宋代地方行政管理机构为路、州府军监、县三级制。军虽与州、府并列，但作为地方行政区划管理单位却显得不成熟、不稳定。宋朝属于州级的军、监数量很少，同时尚存在县级军与监，即隶属于州、府的军和属于州、府、军的监。故宋代有军使兼知县之军，此非州级军，而是县级军。有学者对兼知县之军使未能深察其性质，或视军使为州之下、县之上的行政单位。“军使”为官名，岂能成为地方官司之称？当然不确，此军使实为县级军之长吏。县级军两宋皆置，以南宋为多。本文即就宋代军的行政区划存在州级军与县级军二重制的史实予以专题探讨，以期引起学界共同关注宋代二重制地方行政建制的特殊性，并展开深入讨论。

宋朝诸种职方图经、图志中关于宋代地方分为路、府州军监、县三级行政区划已经形成共识。州、府、军、监并列作为地方第二级行政管理机构，是宋代与前代不同的建制，可以说是宋代的创置。宋初，太祖纳后周版图，“凡州、府、军、监一百三十九，县六百六十一”。王应麟注：“军、监始自置属县，与州、府并列。”，首次将军、监与州、府并列，职方氏在统计后周版图时，将州、府、军、监视为同一级行政区划进行登记，军、监之下已辖县。《宋史·礼志》在记述宋朝“忌日”仪制时，亦于建隆元年下提及，“天祐初(904)，始令百官诣閤奉慰。宋循其制……凡大忌，中书悉集；小忌，差官一员赴寺……天下、州、府、军监亦如之……”

太祖开宝八年(975)《重详定推状条样》颁于天下诏书中提到，“州、府、军、监长吏及州院、司寇院，悉大字揭于板，置厅事之壁”。这是现存诏书中见到的最早提及州、府、军、监这一平级的地方行政区划的记载。

据元丰八年(1085)完成的《元丰九域志》统计：宋朝全国“总二十三路，京府四，次府十，州二百四十二，军三十七，监四，县一千二百三十五”。路、州(府、军、监)、县三级地方行政区划已定型，然州级行政区划显得不平衡，有属县之州级行政监仅4个，显得不成熟。有属县或寨的州级军37个，虽与州的数量之比为1：6.5，但是府的3倍以上。不过，州、府(京府除外)隶属于路，未可动摇。而军有隶属于路的军，属“州级军”(同下州)；别有隶属于州、府之军，属“县级军”。此种地方行政二重制需要重新认识，十分值得关注。

一、宋代州级军建置之由来

唐初，为防御蕃部扰边，政府在屯驻戍边处设置军、守捉、镇等军事管辖区，是为“军”之起源：

唐初，兵之戍边者，大曰军，小曰守捉、曰城、曰镇。而总之者曰道。若卢龙军一，东军等守捉十一，曰平卢道。

(玄宗天宝元年)正月壬子，河东节度与朔方椅角以御突厥，统天兵、大同、横野、岢岚四军、云中守捉，屯太原府忻、代、岚三州境。

唐代的军置将军一人，为长官，称“军使”。如睿宗景龙四年(710)正月河源军使为杨矩。玄宗开元二十九年(741)八月，“以幽州节度副大使安禄山为营州刺史，充平卢、渤海、黑水军使”。在所置诸军中，横海军、高阳军、唐兴军、恒阳军、北平军等五军长官以本州刺史兼军使。如代宗大历六年(771)十月，于沧州置横海军，其长官则为横海军使、沧州刺史。德宗贞元二年(786)五月癸未，“横海军使、沧州刺史程日华卒，以其子怀直权知军州事”。然，贞元十年(794)三月，沧州大将程怀信逐其帅程怀直，遂以虔王谅为横海军节度大使。“横海军”就成了节度使军号，此“横海军”已非屯戍军之军了。

军内有坊(民居)，置坊主一人，治民事：

军置将军一人，军有坊，置主一人，以检察户口、劝课农桑。

其军、城、镇、守捉者皆有使，而道有大将一人，曰大总管，已而更曰大都督。

唐代的军为军事防御屯戍管辖区，但军内有坊户，即民户，军征收赋税。诸军按坊户人口置长贰官。五千户以上，置军使、副使各一人；一万人以上，置军使、营田副使一人。每军置僚属仓曹、兵曹、胄曹参军各一人。显然，唐初之军初具掌军事兼治理民事双重职能。

然史官并未将唐代节镇或军录入职方氏志书，即地理志书(如新、旧唐书《地理志》)。故宋史家欧阳修在《新五代史·职方考》中说：“自唐有方镇，而史官不录于地理之书，以谓方镇兵戎之事，非职方所掌故也。然而后世因习，以军目地，而没其州名。又今置军者，徒以虚名升建为州府之重，此不可以不书也。”徐无党注：“若今永兴，本节度军名，而今命守臣，遂曰‘知永兴军府事’，而不言‘雍州京兆’，是也。”欧阳修所谓史官未将方镇录入地理之书，如新、旧唐书《地理志》就没有将唐代宗大历间于鄜州置肃戍军、沧州置横海海军等录于州郡沿革之中。《新唐书·地理志》三“河北道”：“沧州景城郡，上。本渤海郡，治清池。武德元年徙治饶安，六年徙治胡苏，贞观元年复治清池。”此关于河北道沧州地理沿革就不录横海军、横海军节度使之置。可是唐、五代节度使专权用事，州郡成为节度使支郡，其时或后世习称横海军节度使，反而不提其所在沧州景城郡。因此，欧阳修说“后世因习，以军目地”。

军在五代沿置。《新五代史》谓：“威州，晋升天福四年置，割灵州之方渠，宁州之木波、马岭三镇为属，而治方渠。周广顺二年改曰环州，显德四年废为通远军。”徐无党注：“五代置军六，皆寄治于县，隶于州，故不别出。”或谓“‘军’作为行政单位出现于五代中后期”，值得商榷。五代的军皆隶于州，寄治于县，其作为行政区划的条件尚未成熟。故《新五代史·职方考》亦未将军视为州级行政区划列入。《新五代史》称“五代置军六”，田雁认为未确：“欧阳修所称‘五代置军六’，实指宋王朝取代后周时所承袭的军为六。这一数字既不包括中原王朝(‘五代’)曾设已废之军，更不包括中原王朝以外各国(‘十国’)并入宋时宋承袭之军，以及这些国家曾设已废之军。”新五代史》关于军的统计盖限于后周，田雁则将五代十国先后设置的军皆进行统计，共29个，列为表，清晰可信。五代之军的设置具有明显的国与国之间相互防范的军事目的。如后周显德六年(959)，世宗从契丹人手中收回宁州，此地与沧、霸二州交界，正是南下的关口，实为军事要地。于是，周世宗就将宁州改设为乾宁军。另外，设军也有控制产盐地等重要课利之地的目的，如瞻国军(滨州产盐地)、静海军(泰州产盐地)等。

历经唐、五代演变，至宋代，军已具备行政区划的属性，辖县治民，终于跻入州级行政区划，视为“同下州”。《太平寰宇记》《元丰九域志》《舆地纪胜》《方舆胜览》及《宋史·地理志》等地理志书皆将军录于路(道)之下与州、府并列的同下州。例如《太平寰宇记》：“河北道：威虏军本遂城县，太平兴国六年置。领县一：遂城。军境：东西六十五里，南北五十里。四至、八到……”《元丰九域志》：“河北路：同下州，广信军。太平兴国六年以易州遂城县地置。景德元年改威信。县一：中，遂城县。”《宋史·地理志》：“河北西路：广信军，同下州。太平兴国六年，改易州遂城县为威虏军。景德元年，改广信军。崇宁户四千四百四十五，口八千七百三十八。县一：遂城。”

二、北宋州级军的确立、分布与特征

宋太宗朝太平兴国间，《太平寰宇记》所载十三道之军为四十二，实为三十七军(原四十二军中，桂阳军为南宋绍兴三年所置，非《太平寰宇记》原文，乃后人所加，不当计入；又唐版图内陇右道之瀚海军、天水军、伊吾军，及关西道振武军，或废，或仅名义上统摄而已，未隶属宋，可不计)。加上淳化间、太平兴国末年所置而未及计之三个军(南安、临江军、太平军)，及漏载之建隆二年(961)创建、太平兴国四年(979)废的平晋军，建隆三年(962)创建的北海军，则太祖、太宗朝两朝共置军四十二。其中，少数沿唐、五代之旧，而大量军系太祖朝，特别是太宗朝，于南北统一战争前后因军事、经济之需随事所置的，有属县或属镇，有人户纳税赋，军长吏有治民之权。其分布如下：

河南道军三：

广济军。太平兴国二年(977)，升定陶镇建广济军，转漕兵食。分曹州、单州、濮州、济州四境之境民置定陶县，隶属广济军。

淮阳军。太平兴国七年(982)建，淮河、泗水交会口，军事重地，割下邳、宿迁二县隶淮阳军。

涟水军。太平兴国三年(978)置，涟水东经淮河入海，军事要地。涟水县本楚州属县，划归涟水军。

关西道军二：

通远军。与西蕃为界，以人户不足，后周显德二年(955)，改威州为环州；四年(957)，废为通远军，以宁州木波、马岭和灵州之方渠为属镇。宋沿置，领通远一县，并木波、石渠、马岭三镇，“征科人户”。徐无党注《新五代史》称：“五代置军六，皆寄治于县，隶于州，故不别出。”可见，宋史家认定五代之军隶于州，寄治于县，非独立行政区划，故不单独列出，而附于所隶州之下，如通远军则附于威州之下。

保安军。与西蕃为界，太平兴国二年，升延州永康镇为军，以“扼截蕃贼”，管三镇十九寨；军境，东西一百里，南北一百九十里。

河东道军六：

宝兴军。本为银冶务，北汉置军，宋沿置军，但冶务已废，而为防御辽之军事要冲，熙宁九年(1076)尚存，“以代州根括地招弓箭手，于宝兴军界置堡把截”。

威胜军。太平兴国二年，太宗欲伐北汉，于潞州铜鞮县置军，割铜鍉、武乡二县来隶。

平定军。太平兴国二年，太宗欲伐北汉，以镇州广阳寨置军，辖平定、乐平二县。

岢岚军。在楼烦郡北百里，古长城所经，唐置军，后废；太平兴国五年(980)平北汉后，以岚州岚谷县置军，控临边境。辖岚谷县。

火山军。在岚州火山下，夹在辽与西蕃之间。太平兴国七年置军，控临边境。治平四年(1067)，置火山县。

宁化军。汾河源头，东北接蕃境，太平兴国六年(981)置军，辖宁化县。

河北道军十二：

德清军。后晋天福四年(939)，以澶州顿丘县置德清军。宋初沿置，与澶州并列。《太平寰宇记》载：“河北道：澶州，德清军，通利军”。仁宗庆历四年(1044)，移德清军于清丰县置治所，设军使，即以德清军使兼知德清县事。德清军由州级军降为县级军。

通利军(安利军)。太宗端拱元年(988)，以滑州黎阳县为军。仁宗天圣元年(1023)，改通利为安利，以卫州卫县隶安利军。

定远军。后周显德二年(955)，废景州为定远军。太平兴国六年，割东光县属军，直隶京师。景德元年(1004)，改为永静军。

乾宁军。后周收复三关，置永安县。太平兴国七年，以沧州永安县置军，称乾宁军，辖乾宁县。

破虏军(信安军)。后周显德六年收复霸州古淤口关并在此置军，太平兴国六年改名破虏军，景德二年(1005)改为信安军，辖七寨。

威虏军。太平兴国六年，改易州遂城县置军，辖遂城县。景德元年，改称广信军。

平塞军。太平兴国六年，改易州太保村寨置军。

静戎军(安肃军)。太平兴国六年，升易州宥戎镇为静戎军，辖静戎县。景德元年改称安肃军，辖安肃县。

宁边军(永宁军)。太宗雍熙四年(987)，以定州博野县为军，辖博野县。景定元年(1260)改称永宁军。

保顺军。后周显德六年以沧州无棣县置，开宝三年增保顺、吴桥二镇。

平戎军(保定军)。太平兴国六年，以涿州新镇建平戎军，以扼边陲之喉。景德元年改为保定军，仁宗景祐元年(1034)析霸州文安、大城二县五百户隶军。宣和七年(1125)，废保定军为县，隶莫州，知县事仍兼军使。不久，复置保定军。

顺安军。太宗淳化三年(992)，以唐兴寨置军，至道三年(997)，以高阳县来属。

剑南西道军二：

永康军。唐置镇静军，乾德三年(965)平蜀，四年(966)改为永安军，以蜀州青城县及导江县二县来属。太平兴国三年，改为永康军。熙宁五年(1072)，废为寨；九年(1076)，复于导江县治置永康军使，隶彭州。元祐初，复永康军，辖二县(青城、导江县)。

怀安军。宋太祖平蜀以后，乾德五年(967)，为稳定川蜀，以简州金水县为怀安军，属县二：金水县，金堂县。

江南东道军二：

江阴军。南唐建，宋沿置，属县一：江阴县。熙宁废，南宋建炎初用兵，复置。

邵武军。太平兴国四年十一月，于邵武县置军。属县三：邵武、归化、光泽二县。

江南西道军六：

平南军。南唐雄远军，太祖开宝八年改为平南军，太平兴国二年升为太平州。此军《太平寰宇记》未载，存在时间也短，仅两年，但可见宋初在进行南北统一战争时置军之军事意义。

广德军。太平兴国四年，以宣德县为军，管广德一县，后增建平县。

建昌军。开宝二年，南唐置建武军，太平兴国四年改为建昌军，领南城、南丰二县。南宋增新城、广昌二县。

南康军。太平兴国三年，以地当要津，以星子镇改置南康军，属县三：星子、建昌、都昌县。

兴国军。太平兴国二年，以鄂州永兴县置永兴军，三年改兴国军。领县三：永兴、大冶、通山县。

淮南道军六：

无为军。太平兴国三年以巢县置无为军，为江津要津，领县二：巢县、庐江县。

高邮军。太祖开宝四年(971)置，直属京师，熙宁四年(1071)废，元祐复。初领高邮一县。绍兴五年(1135)废为县，仍以军使兼知县，隶扬州。绍兴三十一年(1161)复为军，领二县：高邮、兴化县。

天长军。南唐改为建武军，后周显德四年(957)改为雄州，宋初平江南，降为天长军。至道二年(996)废军为县。南宋建炎元年(1127)升为军，绍兴元年(1131)降为县，十一年(1141)复升为军，十二年(1142)并入招信军，成为招信军属县。

建安军。宋太祖建隆三年升扬州白沙镇为建安军，领县一：永镇县。

汉阳军。故沔州，后周置汉阳军，宋沿置，熙宁四年废为县，元祐元年(1086)复置。

信阳军。开宝九年(976)六月降安州为义阳军，太平兴国元年改为信阳军，治信阳一县。

山南东道军四：

光化军。太祖乾德二年(964)改襄州阴城县为光化军，领乾德县。

荆门军。开宝五年以长林、当阳二县隶军，熙宁四年废，元祐三年复。

云安军。乾德二年，夔州云安县以去州二百里，人户输纳不便，遂升云安县为军。

梁山军。开宝三年，于万州梁山县置屯田务，遂升县为军，领县一：梁山县。《宋史》卷六三《五行二上》载晁公遡为迪功郎、知梁山军梁山县尉，《宋史·理宗纪》载景定三年(1262)李鉴为知梁山军。

太祖、太宗朝尚置有五个州级军，《太平寰宇记》缺漏或未及载，兹据《元丰九域志》《宋史·地理志》《续资治通鉴长编》补上：

平晋军。太祖建隆二年以太原府晋阳县置平晋军，太平兴国四年，北汉已平，遂废平晋军为平晋县。

北海军。太祖建隆三年四月丙子升青州北海县为北海军，仍以内殿直都指挥使杨光美为军使。领北海县。

南安军。太宗淳化三年(992)置，领县三：南康、上犹、大庚。

临江军。太宗淳化三年置，领县三：清江、新凎、新喻。

太平军。太平兴国八年(988)废廉州，建太平军，真宗咸平元年(998)复为廉州。

上引史料表明，宋初是与州并列的军确立的时期，军有如下几个特点：

1.宋初所置与州并列的42个军中，除9个曾见置于唐和五代十国的后晋、蜀、南唐、后周之外，另外33个为太祖、太宗朝所建，而且主要是在太宗朝所建，仅太平兴国年间就创建了20个，端拱、雍熙、淳化间为4个；太祖朝创建9个。太平兴国年间正是继太祖后实现南北统一用兵最频繁时期。聂崇岐《宋代府州军监之分析》一文指出：“太祖、太宗二朝皆在草创时期，故兴革较烦，而太宗既挑契丹之衅，复兴西讨之师，自不得不在河北河东陕西三路创立多军，用资防遏。”

2.军的分布最突出的是北方、西北边境的河东、河北道、关西道，共置22军，占全国军总数一半以上，其军的冠名，如威胜、平定、定远、乾宁、破虏、威虏、平塞、静戎、宁边、平戎等，军事色彩浓厚，其军事防御北边、西边之敌的功能十分明显。

3.以上42个军与州级并列，绝大多数皆有属县，但也有极少数无属县，如破虏、威虏、平塞、保顺四军，皆系边境防御军，有属寨或镇，无属县。

4.州级军的行政权高于县，有征赋之权、纳赋于路之便。如乾德二年，夔州云安县以去州二百里，人户输纳不便，遂升云安县为军。显然，军与州平级，人户交税直接交纳于军，不必长途输送至州，而由本军集中民户征赋输送至路转运司以便民。

5.真宗景德元年十二月，由于宋辽签署“澶渊之盟”议和，两国开启了一段和平交往时期，因此，真宗就把先王创建的一些火药味浓的军名都改了，淡化了军的军事色彩，强化了治民的民事色彩。如：破虏军，真宗景德二年改为信安军。“信安”，顾名思义，即信守盟誓而两国安宁之意。平戎军，景德元年改为保定军，“保定”是中性词，就没有“平戎”那样的敌对含义了。威虏军，景德元年改称广信军。静戎军，景德元年改称安肃军。宁边军，景定元年改称永宁军。因军事需要而建的军自真宗朝以后淡化了军事色彩，但得到了保留，成为与州并列、路之下的固化的地方行政区划，这就是宋代军不同于唐五代军的主要特征。

6.州级军隶属路，不隶于州。

军之隶属是学界有争议的一个问题。贾玉英在《唐宋时期地方政治制度变迁史》中说：“北宋初年，军仍隶于州。太平兴国六年(981)，太宗以军直属京，自此，直属京师的军正式成为与州并列的区划单位，但‘以县兼军使’的军依然存在。因而，军开始分为直隶京师和隶属于州的两大类。”贾氏所谓“太平兴国六年(981)，太宗以军直属京，自此，直属京师的军正式成为与州并列的区划单位”，依据何在？她引用了《宋史·地理志》一条材料：“永静军，同下州。唐景州。宋初为定远军，太平兴国六年，以军直属京师。淳化元年，以冀州阜城来属，景德元年，改军名(按：为永静军)……县三：东光，将陵，阜城。”

永静军由定远军改名。定远军始置于南唐。《太平寰宇记》关于定远军是这样记述的：“理东光县。本景州……周显德二年，废景州为定远军，县属沧州。至六年，并弓高县入东光县。皇朝太平兴国六年，割东光县属军。今领县一：东光。”《元丰九域志》载曰：“同下州，永静军。唐景州，后周降为定远军，隶沧州。皇朝太平兴国六年，以军直隶京师，景德元年改永静。”《宋史》卷八六《河北路·河东路》：“永静军，同下州。唐景州。太平兴国六年，以军直属京。淳化元年，以冀州阜城来属。景德元年，改今名。”以上三条关于定远军(永静军)的记载，最早的《太平寰宇记》未提直隶京师。《元丰九域志》与《宋史·地理志》皆谓太平兴国六年以军直隶京师。然皆表明是同下州，列于“河北道(路)”下。仔细解读，于“永静军”下所言“皇朝太平兴国六年以军直隶京师”，是专针对定远军而言，并非是一道关于诸道军皆直隶京师之诏书，因而不能以此得出“北宋初年，军仍隶于州”的结论。

类似个案，可举真德真宗大中祥符四年(1011)祀汾阴，将驻跸之地宝鼎县升为庆成军为例：

大中祥符四年二月二十八日，诏日：“宝鼎县驻跸所临……宜示优恩，特建为庆成军，隶河中府。”……本以崇奉宫庙，而本府不遣礼料，言事者以为非便。至是，以军直隶京，增置官吏。其大宁宫庙每年祠祭，委知军行礼。

“宜示优恩”并以便崇奉太宁宫庙，为不增加该军(即原宝鼎县)负担，直隶京师，由朝廷负担礼料，“委知军行礼”。这是为了减少该县之负担。直隶朝廷显系个案，不能由此认为所有军皆“直隶京”。如果太平兴国六年后所有军皆隶京师，那何必在真宗大中祥符四年又特别下诏让庆成军“以军直隶京”？

所谓军隶于州，要区别是州级军还是县级军。按宋制，州级军通常是隶于路，不隶于州、府；但如是县级军，则隶于州或府。

如淄州高苑县，“景德三年，以县置宣化军。熙宁三年，废军为县，隶州，即县治置军使”。德清军，庆历四年(1044)移治至清丰县，置军使，隶澶州。崇宁四年，澶州升为开德府，开德府下辖德清军。又如汉阳军，隶属荆湖北路，不属鄂州；而汉阳军降为汉阳县时，即属鄂州：

汉阳军汉阳县，周即鄂州汉阳县地建军，熙宁四年废，以汉阳县隶鄂州，省汉川县入汉阳县。元祐元年，复(为军)。绍兴二年十一月二十六日，诏汉阳军依旧拨隶荆湖北路。以枢密院勘会：汉阳军旧隶湖北帅司，与鄂州对岸，实为唇齿控扼之地。近降指挥，湖北帅司于鄂州置司。故有是命。

绍兴五年八月十五日，权发遣汉阳军高舜举言：“今来本军残破，户口减少，官吏之费，深扰于民，兼鄂州见屯大军，无盗贼之患，与承平日事体不同。若废为县，委是利便。”都督行府勘会，已札下汉阳军，隶鄂州，知县带军使，乞令遵守。从之。

可见，凡州级军，则归隶于本路；若降军为县，则隶于州、府，军使兼知县。但也有个别军直隶京师之例外情况。如上所述，真宗大中祥符四年祀汾阴，将驻跸之地宝鼎县升为庆成军下，是为了减少该县之负担，直隶朝廷，由朝廷拨崇奉太宁官所需经费。

此外，上述军之统计集中在宋初前两朝。实际上，两宋所建之军(包括置而后废之军)达86个之多。这充分反映了宋代军之不稳定与不成熟。

三、关于军使兼知县事之军的行政建制属性

据《元丰九域志》统计，宋朝全国“军三十七”，对前朝之军废罢不少，总数虽大为减少，但神宗亦创置不少，这是他“好大喜功，西开河湟，南收溪峒”，以及应变法理财新形势之需而调整的结果。

然而，值得重视的是，《太平寰宇记》所载太祖、太宗朝二朝所置42个军全是与州府并列的军，没有军使兼知县事的县级军。而在《元丰九域志》《宋史·地理志》中则出现了州级军降为县级军的例子。所谓县级军并非行政建制，但因其县内仍有屯驻军，知县由军使兼，就使该县又带有军的属性，为与普通军有所区别，姑且名之为“县级军”。《事物纪原》谓：“宋朝之制，地要不成州，而当津会之要，则为军，以县兼军使。”《事物纪原》注意到“以县兼军使”之军与同下州之军有别，是一种新制，因此特列条予以记载：以县兼军使之军属于“地要不成州”之军。《元丰九域志》中的县级军有5个：

德清军(军使兼知德清县事)。仁宗庆历四年，徙清丰县治于德清军，即县置军使，隶澶州。德清军由州级军降为县级军。徽宗崇宁五年，澶州升为开德府，德清军隶开德府。《宋史·地理志》载“开德府”下辖七县一军(德清军)。县级军仍为县行政单位，除军使兼知县之外，无州级军之官属编制。

保顺军(军使兼知保顺县事)。英宗治平元年(1064)，徙无棣县治于河北路保顺军，即县治置军使，隶州。

吉乡军(军使兼知吉乡县事)。神宗熙宁五年(1072)，废河东路慈州，以所隶吉乡县置吉乡县军使，以文城县为镇，隶吉乡县(按：吉乡县隶隰州，称县不称“吉乡军”)。

永康军(军使兼知永康县事)。神宗熙宁五年，废永康军为永康寨，九年(1076)，复即导江县治置永康军，隶彭州。

通化军(军使兼知通化县事)。英宗治平三年(1066)，即威州通化县治置通化军使。

军使兼知县，非军之长吏，属知县之兼官。目前见到最早的军使兼知县是真宗大中祥符四年二月二十八日，因真宗祀汾阴，驻跸宝鼎县，特下旨建庆成军，改宝鼎县为荣河县后，“令军使兼知县事，别置判官一员。荣河特置于令、簿、尉各一员。置司理、司法参军各一员，司法兼司粮料院事”。此后，如庆历二年(1042)，以定州北平寨置军，以北平县为治所，置军使兼知县事。淄州高苑县，景德三年，以县置宣化军；熙宁三年，废军为县，即县治置军使。又如：仁宗嘉祐六年(1061)闰八月，宣德郎、守尚书都官员外郎、充清平军使兼知章邱县、管内劝农河堤事、骑都尉、借绯郭灏；南宋宁宗庆元间，奉议郎、新云安军使兼知夔州云安县、主管劝农公事、借绯程遇孙。

南宋之制，吏部尚书左右选、侍郎左右选立定：右选知县、军使、县尉、知城堡、寨主“系是亲民”官；而文臣则以知州、知县为亲民，文臣不提军使兼知县为亲民官。《吏部条法残本》所载《侍郎右选格》“选阙”“军使知县”云：“右注保义郎以上经亲民人。军班、伎术、流外、进纳并恩科出身年五十人，非。”军使知县缺，注武臣保义郎(正九品)以上武臣；而文臣差遣注授缺，只有州级军使而无军使兼知县。这也表明，南宋末期，凡军撤为县之军使兼知县，以除武臣为多，除文臣为少。

此加军额的军使并不是行政建制单位，加军额县之知县必兼充军使，仍属县之长吏。因而，我们可以认为军有州级与县级两大类。

重要问题是，如何看待宋代撤军为县，而以军使兼知县之军的性质？有学者或谓此军使是非军、非县，在军之下、县之上的新行政单位，也就是隶于州之军。田雁谓：“当州或同下州军裁撤为县时，在知县无权管军务而辖地又必须保留下驻军的情况下，就不得不采取变通措施，设军使管军务并兼知县事，于是军使就成为低于州高于县的新建制单位。”也就是说，凡军使兼知县事，此“军使”就是另一种建制单位。贾玉英亦持此观点：“隶属于州的军‘以县兼军使’，称之为‘军使’。军高于军使，军使可以升为军。按照宋代的制度，军与州府监同级，一般隶属于路；而军使属于县级，一般隶属于州府……军使的长官为军使，属于县级，多以‘县兼军使’。”

这就提出一个严肃的学术问题：“军使”是宋代的行政单位吗？

作为军长吏，知军事与军使在北宋长期混用，不存在军使为长吏之“军”与知军为长吏之“军”的区别。然自从出现军降为县，以知县兼军使之除授后，就产生了军使低于军的印象。如熙宁五年废永康军为灌口寨，然经吕陶上奏废永康军有“七不可”，熙宁九年又复置军，即于导江县治置永康军使，以军使兼知县事，隶彭州(按：江县隶彭州、青城县隶蜀州)，《元丰九域志》载：

紧，彭州，濛阳郡，军事。县四：熙宁五年，废永康军为寨子，以导江县还隶(彭州)。七年，废永康寨子，九年复即导江县置永康军使。望，导江，州西七十五里。二十乡

元祐初，复置永康军，属县二：导江、青城。对此，《舆地纪胜》作者王象之加按语说：“永康军及元祐元年，始以导江县来属。既有属县，则是专为永康军，而非以军使隶彭州也。”这个按语的本意为：永康军原有属县，与州、府并列。废军为寨后，县自为县，各有所隶。虽熙宁九年又复永康军之军额，但已非按原永康军张官置吏，仅在导江县县治置永康军军使，即以知导江县兼永康军使。此永康军使实为县级军事管理长官，以御“夷人入寇”而设。元祐元年，导江县不再隶属彭州，成为永康军属县，于是，永康军不复以知县兼军使，而自为郡，复仍为与彭州、蜀州等州并列之军，永康军长吏为知永康军事。此即王象之所谓“既有属县，则是专为永康军，而非以军使隶彭州也”。贾玉英据王象之按语，却引出“军有属县，而军使无属县”的结论，将有无属县作为军与军使的一个区分标准。这显然值得商榷，其一：两宋军一般都有属县，但军事属性强的某些边境军仅有属镇或属寨、属津、属堡，而无属县，如：

河东路火山军，同下州。寨一：下镇。保德军，同下州，津二。

陕西路保安军，同下州。寨二：德靖，顺宁；堡一，园林。

秦凤路镇戎军，同下州。城一：彭阳；寨七：东山、乾兴、天圣、三川、高平、定川、熙宁；堡二：开远、张义。

显然，王象之是针对永康军本身置废沿革而言，永康军废军为寨后，初虽复为永康军使兼知导江县，无属县，其行政地位只是县而已。至元祐元年，永康军方复为与州府并列的行政单位，原来的属县导江、青州皆隶永康军，不复隶彭州、蜀州。也就是说，王象之并不是从划分军的一个标准提出：有属县才是军，无属县之军使不是军。

另外，自熙宁九年至元祐元年(1070-1086)，永康军“复故”之前，以知县兼军使，导江县隶属彭州，这不等于废掉导江县，只留下永康军使。既是知导江县兼永康军军使，何来属县之有？导江县本身就是县级行政单位，军使是寄治于县而已。

但这还没有完全能回答贾玉英提出的关键问题：“‘以县兼军使’的军依然存在……一般隶属于州府。军使的长官为军使，属于县级，多以‘县兼军使’。”“军使的长官为军使”，显然，她是把以知县兼军使之军使看成兼具长官与官司双重含义的官称。这个说法可以援引宋赵升《朝野类要》关于“军使”的释义：“在县之上，军、监之下”。粗看，这不正与贾氏所言军使的长官为军使，属于县级相吻合吗？类似提法在《宋史·地理志》中也可找到，如：

寿昌军，下(同下州)，本鄂州武昌县。嘉定十五年，升寿昌军使，续升军。

石泉军，本绵州石泉县。政和七年，建为军，割蜀之永康、绵之龙安神泉来属。宣和三年，降为军使，县皆还旧隶。宣和七年，复为军额。县三：石泉，下；神泉，上；龙安。

由“寿昌军使”升为“寿昌军”，由“石泉军”降为“军使”，此“军使”不为官司，又为何物？这确是一个令人困惑的问题。但深入琢磨就会发现，《朝野类要》与《宋史·地理志》的记载都省略了“知县兼军使”全称，只用简称“军使”，因此导致误解。

《宋史·地理志》关于永康军沿革是这样记载的：“乾德四年，改为永安军，以蜀州之青州及导江来属。太平兴国三年，改为永康军。熙宁五年，废为寨；九年，复即导江县治置永康军使，隶彭州。”关于永康军军使，《舆地纪胜》的称谓是这样的：“(熙宁九年)复即导江县置永康军使，以军使兼知县事”。一对比就可以发现，《宋史·地理志》所言“复即导江县治置永康军使”，即降为军使，全称乃降为“军使兼知县事”，也就是说，此“军使”并非行政单位，而是有属县之军被裁撤后，但在军治所在县以军使一职兼管一县之事。这就表明，从行政编制来说，或仍称“军”(军额)。《舆地纪胜》引《通义志》云：“张商英为台官，请废军为寨，下其议，吕陶陈七不可之说。后夷人大入，列郡大震，陶因缴奏前议。熙宁九年，复置军，是为寨之后复为军。”此“军”即上引《舆地纪胜》所载：“(熙宁九年)复即导江县置永康军使，以军使兼知县事”。以知县兼军使所在行政编制单位称“军”，而不称军使，不过此“军”系军额而已，并无军之官属编制，仍属县级编制。《建炎以来系年要录》有条记载十分明确：

(绍兴九年三月癸卯)升衡州茶陵为军，以知县兼军使。县当江西、湖南境上，地方二千余里，皆深山大泽，在唐尝为云州。至是湖南诸司言，比年寇盗多，民不安业，故有是命，仍以将兵三百隶之。

同一建茶陵军之事，《宋史·地理志》是这样记载的：

茶陵军，绍兴九年，升县为军，仍隶衡州。(按：省略了“以知县兼军使”。)

《舆地纪胜》“荆湖南路”载：

茶陵军使兼知衡州茶陵县事……中兴以来，荆湖南路安抚、提刑司奏请升军额，知县曰茶陵，军使兼知茶陵县事，依旧隶衡州。诏从之。

可见，若州或军废为县，县升军额，即以知县兼军使，其行政建制属县级，《地理志》称“茶陵军”，不称“军使”，但与州一级军的编制是有区别的。且以高邮县升为军额(县级)与军额县升为军级之“高邮军”对比为例，《宋史·地理志》四“淮南东路·高邮军”载：

开宝四年，以扬州高邮县为军……建炎四年，升承州，割泰州兴化县来属，置镇抚使。绍兴五年，废为县，复隶扬州，以知县兼军使。三十一年，复为军，仍以兴化来属。

《宋会要辑稿·方域》六之九载：

绍兴五年，十月七日，诏：高邮县升为军额，差知县兼军使，只以现任官吏、军兵为额，更不增添。从都督行府请也。

绍兴三十一年四月十九日，权发遣淮南路转运副使杨杭言：“扬州高邮县，元系军额，昨缘兵火，一时权宜为县(按：知县兼军使)。今来户口在淮东为最盛处，第去扬州辽远，民户输纳不便，兼县界所管运河堤岸接连，湖泺深远，豪右猥通奸利，虑致引惹生事，乞依旧改为高邮军，所有合置军事判官、录事，司理、司法参军，兵马都监，监在城税务，高邮县令、县尉兼主簿，乞各置一员，指使共置四员，更不须添差不厘务指使之类。”

从上述关于高邮军置废可以看出，如由军(或州)撤为县而升军额，以知县兼军使，按照县来设官置吏，唯一与普通县不同之处，在于县级军保留屯驻军。倘由带军额之县升为军，即与州平级，其官属编制即按军设置。故绍兴三十一年，高邮军又从加军额县升为州级军时，军一套官属编制就重新恢复了：知军、军判官、军录事、军司理参军、军司法参军、监在城酒税务等等，一应俱全。而高邮县为倚郭县，保留县令、县尉兼主簿。可见，知县兼军使之军还是县级行政单位，无非加了军额而已。此军额是县级军额，是名号，不是行政单位。正如节度州有军额，如润州为节度州，其军额为镇江军，其行政区划为州；明州军额为奉国军，其行政区划为州。同为“军额”，有州级军额与县级军额之别，皆是名号而已。

又，以知县兼军使之军或直接称“县”，这是从知县视角之称谓。以《建炎以来系年要录》记载为例：

(绍兴二十七年二月)壬寅。废江阴军为县，隶常州。先是，直秘阁、知临安府、主管浙西安抚司公事荣薿言：“自建县为军，于朝廷初无所补，而以一县之财，供一州之费，遂使徭役科率倍于他州。兼常州失此一县之赋，两皆受弊。”故有是命。仍诏存屯兵三百八十余人，以知县兼军使。

《舆地纪胜》所引《国朝会要》《枣阳军守御编》中莫将等札子、荆湖制置使赵方奏状关于“枣阳知县兼充军使”与“升枣阳军”之区别的记载更为清晰：

《国朝会要》：随州枣阳县，绍兴十二年升为军，是年降为军使，以隶随州。

近因制置赵方申请，特升为枣阳军焉，《枣阳军守御编》载：在嘉定十二年。

又，绍兴十二年，莫将等札子：随州与唐州接界，欲升枣阳为军，将襄阳府东邻唐州地界，北抵光化军界，东西割五里归枣阳军，其淮水之南有唐州桐柏镇，欲拨隶本军。绍兴十二年，送下京西安抚司，申欲乞枣阳知县兼充军使，更不添置官属，依旧隶随州管下。嘉定十二年六月，以守御功，有旨特升为枣阳军，置官属。

又嘉定十二年，荆湖制置使赵方状：照应得随州枣阳县密迩敌境，弹压为先，官府稍卑，体面不振。知县虽兼军使，境土实隶随州。揆请事宜，合与加重，俾自为郡(按：州郡平级)，庶壮边城！欲望朝廷升枣阳县为军，其于固御，不为无补矣。

制置使赵方直称枣阳知县兼充军使，虽为“枣阳县”，却不见有称“军使”之影子！但因军事需要，该县知县需由军使兼，但仍为“邑令”，如“通直郎、充枣阳军使兼知随州枣阳县黄叔温特授朝奉郎”制书中有“尔以邑令，还定劳来，按堵如故……躐进三秩(按：自通直郎擢朝奉郎为连升三级，由正八品升为正七品)”之词，“邑令”即知县之古称。枣阳县仍保留原军建置时的屯驻禁军。这样，该县长吏军使兼充知县事，与其他知县就有所不同，“通直郎、充枣阳军使兼知随州枣阳县黄叔温”，寄禄官正八品，为朝官，其地位就在“军、监之下，县之上”了，即在知军、知监之下，知县之上。可以说，所谓降为军使，意味着撤军之建制，而知军降为军使一职，其所在行政单位或权称“军”，实为县，隶州。《宋史·地理志》关于废军为县，知县事仍兼军使的记载不少：如河北路保定军，“宣和七年，废保定军为保定县，隶莫州，知县事仍兼军使”。安肃军，“景德元年并县，改安肃军。宣和七年，废为安肃县，知县事仍兼军使”。永宁军，“景德元年，改永宁军；宣和七年，废为博野县，知县事仍兼军使”。知县事兼军使之行政单位称县，不称军使。所谓军使升为军，意味着原撤掉之军复为军建制，其长吏由知县充军使改为知军事，并按州级军置官属，原属县仍由州拨还。此外，宋代有关地理志书未见有“军使”单列于路、州、府之下的。这也充分说明，宋代地方行政编制中不存在所谓“军使”之单位。贾玉英也曾说过：“隶属于州的军，‘以县兼军使’，称之为‘军使’”。“所谓隶属于州的军”这个提法，也说明她对军使是否为宋代一个新的行政编制单位，还是犹豫不决的。至于“军使”的长官是“军使”，就更难以成立了。

综上可以得出结论：首先，宋代的军存在“州级军”衍生出“县级军”之现象，这是职官制度变化的反映。其次，关于宋代州、府、军、监这一地方行政区划，州、府是这一级地方行政管理区划的基干，具有历史延续性、稳定性的特点，而军则不稳定(监更是如此)。职官制度不可能固定不变，历来是逐渐变化的。秦汉以来，州、县始终延续，直到明清，而郡、道以及宋代州级的军、监，就未能成为明清的地方行政管理区划单位。凡适应王朝管理体制者得到生存，不适应者则被淘汰。这也是制度史发展的客观规律。

（本文原刊《浙江大学学报（人文社会科学版）》2018年第5期第5-18页，人大复印报刊资料《宋辽金元史》2019年1期转载。文中原有注释，引用请务必参考原刊。）