交涉 _中国人民大学清史研究所

    安民公所是八国联军攻占北京后，为了维持统治秩序，在各自的占领区内扶植少数中国官绅成立的临时治安组织。①安民公所存在时间很短，但在中国城市近代化方面，尤其是北京城市的近代化方面，具有非常重要的地位。虽然组织安民公所的主要官绅多受传统治国理念的影响，但安民公所在很大程度上执行的是西方的管理理念。这对北京城市近代化的起步具有重要意义。
    目前，学界对安民公所的研究主要体现在两个方面。其一，安民公所是列强统治北京城的工具。如廖一中等编著的《义和团运动史》和刘天路等编著的《八国联军侵华史》。其二，安民公所与中国巡警制度建立的关系。韩廷龙和苏亦工编著的《中国近代警察史》是其中的代表。此外，常兆儒的《中国近代警察制度的形成》，②邵靖的《善耆与中国近代警察》③等文章，亦对安民公所有所介绍。
    近年来，安民公所在北京城市发展中的作用引起学者的关注。如王亚男认为“对于新式城市管理机构，清政府决定先从京师地区试办，先以安民公所为基本模式，设置善后协巡局，以后发展为工巡总局和内外城巡警总厅。在随后的不断演化过程中，北京逐渐形成相对独立的城市管理体制”。④(P144)不过，该文并没有对安民公所的运行情况展开论述，只是对其职能进行了宏观的介绍。
    总之，对安民公所的研究，尤其是对其与北京城近代化关系的研究，仍有较大的空间。笔者依据时人笔记及中国第一历史档案馆、北京市档案馆档案，对安民公所与北京城市的近代化关系问题进行探讨，以求更为深刻地认识北京、乃至中国城市的近代化问题。
    一、1900年前后北京城的环卫状况及管理
    自建都之始，清代的统治者即非常重视北京城的建设，并建立了一些管理机构。环卫建设即是其中一个重要的方面。
    1.管理机构的嬗变
    顺治元年(1644)，清政府规定：凡直省桥梁道路，令地方各官以时修理。若桥梁不坚固，道路不平坦，及水陆津要之处应置桥梁而不置者，皆交部分别议处。⑤(P16455)
    为了加强对京城街道的管理，清政府设立有专门机构。京师街道由工部汉人司官一人专管，同时令五城司坊官分理。并且清政府还明确了其职责：凡在京内外街道，若有作践掘成坑坎，盖房侵占，或傍城使车，撒放牲畜，损坏城脚，及大清门前御道、正阳桥及各门月城等处作践损坏者，交刑部治罪。⑤(P16455)
    这一制度看似完备，其实不然。清政府将街道管辖权既然已经交由工部司官管理，却又令五城分理，虽然基于京城地面广阔，工部司官一人管理不能尽善的缘故，却导致了管理权限的混乱，这对京城街道的管理极为不利。所以，康熙时清政府对京城街道的管理职责进行了重新划分。康熙二年(1663)，清政府规定：内城街道令满汉御史、街道厅、步军翼尉、协尉管理。外城令街道厅、五城司坊官管理。⑤(P16455)这次改变较之顺治时期有所进步，但问题也较为突出。管理部门不但没有减少，反而更多，街道管理混乱的问题并未得到解决。于是，康熙三年(1664)，清政府又一次做出改变：街道分左右翼，令工部满、汉司官各二人管理。至康熙十四年(1675)，清政府再次做出改变：内城街道沟渠交步军统领管理，外城交街道厅管理。⑤(P16455)此后，对于如何管理京城街道，清政府几番易辙，但其职掌仍局限在这几个部门之间。
    2.卫生管理措施
    为了保证京城街道的清洁，清政府也有严格的管理措施。清代，京城的道路主要有两种：一为石路，一为土路。从其字面即可知晓两种道路的区别。当时除皇帝所经行的主要道路及入京粮道是石路外，其他道路以土路为主。由于石路、土路的耐用程度不同，清政府有不同的管理制度。
    雍正、乾隆时期，京城的新修石路竣工后保固三年，一旦再有损害，则由步军统领由部支领钱粮修理。至于京城的土路，则规定每年修整一次，遇有应行修整之道路则需由巡城御史勘察后上报，经由都察院主管官员核实之后，咨请工部予以修整。
    由于京中土路居多，而土路的修整主要是挖掘泥土添补，时间既久，“五城街道泥土，岁久填积增高，行路居人，均属不便”。⑤(P16459)清政府规定：“量其修理之费，动支官帑，除去积土，堆置就近城外隙地”。⑤(P16460)不过，仅仅依靠政府的力量并不能保证街道的平整，所以，清政府又有补充措施：“外城街道积土，交五城御史、街道厅晓谕居民，无论大街小巷，各就住房街面随时自行铲刨，毋许再有堆积。”⑤(P16462)
    清政府也非常重视街道卫生的管理。雍正时期规定，皇城一带地方禁止当街污秽。乾隆时期谕令“每岁开沟所出秽土，悉令载徙下洼处所，毋许存留街面”。为了加强对京城街道卫生的管理，清政府还制定了惩罚措施，“如有穿墙出秽物于道旁，及堆积作践者，立即惩治”。至嘉庆年间，规定则更为严厉。城中居民不仅不能将“秽物”堆积于道旁，即使煤渣等物亦禁止“抛积中逵，壅塞道路”。⑤(17476)
    沟渠的管理也是街道整洁的重要内容。清代北京城的排水设施已经非常完备，在大街和主要胡同之内都有排水暗沟。水沟贯通北京城中大街，最后流入城外护城河。据资料显示，乾隆时期仅内城小巷即有沟渠九万八千一百余丈。这些沟渠是北京城排水系统中最为重要的组成部分。清政府也非常重视京城明渠、暗渠的疏通工作。雍正四年(1726)，清政府将京师内外大小沟壕分别管理，内城交步军统领，外城交五城街道厅。遇有修整，经有关部门测量清楚之后，准许动用正项钱粮。乾隆时的沟渠管理制度更加规范。每届年终，工部、奉宸苑，并钦派查看河道大臣内各派大臣一员，步军统领衙门步军统领翼尉内亦派一员，于春间开沟时率领司员照例查看京城内外一应河道沟渠，务使洁净深通。秋间雨水过后，上述各官员“亲往稽查，一应河道沟渠，如有应修者，该处报明值年大臣”，根据情形进行修整。“遇有修整，京城内过街沟道由街道厅饬五城该管官董率居民铺户进行修整”。外城照内城淘沟例，各将门面沟渠逐一淘挖，“务使户户通联，一律深通”。⑤(P16478)而其主干渠道，则由负责衙门召集夫役统一清理。
    3.实际的卫生状况不尽如人意
    清政府的街道管理制度不可谓不完善，但其实际的执行效果却不尽如人意。尤其是清朝末年，由于国库支绌，京城街道的管理制度几乎形同虚设，排水系统几近瘫痪。更重要的是，随着京城人口的增多，京城的卫生状况更是令人难堪。“今京师为首善之区，而地方之污秽以京师为最，人畜之粪，堆积于道，晴则碾成细末，大风一起，扑人口鼻，不可向迩，雨则与沙泥融成一片，至不可插足”。⑥
    这样的记载还有很多，当时的外国人亦对此有所反映。日本人认为北京城的这一局面与时人的生活习惯有直接关系。“各家庖厨等废弃物，无可丢弃的特别场所，亦无处理此物的清洁公司，故皆丢弃于道路。但新修之路不许丢弃此物，故街上已不见污物，但至小巷则到处可见此丢弃物”。“……又场内各处有贩卖鸟兽鱼肉蔬菜水果类的市场，只以大街路旁充当市场，无特设房屋，市场肮脏之极，臭气熏鼻，苍蝇成群，猬集于食物，不卫生的危害不少”。“中国人自上至下有食肉之习，但北京无特设的屠宰场，肉铺在其店前屠刳，卖肉，血液污地，危害市民健康之处不少”。⑦(P460)
    诚然，无论是国内报纸的批评还是外国人的评述，这一切归根结底都是人们现代文明意识兴起的结果。其实，当时的北京城已经有所行动，在努力改变着这一现状。这一改变就起源于安民公所的建立。
    二、安民公所的建立及对北京城的环境卫生管理
    1900年，八国联军以解救各国公使为名出兵中国，同年8月，占领北京城。当时，慈禧太后和北京的诸多官员纷纷逃离北京，北京陷入了极度混乱的无政府状态。
    1.安民公所的建立
    侵占北京后，八国联军公然“特许军队公开抢劫三日”。这给北京城造成了一场空前浩劫。“查京师地面自遭兵燹之后，土匪纷纷抢掠，闾阎骚扰，民不聊生”。⑧(P606)变乱以后，北京城内供应十分紧张，“再京城为洋兵占据，小民生计维艰，煤米两项尤虞缺乏”，⑧(P575)“数百万生灵嗷嗷待哺，觅食维艰，穷蹙情形，不堪言状”。⑧(P552)
    这种局面也严重威胁到八国联军在北京的统治，他们迫切需要改变这种状况。于是，“各国驻京兵官会议，办理设立巡捕事务，定通行章程数则”，⑨(P127)组织洋兵队进行巡逻。同时，也吸收了一部分官绅参与其中。针对北京城内供应困难，各占领区“令各铺户开市，如有攘夺，伊为弹压”，⑩(P118)“凡有空门面，皆令开米面铺，伊将转运来也”。⑩(P122)
    与此同时，留京官员积极谋求恢复北京的秩序。在联军占领北京的当天，五城御史陈璧就令人张贴安民告示：洋兵入城，和好在即；居民官宅，各安生业。匪徒抢掠，格杀勿论；拿送到城，立即正法。⑩(P61)陈璧亦曾想得到懂外文的齐如山的帮助，把他介绍给德国占领区长官，商讨这一区域的管理事宜，但齐并不合作，这一设想未能实现。(11)(P21)侍读学士恽毓鼎、副都御史曾广銮、总署学士胡荃孙、劳凯臣、崑冈、敬信等“遍访知交，熟筹办法”，联络留京的满汉官员，并与海关总税务司赫德会商，“向各国大臣设法婉商，俾得保全一切”。⑧(P467)
    多方人士的努力促使联军在北京的统治政策有所改进。不久，庆亲王奕劻“闻京外数百里之内百货云集，以无贩运折阅实多。再四筹思，惟有暂行借重洋人保护商贾，庶几敢于贩卖米粮、煤炭暨一切用物”。经过协商，“赫德允给商贩切实护票，可以出入城内，沿路毫无阻滞”。(12)(P707)京城内蔬菜短缺的严峻形势稍稍缓解。
    北京事态的发展急需一个有效的管理机构。清政府方面因“管辖地面权属他人，虽有良策，无由呼应”，对当前的形势无能为力。列强则由于语言不通、民情不熟以及兵力的单薄，也无力承担这一重任。他们需要当地有影响力人士的支持，以扫除管制地方的障碍。广大士绅就成为他们争取的对象。(13)而当地士绅(主要是留京官员)出于自己的安全考虑，以及本身的责任感，积极地参与其中。(14)最终，列强、清政府、官绅走到了一起，三方同意建立一个组织，维持京城秩序。这个组织就是“安民公所”。
    表面上，各国联军对于建立一个安民机构、恢复北京的社会秩序是非常积极的。实际上，由于列强的对华政策各不相同，他们对建立安民公所的态度并不一致。
    日本占领区最早设立了安民公所。这主要是由于日本占领区范围广阔，任务较为繁重，仅仅依靠占领军自身很难进行有效管理，需要地方士绅的帮助。另外，也由于日本比较熟悉清王朝的国情，他们知道怎样才能更好地维持占领区的秩序。所以，日本占领区的军事首领能够主动“搜罗”一批地方“名流”，组织维持治安的机构。也正因为如此，在日界的安民公所中日本占领军更具主动性，士绅在其中只能听命行事，很少能有自己的意见。
    美国则代表另一种情况。八国联军占领北京后，美国是较早确定对华政策的国家。他们同日本一样，很注意恢复占领区的秩序。虽然他们没有日本的优势，但是善于利用当地的士绅为其服务。实行分区占领后不久，他们就与恽毓鼎、曾广銮等人来往频繁，双方建立了“共信”。美界“协巡公所”的建立是士绅直接作用的结果。英国的情况与美国相似。
    相比较而言，德国界内治安机构的设置经历了较多的坎坷。起初，主管德界事务的柯士达对占领区内的民政漠不关心。德界官绅对德人横行“无不痛心疾首”，于是一同谒见柯士达，建议仿照美界，“约束部下”，柯士达以“德国自有办事章程”拒绝。后来德界也建立了具有安民性质的巡捕局，在人员数量上也是最多，但作用有限。直至格尔到来，“皆照美界章程办理”，(15)(P378)这一局面方有所改观。
    至于法国和意大利，他们对占领区的治安并不在意，当地官绅的主动要求是建立治安机构的主因。而对俄国而言，由于北京不是其所关注的重心，虽然也建立了安民公所，其更多的是在沽名钓誉。
    值得注意的是，在安民公所建立的过程中，清政府发挥着重要的作用。庆亲王在和谈之前到达北京，与北京的留守官员进行联络，并成为实际的领袖。尽管列强不容许清政府干涉北京的治安，但是参与治安组织的大多是清政府的官员，他们仍然与清政府保持着紧密的联系。公所的组建是经过清政府批准的。美国界内的“协巡公所”建立前，恽毓鼎就向庆亲王汇报过相关事宜。8月31日，也就是“协巡公所”建立的前一天，庆亲王发出一份札件，“系交恽、王、乔、贾四君，札予办理协巡事宜”。(16)其后，各国界内设置安民公所都延续了这一程序，都要向“清政府”进行备案。
    总之，安民公所的建立是双方共同的需要。对清政府而言，这是一种无奈，也是一种变通；对列强而言，这是为了军队的存在，也是一种政治的需要。但不管怎样，经过士绅申请，清政府支持和列强允许，安民公所建立起来了，它担当起恢复北京秩序的重任。
    八国联军与清政府建立安民公所的目的并不完全相同。列强的目的就是为了军队生活的便利。对于这一点日本人自己也毫不掩饰。他们认为安民公所是“以列强军队的存在为目的的”。⑦(P232)清政府则一方面为了维护京城治安，为其统治的恢复做准备。御史们曾言：“本五城查公所之设，原因洋兵初入京城，维时官权未便显露，故以绅士联络洋人，以地方联络绅士，一切紧要事件呈明五城酌核办理……现在洋兵虽尚未退，地方官自有应办之事，应以渐复官权为第一要义。”(12)(P714)另一方面清政府把安民公所作为了解列强的途径，也就是要实现“与洋官通融联络”。(12)(P713)同时，通过“酌派员绅分设安民公所，以达民情”。⑧(P1162)
    目的不同决定了安民公所职能的多样性与复杂性。八国联军要求安民公所管理本地的巡捕、卫生、审理民事案件和收取捐税等；而清政府方面以及官绅出于自身的需要，强烈要求恢复北京的秩序。他们经常提出自己的意见和建议，如开设苦力局、土筐所，兴建粥厂，尽力帮助民众解决困境。本文则仅述及安民公所的环卫职能。
    2.安民公所对环境卫生的管理
    八国联军占领北京后，以西方的方式治理北京。早在占领初期，他们就强迫人民夜晚点灯、洒水泼路等等。安民公所建立后，即接管了这部分工作。
    北京是清政府的首都，很长一段时期内对外国人有着诸多的限制。因此来华外国人对北京城充满着向往。但同时，一些人又表达着不满，“北京不是一个吸引人的城市，它的街道很脏：天气干燥时，尘土厚厚的，风吹过，灰尘弥漫；阴雨连绵时，无处排水，一片泥泞”。(17)京城乱后，死伤很多，卫生状况更是令人担忧。“城关一带，浮尸尚未埋尽，虽经卑前县张令雇夫掩埋，而东北两关遗尸较多，且有当时轰毙屋内，嗣后人迹罕至”，(18)出于防疫需要，外国士兵到处拿人，抬尸扫街，除污净室，城内居民皆视为“畏途”。为了清洁卫生，各国占领军还令居民将街道修垫平坦，打扫干净。⑩(P25)日本人更是令各住户门前设土筐一个，木桶盛水，以净街道。(12)(P575)
    安民公所建立后，“各局巡勇，除按班巡夜外，分局宜轮派勇丁四人，白昼巡街，催赶洒扫……”。(16)后来，安民公所进一步扩展了卫生工作的范围。他们按户敛钱雇车，分日到各家载灰土等弃物，送往城外，以净街道。⑩(P128)
    各占领区为了解决民众出恭难的问题，由各家各户出钱，在各地修盖了厕所。(12)(P575)时人对此却深以为苦。由于北京居民生活习惯的影响，很多人并不习惯使用厕所，关键是当时所建厕所数量有限，这非常不便于人们的使用。所以，很多人往往遵从习惯，采用路边出恭的方式。但这又有很大的风险，一旦为外国巡警或者安民公所的巡勇发现，这些人将要受到惩罚。安民公所还十分重视娼妓的管理，不仅取缔私娼，还对妓院所在地进行检疫，隔离取缔带有病患的娼妓。⑦(P234)
    正是在安民公所的运作下，北京城的秩序得以迅速恢复，人民的生活逐渐稳定。与此同时，人们也不得不接受着新生活方式的冲击，并逐步适应之。尽管这种改变还非常小，但它的影响却非常深远。
    三、安民公所对北京环卫事业的影响
    列强退兵之后，安民公所的裁撤亦提上日程，负责善后事宜的胡燏棻根据情势，主张将安民公所“可留者留，可撤者撤，请更名巡防局，督绅办理”。⑧(P1162)由此，清政府确定了取代安民公所的机构——巡防局。此后，善后协巡总局逐步建立起来，安民公所开始退出历史舞台。但其影响却并未消失。借助安民公所，列强将西方一些先进的城市管理经验和模式强加于北京民众。这在一定程度上冲击了延续很长时间的传统，对北京城的诸多方面产生了较大影响，环境卫生方面是其重要影响之一。
    八国联军占领北京期间，安民公所被迫按照联军的意愿，在占领区内清扫街道、修建厕所等事宜，对于那些习惯于传统的人们而言，不是福音，而是灾难。当八国联军将要撤离，将北京的民政归还于清政府后，五城负责治安，“各街巷扫街、泼水、点灯、倒土、出恭、夜行等事，暂多松懈，不慎严查究责”。时人对此深有感触，“究竟我兵同气连枝，互相怜悯，不比洋人横暴耳”。⑩(P76)然而，庆亲王或许是在与列强谈判期间看到列强管辖之下比较良好的秩序，对此则是另一种态度，他主张继续进行这一工作。“其修街、洒道，各国皆办有眉目，拟就其已成者，赓续为之，事半功省，先由臣等督率该侍郎参酌试办，果有成效，再行妥定章程，请旨办理”。⑧(P1333)庆亲王这样做，并不代表他对城市建设有了实质性的认识，更多的是一种感性的认知，但北京城内却因此增添了新的内容，主要体现在以下两个方面。
    (1)城市街道的修整。八国联军撤离北京后不久，清政府即对北京城的主要道路进行了修整。这次修整不再是原来简单的填土，而是“将原有甬道翻起，使中间及两侧均成同一高度，中间为人行道及轻便车道，左右两侧为重车道，中间左右设沟以便于排水，只有中间路面用条石及水泥，以固地面，左右种植杨柳，设路灯，撤销全部小摊，每隔一、二百米配备巡捕，以维持交通和保障安全”。⑦(P21)
    (2)厕所的修建。安民公所建立以前街上没有公用厕所时，居民生活较为不便。安民公所建立后，执行联军的命令，禁止民众随地出恭。⑩(P58)清政府接管北京后，开办警察事务，公用厕所成为其职责之一。当时，在城内修建了一些公用厕所，一概禁止在新修道路旁小便，且有巡捕巡逻，遇有小便等事立即惩罚。⑦(P461)后来，为解决路人入厕难的问题，又在新修道路附近设置厕所。另外，以前城内各处设有肥料制造场所，均被当局逐渐将其移至城外。
    尽管当时城市卫生设施的修建有很大的局限，但正像任何新事物的成长一样，这一切都不能抹煞它的进步性，它是北京城近代化进程中重要的一环。它引起北京城市现代文明意识的觉醒，是北京城近代环卫事业的开端。