设施的齐全，赞誉租界的管理者工部局：“衔挂司空饰美称，度支心计擅才能。众擎易举浑闲事，散罢金钱百废兴。”③尤其值得注意的一点，即“散罢金钱百废兴”——资金的来源，以提供市政建设费用为主要目的的码头捐就是其中的一部分。然而，就在被葛元熙着力称赞的同时，工部局却在为元亨洋行拖欠码头捐一事大伤脑筋。

   元亨洋行是一家德国籍公司。早在1873年，德国领事即宣称：“德国政府一直没有宣布批准《土地章程》”，不支持工部局对当时拖欠码头捐的载生洋行进行追讨，工部局表示十分失望。④自1869年起元亨洋行的拖欠数额在全部拒付码头捐洋行中列第五位。⑤1871年，工部局开始通过法律顾问向包括元亨洋行在内的德意志各洋行收取欠款，但效果并不理想。1877年2月，工部局正式向元亨洋行下达催款通知，提出在按常规提出正式要求无法实现的情况下，将诉之以法律，并向元亨洋行致送《土地章程》一份，说明要求缴税的依据。“应缴税款的货物系卸于洋泾浜以北租界境内，董事会认为按照章程第9条规定，元亨洋行有义务为该批货物缴税。”⑥元亨洋行则拒绝承认工部局的征税权力，以洋行位于法租界为由，坚持认为只有法租界公董局才有向他们征税的权力，双方遂对簿公堂。

   为了确保案件的胜诉，工部局法律顾问作了大量调查工作。德国领事根据《土地章程》第28条的含义认为，这是一件“对《土地章程》的解释引起相当怀疑的案件”，“倾向于或者判工部局败诉，或者认为他对此案并无审判权”，工部局遂请求领事暂缓开庭，以便向董事会请示。9月24日，工部局收到法律顾问的又一封来信，称得到德国领事的保证，不用参照《土地章程》第28条关于审判权的问题，而且不管做出何种判决，断然不会削弱《土地章程》的权威。工部局遂决定：“将这场官司继续打下去，除非法律顾问找到充分理由撤诉。”⑦

   9月26日，此案开审，判决的结果却令工部局大失所望：一、虽然德国领事承认《土地章程》的合法性，但又认为码头捐乃是一种属于“个人的捐税”，应由居住在洋泾浜之北租界境内的商人按其营业范围加以课征，而“不能对居住在课征地区之外的个人行使”，因此“开设在法租界境内的元亨洋行并非是真正的被告”；二、关于卸货的地点，虽然“由于各轮船公司的缘故，曾堆放在公和祥码头”，但实际上这些货物是进口到法租界仅在公共租界码头堆放数天而已，故法院判定，“原告因是败诉的一方，应负担诉讼费用”。⑧

   至此，在元亨洋行一案中，工部局完全败诉，元亨等洋行所欠码头捐因估计已无法收取，相继被工部局从账册中注销。出于外交利益的考虑，德国领事并未否认《土地章程》，但对于从事商业活动的各大洋行来说，对《土地章程》的质疑并未平息。那么，规定着租界合法性的《土地章程》究竟是如何定义码头捐的？它在码头捐的征收工作中又有着何种意义呢？

(一)码头捐的起源

   1842年的《南京条约》规定，英国商人及家眷可以“寄居大清沿海之广州、福州、厦门、宁波、上海等五处港口，贸易通商无碍；且大英国君主派设领事、管事等官居住该五处城邑，专理商贾事宜”。⑨但并未规定外国人以何种方式居住于通商口岸，在当时“华洋分居”的背景下，驻上海的英国领事开始寻求所谓“居住地”。在最初的通商五口中，上海在清王朝行政体系中层级最低，只是一个县城。与广州、福州、宁波等省会、府级城市不同，上海县城内的生活条件使第一任英国领事巴富尔无法忍受，他不顾英国政府“领事只能租地办公，不能购地建房”的规定，欲至城外觅地居住；中外居民混杂所产生的纠纷，也让上海地方政府深感头疼。⑩因此，上海道台宫慕久与巴富尔经过交涉，于1845年11月29日颁布了《上海租地章程》(通称《土地章程》)，其中第一款规定：“划定洋泾浜以北、李家庄以南之地，准租与英国商人”(11)，形成了上海也是中国近代史上第一块租界——英租界(后与美租界合并为公共租界)。

   《土地章程》(Land Regulations)或称《地皮章程》、《地产章程》，为租界制度组织的根本法(Constitution)，故亦称为《租界章程》(12)，英租界的划定及发展，包括1846年设立道路码头委员会、1854年设立工部局，均以此为根据，码头捐的产生自然也不例外。章程第二十款规定了市政费用的部分来源，“道路、码头及修建闸门原价及其后修理费用应由先来及附近居住租主分担。后来陆续前来者以及目前尚未分担之租主亦应一律按数分担，以补缺款，能使公同使用，杜免争论；分担者应请领事官选派正直商人三名，商定应派款数”；“倘仍有缺款，分担者亦可公同决定征收卸货、上货一部税款，以资弥补”(13)，这就是码头捐的最初形态，也奠定了码头捐作为市政经费来源的地位。之后对土地章程虽然有过多次修订(14)，但对码头捐的规定，基本上以这条为准，沿革有序。1849年3月英租界租地人会授权道路码头委员会征收码头上装卸货物的税收；7月23日道路码头委员会发布公告，开征码头捐。(15)

   洋行、马路、码头的不断出现，使市政建设成为上海尤其是租界的重要职能，并导致了对市政经费的需求。城市建设不断发展，商人和洋行可以建造自己的营业场所或住所，但公共设施却必须有专业机构来承担，这即是“道路码头委员会”和“工部局”成立的背景。如道路码头委员会在1846年9月24日开筑“边路”(即“界路”，今河南中路)作为英租界的西部边界(16)，此为租界的第一条马路；1847年，又发行公债3000两建设公用码头，8000两建设下水道等设施。(17)

   1854年7月《土地章程》第一次修订，第九款中规定：“起造、修整道路、码头、沟渠、桥梁，随时扫洗净洁，并点路灯，设派更夫各费，每年初间，三国领事官传集各租主会商，或按地输税，或由码头纳饷，选派三名或多名经收，即用为以上各项支销。”(18)1869年《土地章程》再次修订，对第九款中包括码头捐在内的各种市政经费来源做了详细的规定。码头捐的用途在于“兴造租界以内各项应办工程及常年修理之事”，包括“设立路灯、备水洒地……开通沟渠……设立巡查街道巡捕”等；征收方面规定“租界内之人，将货物过海关，或在码头上起卸货物，下船转运，均可抽捐”，其税率则“照货之价值而定，但货价每一百两，捐不得逾一钱”。(19)经过这两次修订，本条款一直没有太大改变，“《土地章程》第九款”成为码头捐的代名词及征收的法律根据。

   早期上海租界市政建设的经费，只能采取募捐或发行债券的方式来实现，码头捐开征后，财政来源才开始相对丰裕，并正式成为英租界(公共租界)市政建设费用的主要来源之一。道路码头委员会在其存在的近十年时间内，主持了英租界道路、码头等多项市政工程的建设，如在1849年3月、7月建造5座石码头、铺设道路(20)；1852年5月填高路面、建造阴沟等工程，1852年6月开始主持建造租界内沟渠系统。这些建设所需经费的来源很大部分来自码头捐。(21)之后的工部局是上海公共租界的实际统治者，充当了公共租界市政建设的主导者，自然成为征收码头捐的主体。

   公共租界鉴于上海港私人、专用码头的扩展，为增加码头捐征收的合法性，也将码头捐的使用延伸至市政建设的各个方面，如警政等服务设施，“为了上海外国租界的安定、良好程序和管理而设立了捕房及其他有关机构”，为了适当维持这些机构，迫切需要筹集资金”(22)，码头捐即是早期资金的主要来源。1876年，为劝说履泰洋行缴纳码头捐，工部局称码头捐“无论从哪方面来说，都是为市政工作的正常进行所必需”，当一个人或洋行“享受了当地政府的福利”，就应该“支付按比例分摊的捐款”。(23)对码头捐的性质，上海华界地方各机构已有明确认识，如清末的南市总工程局，为筹划南市地区市政经费，也提出对征收码头捐的考虑，因为“北新关码头捐一项，系于正税之外带收，充工部局筑路等用”，故考虑收回南市沿浦码头捐。(24)

   归根到底，码头捐作为公共租界市政建设的一项经费来源，从它一开始产生就已经被决定了，此后它也一直承担这个角色；码头捐又因《土地章程》被赋予了一定意义的合法性。围绕这一捐税的征收，也有多个值得探讨的问题。

(二)码头捐征收的演变：由从量税到从价税

   码头捐的产生，虽然以用于城市建设为目的，但它的基础是日益增长的上海港对外贸易。自1845年《土地章程》初步规定了码头捐的形态，到19世纪末的半个多世纪里，围绕码头捐究竟应为从量税，还是从价税，有着非常复杂的纠葛。以此为线索，能深刻反映码头捐与上海港的紧密联系，及在上海城市现代化过程中各行政机构间相互复杂关系的曲折演变。

   在码头捐征收的执行过程中，征收对象当然是进出口的商品。从理论上来说，所有进出上海港的商品都要向工部局缴纳这一市政捐税。工部局成立之初，就参考海关税率确定了码头捐的税率，早期税率的变动比较频繁，囿于史料，尚不完全明晰。但工部局受自身规模所限，出于方便起见，所征收的均是从量税。根据1863年工部局正式明确公布的税率表(表1)，码头捐的从量税性质是十分清楚的。

   关于这份较早的税率表，工部局随即就发现了其中的问题，“根据现有的收费标准以及拟议的收费标准，在草拟的一份关于可能收入比较报告表明，后者比前者少收入20%”，于是决定“按旧税率征收进出口税款”，并将税率标准再次公布于众。(25)对码头捐税率的修订是一直在进行的，比较大的一次是在1866年4月。公共租界工部局在英国领事馆召开的租地人大会上通过了码头捐的收费标准，该项修订标准经上海各洋行组织的总商会批准，“从1866年6月1日起生效，该收费标准将予以印发，以供全体侨民遵照执行”。(26)

   工部局对此次修订工作一度非常满意，但在新税率正式实施一个月后，工部局对财务状况进行了审计，因无法完全统计进出口货物数量，“在预计收入中马上出现22488两的亏损数”，码头捐的损失额最大。“6月1日前无法按照新的税则征税，因此在这方面预计代偿华人应缴税额的损失为16000两”(27)，占全部亏损额的71.15%。因此，实行新的码头捐后，其各项现行税则“虽然制定得很好，如再略加修订则将更为完善”(28)，为之后的修订留出了余地。

   1866年修订后的码头捐基本上已经涵盖了上海港的所有种类货物，后虽经些许改动(如1870年的修订，见表2)，但基本格局没有大的变化。值得注意的是，早期码头捐的税率表中已经出现了不少从价税的情况(即税率表中标有“ad val.”部分的商品)。不过，不同的包装方法，包含的商品规格(数量或重量)也有所不同，如粗丝等一担为一大包(Bales)，废丝、蚕茧及茶叶等均以担(Picul)为单位；毛毯(Blanket)等以大包(Bales)为单位，每一大包指50疋(Pieces)；法兰绒(Flannel)等以包裹(Package)为单位，每一包裹指24或20疋(Pieces)等等。

   之后，虽然1880-1885年工部局因种种原因一度停征码头捐，但1870年的税率一直沿用。直到1898年，工部局与海关税务司、上海道台等各方讨论由海关负责直接征收码头捐，税率也有了调整，从量税的彻底改变由此而始。江海关税务司称，1892-1901年“海关内部办事机构的最大变动”之一，为发生在1899年4月1日的“码头捐组的创设”。(29)

   在此次修订码头捐征收办法的过程中，江海关税务司起了主导作用，对税率规定的影响尤其明显。其中，建议“对各种货物征收2%关税的办法取代按从量税计算交纳码头捐数额的办法”，这种从价税率，“大约相当于1%市场价值的1/20的认可税率”，而且“税法的这种改变可以避免运送货物过海关时造成的延误和不便，而这种耽搁和不便在实行从量税的手续中是必定会产生的”(30)，工部局和公董局均同意了这种修改。但茶、鸦片、丝和贵重货物等，均由工部局决定税率，按照与中外商会的妥协，最终定为3‰上下的税率。(31)

   1899年3月20日，码头捐各方达成协议，“对鸦片、丝、茶和金银分别按照一定的税率征税；所有应缴税的货物已付关税总额的2%；所有免税货物缴纳申报价值的1‰”；并且还确定了码头捐收入在工部局、公董局和上海道台之间的分配比例。“道台从‘本地或国内贸易’的码头捐中收取半数后减去征收全部码头捐所用去的费用总数的一半。法租界公董局得捐税总数减去道台份额之后的25%。公共租界工部局占有其余份额，并与法租界均摊余下的另一半征收费用”。这种安排最初是临时性的，1901年前后“改为永久性的协议，但加上了保留条件：三方中的任何一方，只要在三个月之前发出通知，就可以在任何时候中止协议”(32)；并大体确定国内贸易货物缴纳的码头捐，按2∶1∶1的比例由道台、工部局、公董局分配；对外贸易货物缴纳的码头捐，按3∶1的比例由工部局、公董局分配。为了配合海关的征税，工部局与公董局每年要向海关缴纳2500两的征收费用，同时道台也需支付一部分，其比例按照1∶1∶2分摊。(33)

   正如各方所达成协议中规定的，鸦片、丝、茶和贵重奢侈品等商品被单独规定了税率，仍然是从量税的形式，与关税的比例也不同，但大体仍维持在2%上下(表3)。

   1899年之后，工部局将码头捐的征收委托于江海关，将征税范围扩展至所有进出口商品，税率也基本确定下来。码头捐的税率也由从量税正式过度为真正意义上的从价税，进而大大提高了税收额，由下文表4可知，1899年的税额几乎一跃而至1898年的2倍。通过江海关、上海道台和工部局、公董局等相互的妥协，自开征初期出现的围绕码头捐征收的各种纠纷逐渐趋于减少；又因中国政府在清末后逐渐失去对地方的控制，码头捐的征收基本上由江海关与工部局共同协商解决。下文所述公共租界工部局与上海各机构的种种争端，基本源于近代前期由码头捐的征收方式，以及与码头捐相关的进出口商品的税率。

二、码头捐的数量分析

   码头捐作为一项贸易税，是近代上海港贸易的代表；因其在工部局财政开支中的地位，也与市政经费产生了相关性。那么，码头捐到底与上海港的贸易有着怎样的联系，其相关性如何体现？在市政建设经费中的地位又有什么变迁，又反映了港口贸易与城市建设的什么关系呢？这都是本节要讨论的问题。

(一)码头捐与上海港贸易的相关性

   码头捐产生之后，围绕它的征收对象及征税标准，经历了由从量税到从价税的演变，但无论针对什么对象、以何种标准征收，码头捐总是与进出口贸易相关联的。码头捐与上海港对外贸易的消长有密切联系，需以数据考察确定工部局通过码头捐与上海港的联系(即相关性)。本节主要以具体的码头捐数额与上海港的贸易数据为基础，利用相关系数做宏观的分析，再联系具体的贸易货物作微观分析。

   根据江海关的贸易统计，以及工部局各年预算及统计等报表，整理出历年工部局的码头捐决算数据、上海港对外贸易额、进出上海港的船舶吨位量，这些数据相互比较，如下表所示。

   下文要考察的是码头捐与上海港口贸易的相关性。为使计算更有可比性，由于1899年之前，码头捐的征收标准是从量税，故选取以重量计的船舶进出口吨位数来代表上海港贸易的演变；1899年后，码头捐以从价税的标准，由海关代征，故可以直接根据上海港对外贸易额来观察港口与码头捐的相关性。其中，1932年之后海关各项贸易数据统计方式有所改变，其与1931年之前变化极大，此处从略。

   码头捐和上海港贸易之间相关程度的大小，可以用相关系数来进行分析。大体可知，贸易额中的进出口贸易总额、对外贸易、埠际贸易，三者对码头捐的影响并不是相同的，这种差别也同样可以通过相关系数表现出来。相关关系的强弱，一般以相关系数R表示，常用的计算公式：

   以下笔者就以这一统计指数为工具，来分析1869-1931年间上海公共租界工部局码头捐数额，与上海港埠际贸易额、对外贸易额、贸易总额，以及与进出港船舶吨位的相关性。由于1899年之后，码头捐转交江海关代为征收，故可以此年为界分为前后两个时段。

   根据相关系数的计算结果，颇有些意外，因为它显示的是：在1869-1899年间，码头捐与贸易额呈负相关性，而且相关系数的绝对值也相当小，这说明二者几乎没有什么关系。其结果如下(由于1880-1885年间，对进出口贸易征收的码头捐为0，故除去这六年的数据直接由1879过渡到1886)：

   这一结果非常出乎笔者意料，按理不应如此，因为码头捐的数额是与上海港的贸易息息相关的，惟一作为解释者，即是码头捐的增长率未能与贸易额的增长率相一致，在工部局直接以从量税征收的情况下，虽然码头捐的数额在不断增长，但并不能保证它与上海港贸易增长的一致性。

在1869年至1898年，每年道台为中国船只进出上海港所付出的补偿金为10000余两，基本没有太大波动(即对从事贸易的中国人不缴纳码头捐的补偿)。这是与上海港不断增长的贸易额不相对称的，因此，为更好地计算码头捐额与上海港贸易的相关性，此处除去道台补偿金的影响，则码头捐余额如下表。

   根据此表，除去道台补偿金后，1869-1898年间码头捐与各类贸易额的相关系数如下：

   经过除去干扰因素，码头捐与贸易额仍呈现负相关性，且相关系数绝对值更大。这更说明二者的增长并不一致，而这也正是导致之后工部局交出码头捐的征收权，而全部由海关来负责的原因。

   1899年之后，码头捐的征收交由海关税务司来执行，其数额迅速增长，与贸易的相关性也迅速增强，几乎属于完全相关。这也说明，海关在征收码头捐的过程中是相当尽职的。其实这也不难理解，因为除少数商品之外，均按2%的从价税征收，相关性会更大一些，在计算过程中也会表现得更明显。1900-1931年的三十余年间，码头捐与贸易额相关系数如下：

   通过以上的分析可知，码头捐与上海港贸易的大致关系如下：

   首先，工部局直接征收的时期。虽然码头捐数额也在不断增长，且在市政经费中所占比例很大，但通过相关系数可以发现，这一增长趋势与贸易额的增长却呈现负相关。这也表明，一个城市的市政管理机构因无权全面管理港口的贸易，不可能使市政经费与贸易的增长相一致。

   其次，海关代为征收的时期。1899年之后，工部局的工作重心开始发生转移，由于租界的扩张，它的主要精力转向对城区的建设，对上海港的直接关注日益力所不及。它把码头捐的征收权交给江海关，是一件收益远大于损失的事情，并且一度使码头捐在财政体系中的地位有所提升。

   最后，上海港的逐步发达，以码头捐为标志，显示了对城市建设日益增长的支持。无可争议的是，虽然在近代后期上海城市中的产业体系日益完善，但国人提及上海时仍然目之为最大的港口城市。这一点当然是以港口贸易额的增长为基础的，并在城市建设的深层次方面，通过码头捐的形式支持着城市建设的发展。

(二)码头捐对工部局市政经费的影响

   自从码头捐开征之后，其在市政费用中所占据的比例，经历了一个由大到小逐渐变化的过程：由初期的大半，逐渐降至小半，最后只占极小的比例。其具体演变过程，本小节试做分析如下。

1.工部局对码头捐的依赖

   工部局成立之初规模并不大，所进行的各项工程也仅限于外滩城区一带。从较早的工部局收支表中可以看出当时工部局财政状况的一斑，亦可窥见码头捐的重要地位：

   此年的码头捐收入，占据了总收入的49.2%，加上1856年、1855年的盈余，除去各项应付款，尚能盈余10820元。开埠后的十多年内，工部局的收入还不是很充裕，只能量入为出；而码头捐数量与比例的可观，亦可见对外贸易对工部局公共事业的支持。

   鉴于码头捐在工部局的财政开支中占有的重要地位，一旦有洋行拖欠码头捐，工部局就会很紧张。因为“如果这种义务不予更好地经常注意的话，董事会就无法应付行政机关的开支，而不注意这种情况的后果将迫使捕房力量减少，导致本租界处于极为不利的历史时期”。(34)工部局在不同的时期反复说明：“码头税是财政收入的来源之一，而且在所有财源中最具有伸缩性，需要关注和细心照料”(35)；1867年初，工部局财政委员会甚至考虑缩减开支，因为“在看到像码头捐那么重要的一个项目上的惊人减少之后(构成不少于年度全部税收的四分之一)，本委员会的首要责任是尽可能重新编制缩减开支又适合工部局部门效率的预算”，毫无疑问，会影响如警备委员会和工务委员等部门的工作。(36)

   1869-1870年度的预算比较报表中，上年未收捐税13161银两，“只能希望从码头捐取得补偿”，但码头捐仅收到了506两，结果就是“恐怕工部局会受到损失”。(37)1869年，工部局财务委员会报称，1870年预算的60000银两，很大一部分“将从这一来源实现”(38)，可见码头捐在工部局财政收支中的地位。1865年，工部局的财政状况遇到了非常窘迫的地步，“迄今为止，工部局收入的主要来源之一的码头捐下跌程度非常令人吃惊……本年度从这一税源得到的捐税将不足55000两银子，很可能不超过25000两银子。出于暂时的原因，房捐和土地税也严重减少。因此你们一定知道工部局的财政状况非常危急，除非通过尽早征收拟议中的市捐以使税收有极大的增加，否则工部局无法为公众正常发挥管理职能”。(39)在这一背景下，工部局曾考虑以“市捐”代替码头捐，其实质是对所有的进出口商品全面征收码头捐，以充实市政经费。

   早在1863年7月，码头捐小组委员会已开始着手准备全面改革税收的计划，直到1865年6月，这一计划才真正形成，董事会决定调查用“市捐”代替“码头捐”的可能性。(40)所谓“市捐”，“是一项对进口、出口和再出口等所有通过海关的货物征收的捐税”。它提出的原因，大体有以下几个：很多商人和洋行的逃税、道台拒绝增加华人货物的代偿金、对不同货物在抽税时的不同待遇(尤其鸦片从未缴纳过码头捐)，以及对私人码头使用的增加。工部局决定由海关以对他们最方便的方式征收，“例如根据进口、出口和再出口的申请征税，这样就能够避免逃税现象，而且这种税收将只会随港口业务的多寡而浮动。所有人都将平等纳税”，由于这是一项贸易税，“不居住本埠但与本埠进行交易，且其财产和经营活动得到捕房和工部局保护的人将以这种市捐的方式作出贡献”，这相当于增加了上海港贸易的整体税率，这就需要得到“作为租界管理机构的租地人大会批准”，以及“法公董局、道台大人和海关西人税务司的认可”，但工部局对此充满信心，认为这是为了“废除不公正的强征的码头捐”，并且预计“这一税源将使收入增加到65000两”。(41)

   对于这一改变，英国代理领事、海关税务司和法租界公董局也都表示赞同，租地人大会也通过了这一措施，但道台拒绝予以批准，而且“此事已由各国缔约代表提交到北京”。(42)为配合市捐的制定，租地人大会又于1864年底制定了加倍码头捐的规定，招来了普遍的反对，使征收码头捐的工作受到阻碍。无奈之下，工部局不得不“将一半码头捐还给所有在截止到1865年3月31日这一季度加倍缴捐的人”(43)，这种让步也说明了加征捐税的难度。鉴于征收市捐的无限期推迟，工部局不得不请求主要的鸦片进口商“同意缴纳适当数量的捐税，从而帮助工部局减轻目前的负担”。(44)

   如果需要变码头捐为市捐，则势必要修订《土地章程》，这就是一个很大的问题，并牵涉与中国政府的外交。争议持续到1866年2月，英国驻华公使认为，“此事应等到对《土地章程》修订总则做出决定后再说”，工部局不得不考虑“根据目前的《土地章程》是否有可能制定一种捐税，用以应付工部局的财政困难，并更均衡地分布捐税范围”(45)，“市捐”的提议逐渐消失，工部局不得不就码头捐的征收付出更多的时间与精力。虽然在进入20世纪后，码头捐在工部局财政收入中的地位开始逐渐下降，但在19世纪码头捐的征收一直是困扰工部局的一个大问题。

2.码头捐地位的数理分析

   码头捐开征之后的数十年时间，征收数额取得了飞跃性的增长。工部局曾乐观地认为，码头捐“这项税源通过留意关注，有可能扩大成为工部局主要收入之一”(46)，但与工部局整体收入预算相比较来看，就可以发现更有意义的问题。下文即通过各种数据的计量分析，来分析码头捐对工部局财政(本文指经常项目)的影响程度。

   1856年，码头捐即以征收额9000元的规模占到了工部局年度预算18275元的49.2%(见表1)，之后码头捐的征收额几乎逐年上升，1861年，码头捐为12000两，1862年，达到了51960两。(47)不过，码头捐在总预算、决算额中所占的比例却在不断下降。其变化趋势大致如下表所示。

   根据以上表格所示，将相关数据整理成图如下(图一、二)，并可观察各项指标更为直观和明显的趋势。其中1881年码头捐预算为0(因1880-1885年取消了码头捐)，但在决算中有道台的补偿金，故决算比例虽小，但仍然存在。

图一 上海公共租界工部局历年预、决算中码头捐数额比较图(1869-1938)

图二 上海公共租界工部局历年预、决算中码头捐比例比较图(1869-1938)

   由以上图表可知，码头捐的总额在1880-1885年之间因停止征收，以致仅剩道台补偿金，使得总额、比例均出现大幅下降。但除此之外，在1931年之前除虽偶有浮动外，总趋势一直处于一种不断上升的过程之中，尤其在1920年之后的十年间，处于一种急剧上升的趋势。直到1931年之后，因“九一八”事变、“一二八”事变的发生，上海港的贸易受到影响，码头捐数额也随之急剧下降。

   相比之下，码头捐在工部局年度预、决算总额中的比例变化趋势则相对简单。1872年之前，码头捐无论在数额上还是所占比例上，均在不断上升；之后，除有小幅的波动之外，整体趋势开始不断下降，1880-1885年之间更属如此；而在进入20世纪之后，与码头捐数额的迅速上升相反，所占比例则几乎呈现一种不断下降的趋势，虽偶有波动，但已不能改变总的趋势。

   这表明了近代以来上海港贸易的扩张，以及上海城市性质的演变。1895年《马关条约》之后，上海经历了一次重要的转变：由一个商业城市逐步转变为工商业城市，工业比重的不断上升、产业体系的不断完善使城市获得了发展的内在动力。于是工部局可以不断开拓新的税源，并因此而获得了更大程度的利益，至少在市政经费上变得十分宽裕，码头捐的比例遂转为下降，这时的上海城市发展开始相对独立于贸易了。若由此项码头捐指标来看，根据港口与城市相互作用的生命周期理论(48)，此后的租界城区与港口的关系日渐疏远，上海港通过码头捐对上海城市发展的支持，在短暂上升之后逐渐降低，而这是与上海港地位演变的历史趋势相一致的，也反映出对外贸易在上海城市发展中的作用：至少对租界城区发展的直接经济贡献日趋变小。

三、码头捐反映的近代上海对外贸易与市政经费的关系

   码头捐的产生是以上海港贸易的发达为前提的，由近代市场经济所决定的上海港口与城市的兴起，并不能赋予码头捐完整的经济性质，从更大视野中来看它是“属于公共议程的”，“是不喜欢市场的结果并在政体中有更高议价能力实现其目标群体所关注的议题”。因此，它更像是一个政治问题：“政治体制中的议价能力和交易费用的产生必定不同于经济领域，否则群体就不值得把问题转向政治领域。因此，选择的过程就是将高交易费用的议题转交政治体制的过程。”(49)就此而言，为什么工部局会放弃码头捐的直接征收，就是因为交易费用的昂贵，不仅仅是搜集贸易信息的困难。因此，在工部局章程这一并非完全合法的制度框架之下，必须将这些关系列强的税收转向由列强自身控制的海关，虽然会使工部局自身的权力受到某些损失，但都是比较小的问题，因为列强会采取相应的支持。

   根据交易费用政治学的理论框架，决定一项制度演进和达到预期效果的两个要素是：“行动者的主观模型和源自具体政治制度的交易费用，这些制度构成不同政体政治交易的基础。第一个要素影响着第二个要素。也就是说，如果行动者有了正确的模型，虽然依旧存在交易费用，但是它完全不同于并且也大大低于主观模型不完全情境下的交易费用。”(50)具体到码头捐的设立，直至成为一项正式的制度，先是在行动者之间通过博弈，达成了一致的行动主观模型，既而将码头捐纳入海关的这一具体政治制度框架之中，最大限度地消除了与各利益方的冲突，实现了对此项收入的控制；但又通过与海关这一行动者之间的博弈与报从，完成了码头捐合法性在条文与实施两个方面的实现。工部局与法租界公董局在征收码头捐方面的交涉与合作，可以看作是这一协调过程的实现。

   公共租界与法租界的关系，是近代上海史上一个比较有趣的论题。法租界所宣扬的“不丧失自己的独立性”，“保持法国基本特性”的目标，又使得它具有了更丰富的特色。(51)法租界与公共租界保持着既合作又有距离，一度合并又最终分离的关系。具体到码头捐的征收，更能明显地反映出两个租界之间的关系。

   《土地章程》仅适用于公共租界，从码头捐开征时，便一直有洋行和商人为了逃税而移居法租界；法租界对于征收码头捐之事，并不热心，也不把码头捐作为主要的财政收入。工部局为了使逃税现象得到控制，曾有过与公董局合作征收码头捐的意向。1865年，在拟将码头捐改为“市捐”的事件中，工部局就曾提出，“收得市捐的六分之一归法公董局，其余六分之五归英工部局”，因为“在本地人交易中，有一大部分是法租界的居民做的”，工部局甚至试图与法租界最大限度地一致，“为了大众的利益和两租界当局的利益，各种捐税应尽量统一，洋泾浜两岸的税率可以一致起来”。(52)虽然这次“市捐”事件未能成功，但工部局却确信了与公董局联合的决心。通过与公董局的联系，最终于1867年5月16日，两个租界当局签订了关于共同征收码头捐税的《初步协议备忘录》。(53)此协议明确规定：期限为一年，任何一方可随意拒绝续订；税率、征收方式及记账，各按现行制度执行；全部收入的四分之三归洋泾浜以北之工部局，四分之一归洋泾浜以南之公董局；两租界当局各自与中国当局商定华人码头捐之代偿款；若实际可行，自5月1日起征，每季度结账；为此而设立的机构所需费用由两租界当局按比例分摊。

   协议签定之后，工部局对合作的前途相当乐观，并主动根据之前租地人大会通过的一项决议案，即“每家应在各自的管辖范围内，对所有以西人名义的进出口货物征收一种经确定的码头捐”。早在4月中旬，工部局“已完全执行了此项安排，并已按时地将帐目提交法租界”。(54)公董局却并不十分积极，以至于码头捐账目尚未结算首次的季度差额，“因为公董局没有把征收的进展情况正式通知本委员会”。(55)在经过与公董局的联合征收后，工部局财政、捐税及上诉委员会感到十分满意，因为1867-1868财政年度，码头捐的“收入达到了预算的总数(白银40000两)，而且市政金库收入获得如此进一步的增加，使本委员会有理由将1868-1869年度的预计收入数列为白银50000两”。(56)

   但是好景不长，仅一年之后的1868年8月22日，法公董局通知工部局，称“法公董局在实行按照1867年5月16日协议所建立的征收码头捐的制度中遭到失败，现决定将其放弃”。(57)工部局甚为无奈，不得不在之后近二十年内，独自承担码头捐的征收工作。虽然不少洋行未向工部局缴纳码头捐，但之后也很少见到向公董局缴纳码头捐，偶尔会见于一些诉讼案件中。如在1873年，太古洋行因代理轮船招商局业务，拒绝缴纳码头捐，据太古洋行在写给工部局的信中声称，因为招商局从不使用公共租界的码头或码头上装卸货物的地方来装卸货物，而且“他们由于向法公董局支付了码头税，因此从法租界获得了使用其码头的特权”。(58)

   就在停征码头捐后，工部局在1881年致函领袖领事，“要求他重新考虑他所作出的关于不再要求道台提供拨款作为华人进出口货物税代偿金的决定”，因为“尽管法公董局并不收取码头捐，但道台却总是付给他们1万两”。(59)但到了1884年底，为了重新开征码头捐，与公董局的合作显得必要起来。吸取之前单独征收而产生不利的教训，工部局首先与公董局联系此事，但法方告知，“在对码头捐问题发表意见以前，法公董局必须召开会议”，“法公董局并不迫切需要款项，但在作出决定以前，法公董局希望知道英租界纳税人在码头捐方面的观点”。工部局认为“除非法租界采取同样作法，否则在英租界征收码头捐将是无用之举”，因此会议决定“将征收码头捐一事暂时从预算中取消，而以其他方法增加收入”。(60)工部局在经历了元亨洋行一案的打击后，明显聪明了许多，开始在征收码头捐方面联系更多的力量。

   这次与公董局联合征收码头捐的计划并未完全成功。1885年，工部局得到了海关税务司的支持，决定抛开公董局，再次独自征收码头捐。1898年，江海关税务司协助代征工部局码头捐已经有一段时间，工部局认为这一措施很有效，遂由海关税务司向道台通报，欲确定措施为固定方法。但道台表示，“要在法租界统一采取同样的办法”。工部局在试探了公董局之后，未获任何令人满意的结果。“因为法公董局似乎想要讨好他们那里的居民，让他们在一个相当长的时期内不交码头捐。”工部局总董遂亲自出马，表述工部局的看法，“即如果能采取一种统一的办法，对两个租界都有好处”。(61)

   1898年8月，这一新方案分别由道台和海关当局批准，并请法公董局对此进行合作。“如果法国人表示愿意讨论的话，即由财务委员会作代表，与法国人的代表及海关税务司就所得税款的最佳分配方案进行商谈。”(62)在这种利益的作用下，公董局终于同意：“新方案生效执行之后，该公董局将对其租界内的码头上岸的所有货物征收码头捐，而不问其原居留地如何”(63)；并同意召开会议，推选代表。年底时工部局与公董局举行了会晤，邀请海关税务司参加，讨论了相关细节问题，尤其是“按照修订的办法而定的收入分配问题”(64)，为两个机构共同征收码头捐铺平了道路。1899年2月，公董局回信，确认“关于这笔捐税的征收和分配办法”，随后又赞同“按2%关税的固定税率征收码头捐的修订方案”。(65)至此，工部局与公董局关于码头捐共同征收一事，终于达成共识，虽然之后还就海关代征所收取的劳务费一事有过小小讨论，但已不影响两个机构的合作关系。

   产生这一事实的主要原因，在于公董局与工部局的财政来源不同。作为法国外交部直接控制下的公董局，其财政经费主要源于法国财政部的拨款，而且由于法租界范围较小、贸易利益也不大，并不存在征收码头捐的动力。不过，公董局同样考虑到自身的利益，最终同意了联合征收码头捐的征收方式，由海关代为征收。这样做，既不损失其所谓“独立性”，又能获得一笔不小的收入。

   总之，这件事情得到了相对稳妥的解决，工部局便再也不用为征收码头捐而大伤脑筋，道台也不用汲汲于华人贸易的补偿金了。于是，海关对码头捐的征收基本维持下来，直至工部局解散，没有太大变化。1931年，上海市政府收回华界城区岸线码头捐征收权，但实际的征收工作仍由海关负责。因此，在1920年代之后收回码头捐的征收权运动时，华界各机构不少人认为，码头捐自产生以来，就一直由海关征收。通过以上分析可知，这种看法并没有上溯到码头捐的源头，中间变迁的过程，要复杂得多。这也在更大程度上体现着，工部局在向海关移交码头捐征收权的同时，降低了进行市政管理的成本，为自己在更大范围内从事城市建设与城市控制创造了充足的空间与转圜余地。

   上海作为一个港口城市，港口对城市发展的直接支持之一，即为码头捐——近代出现的一个新事物，开中国为市政筹资的先河，同时也证明了上海城市的繁荣兴旺与港口和贸易的相关性。

   本文以公共租界工部局为线索，分析了上海港的代表——码头捐在上海城市发展中的作用。码头捐的产生在于租界以《土地章程》作为其合法性的基础。在上海开埠后的二十余年间，上海港对上海城市发展的带动作用，无论是绝对量还是相对量均非常明显。就绝对量而言，在整个历史时期，码头捐均处于增长的趋势之中，甚至最大相差近八十倍。但在进入1870年代之后，上海港与上海城市的相互影响日益明显，上海作为一个国际性商业城市的地位已经奠定，它的经费来源日益多样化，码头捐在工部局市政经费中的比例(即相对量)逐渐下降。更由于各种商业团体的阻力，码头捐的征收发生了一定的困难，甚至一度被取消，反映着上海港开始逐渐远离上海城市发展的步调。19世纪末，上海港的主要管理者——被列强势力控制的江海关接管了码头捐的征收。此后，虽然工部局每年不断取得增长的码头捐，它在预结算中的比例一度上升，但总趋势却日益下降，在1930年代初，更是跌落到了无足轻重的地步。

   码头捐地位的变迁过程从侧面反映出上海港在上海城市发展中的地位变迁，同时也表现了近代上海城市发展过程中，由于代表着不同利益集团的多个行政机构的存在，一项经济政策的实施需要付出的代价。因为《土地章程》的合法性一直是有问题的，这一点就连英国的商人也不讳言，因此工部局在开征码头捐以至其后的税率更改、征收区域的扩张等事务中，受到的掣肘是来自多方面的。这导致了经济学中所称的“交易成本”的高昂，于是工部局逐步将这一与经济发展密切相关的政策委之于以列强为基础成立的江海关代为征收，将庞大的交易成本转由与中国政府交涉的江海关和列强来承担，工部局则在每年获得大量财政来源的同时，可以有更多的精力从事租界的城市建设。

   对于华界政府而言，争取码头捐的征收权是另一件重要的事情。正如租界成立初期，受到码头捐的支持一样，包括南市、浦东等城区的发展也开始以码头捐为其主要的经济来源。因此，华界各机构从开始质疑该项捐税的征收合法权，逐步要求收回这一权利，直到南京国民政府成立后，才部分地将华界的码头捐拨付于上海城市建设之用。通过码头捐的演变也显示出，上海港对城市发展的支持具有相当明显的层次性，由租界向华界城区转移。工部局财政体系中的码头捐以对外贸易为基础，系统地反映了西方文明在租界确定其制度中的基础作用，并潜移默化影响到华界城区，这也是近代上海作为一个名副其实的港口城市的表现之一。

①沈祖炜：《近代上海城市建设资金来源》，《档案与历史》1989年第6期；方子文：《旧上海公共租界筹集市政建设资金的形式》，《上海财税》1994年第8期。

②蒯世勋编著：《上海公共租界史稿》，上海人民出版社，1980年，第425～430页；陈鹏：《都市形态的历史根基：上海公共租界市政发展与都市变迁研究》，同济大学出版社，2008年，第89页。

③(清)葛元熙撰，郑祖安标点：《沪游杂记》卷三《工部局》，上海书店出版社，2006年，第215页。

④上海市档案馆编：《工部局董事会会议录》第五册，1873年8月4日，上海古籍出版社，2001年，第649页。

⑤上海市档案馆编：《工部局董事会会议录》第四册，1869年11月4日，第740页。

⑥上海市档案馆编：《工部局董事会会议录》第七册，1877年5月7日，第595页。

⑦上海市档案馆编：《工部局董事会会议录》第七册，1877年9月24日，第613～614页。

⑧上海市档案馆编：《工部局董事会会议录》第七册，1877年10月8日，第615～617页。

⑨王铁崖：《中外旧约章汇编》第1辑，生活·读书·新知三联书店，1957年，第31页。

⑩熊月之主编：《上海通史》卷三《晚清政治》，上海人民出版社，1999年，第20、26页。

(11)王铁崖：《中外旧约章汇编》第1辑，第65页。

(12)徐公肃、丘瑾璋：《上海公共租界制度》，载《上海公共租界史稿》，上海人民出版社，1980年，第43页。

(13)王铁崖：《中外旧约章汇编》第1辑，第68页。

(14)熊月之主编：《上海通史》卷三《晚清政治》，第137～144页。

(15)史梅定主编，《上海租界志》编纂委员会编：《上海租界志》，上海社会科学院出版社，2001年，第324页。

(16)徐公肃、丘瑾璋：《上海公共租界制度》，载《上海公共租界史稿》，第7页。

(17)史梅定主编，《上海租界志》编纂委员会编：《上海租界志》，第331页。

(18)王铁崖：《中外旧约章汇编》第1辑，第81～82页。

(19)王铁崖：《中外旧约章汇编》第1辑，第294页。

(20)《上海英租界租地人大会会议记录》(1849年3月14日、7月31日)，载《上海英租界道路码头委员会史料》，《上海档案》1992年第5期；《上海英租界租地人大会会议记录》(1852年5月18日、6月21日)，载《上海英租界道路码头委员会史料(续)》，《上海档案》1992年第6期。

(21)《上海英租界租地人大会会议记录》(1852年6月21日)，载《上海英租界道路码头委员会史料(续)》，《上海档案》1992年第6期。

(22)上海市档案馆编：《工部局董事会会议录》第二册，1865年12月13日，第537页。

(23)上海市档案馆编：《工部局董事会会议录》第六册，1876年1月24日，第719页。

(24)《禀苏松太道蔡请划拨南市码头捐交城自治公所充地方公用文(宣统二年四月初三日)》，《上海市自治公牍乙编·请划拨南市码头捐案》，《上海市自治志》，1915年，第651页。

(25)上海市档案馆编：《工部局董事会会议录》第一册，1863年9月16日，第692页。

(26)上海市档案馆编：《工部局董事会会议录》第二册，1866年5月31日，第560页。

(27)上海市档案馆编：《工部局董事会会议录》第二册，1866年7月12日，第564页。

(28)上海市档案馆编：《工部局董事会会议录》第三册，1868年4月17日，第635页。

(29)《1892-1901年海关十年报告》，载《上海近代社会经济发展概况(1882-1931)—〈海关十年报告〉译编》，上海社会科学院出版社，1985年，第100页。

(30)上海市档案馆编：《工部局董事会会议录》第一四册，1899年1月25日，第468页。

(31)上海市档案馆编：《工部局董事会会议录》第一四册，1899年3月8日，第475页。

(32)《1982-1901年海关十年报告》，载《上海近代社会经济发展概况(1882-1931)——〈海关十年报告〉译编》，第100页。

(33)史梅定主编，《上海租界志》编纂委员会编：《上海租界志》，第326页。

(34)上海市档案馆编：《工部局董事会会议录》第一册，1861年12月27日，第631页。

(35)上海市档案馆编：《工部局董事会会议录》第四册，1871年1月30日，第770页。

(36)上海市档案馆编：《工部局董事会会议录》第三册，1867年1月14日，第545页。

(37)上海市档案馆编：《工部局董事会会议录》第三册，1867年8月31日，第725页。

(38)上海市档案馆编：《工部局董事会会议录》第三册，1869年11月4日，第740页。

(39)上海市档案馆编：《工部局董事会会议录》第二册，1865年12月13日，第536页。

(40)上海市档案馆编：《工部局董事会会议录》第二册，1865年6月7日，第504页。

(41)上海市档案馆编：《工部局董事会会议录》第二册，1865年6月29日，第508页。

(42)上海市档案馆编：《工部局董事会会议录》第二册，1865年8月7日，第510页。

(43)上海市档案馆编：《工部局董事会会议录》第二册，1865年9月5日，第515页。

(44)上海市档案馆编：《工部局董事会会议录》第二册，1865年10月10日，第517页。

(45)上海市档案馆编：《工部局董事会会议录》第二册，1866年2月10日，第544页。

(46)上海市档案馆编：《工部局董事会会议录》第三册，1867年9月9日，第615页。

(47)《北华捷报》第六五六期，1863年2月21日，载《太平军在上海—〈北华捷报〉选译》，上海人民出版社，1983年，第476页。

(48)陈航：《港城互动的理论与实证研究》，大连海事大学博士学位论文，2009年。

(49)道格拉斯·C.诺思：《交易费用政治学》，载《交易费用政治学》，中国人民大学出版社，2013年，第8页。

(50)道格拉斯·C.诺思：《交易费用政治学》，载《交易费用政治学》，第9页。

(51)参见梅朋、傅立德著，倪静兰译：《上海法租界史》，上海社会科学院出版社，1983年，第206页；熊月之主编：《上海通史》卷三《晚清政治》，第419页。

(52)上海市档案馆编：《工部局董事会会议录》第二册，1865年6月29日，第508页。

(53)上海市档案馆编：《工部局董事会会议录》第三册，1867年6月12日，第599页。

(54)上海市档案馆编：《工部局董事会会议录》第三册，1868年4月17日，第632页。

(55)上海市档案馆编：《工部局董事会会议录》第三册，1867年9月9日，第615页。

(56)上海市档案馆编：《工部局董事会会议录》第三册，1868年4月17日，第656页。

(57)上海市档案馆编：《工部局董事会会议录》第三册，1868年9月1日，第683页。

(58)上海市档案馆编：《工部局董事会会议录》第五册，1873年7月7日，第642～643页。

(59)上海市档案馆编：《工部局董事会会议录》第七册，1881年1月10日，第727页。

(60)上海市档案馆编：《工部局董事会会议录》第八册，1884年12月15日，第599页。

(61)上海市档案馆编：《工部局董事会会议录》第一三册，1898年4月6日，第571页。

(62)上海市档案馆编：《工部局董事会会议录》第一三册，1898年8月3日，第591页。

(63)上海市档案馆编：《工部局董事会会议录》第一三册，1898年10月5日，第599页。

(64)上海市档案馆编：《工部局董事会会议录》第一三册，1898年12月21日，第609页。

(65)上海市档案馆编：《工部局董事会会议录》第一四册，1899年2月8日，第671页。

（转引自《国家航海》2015年第13期）