近代列强攫取在华沿海和内河航行权的经过

李国华

发布日期：2010年8月30日

沿海和内河,是一国领土主权不可分割的组成部分。按照国际法,沿海(岸)国可以“禁止外国船舶从事沿海的航行和贸易,即所谓沿海航运,并专为其本国船舶保留这种沿海贸易”[1],也“没有规定给予外国以要求准许其公私船舶在国内河流上航行的权利”[2]。事实上,“考今日国际通例,凡独立国家,莫不保留其内河航行与沿海贸易权以为国民享受之用……各国咸以此两种权利为国民权”[3]。在近代,列强攫取了中国沿海和内河的航行权,大肆进行客货营运、商品贸易,严重侵犯了中国沿海和内河的主权。本文主要以中外不平等条约的文本内容为考察对象,对这一过程加以梳理和叙述。

一　沿海航行权

第一次鸦片战争至第二次鸦片战争,列强攫取了中国沿海航行权。先是合法取得沿海转运洋货的特权,继而又在事实上获得转运土货的特权,并在第二次鸦片战争之后将这一既成事实转为条约权利。

1842年中英《南京条约》第2款规定:“准英国人民,带同所属家眷,寄居沿海之广州、福州、厦门、宁波、上海等五处港口,贸易通商无碍。”[4]照此规定,事实上英国船只已能自由航行于五口之间,惟条文尚未明确。1844年中美《望厦条约》第3款则明确规定:“嗣后合众国民人,俱准其挈带家眷,赴广州、福州、厦门、宁波、上海共五港口居住贸易,其五港口之船只,装载货物,互相往来,俱听其便。”第6款规定了“因货未全销,复载往别口转售者”的纳税办法。[5]同年签订的中法《黄埔条约》,在第2款和第17款作了类似的规定。

此后,1858年签订的中英、中美和中法《天津条约》中又确认了这一权利,并扩展到新开各口。如中英《天津条约》第11款载:“即在牛庄、登州、台湾、潮州、琼州等府城口,嗣后皆准英商亦可任意与无论何人买卖,船只随时往来。” [6]其第45款规定了转口销售洋货的纳税办法。

在通商口岸之间沿海转运洋货特权的获得,与中国刚刚打开东南门户,西方列强对各口岸的商品输出还具有试销的性质有关。“外国货的试销,乃是早期通商口岸贸易的一个主要特征。”[7]因为一船洋货可能在一个口岸难以销完,这种试销,“只有听凭货物在口岸间往来自由贩运,方能予以实现”[8]

前述条约,并没有谈及外国船只在沿海各通商口岸间载运土货问题,更无准许洋商经营沿海贸易的规定,因而,此时列强所取得的是在沿海转运洋货的条约权利,还不是完全意义上的沿海航行特权。这一特权的攫取是在造成既成事实,得到清政府默许之后,才为条约所确认。

事实上,早在鸦片战争以前的1835年,已有英国船只从事广州和澳门之间的客运。鸦片战争后,在从广州到上海沿海开放和未开放口岸,外船也开始从事装运中国货物的运输。1848年,福州英国领事报告说,许多外国武装小船、双桅帆船和夹板船,都经常行驶于上海与厦门一带海岸,其中有悬英国旗、葡萄牙旗、丹麦旗和荷兰旗的,而以悬葡萄牙旗为最多。这种局面的形成,部分是由于海盗的影响,部分是由于清政府的无能和腐败。由于中国沿海海盗横行,中国商人见外船相对安全,又有海上保险业务,多愿将货物交给外船运送。1847年,香港总督德庇时和两广总督兼钦差大臣耆英就承认外人在中国沿海航运的问题互换照会。[9]互换照会虽然不能具有条约条文的效力与权威,但已赋予外人从事中国沿海航运以合法的外貌。外人从事中国沿海的航行贸易日益兴盛,蓬勃地发展起来。

外国商船参与沿海贸易,严重影响了中国沿海营运船只的利益。清政府对此并非视而不见,但对于外国船舶在沿海贩运土货已成为不可逆转之趋势的既成事实,无力也不打算加以禁止,所关心的只是对这种贸易如何征税以防止税款流失。1861年10月,经英国公使卜鲁斯同意,清政府总理各国事务衙门颁布了《通商各口通共章程》,规定贩运土货的纳税办法。[10]从此,外国船只在中国沿海贸易合法化。1863年,中国和丹麦签订《天津条约》,第44款订明:“沿海议定通商各口载运土货,约准出口先纳正税,复进他口再纳半税,后欲复运他口,以一年为期,准向该关取给半税存票,不复更纳正税。嗣到改运之口,再行照纳半税。”[11]这就是说,只要缴纳了关税,不管什么货都可随意运输,把原来条约中对沿海贸易仅有的一些限制也全部一笔勾销。并由此将国内法的特许权利又进一步转变为受国际关系束缚的条约权利。随后,荷兰、西班牙、比利时、意大利和奥地利等国与中国所订条约,均作了相同规定。到20世纪初,日本和瑞典也以不平等条约的规定,明文取得中国沿海贸易权。

在近代,除前述以不平等条约明文规定取得在华沿海贸易权的11个国家外,另有俄、德、秘鲁、巴西、葡萄牙、瑞士6国,以最惠国待遇条款取得。[12]

二　内河航行权

第二次鸦片战争至中日甲午战争,列强攫取了中国主干河流长江的航行权,先是取得在长江中下游航行的条约权利,至90年代,又进而获得在长江上游和其他河流航行的条约特权。

长江对外开放,是第二次鸦片战争前,英、美、法等国家向清政府提出“修约”交涉要求的主要内容之一。通过第二次鸦片战争,列强用武力迫使清政府允予这一特权。1858年6月订立的中英《天津条约》第10款载:“长江一带各口,英商船只俱可通商。惟现在江上下游均有贼匪,除镇江一年后立口通商外,其余俟地方平靖,大英钦差大臣与大清特派之大学士尚书会议,准将自汉口溯流至海各地,选择不逾三口,准为英船出进货物通商之区。”[13]这是列强取得内河航行权最早的条约依据。就此条款来看,开放长江三个口岸[14],镇江一口已经约定,其余两口在汉口下游江段有待选择,除镇江一年后“立口通商”外,其余两口的开放时间“须俟战事[15]结束”。

后来,经过英国舰队的入江窥探,侦察口岸,到1860年11月,由英国新任驻华公使卜鲁斯与清朝恭亲王奕訢等达成协议,不俟“地方平靖”,准其“先赴汉口、九江两处开商”。[16]次年3月,总理衙门核准颁布了英国参赞巴夏礼与江西地方当局拟定的《长江各口通商暂订章程》。该章程规定了开放镇江、九江、汉口长江三口的暂行办法。[17]

中法《天津条约》第6款规定:“中国多添数港,准令通商,屡试屡爽,实为近时切要,因此议定,将广东之琼州、潮州,福建之台湾、淡水,山东之登州,江南之江宁[18]六口,与通商之广东、福州、厦门、宁波、上海五口准令通市无异。其江宁俟官兵将匪徒剿灭后,大法国官员方准本国人领执照前往通商。”[19]

把英、法两国的条约合在一起来看,长江干线上的汉口、九江、南京、镇江四口,便成为长江第一批对外开放的“条约口岸”。

至于中俄、中美两个《天津条约》,其中虽无开放长江口岸的明文规定,但在中俄《天津条约》第12条规定“日后大清国若有重待外国通商等事,凡有利益之处,毋庸再议,即与俄国一律办理施行。” [20]中美《天津条约》第30款规定:“现经两国议定,嗣后大清朝有何惠政、恩典、利益施及他国或其商民,无论关涉船只海面、通商贸易、政事交往等事情,为该国并其商民从来未沾,抑为此条约所无者,亦当立准大合众国官民一体均沾。”[21]根据这类所谓最惠国待遇条文,中国既然对英国开放了汉口、九江、镇江,对法国开放南京,就是等于对英、法、俄、美一齐开放了长江四口。

沿江进行客货运输、贩运土货的贸易权,是列强所要求的长江通商航行权主要内容。同沿海各口一样,外国船舶在开放的沿江各口,也做起了客货运输、贩运土货的沿江贸易。清政府总理衙门经与英、法公使多次商议,于1861年10月颁布《长江各口通商暂行章程》[22]和《通商各口通共章程》,对课税办法和船舶管理作了新的规定。[23]1863年中丹《天津条约》第45款规定:“土货自通商各口运入他口按例完半税。”[24]又以中外双边条约的形式肯定了在长江各口贩运土货的权利。

此后,各国争相效尤,或以条约明文规定,或应用最惠国待遇条款,而与英、法、美、俄、丹麦同样享有在华内河航行的权利,这些国家是荷兰、西班牙、意大利、奥地利、德国、日本、墨西哥、瑞典(以条约明文取得),以及秘鲁、巴西、比利时、葡萄牙、瑞士(以最惠国待遇条款取得),共18个国家。[25]

随着不断有新的国家加入到享有在华内河航行权的经济侵略队伍中来,列强在长江四口开放的基础上,进一步扩大内河航行权的范围。

1876年,中英《烟台条约》:“议准在于湖北宜昌,安徽芜湖,浙江温州,广东北海添开通商口岸……四川重庆府俟轮船能上驶后,再行议办。至沿江安徽之大通、安庆,江西之湖口,湖广之武穴、陆溪口、沙市等处,均系内地处所,并非通商口岸,按长江通共章程,应不准洋商私自起下货物,今议通融办法,轮船暂准停泊,上下客商货物皆用民船起卸,仍照内地定章办理(第3端第1款)。”[26]这样,外船可从汉口溯江至宜昌,而所谓“暂准停泊”,实际上与开放港口无多大区别,因而这一条款又使中国丧失了沿海沿江的若干航权,沿江一些非通商口岸在“暂准停泊”的名义下也被迫允许外国船只停靠和起卸货物。

1890年中英《新订烟台条约续增专条》又开重庆为通商口岸。[27]至1895年中日《马关条约》,日本亦取得在重庆通商的特权,并增开沙市、苏州、杭州为通商口岸,同时亦允许日本轮船驶入重庆(第6款)。[28]至此,外国轮船取得了在长江上游航行的特权,长江基本上完全对外开放。1899年,在列强压力下,清政府再一次修订《长江通商章程》,以《修改长江通商章程》之名颁布,规定:凡有约各国之商船,准在镇江、南京、芜湖、九江、汉口、沙市、宜昌、重庆八处往来贸易,并准在大通、安庆、湖口、陆溪口、武穴等处起卸货物,江阴、宜兴、芦泾港、天星桥、黄子岗、黄州、荆河口及新堤等处为旅客上下处所。[29]经此规定,清政府似乎已将各特别条约集成一普遍公约,明白宣示,凡有约各国共享长江航行权。

除长江航行权之外,列强还攫取了其他河流的航行权。

1858年,中俄《瑷珲条约》第一条规定:“由黑龙江、松花江、乌苏里河,此后只准中国、俄国行船,各别外国船只不准由此江河行走。”[30]据此,沙俄便取得黑、松、乌三江的通航权,并于1910年迫使清政府签订《松花江行船章程》,独自攫取了在松花江航行的条约特权。

1895年《马关条约》允许日本轮船“从上海驶进吴淞江及运河以至苏州府、杭州府”[31]。继而,通过1897年中英《续议缅甸条约附款》,英国又取得在珠江航行的特权。该约专条规定:“将广西捂州府、广西三水县、城江根墟开为通商口岸……轮船由香港至三水、梧州,由广州三水、梧州往来……并将江门、甘竹滩、肇庆府及德庆州城外四处,同日开为停泊上下客商货物之口,按照长江停泊口岸章程一律办理。”[32]在1902年订立的中英《续议通商行船条约》中,英国又迫使中国承诺,“允于两年内除去广东珠江人工所造阻碍行船之件(第5款)”[33],为珠江开放通航创造条件。在第10款规定:“兹将广东省内之白士口、罗定口、都城作为暂行停泊上下客货之处,按照《长江停泊章程》办理,并将容奇、马宁、九江、古劳、永安、后沥、禄步、悦城、陆都、封川等十处作为上下搭客之处。”[34]于是外轮又得畅行于广州、江门、三水、梧州、南宁之间。

长江和珠江的上下客、货的暂停口岸,与通商口岸构成了一条完整的航线,扩大了列强在内河航行、贸易的特权。

三　内港航行权

19世纪90年代,甲午战争后掀起的瓜分中国狂潮中,列强又进而把手伸向中国的全部内河,攫取了“内港”航行权。所谓“内港”,按《内港行船章程》规定,“‘内港’二字,即与烟台条约第四端所论‘内地’二字相同”[35]。中英《烟台条约》对“内地”进行了解释,内地“系指沿海、沿江、沿河及陆路各处不通商口岸,皆属内地”[36]。也就是说,非通商口岸皆属“内地”。所谓内港航行权,指一通商口岸与“内地”间,或经中国政府允准两“内地”之间的航行权利。“内地”与前述条约规定的长江、珠江沿岸“轮船停泊处所”,同为非通商口岸,但其不同之点有三:(一)轮船停泊处所均经条约明白规定,数目有限,地点固定,而“内地”则可因轮船公司之呈请,随时开放。(二)轮船停泊处所皆在沿长江或珠江一带,而“内地”则可包括全国一切江河川流。(三)轮船停泊处所为轮船航行两通商口岸间沿路所经之地,用以上下旅客载卸货物,而“内地”则为某通商口岸与该“内地”间直接或间接航行贸易之目的地,而非通商口岸航路经过的处所。列强取得“内港”的航行权,也即攫取了中国全部内河航行的权利。

1897年7月,清政府屈服于英国“战争的威胁”,颁布《内港行船章程》九款,其第1款载:“中国内港,嗣后均准特在口岸注册之华、洋各项轮船,任便按照后列之章往来,专作内港贸易。”[37]此后,中国的内河,无论巨川支流,凡可以通航者,均对外国轮船开放。

《内港行船章程》是清政府颁布的,还未受国际条约束缚。但列强一旦用侵掠或让与的方法取得一项权益,总是尽快地把这项权益载在国际双边条约规定当中,以期给予这项既得权益以合法的条约权利的地位,使其更为巩固,以防止其权益万一被收回。1902年中英《续议通商行船条约》即将此项章程作为附件,明文订入。其第10款称:“兹因光绪二十四年所订中国内港行轮章程,准特在通商口岸注册之华、洋各项轮船,行驶贸易,又因是年五月、八月先后所订此项章程间有未便,是以彼此订明,应将此章程从新修改,附载此约。惟此章程应按照遵行,直至日后彼此允愿更改为止。”[38]1903年《中日通商行船条约》第三款规定:“中国国家允能走内港之日本各项轮船在海关报明,由通商口岸往来报明之内港地方贸易,应悉照正续各项章程办理。”第八款规定:“光绪二十四年五月七月先后所定《内港行船章程》间有未便,是以中国允将此项章程从新修补,附载此约。惟此章程应按照遵行,直至日后彼此允愿更改为止。”[39]

经此规定,外国轮船在内港航行,有了国际条约依据,中国不仅不能根据自己的意愿收回此特权,就是更改章程,也须英、日两国允准。

附入英、日两约中的《续改内港行船章程》,内容完全一致,系属补充性质,凡旧章程之与新章程不抵触者,仍属有效。其中最重要修改之点,即英、日两国轮船船主得在河道两岸租栈房码头,其第一款规定:“英国(或日本)轮船东可向中国人民在河道两岸租栈房及码头,不逾二十五年租期,如彼此两愿续租,亦可重新再议。倘英商(或日商)不能向华民妥租栈房及码头,须由地方官与商务大臣(日约‘商务大臣’后多‘总督巡抚’四字)商妥后,照公道时值,预备栈房码头租给,租满之后,亦可接租。”[40]如果说,列强攫取沿海和内河航行权,其地域采用列举方法,故尚有可见的确定范围,而“内港”航行权的规定,已属漫无限制。尤其在《章程》第4款规定:中国“既行禁止英轮(或日轮)行使该河,但华轮亦应一律禁止。”[41]这样的规定甚是荒唐,几近不承认中国的领水主权。显然,准许英、日商民在“内港”“河道两岸租栈房及码头”,构成了外国轮船定期航行往来非通商口岸的内地进行客货运输和商品贸易的条件。“是以内港航线,愈开愈广,除沪苏、沪杭、苏杭三线外,江苏则有海门线、苏镇线、宁镇线、镇清线;浙江则有余姚线、舟山线、海门线;安徽则有庐州线;江西则有南昌线;湖北则有武穴线、襄河线;湖南则有岳州线、湘潭线、常德线;而福建亦有水口、梅花两线,内港行轮,盖早成水银泻地之势矣。”[42]

曾担任过英驻华公使的阿礼国在1896年亦承认:“要求在一切既不是国与国间的分界,也不流经别国的内港航行权,是在任何国际法体系中都完全没有根据的。没有一个西方国家曾经让与这种权利给别国,即使其中并不涉及治外法权权益问题。没有一件条约甚至承认过这样一项原则。”[43]但是,在近代中国,伴随着列强的武装侵略和战争威胁,再到掀起瓜分狂潮,中国的航权由沿海到内河,由内河到内港,一步步地丧失殆尽。在“协定关税”特权的利益保障下,又有领事裁判权的庇护,列强船舶几近自由地航行于近代中国的沿海、内河和内港,极大地便利了其对中国的经济侵略,并对中国的政治、国防和经济(直接的是航运业)等造成了极大的危害。

（转引自《史学月刊》2009年09期)