北京政府对旧俄条约权益的清理，1917—1922

唐启华

原文出处：《文史哲》2009年第5期

发布时间：2010年3月20

摘要：旧俄于清末民初在华取得许多条约特权。1917年十月革命爆发，北京政府及东北、新疆地方当局，于1917至1922年间相机收回大部分旧俄在华条约权益，造成既定事实，为日后《中俄协定》苏联原则上放弃条约特权奠定下坚实的基础。在此过程中，北京政府与东北、新疆地方当局的协力合作，值得注意。北京外交团担心条约权益受损，常干涉中方的清理行动，北京政府虽作了部分让步，但在主权攸关部分，则能坚持立场。藉由对北京政府清理旧俄条约权益之考察，可增进学界对北洋外交的理解，并可对苏俄“主动”广自愿”放弃旧俄在华条约特权之旧说，作适度的修正。

关键词：中俄协定；不平等条约；外交档案；中外关系

以往学界多认为，旧俄（或称帝俄、沙俄）在华条约特权系苏俄“主动”、“自愿”放弃，先于1919、1920年两度宣言，后在1924年5月《中俄协定》中正式承认：“将中国政府与前俄帝国政府所订立之一切公约、条约、协定、议定书及合同等项，概行废止，令本平等相互之原则暨一九一九与一九二十两年苏俄政府各”交上追随协约国列强，一再拖延承认苏俄，最后在民意舆论的强大压力之下，才勉强与苏俄订约，坐享苏俄对华平等慷慨的成果。

笔者近年探究中苏条约关系演变，深感由北京外交部档案所得的理解，与上述说法有相当大的不同。为了厘清苏俄是否真的放弃了在华旧约特权，笔者分三个阶段审慎考察中俄条约关系的变化历程：1．1917—1922年北京政府及地方当局逐步清理收回旧俄条约特权，造成既定事实；2．1920-1924年中苏谈判过程与《中俄协定》中的废除旧约问题[1]；3，192+1927年中俄会议过程[2]。本文集中于第一阶段。

旧俄于清末在华取得许多条约特权及广大的势力范围，并在条约之外多方扩张权益，辛亥革命前后，进一步扩张在蒙古的特权。俄国这种不断进逼的趋势，在1917年十月革命爆发之后发生了转变，北京政府及东北、新疆地方当局，都乘机片面收回了许多旧俄条约权益及种种违法扩张的成果，过程中虽遭到协约国列强干涉，但仍尽可能坚持收回国权。主要成果包括：北京政府片面废止《中俄蒙协定》，出兵外蒙，1919年11月外蒙撤销自治。新疆当局屡次建议修改《伊犁条约》，要求到期修约，并于1920年5月与苏俄中亚当局签署新俄局部通商协定，去除旧约免税弊端。1920年9月大总统令：停止旧俄使领待遇，实质废除俄侨领事裁判权，收回俄租界。1921年8月，中俄《伊犁条约》第四次十年届满，因无俄方政府可谈判修约，1922年1月大总统令：自4月1日起废止俄商陆路减免税特权。东北当局于1917年12月派军队恢复在中东路区之主权，在哈尔滨俄租界设置警察，各地设税关，派中东路总裁，等等。简言之，1917-1922年间，北京政府及地方当局实质上收回大部分旧俄在华条约特权，造成既成事实，为日后《中俄协定》莠俄原则上放弃旧俄条约特权，莫下坚实基础。

到目前为止，对1917-1922年间北京政府清理旧俄条约权益研究最详者，应届Robert PoUard的  CAin。’sForeign及eJations，1917-1931一书，内中有专章讨论此间题[3]。另外，大陆学者李嘉谷《中苏关系(1917-1926)》一书，论及北京政府停止旧俄使领待遇[4]。本文主要参考北京政府《外交档案》[5]，并参照英国外交档案(F0)及近人研究成果，集中于中俄商约的修改废除及停止旧俄使领待遇。至于中东路及外蒙古部分，因前人研究已多，本文仅作简单的整理与引用。

一、中俄商约的修改

    1．俄国革命后之修改商约尝试

    光绪七年(1881)，曾纪泽与俄议定《伊犁条约》，给予俄商在陆路通商上种种特权，惟在该约第十五条规定“此约所载各条及所附陆路通商章程，自换约之日起十年后可以商议酌改”，保留了日后修约的机会。清政府在1891年和1901年两次十年届满，均未提议修改。第三次十年限满于宣统三年正月二十六日(1911年2月12日)到期，经清政府提议修约，双方展开交涉，后因辛亥革命爆发而中止，以旧约展限十年告终。此次交涉虽一无所成，但已系中国方面依据条款“到期修约”的第一次尝试[6]。1917年俄国十月革命之后，政局动荡，北京政府对俄基本上追随协约国，对苏俄采取不承认态度，旧俄公使继续驻在北京，中俄[日条约关系仍然维持。然而，受旧约影响较深的新疆当局，屡次要求废除俄商减免税特权，加以国际时势转移，北京外交部也开始逐步清理旧约。

因民初中俄旧约展限十年，俄商在新疆伊犁躇城路什各城贸易，持续“暂不纳税”，英商援引最惠国待遇，亦一体免税，部分华商也投入外籍，希图免税，导致重重弊端。而俄商每据“暂不纳税”特权，即使贩运土货亦皆抗税，新疆省长兼督军杨增新对此十分不满，1917年冬下令向英、俄商民在该省内贸易者征收税厘。经英、俄两使抗议，北京政府指示杨氏不应对两国商民征收各项税捐[7]。

十月革命后，俄国内战激烈。1918年初，杨增新为避免红、白两军进入新疆境内，下令封锁边界，中俄双边贸易大幅萎缩。同时，杨增新再次将俄商抗税情形咨告中央，建请外交部向俄使提议修改《伊犁条约》[8]。11月21日，杨增新函北京政府，指出《伊犁条约》第四届又将期满，“所有条约内俄商贸易暂不纳税之条，亟应及时修改，以挽利权”，并建请北京政府在巴黎和会中，提议先行废止免税条款[9]。12月3日，外交部复电杨增新，云：“查中俄通商条约沿用数十年，国税商货两受损害，自应及早修改，以挽利权。惟此两国单独条约与普通成约不同，未便提出和议大会，现在俄无正式政府，亦无从与议，将来俟有时机，自当设法修改。”[10]

俄国革命后，旧政府与各国签订的条约是否继续有效?1919年4月，代理部务外交次长陈篆与法国驻北京公使柏卜(AugusteBoppe)就北京政府片面废除1915年6月7日《中俄蒙协约》，取消外蒙自治，出兵外蒙古一事有所争议[11]。柏使以为：“本国与其所订立之各项条约均完全存在，继续发生效力。”陈篆认为：“现在乱事方殷，俄国已成无政府国家，与前俄所订条约当可作为无效，否则将来如果俄国分为数国，则此项条约将如何办理。”柏使强调：“以法律言之，此项条约当然存在。”陈篆谓：

“惟以事实而论，则断难存在耳。”[12]

1919年春，新疆当局又呈请外交部：《伊犁条约》将届十年修约之期，应提议修改，并声明原约所载免税之条应请废除，另订条约开议税则。外交部注意到此事，开始加以研究[13]。6月，杨增新再请将废止暂不纳税提出和会，若“碍难提出大会，即请正式与俄使严重交涉，先行废止暂不纳税字样，及早改订税则”[14]。外交部意见是：凭空提议势难做到，于修约年期提出照商[15]。

11月27日，杨增新再电外交部：“明年又届期满，切勿再事错过，又留十年之患。请由外交部早为筹备，预向俄使提议修改此约，以除后患。”杨增新同时遍函京中各机关，推动修改俄约事。各地商会呼应杨氏意见，甚至有主张“俄乱未已，无法交涉，应请援照《中俄蒙协约》成例，直接宣布无效”[16]。12月3日，杨氏又发电称：“现在俄国无统一政府，订约固属难事。然此时若不提议，又需十年方能修改，可否与俄使及俄鄂(木斯克)政府交涉，将此条先行作废，先令俄商照内地通商章程完税。如必待俄政府统一再行提议，则明年修改期限内，恐未必能实行改订新约，未免有误事机。”[17]总统府、国务院财政部等都接此电，咨询外交部：“俄无统一政府如何办理?”陈篆批：“拟由俄约研究会讨论。”[18]  

1919年起，苏俄中亚政权即试探与新疆建立贸易关系，杨增新抱持审慎态度，静观其变。1920年初，俄新党塔什干政府正式派代表要求新疆开放通商，双方开始官方接触。4月1日杨增新致电北京政府，除再建议中俄修约外，也报告中亚新党屡向新疆以通商为言，“拟趁此时机，遴派委员，前往……接洽，即将免税之例，磋商废弃，另议俄货进口税则”[19]。29日，外交、财政部联名复电：“俄新党本以国际平等为主义，似可乘此时机，派员商办，概将俄货照民国六年十二月公布规定税率条例标准征税。如未能办到，或为交换之协定，俾中俄两国货物，各纳同一之税率，以符平等之义。”[20]杨增新命塔城道尹与俄新党交涉，指示：“俄新党如要求通商，该道尹即应要求将俄商在新疆暂不纳税之例废除，照国际通例平等纳税”，并报告外交部[21]。不久，中亚新党派代表前来伊犁会商，杨增新于5月18日指示伊犁道尹许国桢：两国平等通商，废除暂不纳税之条，俄商在新疆天山南北两路贸易，运货入口出口，应依照新疆统税章程办理，与华商一律待遇[22]。

新疆省政府与中亚代表谈判顺利，在通商及其他相关问题的处理上达成共识。5月20日杨增新致电外交部：“现拟由省城外交特派员及喀什道尹先行向俄国塔什干公民总会致函声明，如俄国愿与中国通商，应即商订临时通商纳税税则。……如俄新党承认在新疆纳税，我国应即准其在新疆通商。”[23]北京国务会议以“此事系为互换利益起见，趁此解除旧约，重定新章，未始非挽回税权之道，似可允其照办”[24]。国务院外交部25日复电：“希饬特派员等就近商订税则，以为救时办法，报由中央核夺。仍俟俄事确定，再行正式商订。”[25]外交部另电杨氏：“尊拟与俄新党商订临时税则，极佩荩筹。办理情形如何，仍盼随时电部接洽。”[26]27日，新疆当局与俄中亚当局，在伊宁订定《伊犁临时通商条件叶款，俄商进出口“均需依照新疆统税章程，与中国税关纳税”。“两国人民因贸易发生争论时，及所有民刑诉讼各事，均以住在国法律裁判执行之。”[27]杨增新报告称：“是不惟新疆数十年丧失之税权，足以挽回，凡因此一切弊端，可全扫而空。而华侨资产保护，裁判渐致收回，尤为国际上难得之事实。”[28]杨增新并将此临时通商办法，扩展到喀什、迪化，饬令俄商一律纳税 。[29]7月1日设立税关，8月2日俄商开始征税。杨增新并请：“将此项俄税，仿照张家口征税俄货之例，由新省拣员呈请派为监督往收，不入海关范围，无须提用海关洋员，所得税款，即作为新省边防军费。”[30]9月中旬，大总统谕：“交院处部照准，并奖励数语。”[31]10月30日，大总统指令：新疆省长呈与俄通商征税作为新省边防军费各情形由，呈悉，交外交财政、陆军三部查核办理[32]。

同时，北京政府对俄态度也有变化。1920年初，协约国对俄国内战态度转变，各国自西伯利亚撤军，英、法等国与苏俄政府接触之外电频传，驻丹麦 使馆秘书曹云祥也迭次电告北京外交部[33]。4月6日远东共和国成立，第一次加拉罕对华宣言也传送到北京。5月中旬，总统府交下“关于英珐、意对俄通商劳农政府渐有成议，我国宜急起直追筹定办法”条陈，云：“令外交边防各机关拟议，将来如与俄定约，旧约何者宜存?何者宜废?新约应增若干件?或即以劳农政府通牒为根据，筹定办法预备开议。盖我国应付劳农政府，本视协约国为转移，今英国与俄开议既有显状，我自宜急起直追，以免东邻先我着鞭。攘取权利。转碍边局。”徐世昌大总统批：交院部即核夺[34]。

5月13日，参议院通过议员王学曾等提出“请政府及时筹备明年修改中俄条约，整顿蒙古、新疆入口税则建议案”，咨达国务院查照办理，21日阁议议决：交外交、财政两部核议[35]。财政部也因滨江关监督密函称：中俄前订东省铁路合同，依据<<伊犁条约>凇路运费按三分减一纳税，应研究取消。税务处反对，主张现在俄虽无正式政府，然中俄邦交并未断绝，旧约仍应视为有效，将来可修约。财政部认为釜底抽薪之计，应以修正《伊犁条约》为先决问题，询问外交部：中俄改约之期将至，应否于期内先向俄使声明，以立实行修订之基础?外交部复称：现在俄新党势力膨胀，旧政府已全归消灭，从前中俄所订旧约，已有不废自废之势，当然不能受其束缚。现驻京俄使，本届旧政府一系，已无丝毫权力，自无庸向其声明。5月24日财政部再询问：贵部对于中俄旧约主张不废自废，而税务处则以中俄邦交未断，原订合同仍应视为有效，所见不同。而《伊犁条约》又将届十年期满，现在俄国尚未成立正式政府，自无可为通知之处，但主张废约办法，应否有相当之表示，并应用何种表示方法，请由贵部详加酌核。至东省铁路纳税办法，应俟前项问题解决后，再行核办[36]。同时，劝办实业专使也函外交部：“明年二月俄约已届修改之期，所有减免税捐条款，现时似应确实考虑，以备将来提议修改。”[37]

外交部遂于5月27日照会俄国公使库达摄夫(NikolaiA．Kudashev)：《伊犁条约》将届第四次十年限满之期，条文“多不适用，亟应及时变更，惟按之贵国现在时局，本国政府亦无从提议，只可俟贵国统一政府成立，经本国政府承认后，再为斟酌办理。但原约所载修改期限，当然不能受其束缚”[38]。俄国使馆复称：“阅悉备案。”[39]

北京政府进一步积极讨论如何修改中俄旧约，6月国务会议议决交由外交、财政两部核议。财政部及国务院都以与俄通商问题，亟应拟定表示方法，函请外交部核酌办理[40]。外交部遂于17日向国务会议提出对俄使声明稿，云：“查中国与前帝俄时代所订通商条约，多属俄国片面利益，在我损失甚多，税务一端，尤为重要，亟应标明宗旨，以彼此对等之利益为衡。在未经中国正式承认俄政府暨未经中俄两国修改另订通商条约以前，所有中俄两国各种货物课税，均应均平协定，以免偏枯。”[41]23日国务会议议决照办，惟将“所有中俄两国各种货物课税，均应均平协定，以免偏枯”，修改为“所有入口俄货，自应依照国定税率完纳”[42]。外交部正准备照会俄使，因对苏俄态度转变而中止。

总统府对修改中俄旧约十分关心，6月底抄交外交部说帖一件，称：“英政府将来亦必与俄缔约，我国似更未可落后，前曾……请主管机关筹备与俄开议，先为酌拟条件。刻下情形，似须赶办，拟令主管机关，一面调查协约各国对俄现状，一面将与俄旧约如何酌量改订，……妥速筹议，以便进行。”[43]7月中旬，总统府又发下“与俄通商缔约等事拟交外交部妥为筹拟”条陈，云：“我国向与协约各国取一致行动，今英、美对俄如此，我与通商缔约等事，或应举行，或应预备，似皆未可再缓，拟交外交部妥为筹拟，以免迟误。”[44]8月再发下说帖称：英美各国，拟与劳农政府通商，我国自无再封锁之理。惟免税一节，理难仍行沿袭，拟交主管机关酌定办法[45]。

2、中苏谈判期间北京政府对旧约之清理

此时，中俄关系有了变化。1920年5月30日，远东共和国外长向北京政府发出照会，提议两国建立正式关系，并设立领事机构和举行官方代表会议。6月上旬，远东共和国派优林(1gnatius L．Yurin)使团访华，试图建立与中国的政经友好关系，并有权订约，被苏俄授权解决中东路等问题。优林到达恰克图，滞留到直皖战后，8月26日抵达北京。

同时，“督办边防事务处”6月下旬派陆军中将张斯麟为首之代表团到达上乌丁斯克，与该国外部谈判。9月5日抵莫斯科，与苏俄政府达成互派领事协议。但北京方面担心得罪协约列强，召回使团。张斯麟11月抵彼得堡，会晤列宁，28日返抵北京，带回第二次肋口拉罕宣言玖此为中苏非正式交往的一次尝试。张斯麟建议对苏俄采取联络主义，议定商约，但因皖系失势，其建议未发生影响。

远东共和国代表优林抵北京，正值颜惠庆接任外交总长，积极处理中俄问题。颜惠庆请顾问宝道(GeorgePadoux)研究《伊犁条约》宣示无效一事。8月27日宝道提出《修改中俄通商条约之说明与意见》，云：依约中国可对俄表示修改通商条款之意思，但不能中止该条款之效力，即此项通商条款于磋商修改时期内，仍旧有效[46]。

9月总统府又发下“拟与俄劳农政府通商说帖”一件，称：“查中俄通商条约，施行已久，权诸目下情形，多不适用。关于免税各条，尤应废除，以重国课。……现前项条约应如何改订，已由外交部随时研究，一面并由财政部税务处设关征税各节，预为筹备，以便相机实行。”[47]交下“关于中俄通商说帖”一件，云：“上乌金斯克……代表来京，我与议商务，实当然之理，自难因他国之阻挠而废止。现库使行将离职，旧约照理亦宣失效，拟由该主管机关将边境通商办法，请速行另拟新规，为急切推行便利商民之计，并示我国家自主之权，固未稍损。至正式订约一层，则须俟之俄政府完全统一，各国承认以后。”[48]

 9月23日，北京《大总统令》：“该国原有驻华使领等官，久已失其代表国家之资格，实无由继续履行其负责之任务。……即日明令宣布，将现在驻华之俄国公使领事等停止待遇。”[49]天津、汉口俄租界“由特派员代为管理。至中俄人民诉讼及俄人犯罪等事件，均归我国法庭审理”[50]。于是，北京政府不再承认旧俄在华使领地位，收回俄租界及俄侨之领事裁判权。10月13日，英国代办询问颜惠庆：现在各种办法自是暂局。总长云：是有限制的暂局，非绝对的暂局，譬如中俄商约明年期满，按照现约，我……一概不得征税，中政府业于二十年前商请俄国修改此条，倘俄乱延宕不定，我国亦将长此受其束缚[51]。

 1920-1921年北京政府与优林谈判商约，优林提出通商条约草案，外交部提出对案及声明文件。然而因北京政府坚持先议定蒙古及中东路问题，再议商约，优林则主张先议商约[52]，谈判因之耽搁。   

谈判期间，1921年8月19日中俄旧约又届十年期满。8月11日国务会议，外交部提出“关于中俄陆路通商条约暂时中止同时提出同等待遇”说帖[53]，拟乘旧约终止之机，挽回税务以保利权，阁议议决照办。外交部函询税务处：“对俄商税在与彼未订新约以前，声明暂照各国协定税则征收，以免各国疑问，抑或但称由税务处另订规则办理，俾留伸缩自由地步?”税务处意见为：“查中德恢复和平以来，凡德商运货，均照普通(即协定)税则完纳。将来重订中俄新约，于征收货税一层，谅亦不能独异。在中俄新约未订以前，所有中俄陆路通商货税，似可声明照滨江等关现行办法，按协定税则三分减一完纳，以归一律。”颜惠庆批示：“极不妥，既称普通税则，何以改为三分减一，税务处所虑者，并不在俄而在日本，因俄国陆路税则既改，则日本无例可援矣。三分减一系属例外，何得以德货税则相比。”又批：“中俄边界修改税则事，似应催办。”[54]交部与税务处对税则问题意见不合[55]。

此时，华盛顿会议即将召开，11月初新疆督军杨增新建议，新俄临时通商条件虽可挽回前清条约放弃权利之失，但是中国对于苏俄政府既未正式承认，而此项条件乃与国际正式条约有关，且英商免税之事经行已久，势难以此项条件施之英商而推行，“拟请政府电知赴美代表，将新疆对于外人征收关税一事在太平洋会议中提议，以符国际通例而复国权”[56]。财政部同意，拟电稿致中国代表，称新疆督军请于华会中提出对外一律征税，以复国权，“查关税自由本为吾国拟提议案之一，该省所称不平等各情，或亦足备引证之助”[57]。外交部于15日将此电发给中国代表团。11月11日华盛顿会议开幕，23日太平洋及远东问题委员会第五次会议，顾维钧提出关税自由问题，会中决定成立关税问题分股[58]。29日华会关税问题分股第一次会议，中国提出税则案六项要求，包措‘中国现行陆路进出口或抽税减成章程应即废止”[59]。1922年1月4日分股会议，通过陆路通商减税办法之议决案[60]。次日，远东委员会第十七次会议，关税分股主席向委员会报告中国关税案：“公同议定将中国陆路边界减税制度废除，俾世界各国咸知夫门户开放机会均等。”[61]会议通过该案，并起草条约。最后于2月6日《九国公约》与《关税条约》签字。后者第六条：中国海陆各边界划一征收关税之原则，即予以承认。第二条所载之特别会议应商订办法，俾该原则得以实行。

就在华会讨论废除中国陆路关税减成办法时，北京政府继续推动废止中俄边界通商特权。外交部于1921年12月19日提出国务会议：《伊犁条约隙四次十年限满，虽曾向俄库使声明该约应行修改，惟以俄国现在时局无从提议，只可俟俄国统一政府成立后，再行斟酌办理，并声明不受原约修改期限之束缚。“查原正附约，关于通商各款，均属俄国之片面利益，本部曾拟将俄国按照旧约在陆路所获通商特别利益概行废止，所有货物均照普通税则征收，备具节略提出国务会议议决照办各在案。应请由钧院呈明大总统以明令公布声明。”[62]国务会议议决照办，但“命令暂不公布，候有适当时间再行发表”。待华会通过决议后，1922年1月8日《大总统令》中俄所订条约暨陆路通商章程已届第四次十年期满，现在中俄边界商务日见发达，今昔情形不同，依照原约，应即重行修改，并历届由中政府提议在案。现在俄国正式政府尚未成立，无从提议。政府为利便两国商务起见，现经决定在中俄未改订新约以前，所有关于中俄条约及通商章程内规定之三分减一税法暨免税区域，免税物品各种办法，自本年四月一日起，应即毋庸继续履行，嗣后俄商由俄国运来货物，及在中国运出洋土各货，应完进出口税项，均照现行海关进出口税则完纳，以昭公允。回此令事实上等于中国片面修改中俄《伊犁条约》。

总税务司安格联(FrancisAglen)认为此令有窒碍难行之处，指出：“陆路减税废除……宜俟云南、安东等各处边界一律废除，再行同时办理，不宜独将俄边一处办法先行解除。”[63]财政部虽反对展缓，但也担心日本反对中韩陆路贸易一并办理，要求外交部与日本商议[64]。外交部与日本交涉，称中韩间陆路减税办法系援照俄国减税办法而来，“现在中俄陆路减税办法业奉大总统明令宣布自本年四月一日起毋庸继续履行，所有满鲜交界运货减税办法，应予同时废止，以符原议”[65]日本使馆反对，3月10日复照称：中韩陆路减税“均系根据上述最惠国待遇之根本原则而成立者，……今于未废止南境英珐两国关系轻减率之先，而独欲废止日本帝国关系之陆境轻减率，……斯难同意”[66]。颜惠庆与日使小幡酉吉交涉，日使抗议，认为应等关税特别会议解决，否则日珐必挑剔。外交部只好让步，函告税务处：中韩交界陆路运货减税办法，各该关暂行照旧办理囚。

至于英商在新疆免税一节，2月24日国务院函外交部：“本系援用中俄陆路通商章程，现在关于中俄约章免税之规定，业奉明令废止，我国政府自应根据俄约，正式向英使声明撤销。”吨8日杨增新请外交部与英使交涉，通知喀什英领，“奉令俄商免税废止，英商应一并纳税”。外交部答称：“查俄民免税办法，业经明令定期取消，英人在新疆等处，自不能再援用最惠国待遇之例，此事可不必由部先向英使及各使声明，将来彼如提出抗议，本部自当据理拒驳。”珊政部亦认为：“中俄陆路通商章程既经奉令废止，此次华府会议对于中国海陆各边界划一征收关税办法，又经议决通过，是英商援案邀免一节，早已失其根据，在我与之交涉，尤属词严义正，当亦不难就范。”

1月24日，英国驻北京公使艾斯顿(Beilby P．Alston)向伦敦报告：对大总统令我们不能抗议，请求伦敦指示如何通知英领事。英国外交部询问印度部“此令影响到印新商务，目下英国政府不能抗议，印度部是否赞成”。伦敦外交部内部讨论后，认为英国政府不必承认违反英国利益之单方面修正条约，但是华盛顿会议才通过承认中国海陆各边界划一征收关税之原则，因此不能坚持目前之特权，指示英使照办回。新疆遂自4月1日起顺利对英、俄商收税凹。

1921年12月苏俄政府裴克斯(AlexanderK．Paikes)使团抵京，与北京政府正式展开交涉，欲在华会前解决中东路问题，保障苏俄权益。但北京政府已收复中东路，华会中又成功抵制列强国际共管中东路方案，不急于与苏俄解决此间题，而着重于外蒙古撤军及苏蒙友好条约事宜。双方目标不同，迟迟不能正式开议。苏俄代表于3月29日向外交部提出抗议：本年1月8日大总统令，取消1881年中俄陆路通商条约，自4月1日起实行。1月19日海关税务司遵行上项命令，暨总税务司训令，申明所有以前关于由俄国进口暨由满洲出口各货物减征关税权利，自4月1日起停止。中国政府此种举动，本代表不得不视为异常非法不公之举动，迫不得已，特由政府名义提出抗议。理由是：

查一八八一年条约，仅关于由天津、肃州经过蒙古陆路之商务，该约虽停止实行，亦不能将一八九六年条约所规定之税权连带取消。所以海关税务司之通令，显届非法。至论及一月八日大总统命令，就一八八一年条约言之，亦甚似诧异。盖中政府实在无单独废弃该约之必要，劳农共和政府曾迭向中政府宣告，劳农政府准备及情愿与中政府商改前俄帝政府所订各项中俄条约之意，以期去除妨碍中俄人民友好之各条款，劳农政府至今仍准备从速开议修改各约。故中政府未经预商，遽尔取消该约，殊难索解。

苏俄代表抗议之主要用意在于希望从速开议。外交部于4月15日答复，对片面修改《伊犁条约》：中俄陆路通商章程截至本年已届四次期满，边界商务情形与前大异，而俄国适因政变，原订约之政府既不存在，而现状棼如，莫斯科政府迄尚未得国际正式之承认，中国政府对于此，实有无从就商之苦，是以不得不采取必要之方法，将该章程取消。对北满与苏俄间进出口税率，承认苏俄代表所称之1896年合同规定之税率，中国政府现已饬令暂仍旧贯，俟日后之解决。英使亦报告：“苏俄抗议北满减税优惠被取消，北京政府指示海关取消。”哦裴克斯仍无法与北京政府开议，黯然回国。

苏俄政府改派越飞(AdolfA，Joffe)宋华交涉，于1922年8月12日抵达北京。越飞使团对吴佩孚期望极高，试图解决各问题，恢复中苏邦交。但仍因为中东路及外蒙古问题，进行不顺。苏俄第二次对华宣言中取消第一次宣言中将中东路无偿归还中国的条款，要求重新取得中东路权益，对此，北京政府与吴佩孚甚为不满。而苏联红军于1921年6月开入外蒙古，组织蒙古共和国，11月订《苏蒙友好条约众实际上等于承认外蒙独立，北京政府不满，严重抗议。越飞不能解决这些问题，11月7日越飞宣言，正式否认第一次宣言无偿归还中东路的条款。17日答复北京外交部抗议，否认《苏蒙友好条约>H昱犯中国主权，中苏谈判实质失败，唯一收获，系与孙中山达成协议。1923年8月苏俄改派加拉罕(LevKharahan)来华，于次年5月与北京政府签订《中俄协定》。

 二．收回旧俄条约特权

俄国十月革命之后，内战爆发，政局动荡。北京政府追随协约各国，对苏俄采取不承认态度，旧俄使领在华仍然享有种种条约特权。1920年初，协约国对俄国内战态度有转变，除日本之外，各国纷纷自西伯利亚撤军，英挖等国与苏俄政府接触之外电频传。北京政府在1920年初，曾考虑与苏俄接触，并解决旧俄使领问题，国务院顾问辛博森(Lenox Simpson)建议：解决外交官及领事问题，将交付之赔款仍留白手，否认俄国已停止权力之旧官吏之权利回。外交部对旧俄公使态度趋于严苛，4月初，报载苏俄发表对华加拉罕宣言，愿归还俄国所有在华不平等条约权利，而旧俄驻北京公使库达摄夫致外交次长陈篆的照会被退回，法使代为说项，陈策答以：俄库使在华，对俄国“毫无实权，动辄照会，是实处中国政府于困难地位”

 1920年7月直皖战争后，直系掌握北京政府，外交上采反日亲英美路线。是年8月，靳云鹏组阁，颜惠庆(1877-1950)任外交总长，时年43岁，开启了北洋外交中的“颜顾体制”或所谓“外交系”主掌外交的阶段。在1920年8月至1922年8月任内，经颜氏大力整顿，外交部自主性增强，抗拒外界干扰，完成几件外交要案，如：停止旧俄使领待遇(1920年9月)、废除中日军事协定(1921年1月)签订《中德协约>H1921年5月20日)主持华盛顿会议等。而停止旧俄使领待遇就是颜氏上任后首先处理的要案。

1．停止旧俄使领待遇

8月17日颜惠庆就任外交总长，加以远东共和国外交代表优林抵达北京，确认苏俄两次对华宣言，欲展开谈判，北京政府乃确立‘接近新党，疏远旧党”之对俄宗旨四6。颜惠庆积极处理旧俄使领问题，首先“对彼缓发就职通知，亦无庸投刺。此举殆为准备新内阁对于帝俄代表地位，采取不承认的初步”。其次，电询驻欧各使节：“亚俄远东各临时政府，各国对之持何态度，有无表示意见。再，前俄皇政府代表在各国留驻者，驻在国如何待遇?希详查迅复。”[67]各使报告各国与旧俄政府代表多无往来[68]。外交部内“俄约研究会”也讨论关于远东共和国及否认俄使领收回领事裁判权等问题，认为辛博森建议之以通知否认俄使领地位，似未妥协。俄约未订以前，国内牵涉俄人诉讼案件，即照无约国人民办法，归普通法听审理。密令交涉员署及司法官厅遵照办理，毋膺以明文公布，以免他国借口“中国废约”进行干涉[69]。

24日，颜惠庆会晤库达摄夫，指出：贵使地位诚反常例，不独贵使困难，本国政府办理中俄交涉事宜，亦颇感不便。优林既代表俄国一部分之人民，商务上不能不有接洽[70]。同日阁议中，外交部提出两种办法：(一)对于帝俄原派驻华公使，及各地领事，不予承认，以免对苏俄新政权发生恶感；(二)一俟时机成熟，我国对于苏俄新政权，即予以承认[71]。

颜惠庆命外交部参司会议讨论对待旧俄使领办法，“筹一根本解决办法，以免一切障碍”。30日，参司会议建议：“一面事实上与俄旧党使领断绝往来，一面声明为办事便利，中对俄态度仍与协约国一致，对俄条约不能完全废止，只能遇事临机措置。”[72]具体建议第一步借口俄领事馆潜匿逃犯案照会俄使，诘责其无实力办理交涉，惟有停止与俄使领接洽。9月1日，外交部电询东北、新疆疆吏：拟与俄使领停止外交关系，或暂留领事一部分之职权，俾照料中俄商务，尊处意见如何[73]？9日，外交部电告东北新疆疆吏：各国对旧俄代表多不来往，近来新疆省长已与新党代表商定临时通商办法[74]，请预筹办法吼疆吏们原则上都赞成停止外交关系，但都是着重于实务上之处理事务，及列强之态度。

当北京政府决心拒付俄国庚子赔款时，日、法公使都支持俄使，9月初，俄使要求英国协助，将该款留在海关总税务司之手，不让中政府动用，直到将来交给被承认之俄政府，但未得英国支持[75]。

北京外交部持续对旧俄使施压。7日，俄使因发给哈尔滨领事馆的密电被退回，要求外交部解释，颜惠庆告知他现状已不能维持，中俄接壤数千里，许多俄官不承认俄使，因此中国政府不能再允许俄使领在中国交换密电。俄使质疑优林使团到北京，虽未被正式承认，已可与中国官员来往，并可与莫斯科密电来往，要求颜氏稍缓[76]。英国驻北京代办克莱武(R．H．C1ive)询问颜惠庆，云俄库使称贵总长希望该使辞职，并自行取消所有俄国在华领事之资格。颜氏答曰：近复发生领馆藏匿逃犯之事，于是余授意库使自行辞职[77]。但俄库使坚持只有他本国的撤回命令，或中国政府对他撤回其承认的行动，才能解除他对在华3万俄侨的责任[78]。

俄使要求法国接手俄使馆、银行船界，遭法国拒绝；但法国认为协约国未承认苏俄，应保护上述财产免于中国政府之侵犯，直到有被承认之俄政府出现，再转交之。并要求英国政府如此训I令英使[79]。英驻北京代办鉴于优林到达北京对华示好，认为英国要小心不能如法使要求般地压迫中国，也不可作任何会驱使中国倒向苏俄的行动[80]。

    9月23日北京政府《大总统令A停止旧俄使领待遇，“凡侨居我国安分俄民及其生命财产，自应切实照旧保护。对于该国内部政争，仍守中立，并视协商国之趋向为准。至关于俄国租界暨中东铁路用地，以及各地方侨居之俄国人民一切事宜，应由主管各部暨各省区长官妥筹办理”[81]。随即颁布《管理俄侨办法圾树于汉口沃津俄国租界接管办法》[82]。外交部通告地方长官：“各地方对于所驻俄领，均应停止待遇。至一切保护及管辖俄国在华人民等事宜，即由各当地特派员或交涉员接续行其职权。其有俄国租界地方，由特派员代为管理。至中俄人民诉讼及俄人犯罪等事件，均归我国法庭审理，由司法部另订详细办法续达。其余暂仍照旧办理。”[83]

    2收管旧俄使领馆

    北京政府实行接收代管北京俄国公使馆及各地领事馆，但此片面断然行动，严重冲击条约体系，协约国列强试图维护条约特权，纷纷表达关切之意。

    北京外交团因《辛丑和约》，介入管理俄国使馆。10月4日，外交团领衔西班牙公使白斯德(DonLuisPastor)照会颜惠庆：因俄使馆在东交民巷使馆界内，《辛丑和约》各国代表2日会商，议决承担保管俄公使馆产业责任，暂托库达摄夫代办，俟库使离京时，再由各国代表接管。俟经各国承认之俄国正式政府之代表来华，再行交付[84]。1921年1月11日，领衔公使又照会，称：现库使于本月12日出京，外交团公推荷兰公使欧登科(W．J．0uden岣k)代表保管俄使馆事宜，俟俄政府经各国承认正式代表宋华，即行交付[85]。4月15日，外交部照会领衔公使，声明：“所有保管旧俄使馆事宜既由贵公使团担负责任，则所有该馆之房屋器具，案卷暨其他附属物之保全，中国政府对于无论何方面概不负责。[86]

    收管各地21处俄领事馆也遭外交团干涉，外交部指示各地交涉员与旧俄领事交涉，接收代管领馆房屋案卷等。上海俄国领事馆位于公共租界，情况较为特殊，9月24日，外交部指示江苏交涉员许沅：“俄领馆房屋案卷等，能由彼交出我代保管最好，否则可暂听该领处置。”[87]100月23日，外交部派员与领衔公使会商，拟派交涉员与沪领袖英领事接洽俄领职权[88]。11月11日，领衔公使照会外交总长：俄政府在华产业，外交团不能不设法保管。外交团意见，令俄前领事官等，将所有产业，开具清册，交与外交团，再由外交团交与各该口岸领事团，转交中国地方官接收。无领事团之处，可直接与中国地方官办理接收，皆系代表外交团办理，所有各处俄前领事，如尚欲在该署暂住者，照贵总长前与各公使面允之言，仍准其居住[89]。17日，英代办询问颜惠庆：“使团要求共同接管俄国领馆一事，贵部拟如何办理。”总长云：“拟分两种办法，一县已由本国交涉员接收者，则继续不变。二其未经本国官吏收管者，俄领如交使团收管，本部拟不过问。当即将按照上述两种办法答复领衔公使。”[90]

    事实上，北京外交部尽可能收管各地俄国领事馆，与外交团及各地领事团往复交涉。上海交涉员许沅拟定接收俄领馆办法，经领团通过呈报外交团，但久未得复，1921年2月上旬电请外交部速与外交团接洽核定，以便实行。外交部电令：既由领团请示使团，自应仍由领团催复[91]。16日，外交部指示上海交涉员：“接收俄领馆办法，本日准领衔使文称：已得各使同意，希速与领团接洽，即日实行。[92]曝后，在上海公共租界之俄国领馆并未封闭，由上海领事团止海交涉署及外交部会商，在俄领馆设“俄国事务局”，由交涉员管辖，但由前俄领事以代理资格行使之，只管行政事务，司法事件则由中国法庭或会审公堂处理之[93]。

    接收天津俄国领事馆，1920年12月4日，直隶交涉员祝惺元报告接收领馆文卷产业交涉经过[94]，不久领事团介入，“迭向俄前领商榷，彼以奉有北京公使团饬知应交与天津领团接收为词，不允径行交接。嗣又磋商再四，并酌拟办法，由该前领查明领馆所有文卷产业，分别开具清单，订期交接，并于交接之日邀领袖领事到场作为保证”，才于12月31日实行交收，但所交文卷内有十三号俄界地皮卷宗未经交收，已送交北京公使团存储，请外交部与外交团交涉。外交部答复：收管财产其宗旨在代为保存，无代为处分之必要，且一为处分即负重大之责任，现既由彼交存使团，只要手续上分明，在我尽可不问也[95]。

哈尔滨交涉员谭士先于1920年12月8日至15日接收省城俄领房屋文卷[96]。12月30日驻奉俄馆逐件点清回。新疆各处俄领事自停止职权，所有领馆房屋案卷均交由中方接管[97]。塔城道尹张健呈称：逐项点收清楚[98]。喀什黑河涎吉、长春、伊犁皆收管。12月14日，外交部答复领衔公使：俄领署产业已交者(哈、吉双律黑唐口)由本国接收，未交者，由外交团接收处置[99]。

最后，除俄国公使馆由于在使馆区内，由北京外交团介入收管外，各地领事馆，除广州沙面俄领馆由英领封闭外，科布多领馆由当地俄侨团体领袖代管，其余在中国、蒙古19所领馆，大多数都由中国当局接收代管。所有接收清单。一起交给北京外交团[100]。盲到1924年《中俄协定》签署后．各地领事馆逐步交还给苏俄领事。

    3．收回俄租界市政

    1920年9月23日大总统令后，随即颁布管理俄侨办法、对于汉口、天津俄国租界接管办法[101]。

外交部通告地方长官：“各地方对于所驻俄领，均应停止待遇。至一切保护及管辖俄国在华人民等事宜，即由各当地特派员或交涉员接续行其职权。其有俄国租界地方，由特派员代为管理。至中俄人民诉讼及俄人犯罪等事件，均归我国法庭审理，由司法部另订详细办法续达。其余暂仍照旧办理。”[102]

北京政府实行接收天津双口俄租界，25日直隶交涉员黄荣良与俄领接洽，27日接收天津俄租界，黄荣良与警察厅长等赴俄界工部局，交接文书卷宗账簿，升中华国旗，收回俄租界[103]。汉口俄租界也于28日由湖北交涉员吴仲贤接洽接管事宜[104]。

    法庸、日等国拟组各国委员会，管理中国境内各租界及权利，“以免中国开破坏约章之恶例”，美国态度摇摆，英国则以为此事只系中俄两国之问题，并无可干涉之余地[105]。24日，美使柯兰(CharlesR．Crane)会晤颜惠庆，转陈美国政府来电云：“美国政府以为中国政府不欲乘此俄国孱弱之时，取消或妨害中国对俄之义务。”颜惠庆答曰：“此次仅系停止待遇，与绝交情形不同。……各租界并非收回，是暂代管理也。”[106]次日，法使柏卜也在会晤时关心俄租界[107]。29日，英代办会晤颜惠庆，关心俄人条约权利，颜氏回答：俄在华之租界及利益，本国俱不取回，亦不废止，一切办法，俱与对待德、奥者不同，由特派交涉员暂代领事职权[108]。英代办报告伦敦云：“我向外交总长表达……应尽量减低租界行政之改变。颜惠庆说若俄国在一合理期间内无法建立一个被承认的政府，中国不可能无限期保管，……我训令英领不加入任何抗议，但随时报告情况。”[109]因列强对列强对介入管理俄租界意见分歧，北京政府顾问端纳(Wmiam Donald)建议“妥定办法，令在俄界内各国之权利不受影响，似公共管理之说当可取消”[110]。

    10月11日，领衔西班牙公使自斯德致节略回应大总统令及后续法规，声明：“中政府万不能永远取消俄人按约在中国所享之利益，此不过暂时办法，俄国将来政府成立，经各国承认时，再行议订一切。”并请中国政府与外交团商订暂时管理俄人在华利益办法。[111]外交部回复后，外交团内部讨论外交部所拟各项办法后，11月18日，领衔公使照复：“兹为保护公共利益起见，拟将中国政府已施之各办法，略为变更如下：租界：承认(一)所有俄国租界，可自编警察，应归该市政厅管理。(二)所有俄国各租界之市政厅，仍应照现行制度继续办理。”[112]29日，外交部照复领衔公使婉拒，云：“凡涉及各外国人利益之处，本政府业经声明郑重注意，断不至发生若何影响，……贵公使团既因俄事有所提议，亦祈为本国设身处地而一加考量焉。”[113]1921年2月28日，外交部答复领衔公使，坚持中国在原俄租界内之警察权、司法权，津权交涉员代理俄领事职权，继续办理公证人之职务，令俄国顾问襄助之；交涉署俄国顾问，襄助交涉员处理关于俄人事务，蒙疆或北京无聘用俄顾问之必要[114]。

 4．收回领事裁判权

9月23日北京大总统令停止旧俄使领待遇，此举在法律上是中国政府对于俄国权益行使代管，至俄国能重新行使对人民权益之管辖权为止。但由交涉员代行旧俄领事职权，实质上已收回俄侨之领事裁判权，系有意的作为，总统府顾问端纳之说帖即指出：“刻有收回领事裁判权之机，未始不可从长计议。”[115]北京政府实行接收俄国租界及各地俄国领事馆，将俄侨纳入中国司法管辖之下。23日，外交部通告地方长官：“中俄人民诉讼及俄人犯罪等事件，均归我国法庭审理，由司法部另订详细办法续达。[116]

  北京政府之片面断然代管行动，严重地冲击了条约体系，协约国列强试图维护条约特权，纷纷表达关切之意。24日，美使柯兰询问颜惠庆：“俄民按照条约应享之领事裁判权必归为乌有矣。”颜氏答曰：“此盖暂时因俄领去后不得已之情形也。”[117]29日，英代办会晤颜惠庆，也关怀俄人条约权利[118]，并报告伦敦云：“颜惠庆说若俄国在一合理期间内无法建立一个被承认的政府，中国不可能无限期保管，无论如何，俄侨之领事裁判权自大总统令起应视为中止。”[119]

 10月11日，领衔西班牙公使白斯德请中国政府与外交团商订暂时管理俄人在华利益办法[120]。英、美对外交团干涉持较保留的态度，但十分关心心中国停止俄领待遇后俄侨之治外法权问题[121]。

 报载北京外交部回复外交团对于处理俄侨法权问题：“中国治外法权依然享受，不过稍有改革。如遇俄人诉讼案件，遵照俄国法律，在中国法庭审判，并同时聘请俄国律师以资商酌。”外交团对于此项照会表示承认，但要求公式答复，俾有确切保障，并声称：将来处理俄侨事宜，如有困难情形，可与外交团协议办理[122]。外交部于22日正式照复领衔公使：“俄国在华人民，仍留其由条约所赋予之利  益，……俄领事裁判权当然中止，……中政府于维护俄国人民固有利益，委曲求全，……自无与外交团另订暂时管理俄人办法之必要。[123]

30日，北京政府颁布憎理俄人条例玖次日颁布《东省特区法院编制条例众进一步取消俄侨之治外法权。11月18日，领衔公使照会：“兹为保护公共利益起见，拟将中国政府已施之各办法，略为变更如下：法权：所有俄国在华原有之各法庭，其组织之职员，均仍其旧，嗣后该法庭以中华民国名义行使法权。—，关于治外法权之各权利，仍应完全保存其主义尸并强调：“外交团念所有由本年九月二十三日大总统令所发生暨涉及中国有约各国人民利益之困难，仅可以根据上列各大纲之办法解除之，则外交团自不能漠视。”10月29日，外交部照复领衔公使，云：“凡涉及各外国人利益之处。本政府业经声明郑重注意，断不至发生若何影响。”婉拒公使团之变更办法提议[124]。12月1日，大总统徐世昌令重申：“责成各地军民长官督饬军警，对于侨居境内俄国人民，务当照旧切实保护，一体妥为待遇。”[125]但外交团仍有疑虑，14日，领衔公使照复：俄侨法律地位12月1日大总统令，欣悉一切。惟侨居华境俄民法律上之位置，要求说明四件事[126]。外交部没有答复。1921年2月2日，领衔公使再次照会催问[127]。28日，外交部答复侨华俄人法律上地位四件事，仍坚持中国在原俄租界内之司法权[128]。

最棘手的莫过于上海俄侨法律地位问题。1920年11月16日，领衔公使照请外交部：“饬知沪上交涉员与驻沪领袖领事商办旅沪俄侨地位按照法律保护。”[129]19日，外交部派上海交涉员许沅与领袖英国领事商办[130]。28日，领袖领事提出大纲，许沅提出修改意见[131]。几经交涉，最后司法部建议：“拟即规定在会审公堂未收回以前。所有上海俄人民刑一切案件无论俄人为原告为被告，均暂归上海会审公堂审理，一切办法拟即照无约国人民办理。其关于俄人案件，会审公堂所为之判决，在中国境内特予承认有效。”[132]次日，外交部电令上海交涉员：“兹照协议接收上海俄领职权办法，即委该特派员为办理俄国通商事务局总办，格罗恩为会办。”[133]3月7日，“上海管理俄侨通商事务局”正式开局，订定“俄侨通商事务组织大纲”十二条，依据1920年12月接收上海俄领职权办法大纲十四条，与领事团接洽，删去两条后定案[134]。

不久，上海特派交涉员许沅报告外交部，俄人诉讼案件均暂归会审公堂审理，但领袖英总领事认为：俄人受俄国法律办理，系俄人以条约所得之特权与利益，应继续享受。因此一切诉讼，凡被告系俄人，会审公堂必须使用俄国法律。5月6日，外交部咨司法部：“此事是否可行?”[135] 11日，司法部拒绝。于是，上海俄侨司法诉讼暂归会审公堂审理，上海领事团任命前俄副领事为会审公堂关于俄人案件之最高顾问[136]，但北京政府坚持将俄侨纳入中国法律管辖。

三、中东路与外蒙古

1．收回中东路区主权

1917年二月革命后，中东路管理者霍尔瓦特(Dm心五Leon记ovich Khorvat)宣告独立。十月革命后，苏维埃电令哈尔滨共产党人驱逐霍尔瓦特，12月，北京政府派遣军队进入中东路区，解除工兵代表苏维埃的武装，押解出境，哈尔滨及沿路军营由华军入驻[137]。1918年4月，中东铁路总公司在北京召集临时股东大会，重组董事会，选出七名俄董，及吉长道尹颜世清为中国董事，董事长亦称督办，由吉林省长郭宗熙兼任，霍尔瓦特为会办又称坐办，拉琴诺夫(V．D．Lachinov)为局长。1918年各国出兵西伯利亚，日本与北京政府签订防敌协定，进军北满，沿中东路驻军。1919年3月各国“国际监管”中东路，到1922年11月，北京政府利用美、日矛盾，坚决争取中东路的护路权[138]。

    1919年7月25日，苏俄发表第一次加拉罕宣言，愿将中东路及附属产业无条件归还中国。1920年1月，霍尔瓦特欲夺取路区统治权，31日北京阁议：暂行接管中东路，如霍尔瓦特不肯就范，唯有暂用强权，以资解决。吉林督军兼中东路督办鲍贵卿与霍氏谈判，改组董事会，2月19日协议，俄董五，华董四，并谈判收回护路军及警察权。3月，铁路员工反对霍尔瓦特发动大罢工，日本拟趁机夺取中东路，北京政府征得张作霖同意后，驱逐霍尔瓦特出境。3月14日，中东路督办兼护路军总司令鲍贵卿，宣布解除霍氏职务。次日，华军占领护路军司令部，接管沿路俄军警武装。16日霍氏辞职，标志着俄国势力在中东路统治的结束，中国收回中东铁路区警察周法、市政等主权[139]。

    俄国十月革命为中国收复中东铁路路区主权提供了良机，日、美争夺中东铁路斗争的加剧又给中国以可资利用的矛盾，也增加了收复路区主权的困难。北京政府及东北当局，在错综复杂的矛盾中，利用有利条件，经过三年之久的艰苦斗争，终于分步骤收复了路区主权。有学者认为北京政府的策略是成功的，首先利用以霍尔瓦特为首的旧俄势力，遣散了哈尔滨工兵代表苏维埃，乘机派兵进驻路区，迈出了关键的第一步。又利用日、美矛盾，使两国均未能将中东铁路抢到手，特别是成功地利用了美国，顶住了日本对中东铁路的进逼。再利用路区内的“新党”，赶走了霍尔瓦特，乘机收回各项主权。可以说。在外交均势政治几个方面的斗争都招招得手[140]。

    中苏谈判期间，对路区主权应届于中国问题，苏方并没有异议。《中俄协定隙九条及《暂行管理中东铁路协定阴I言，规定苏俄政府对于十月革命以后中国政府遣散哈尔滨工兵代表苏维埃、收复中东路区域军队护路权警察维护治安权、司法审判权、民政管理权、市政管理权和取消原俄国在满洲里和绥芬河所设海关在路区征收俄民税款等行使国家主权的举措，在法律上予以确认；并宣告沙皇政府和临时政府侵夺路区中国主权的种种非法行为彻底结束了。《中俄协定>赶明文规定扼制了日、美等国染指中东铁路的野心。

    基本上，东北地方当局及北京政府收回中东路区主权，系“维约”行为，即乘俄乱收回旧俄违法在中东路区侵及中国主权之处。例如司法权，当1920年底北京政府在停止旧俄使领待遇后，取消中东路区内之各级俄国法庭，并驳斥外交团抗议，云：

    东省铁路界内之俄国法庭，既非根据于东省铁路合同，亦并非在中俄条约领事裁判权范围之内。当时俄人方面，擅自设立法庭，未曾得中国政府之许可，此项逾越条约范围，本属侵损中国主权之行为。在停止俄使领待遇以前，业经东省铁路督办暨地方官迭向俄领交涉，已有成绩，并非因停止待遇而始有此举，其与停止待遇，系截然两事，理甚明了。[141]

    《中俄协定>蹬订后，按规定地亩处各权应归于中国，苏方难以提出异议。中国地亩管理局始于1925年制定棚放章程玖将地亩管理权收回。至此《中俄协定》所规定的司法、军务、警务、市政、税务地亩各项中国政府在路区应行主权，一概收回[142]。

    总而言之，东北地方当局利用俄国革命后之良机，将中东路区之主权与行政权收回大半，北京政府在《中俄协定极《暂行管理中东铁路协定》中，再将管理权收回一半，并缩短交还与赎回期限，使后人有进取之余步。奉天当局又在《中俄协定》签署后，进一步将残存的地亩权收回，甚至还试图争取更多之管理权，致有董事会与俄籍局长权限之争，引发许多争执。

    2．收回外蒙古的努力与失败

    俄国革命之后，北京政府乘机利用日本作为后盾，策动蒙古官府具呈**取消1911年11月3日《俄蒙协约》与《商务专家》，及因1915年6月7日《中俄蒙协约》而来之自治。

    北京政府乘俄乱筹划收回外蒙主权，1919年1月5日，外交部致电驻库伦大员陈毅：“查今年以来，俄蒙协约中如限制驻兵，设邮二事，事实上业经破坏。但协约固在，终为蒙事莫大之障碍。然蒙情多疑，进行又不宜过骤。本部意见，拟请执事向机与外蒙另订条约，不得已新约废除旧约，将来承认俄新政府时，即以此为交换条件之一。新约大意俄蒙商务专家条内俄国所得知利益，转移于我为基础。…….总之，以排除俄力，固结蒙心为要素。”16日，咨国务院。云;’现在俄国内乱甚殷，国势微弱，我国正宜乘此时机，将沿边中俄间从前所发生之各项重要悬案，或预筹进行，或设法解决，以为先发制人之计。”[143]外交部21日致电陈毅：“取消俄约，正为外蒙恢复权利摆脱束缚起见。”[144]

    同时，恰克图佐理员函国务院，称：“当此俄乱频仍，外蒙失所倚恃，我国于此时在外蒙扩张权利，彼亦无可如何。现在世界日趋和平，列强主张正谊，仰乞将民国四年六月中俄蒙三方协约，提交和平会议讨论，藉维主权而张国势。”[145]3月13日，陈毅复电云：“查此案提出平和会议，未始非解决善法，惟势必牵动外蒙自治全局问题，必外蒙能先承认解除协约限制，将来要求俄正式政府承认，倘不能决，再提出和平会议，始不受亏，较为稳妥。”[146]

    北京政府派兵入乌梁海，与俄军冲突，俄使屡次抗议中国出兵外蒙古与唐努乌梁海为违背条约。日本与谢米诺夫(GrigoriiSemenov)勾结，煽动内外蒙独立。督办参战事务处参谋长徐树铮拟率参战军入蒙。4月初，外交团领衔卖国驻华公使朱尔典询代总长陈篆：“贵国派兵入蒙之举，恐有破坏中俄条约之规定。”陈策答以“俄人对于中俄条约所规定维持蒙古地方秩序一层，现在不能履行”，中国出兵为防止俄党窜入，维护地方秩序[147]。5日，外交部电陆征祥：英使询问，派兵入蒙有无违背中俄协约。本部答以“中俄协约一层，现俄国分裂，新政府成立无期，从前协约，暂时当然停止效力”。英使无异议[148]。

    北京政府成立西北边防筹备处，西北筹边使徐树铮拟订西北筹边办法大纲，6月国务会议通过，准备出兵外蒙。7月18日，大总统公布西北筹边使官制。俄使请解释与1913年11月5日中俄声明文件及1915年6月7日中俄蒙三方协约，“如何相容”[149]?30日，英国驻华公使朱尔典询问：“现在西北筹边之计画，贵国似欲废弃中俄条约，并恢复中国从前在外蒙之地位。”陈篆否认之，强调为预防谢米诺夫窥伺外蒙[150]。

8月，大总统令：裁撤督办参战事务处，改设督办边防事务处，并特任段祺瑞督办边防事务。中旬，陈毅电：与外蒙商妥，由官府**：俄无政府，谢布蔑视协约，煽惑外蒙独立，以武力胁迫，“唯有取消协约及自治官府，仍统一于中央政府，恢复旧制，图保安全。所有声明文件另件协约及商务专条，均声明无效”[151]。20日，国务会议，外交部说帖，原只想改订条约，现外蒙愿取消自治，应有以副其希望，但应“名此事全属出于外蒙请求，并非政府利用时机，强事干涉”[152]。通过后，陈毅与外蒙商议取消自治条件草案。10月条件提交各部签注意见，[153] 8日提出阁议通过。10月24日哲布尊丹巴胡图克图汗呈大总统书，11月4日到北京2。但西北筹边使徐树铮对陈毅所拟外蒙撤销自治善后条例不满[154]。

    22日，大总统令：俯如所请。“再前订中蒙俄三方条约，及俄蒙商务专调，并中俄声明文件，原为外蒙自治而定也，今既自己情愿取消自治，前订条件，当然概无效力》[155]，4日俄使抗议，声明：“各国彼此订定国际条约，除发生战事状况外，断不能于一方单独取消。”[156]12月10日，外交部答复：“从前外蒙要求自治，实由于外蒙自愿，而此次取消自治，亦由于外蒙自愿。前后制度之变更及恢复，均完全因新形势之发生，以外蒙全体之意思为根据。宋照所称国际条约取消之先例，比拟不伦，本政府不能认为同意。”[157]，17日，俄库使会晤陈篆：“本使所抱宗旨，为维持中俄旧有之条约，…．．敢此次照例抗议，以尽本使分内之事。”[158]

12月1日，北京政府裁撤库伦督护使署，派西北筹边使徐树铮督办外蒙善后事宜。27日，册封专使徐树铮抵库伦，1920年1月1日，册封活佛。7月，直皖战争爆发，徐树铮离开库伦。

收回外蒙主权后，东北当局又谋恢复呼伦贝尔地区的主权。黑龙江省西部呼伦贝尔地方的蒙古族人，于1912年模仿外蒙古先例，驱逐中国官宪，设立一自治政府。由于该区域横跨中东铁路，1915年11月6日，俄国与北京政府签订《呼伦贝尔条件玖把呼伦贝尔划为特别区域，直隶于北京，俄国享有经济优先权利[159]。俄人又与呼伦贝尔蒙署取得捕鱼采矿欣木摆渡等合同[160]。

俄国革命后，1920年1月10日，黑龙江督军孙烈臣电外交部，云：呼伦贝尔代表来江会议，“自愿取消特别区域会议，所有以后呼伦贝尔一切政治，听候中央政府核定治理，并将民国四年会订条件声明作废等情，当场签字”[161]。28日，大总统令：将俄国与中国会订呼伦贝尔条件取消[162]。次日，俄使抗议，文字与抗议外蒙相同[163]。3月11日，外交部答复俄库使，云：“本国政府对于此事看法，与外蒙古完全相同，…．．来照所称各节，本国政府歉难同意。而况呼伦贝尔在前清本为黑龙江道属，其地位尤非外蒙可比。”[164]，1920年12月20日，外交部咨孙烈臣：“查中俄会订呼伦贝尔条件，业经明令取消，所有根据该条件成立之蒙俄各项合同，当然随之而消灭。惟在条件未经取消以前，某某种合同之已经履行者，却未便概作为无效。”[165]

    四-结语

过去学界在讨论中苏谈判时，通常认为谈判的基础是苏俄两次宣言放弃旧俄条约特权，北京政  府乃得以在《中俄协定》中收回种种权益。争论的焦点常放在苏俄放弃在华特权不够彻底，尤其在中  东铁路与外蒙古方面。然而，依据上文之探讨，笔者认为，与其说是两次对华宣言是中苏谈判的基础，不如说是1917-1922年间北京政府与东北新疆地方当局，把握有利时机持续不断地清理旧俄在华条约权益，造成中苏正式谈判开始时，旧俄条约特权已绝大部分被中国收回的既成事实。换句话说，谈判的基础应是承认现状，不宜太过强调苏俄之“主动”与“自愿”。

1924年时，已有学者指出苏俄所让与中国之权利，其实是已丧失的，如曾友豪《中俄协定给与中国之利害》文云：表面上，中俄协定对于中国的利总比害多些。但我们要知道中国所得的利益，并不一定是苏俄高兴给的，其实苏俄简直没有供给这些利益的能力。譬前俄帝国和中国缔结的不平等条约，自民国六年俄国帝制灭亡后，已不再为中国承认。纵使这一次苏俄政府不肯放弃前俄帝国与中国缔结的条约，苏俄也没有法子使中国承认。[166]但这种说法，在当时舆论一片亲苏言论中，只占不成比例的极少数，没有引起注意。

或云因为苏俄两次对华宣言，使北京政府有清理旧俄权益的依据，因此加拉罕宣言仍有其作用。但是细考两宣言传入中国的时间，1919年7月25日第一次加拉罕宣言，于1920年3月传到中国，4月远东共和国成立，8月优林使团到北京。8月17日颜惠庆就外交总长职。9月23日大总统命令停止旧俄使领待遇，实质上是废除俄侨领事裁判权，收回俄租界。此举严重地冲击了条约体系，引起外交团多次干涉，维护条约特权。10月第二次加拉罕宣言，交张斯麟带回中国。准此，东北当局收回中东路区主权之“维约”行动，及新疆当局的清理行动主张，早在加拉罕宣言传到中国之前就已开始。

至于北京政府之停止旧俄使领待遇，则很可能是受到加拉罕宣言的影响。

事实上，苏俄多次借口中国没有及时答复两次对华宣言，不认为应受两次对华宣言的束缚。加拉罕来华，以两次宣言签发人身份，不断强调将依循宣言精神对华谈判，宣扬新外交，但也承认中国抗拒外交团之阻力，自行收回俄国权益。1923年9月14日，加拉罕与王正廷第一次正式会谈，加氏云：“俄国一九一九及一九二O年及余最近宣言，足证俄国对华诚意，且宣言中除为外交团所阻止者外，已经中国自己实行矣。”[167]加拉罕宣言与中国政府之清理旧约作为，可称是相辅相成，苏俄有世界主义外交之理想，以及清除旧俄在华势力之现实需求，中国则有摆脱条约束缚之愿望及增加税收之实际好处。此外，清理行动有北洋修约外交自身发展的脉络。

北京外交部的清理行动，许多是依循1917年对德宣战后，清理德、奥在华条约权益，收回在华租界领事裁判权等之先例。当时颁布种种处理敌国人民法权及财产的相关管理法规，此次对俄援例布。1917-1922年清理[日俄权益，也展现了许多重要的先例与策略。诸如十年“到期修约”之再次实践，以及片面废约修约之强硬措施。清末曾尝试以到期修约条款，与俄国谈判修改《伊犁条约》，但遭到羞辱而失败。新疆督军杨增新及各地商会，一再请求于1921年务必“到期修约”，去除“不平等条约”束缚。这对1926年初北京政府确立‘到期修约”方针，应有重要的影响。北京政府之片面废约，承参加欧战废除对德、奥条约之举，1919年出兵外蒙古，11月22日，大总统令：接受外蒙古取消自治请求，于是1911年倾蒙协约》与《商务专条玖1915年《中俄蒙协约玖“当然概无效力”。虽遭旧俄库使抗议，但北京政府不予理会。1920年1月28日，大总统令：将俄国与中国于1915年会订《呼伦贝尔条件》取消，又遭旧俄库使抗议，外交部依然不理。1922年1月8日，大总统令：取消<<伊犁条约》商免税特权，遭苏俄代表裴克斯抗议，“中政府未经预商，遽尔取消该约，殊难索解”，北京也不予理会。

北京政府以大总统令停止[日俄使领待遇，是另一种外交上之创例。虽强调“停止待遇与绝交情形不同”尸无意侵犯俄国条约权益”，但以中国政府成为未来被承认之俄国政府的代管人，俄国政府公产将来要交给各国承认之正式政府之代表。“租界并非收回，是暂代管理。”俄侨领事裁判权部分，则借口领事停止待遇后，由特派交涉员暂代领事职权，但坚持将俄侨纳入中国法律管辖。这些都是可言之成理的策略运用。此外，得益于列强分裂，中国得以“以夷制夷”。例如，利用华盛顿会议美国对门户开放之坚持，争取到陆路关税与海路一致，加强中国之地位。在外蒙问题上，北京政府不顾外交团的反对，片面宣布废除(<俄蒙协约》。在中东路问题上，又藉美、日矛盾，俄国新、旧党矛盾，得以收回中东路区主权。甚至藉苏俄对华宣言，清除旧俄在华势力。遗憾的是外蒙古之得而复失，庚子赔款废除北满之减税办法未能成功。

 北京政府这些作为，多系片面措施，在国际法上，必须由中苏两国正式订约来确认。但是，一则因苏俄两次对华宣言，一则因中国造成之既成事实，日后苏俄代表来华，必须先承认加拉罕宣言精神，允诺放弃旧约权益，为日后《中俄协定》的签订，莫下坚实的基础。诚如波赖所云：“实际上中国对任何俄国新政府，其仍欲坚持俄国在华一切政治权益者，拟以不承认宋阻碍其成立的意思，却是显然的。”[168]

北京政府与东北新疆当局的合作，也值得注意。奉天靳疆当局，早已实质收回旧俄权益，并不  断建议北京政府收回国权。1920年直皖战争使段祺瑞失势，亲英美之直系掌权，颜惠庆锐意进取。加以苏俄政权逐渐巩固，协约列强对其态度趋于缓和，苏俄第一次宣言于1920年初传抵中国，远东共和国代表优林8月抵北京，确认加拉罕宣言，表达善意。颜惠庆决定清理俄约权益，并与苏俄接触。新疆于1920年5月27日与俄方中亚当局签订<<伊犁临时通商协定玖实质上收回俄商贸易免税特权及治外法权，创下与苏俄交涉先例，鼓舞北京政府接待远东共和国使团。北京政府也利用1921年8月<<伊犁条约叶年期满，宣布废约。黑龙江当局率先“维约”，1917年底乘俄乱收回旧俄违法在中东路区侵及中国主权之处，北京政府也在停止旧俄使领待遇后，取消中东路区内之各级俄国法庭。

当时，北京政府虽号令不及于东北及新疆，但在外交上，中央和地方常能合作，相辅相成，颇发人深省。北京外交团尤其是仍享有条约特权的协约国列强，害怕清理旧俄条约权益，牵一发而动全局，常常干涉北京政府的清理行动，给外交部带来许多困扰。如在收回使领馆时，外交团就介入代管了东交民巷内之俄国使馆。并在保障俄侨司法权益上，向北京外交部提出种种要求。然而，外交团内部立场不一致，法旧义主张对华强硬干涉，英、美则较缓和，给予中国较大的运作空间。外交团不断照会外交部，迫使交涉署聘用原旧俄领事担任顾问，保障俄侨权益。在司法上，不断介入，保障俄侨权益。北京政府虽作了部分让步，但在有关主权方面，则坚持立场。藉以上对1917-1922年北京政府之清理旧俄条约权益之考察，一方面可了解北洋“修约外交”之发展脉络，另一方面可对1917-1927年之中苏关系有较全面的理解。注意到北京政府的作为，才能摆脱过去由苏俄角度所作的诠释，也才能将《中俄协定》放在较长与宽广的大脉络中来理解，得出较为平允的历史评价