引言

政区分等制度是中国古代行政区划管理的一项重要制度，朝廷将政区分为不同的等第，以便对地方行政进行有针对性的管理。《尚书·禹贡》中将九州的田地和赋税各分为三等九级，该观念虽非政区分等，但对后世历代政区分等制度产生了深远影响。各朝的政区分等制度考量标准不一，户口多寡、地理位置、政务繁简、赋税数额等都可能作为考量指标。

长期以来，学界对政区分等制度颇为关注，既有通论性的研究，也不乏断代的讨论，但现有的研究成果对明代政区分等关注较少。《历史地理研究》曾组织对历代县级政区等第的专题研究，但也缺少对明代的讨论。若要进行政区等第问题的通贯性考察，明代仍是一个亟待弥补的缺环。现有研究中，日本学者和田正广、真水康树曾对明代政区分等制度进行简要梳理，和田正广侧重分析官缺繁简与官员出身资格之间的关系，真水康树则较多关注这一制度在明代的发展变化。靳生禾、周振鹤等从宏观角度讨论中国古代政区分等制度时，简要涉及对明代政区等第的分析。柏桦、何朝晖在研究明代州县政治时也曾关注政区分等这一问题。

由于正史地理志、地理总志对于明代政区等第的记载，远不如唐宋元时期明确，使得既有研究中对明代政区等第问题观点不一。前述研究成果中，有学者将罗洪先《广舆图》中记载的“上、中、下”视为明代的政区等第，也有学者认为《广舆图》中表示府州县情况的“冲”“僻”“烦”“简”等为政区之等第，还有学者依据《大明一统文武诸司衙门官制》中所载政区情况为政区等第。本文尝试通过对史料的爬梳，还原明代政区分等制度确立和变化的过程，比对不同文献对明代政区等第情况记载的差异，并对政区等第的空间分布进行初步分析，在此基础上探索明清两朝政区分等制度之间的关系。

一、明代政区分等制度的确立及变化

明代政区分等制度在太祖朱元璋称帝前已有雏形。《明实录》记载，吴元年（1367）十二月，定各县为“上、中、下”三等，“税粮十万石之下者为上县，知县从六品，主簿从八品；六万石之下者为中县，知县正七品，县丞正八品，主簿从八品；三万石之下者为下县，知县从七品，丞、簿如中县之秩，典史俱省注”。洪武六年（1373），根据缴纳税粮的多少，将府也分为三等，并授予知府不同品级，“粮及二十万石以上者为上府，秩从三品；二十万石以下者为中府，秩正四品；十万石以下者为下府，秩从四品”。

明初政区不再沿袭元代以户口分等的标准，改以缴纳税粮的多少来衡量，分别将府、县分为“上、中、下”三等。而政区划分等第的目的依然延续前朝，用以决定选派地方官的品级。此时政区等第并非一成不变，而是根据税粮缴纳数额的变化随时调整。如开封府税粮原本较少，初为下府，但至洪武八年（1375）正月，开封府税粮增至三十八万多石，遂升为上府。同年三月，因田赋增长，陕西平凉府、河南怀庆府升为中府。十二月，吏部请求将该年税粮增加的太原、凤阳、河南、西安四府升为上府，扬州、巩昌、庆阳三府升为中府，明州之鄞县升为上县，而莱州府因税粮缴纳不及上府标准，降为中府。然未过多久，洪武九年（1376），朝廷将知府品级统一为正四品，知县为正七品。知府、知县品级的统一，使得府县等第与官员品级间的对应关系被打破。

府县等第与官员品级的对应关系被取消后，地方治理难易程度各异依旧存在，但朝廷并未有配套的官员考核标准，难以公平合理地决定官员等级的升降。鉴此，洪武十四年（1381），朝廷为定官员考核办法，制定府州县繁简之例，“在外府以田粮十五万石以上，州以七万石以上，县以三万石以上。或亲临王府、都司、布政使司、按察司，并有军马守御，路当驿道，边方冲要供给之处，俱为事繁。府粮不及十五万石，州不及七万石，县不及三万石，及僻静之处，俱为事简”。朝廷遂以官员所在政区的繁简为标准，决定考核的等级，如“所司事繁而称职无过者，升二等……简而称职，与繁而平常同。简而平常无过者，本等用”。府州县繁简之例的确定，是在缴纳税粮多寡之外，将政区政治地位与地理位置也纳入划分标准之中，显然比单以税粮多少为标准更为合理。

朝廷在官缺划分繁简的基础上，根据个人才力，决定官员的选任与考核，“才优者调繁，不及者调简”。如永乐七年（1409），行在户科给事中黄惟正认为，苏州府长洲、嘉定二县，政务繁冗，而知县江浩、王俨为监生出身，在任期间无所作为，于是请求改用能力较优者。而后将江浩等即召回改用，另选老成谙练者担任。弘治年间，巡按河南监察御史陆完上奏，认为天下知州、知县进士出身者考核称职较多，而举人、岁贡多昏耄。但当下进士少，举人、岁贡多，所以请求“广进士之额，以备州县之选……仍将各州县分为等第，大者授进士，小者授举人，其佐贰以下者授岁贡”，如有官缺繁简与官员才力不相应者，由巡按官奏请更调。嘉靖二十三年（1544），巡按直隶御史胡汝辅奏称，真定、顺德二府为极冲而繁要之地，进士出身者只有一人；而大名府为简僻之地，却选任四名进士出身之人。对此，吏部答复称：“地方繁简视才力强弱，若才力绵薄之人置之冲繁之地，虽使进士官亦终无补于治矣。请开选日，听本部查出见缺正官地方，量其冲繁简僻，审进士年力强弱，斟酌补除，有苟图便安告简僻者，勿听。”嘉靖二十五年（1546），工科给事中杨宗气条陈边防弊政，强调边地守令不仅需要久任，同时要于大选时，根据地方“冲僻繁简”，于科贡内选择有才力之人担任。可见，明代在选拔地方官员时已经开始重视官缺繁简冲僻与官员才力是否匹配的问题，但此时还未形成一套将政区等第与官员能力进行对应的机制。

至嘉靖二十九年（1550），兵科给事中杨允绳上奏：“古者立郡县之等，明铨序之品，所以人与地相适。今宜剂量政务繁简、地方边腹、道里冲僻，列三等为铨除。中间或有请说规避者，请痛加裁革。至于履任后，人才地方或未相宜，又有出于铨拟所不及者，仍申明旧例，令抚按官奏报改调，则人才各适于用，铨拟渐趋于平矣。”从上奏内容来看，杨允绳建议制定政区分等制度，以等第之不同决定官员的铨选，并明确提出根据政区政务繁简、地理位置以及道路冲僻的差异，分为三等铨除。杨氏的建议对明代政区分等制度的确定影响深远，吏部议覆后得以推行。嘉靖四十五年（1566）十二月，隆庆帝登基，当日所颁《登极诏》中重新申明吏部将天下府州县统一品第的规定：

各处府州县，大小、繁简、冲僻、难易不同，或逸而得誉，或劳而速谤，既乖升黜之宜，遂起避趋之巧，士风日坏，吏治不修。吏部通将天下府州县逐一品第，定为上中下三等，遇该推升选补，量才授任。各官考语奖荐，同在优列者，先尽上等府州县升擢行取，次及中等，次及下等，不惟视等以为岁月之迟速，仍视等以为官资之高下。内有以才优才短更调者，各就中酌处。其各将官所任地方，兵部亦以边腹冲缓分为三等，遇该升调，照此施行。

隆庆《登极诏》中政区分等的标准，是根据府州县幅员广狭、政务繁简、道路冲僻、治理难易四项指标，分为上、中、下三等。官员根据官缺等第推升选补，考语较优者先尽上等府州县晋升，兵部也仿照此办法以边腹冲缓分为三等升调。

此后，吏部着手进行府州县等第的划分。隆庆元年（1567）六月，吏科都给事中王治等人建议恢复地方繁简冲僻的旧制，吏部尚书杨博回复：“本部遵奉明诏，已行各处抚按官查议，止据一二回咨前来……容臣等督率司属，参以抚按官送到揭帖，编纂完日，恭呈御览。”由此来看，吏部划分全国政区等第时，也参考了各处抚按官员所奏报的府州县繁简冲僻情况。同年八月，杨博向隆庆帝上呈了十三省府州县等第情况，奏疏中称：“将天下府州县大小、繁简、冲僻、难易，细加查访，逐一品第，又通行各处抚按官分别开报。今已查理完备，呈乞具题，案呈到部。”而吏部对政区等第的划分标准，“大率以边方残破、远方困惫、盗贼猖獗、灾沴频仍、冲繁难支、刁疲难治为上，稍易者为中，易者为下”，并将十三省大致情况总括数语，其府州县列为上、中、下三等进呈。又因府州县形势时有变化，吏部决定每十年厘定一次等第。但关于府州县等第的详细情况，奏疏中不见记载，只见有对各省繁简情况的总体概括。

嘉靖、隆庆时期对政区等第的划分标准，一改元代及明初简单依据户口或税粮的做法，纳入多种衡量因素，综合考虑州县的幅员、繁简、冲僻、难易程度。这也说明，明朝中后期，随着治理的复杂化，无论是仅以税粮为依据，或是单一标准下将政区划分繁简，均已无法满足朝廷对地方管理的需要，政区分等标准必然走向细化。

与此同时，按照《登极诏》的规定，兵部也需根据边腹冲缓将“各将官所任地方”分为三等。定等的具体过程是由各镇督抚将所管地方“开具冲缓、画图贴说”，随后将等第情况开报来部。根据兵部尚书霍冀所奏，因地方上报情况“或繁简失宜，或该载未尽，又经咨驳，务求允当”，所以这一过程往返耗费时日颇多。直至隆庆三年（1569）十二月，霍冀等人才将记载边地等第的《九边图说》呈上，根据九边地方情况分为极冲、次冲、又次冲、稍缓四种，用以推升将领，并规定每三年修正一次。

隆庆以后，政区分等与官员选任是怎样具体执行，又如何发展变化？相关史料虽然偏少，但笔者仍在万历六年（1578）吏部尚书王国光的一份奏疏中找到些许线索。王国光上奏条陈吏治时，其中一项即“别繁简”。奏疏中提及先前吏部奉旨划分地方繁简，以此作为官员考核、升迁的依据。万历皇帝认为政区分等“原系祖宗旧规，在今尤为要务”，所以令各抚按官“分款注拟”，明确开报，又令吏部再加斟酌，题请施行。而其中政区繁简有变化者，亦令随时开报。王氏称：“今各处报到已多，正宜及时甄别，合无将府州县地方逐一再加定拟，某繁某简照旧分为上中下三等”，分等依据“大约以冲而疲者为极难，或冲或疲者次之”，遇有员缺，则挑选贤能之人担任官职。

从王国光的奏疏看，吏部又重新统一制定政区等第。而该奏疏为万历六年三月所奏，此时“各处报道已多”，说明大致从万历五年末（1577）至六年初，吏部已奉旨让各地上报府州县情况。隆庆元年吏部尚书杨博定政区等第，至万历五年恰为第十年，可见吏部确实有每十年重新厘定政区等第之举。真水康树曾质疑过隆庆朝将政区分为上、中、下三等的制度并未真正实行，但从王氏的奏疏来看，政区分等制度实际执行过。

二、文献所见明代政区等第情况

早在隆庆年间吏部定政区繁简之前，文选郎中夏良胜就撰写《统官志》，记载各地郡县繁简情况，以便吏部铨选。其后，明代其他地理类或官制类文献也延续这一著录内容。。但《寰宇通志》《大明一统志》等地理总志和《明史·地理志》对政区等第并未记载，《大明会典》《吏部职掌》等记载吏部典章制度的文献也未涉及相关内容。就笔者所见，《广舆图》《方舆胜略》《皇舆考》《广皇舆考》《大明一统文武诸司衙门官制》《图书编》《汇辑舆图备考》《皇明职方地图》这八种明代文献中比较全面地记载了府州县等第，但略有差异。

上述文献对政区等第的记载主要包括两方面的内容，一是将府州县分为“上、中、下”三等，这种记载见于《广舆图》《方舆胜略》《皇明职方地图》。一是对各府州县大小、繁简、冲僻、难易等情况的考订，大致以“冲”“僻”“淳”“简”“烦”“民贫”“多盗”“赋重”“难治”等文字组合，以表示府州县的各方面情况与治理难易程度。如北直隶顺天府为“民贫赋重、丁少差多、繁剧难治”，保定府雄县为“水冲为患”，真定府真定县为“贫冲烦”等。除《方舆胜略》外，其余七种文献均记载这一内容，但在表述上各有异同。

罗洪先《广舆图》根据元代朱思本《舆地图》编纂而成，有学者推断其初刻时间应在嘉靖三十二年（1553）至三十六年（1557）间。《广舆图》成书后广为流传，明末所纂的地理类文献大都受其影响。经对比可知，《广舆图》保存至今的不同版本对明代政区等第的记载略有差异，可分为两套系统：目前所见最早的版本为嘉靖三十四年（1555）前后初刻本，其后又有嘉靖三十七年（1558）南京十三道监察御史重刻本，这两个版本的政区等第记载一致；而嘉靖四十五年韩君恩刻本、万历七年（1579）钱岱刻本、清嘉庆四年（1799）章学濂刻本对政区等第的记载一致，为另一套系统，与早期的两个刻本略有差别。当前研究涉及明代政区分等制度时，多以《广舆图》所载政区等第展开分析，但此书中有关政区等第记载的史料来源尚不清楚。由于《广舆图》初刻时间在嘉靖三十二年至三十六年间，故其所载政区等第似当为嘉靖二十九年杨允绳所奏定。但隆庆《登极诏》又重新令吏部制定政区等第，故嘉靖二十九年杨氏的建议是否实际执行，尚值得怀疑。

其他七种文献成书年代均在《广舆图》之后，部分文献是在参考《广舆图》的基础上编纂而成，有些甚至与《广舆图》记载的政区等第完全一致。程百二等人所撰《方舆胜略》，凡例中载“《一统志》止载郡邑沿革，而不及税粮与州邑上中下，兹则载税粮之数，间入上下郡以该中”。

其中，“上、中、下”与《广舆图》所载有一定差别，如《广舆图》将每等细分为四等，上等有“上、上上、上中、上下”，但《方舆胜略》只有“上、中、下”三等。陈祖绶所编《皇明职方地图》与《广舆图》韩君恩刻本相同，但《皇明职方地图》中府州县“上、中、下”存在部分缺失。嘉靖三十六年成书的张天复《皇舆考》，对府州县地理情况的文字描述与《广舆图》完全一致，然未记载“上、中、下”。张天复后人增补刊行的《广皇舆考》，不仅府州县情况的描述性文字发生变化，而且增补了《广舆图》《皇舆考》中某些缺失的政区地理情况，但概括较为简短，如“僻简”“僻瘠”“僻悍”等。章潢所辑《图书编》中，各府州县不载“上、中、下”，对地理情况的描述总体上与《广舆图》较为接近，个别记载稍有差异。崇祯六年（1633）潘光祖所辑《汇辑舆图备考》与万历四十一年（1613）刻本《大明一统文武诸司衙门官制》均不载府州县“上、中、下”，描述政区情况的文字虽与《广舆图》不同，但也较为相似。

《大明一统文武诸司衙门官制》（以下简称“《大明官制》”）现存多个版本，如嘉靖二十年（1541）刻本、万历十四年（1586）宝善堂刻本、万历四十一年宝善堂刻本等。其中，嘉靖二十年刻本未记载政区繁简情况。万历十四年宝善堂刻本“重修凡例”中记载：“旧本原无郡邑冲僻、钱谷盈缩之目，隆庆元年八月题准《新定地里繁简考》，深裨时政，逐款附入，以广传览”，此处“隆庆元年八月题准《新定地里繁简考》”反映的应是隆庆元年吏部所定政区等第。

《繁简考》在顾炎武《肇域志》《天下郡国利病书》中皆有提及，《脉望馆书目》《赵定宇书目》中也有收录。万历三十四年（1606）吏部的奏疏中也提及，“以后臣部将各省直府州县，逐一分别，刻《繁简考》，进呈御览，皆以平衡选法，维新吏治，今书尚在”，说明隆庆元年吏部确定政区等第后，刻《繁简考》一书用以定官员升降。而《大明官制》所附《繁简考》，只记载了各省的总体情况以及各府州县的繁简情况，未记载政区划分上中下三等。之所以如此，笔者认为原因或有二：一是刻《繁简考》时并未将政区“上、中、下”三等收入书中，而是秘藏于吏部，用于吏部作为官员选任升调的依据；二是政区“上、中、下”三等在实际执行中可能不是十分彻底，所以增补《大明官制》时并未将此内容收入。

三、府州县“繁简”情况及其空间分布

明代对政区等第的记载虽见于以上八种文献，但可以肯定的是，《大明官制》所载政区“繁简”情况来源于官方，更为可靠，故笔者对《大明官制》所载政区“繁简”情况展开分析。根据《大明一统文武诸司衙门官制》统计，全国共有府141个，州201个（直隶州23个，属州178个）、县1140个。《大明官制》在记录政区情况时，以“冲”“僻”“事繁”“事简”“民疲”“民淳”“讼多”“多盗”等文字组合起来，如山西大同府“藩封，军门驻扎，近边，虏寇出没不常，兵马钱粮聚屯，地冲，民疲，繁难”，对政区有关情况的记载十分丰富。隆庆元年吏部尚书杨博定政区繁简时，根据“边方残破”“远方困惫”“盗贼猖獗”“灾沴频仍”“冲繁难支”“刁疲难治”六种标准用以定“上、中、下”三等。笔者根据《大明官制》所载政区情况，大致归纳为十类（表1），与杨博所定标准基本相同，只是更加细化。

（一）道路冲僻

从数量上来看，朝廷对政区是否处于要冲之地十分重视，《大明官制》所载1482个府州县中，有1067个记载了道路冲僻情况，是记载政区情况中最常用的一项分类。其中带“冲”字的政区有486个，带“僻”字的有581个（表2）。如图1所示，带“冲”字政区的地域分布与明代的驿路分布呈现出较高的一致性。以北直隶为例，从顺天府向南有两条驿路：一条沿涿州、保定府、真定府、赵州、顺德府至河南彰德府，此条驿路至真定府处时又有一条驿路向西进入山西境内；另一条驿路向南沿着运河沿线，经河间府、景州进入山东德州，再经徐州、扬州府、苏州府到达杭州府。又如带“冲”字的政区在河南境内呈“大”字形的分布形态，开封、河南等府皆是地冲之地，“开封、河南、怀庆、卫辉、彰德五郡，冲烦虽同”，可见，带“冲”字的政区，主要分布在交通要道上。

（二）民情风俗

《大明官制》中有889个政区记载了与“民情风俗”相关的内容，这里“民情风俗”主要包含政区带有“民淳”“民饶”“民刁”“民疲”等文字。其中，记载民风刁疲的政区共计455个，民风淳朴的政区共计272个，民贫之地有98个，民饶之地有64个。被朝廷认为是民风刁疲的地区，一般治理较为困难，从全国的分布来看（图2），民风刁疲主要有以下几个集中分布区域：北直隶、南直隶，即全国的政治与经济重心区域；山西、陕西、河南、浙江等省的省城附近地区；省域交界处，如山西、陕西与河南等省域交界地带；山东、江西中部地区，如山东省济南、兖州、青州等府，多为民风顽悍之地，“济、兖、东患在役重，其民顽，轻于流移；青、莱、登、患在赋烦，其民悍，敢于武断”。而民风淳朴之地，主要分布在河南开封、南阳二府，陕西汉中府，四川保宁府等。

（三）政务繁简

《大明官制》记载政务繁简情况的府州县共计821个，其中政区带“繁”字的有460个，带有“简”字的有361个。全国“繁”字集中的政区主要分布在江南一带（图3），“南都根本重地，应天役重赋繁，颇为难治。苏、松、常均称烦剧，苏为最，松次之，常又次之”；其次，北直隶顺天府附近“繁”字政区分布也十分集中，“畿甸重地，根本系焉”。山东济南府、青州府以及陕西关中地区、四川成都府附近地区，均被朝廷视为政务繁忙之地。

（四）“盗贼出没”

《大明官制》记载有关盗贼情况的政区共351个，主要包括“盗”“寇”“虏患”“倭患”等。从全国的分布情况看（图4），主要有以下几处较为集中的区域。一是东南沿海地区，如浙江、福建、广东三省，主要因为明代沿海地区倭患十分严重：浙江“东则宁、绍、台、温，西则杭、嘉、湖诸郡，横被蹂躏，以故增兵置师，加赋给饷，视昔数倍”，福建“僻在南服，昔称沃壤。顷缘岛夷入犯，山寇内攻，地方荼毒极矣”，广东“介岭海间，昔称饶富，然地远法疏，官多黩货，以致山海诸寇联踪啸聚，师旅繁兴，民之残疲既甚”。二是北部沿边地区，如陕西、山西二省北部，尤其是陕西延安、山西大同二府：延安府“密连边陲，时有寇警”，大同府“逼临虏穴，最苦侵暴”。三是南直隶、江西、河南等地，盗贼较多：如江西省，“南、赣密迩闽广，巢寇时发，而赣当其冲，故军门兵备参将在焉。饶州南枕彭蠡、九江，东据上流，江湖水寇四出为患……抚州讼繁多盗……袁州界湖，土民时有争夺，处置为难，故江湖水寇当责抚臣，南赣山寇当责督臣”。

（五）赋役钱粮

《大明官制》记载有关赋役钱粮的政区共294个。“赋役钱粮”较重的政区分布（图5），一是集中于运河沿线地区，如顺天、应天二府，“顺天役赋并繁”，“应天役重赋繁”。南直隶凤阳、淮安、苏州三府以及山东兖州府差役繁重，“凤阳地广大荒，与淮北一带，不困赋而困役”。二是集中于江西地区，明代所征秋粮稻米主要来自南方，除南直隶、浙江外，江西征收最多。江西省内主要集中在吉安府，吉安府下辖泰和、吉水、庐陵、永丰、安福等县，赋役尤重。而钱粮征收困难、常年拖欠之地（图6），主要集中在南直隶南部、江西北部，此处为重赋之地。北直隶南部、河南北部的府州县也多粮欠，尤其河南府以及下辖孟津、宜阳、登封、新安、渑池五县粮多逋负。

此外，地理位置、土地饶瘠、官兵驻扎、治理难易程度以及水旱灾害等也是朝廷的考虑因素。如承天府、凤阳府、昌平州为皇家陵寝重地，军备驻扎，事务较繁。山西大同府，“藩封、军门驻扎，近边，虏寇出没不常，兵马钱粮聚屯”，为治理繁难之地。南直隶徐州直隶州为“南北咽喉”“水陆交驰”，不仅有兵备驻扎，又有户部管粮分司驻扎于此，为“极繁”之地等。

四、官缺繁简与官员选任

明代政区分等制度的出台，本就是为官员选任而设计，以便量才授官。官员考核时，“以事之繁简，与历官之殿最，相参互核，为等第之升降”。正德八年（1513）规定，抚按等官考察官员时，若有才力不及者，奏请调至闲散衙门、教职或简僻州县。隆庆四年（1570）进一步规定，“考察官员，不分方面有司，若才力不胜繁剧，犹堪以原职调用者，拟调简僻地方；若原非繁剧，不堪以原职调用者，拟调闲散衙门；其迹涉瑕疵，尚未大著者，拟降级；或才力不宜有司，文学犹堪造士者，拟改教；若先经调简，再考不及者，即拟罢软”。而且调简官员，必须以地方政务之繁简为标准，“若地方紧要，即小省不得轻授，若事务稍简，即大省亦得间”。此外，遇到官缺繁简与官员个人能力不相匹配时，可以繁简互调，“凡外官以繁简互调，如才堪治繁，见任偏僻，及堪治简，见任繁剧，地方抚按官奏请酌量更调，或俱无可取，不堪更调者，起送赴部别用”。而且官员在列俸、升迁行取时，繁简不得并论，“其列俸也，繁与繁序简者，不得同焉；其升迁行取也，繁与繁论简者，不得拟焉”。至万历八年（1580），吏科给事中张鼎思建议在行取官员时，“繁与繁论，简与简论，因地考人，随人授职”，并且“考地方繁简以别才能、审器，识优劣以定品格，酌议行取考选之时，仍分为三等”。官员考选繁而上等为科道，次为部属，简而上等为科道、部署，次为府佐州正等官。

笔者在上文中推测《大明官制》不载政区“上、中、下”三等，或因秘藏吏部，或因三等制度执行不够彻底。在翻阅明代史料时，发现府州县官员的升调多是根据政区的“繁”与“简”，但并不提及政区“上、中、下”三等。如万历六年，山东巡抚赵贤、巡按御史王藻上疏，认为济宁州冲繁难治，请求将济宁州知州罗文炜“以繁调简”至宁海州，同时将宁海州知州苏惟肖“以简调繁”至济宁州。根据《大明官制》的记载，济宁州“河道驻扎，水陆要冲，事烦民疲”，宁海州则为“繁疲”。根据万历六年吏部奏疏中政区分等标准，即“大约以冲而疲者为极难，或冲或疲者次之”，济宁州既“冲”又“疲”，宁海州仅“繁疲”，可以推断济宁州为“繁”，宁海州为“简”。

万历初，潘季驯任江西巡抚时更调知县，认为宁都县“甚烦”，南康县“当水陆之冲，最号烦难”，二县“俱为山邑，向称难治……民俗黠悍，钱粮逋负”。现宁都县知县徐廷栋、南康县知县许楩才力不支；而龙南县知县王继孝“才守俱优，堪治烦剧”，崇义县知县邓璇“操持既慎，经理素优”，龙南、崇义二县，“蕞尔小邑，僻在一隅，事简讼稀，颇称易治”。因此，潘季驯分别将宁都与龙南、南康与崇义二县知县对调。又周孔教总督河道时，祥符、安阳二县知县出缺，亟须择官补充。“祥符设居省会，最称烦剧，而安阳京省孔道，兼以藩府同城，盖素号难治者”，一般若遇到“冲要”之县出缺，会于附近简僻之县选择合适人选更调。新蔡县知县瓮幼金“操持最称严谨，才猷更兼敏练”，堪以调补祥符；鄢陵县知县何尔健“剸割雅宜，盘错执持，不避豪强”，堪以调补安阳。表3罗列了相关例证。

以上各地巡抚对属县“繁简”情况的描述，与《大明官制》中的记载较为一致，只是明代官方似有一份官缺繁简名单。若根据吏部划分标准，以“冲而疲”者为极难，也就是为“繁”之政区。从各省府州县带“冲”“疲”二字在省内占比（图7）来看，江西、陕西、南直隶“繁”之政区较多，江西、南直隶水系众多，滨江带河，又为重赋之地，民疲事繁，治理较为困难。陕西“内综八郡，外控三边”，而沿边多冲疲之地。广西、云南等省“繁”之政区数量较少，是因广西、云南虽多“猺夷”，但地僻事简，在朝廷看来相对其他地区易于治理。万历九年（1581），吏部尚书王国光复江西巡按陈世宝之疏，提到“各巡按将教官用心考核，岁贡出身者照常造报，举人出身应升民牧者，分别明注应任繁简，或仅堪极简通判与闲散衙门”。由上来看，明代在官员选任中，官缺的繁、简更起决定性作用。

万历五年（1577），吏部尚书王国光重新厘定等第。万历二十二年，孙丕扬担任吏部尚书，为规避官员选任中行贿请托、官员徇私现象，行掣签之法。掣签，即通过抽签的方式进行任官，先是用于急选、大选，后扩展至拣选、教职、推升等常选缺的选任之中。掣签之法最初按照南五省、北五省、中五省分三个签筒，将应选之缺书于各签之上，使南人掣南、北人掣北、中人掣中。其后，又提议分东、西、南、北四筒。

万历二十六年（1598），河南道御史黄纪贤奏称，“一二年来偶欲避远嫌疑，遂定为一切掷签之法，凡大选、急选、推升、降除，诸有司杂职，才不问偏全，年不问老壮，事不问烦简，地不问冲僻，土俗民情、事体时势不问相宜否，惟签是凭”。掣签授官的原则，与之前根据政区情况差异进行官员选任截然相反：掣签并未将官员与官缺的人地相宜放在首位，而是将官员的选派置于个人运气之上，从而保障机会均等。因此，掣签法的施行必然伴随一些弊端。掣签不能量才授官，与选法背戾，往往使得人地难以相宜，造成官员改调频繁，“有宜简僻而授以烦冲，有堪烦剧而授以偏简，纵不为地方计，亦非所以全器使惜人材也。此似与任大责重者尤不便焉，故有一履任而辄为请调者矣”。

从掣签之法创立之始，便受到朝中大臣不断争论。万历三十四年正月，浙江道御史萧淳建议“知县以上宜凭部选，先论道路远近，以省津送之劳，次论人地相宜，以求职业之举。至州县佐杂职等官，流品既多，奸弊易滋，仍宜抽签以公选法”。同年五月，吏部上疏请求“复选法”，废除掣签法，恢复根据州县等第进行官员选任：

前件臣等看得急，大选掣签，乃万历二十二年臣部题请事例。原其初意，本为革弊而设，相沿既久，有未便。盖听选各官，出身有正杂，材品有高下，人地各有所宜，烦简各有所称。选陬远方，不容不酌量，孤行单缺，不容不调剂。自此以外，悉听掣签……查得嘉靖年间，给事中杨允绳上言：古者立郡县之等，明铨序之品，在剂量政务繁简，地方边腹、道里冲僻，列三等。请托规避，痛加裁抑，则贤才各适于用，铨拟自归于平。以后臣部将各省直府州县逐一分别，刻《繁简考》，进呈御览，皆以平衡选法，维新吏治，今书尚在。先臣礼部尚书余继登常言，选法莫善杨允绳之疏，莫不善于掣签之法。今日选务，上考祖制，下稽舆情，委宜复旧。

但这两次建议都未得到采纳。从上述吏部奏疏中可以看出，掣签法的实行显然代替了先前根据政区等第授官的方式，故此后出现废除掣签法、恢复旧有政区分三等选官的建议。

至崇祯年间，依旧有官员请求复行“上、中、下”三等之制。崇祯十年（1637），给事中辜朝荐请求废除掣签法，恢复嘉靖年间分天下府县三等之制，以此来考成。他认为三等的划分应遵循以下标准：“极冲烦难治之地，有能招徕抚字，捍蔽固圉者，定为一等；其有富饶安静之地，中才可以自厉者，定为第二；至于简僻可以卧治，次为第三”，以此定官员升迁之法，于人地相宜有益，同时也可避免官员频繁改调。

五、余论

秦汉以来，历代根据不同的分等标准制定政区等第。至明初，政区分等标准改以根据税粮多寡。而后，分等标准逐步发展变化，将单一按税粮分等的经济指标逐渐细化，在税粮的基础上考虑到政务繁简以及地理位置的重要程度，以定繁简之例。明中叶以后，又以综合衡量政务繁简、道路冲僻、治理难易、民风刁淳等多方面情况定政区分等之制。政区分等制度虽然在明代并未严格执行下去，但却对清代政区等第的制定产生了较大影响。

清代雍正年间定政区等第为“冲繁疲难”，与明代描述府州县“繁简”情况较为类似。顺治十二年（1655），因掣签授官可能造成人地不宜的情况，吏部详查旧例后，将地方分为三等，应选官也以“身言书判”分为三等，根据地方等级分等授官。但两年后，吏部停止考试官员“身言书判”，州县分等制度也随之取消。康熙三十九年（1700），掌山东道事福建道监察御史刘珩曾提出以“粮之最多，地之最冲”者立为上县的建议，以此来区别州县繁简。其后，又有将府州县划分为“要缺、中缺、简缺”三等的规定。雍正年间，朝廷最终确立“冲繁疲难”与“最要缺”“要缺”“中缺”“简缺”的制度。明代描述府州县地理位置情况时，常用“冲”“僻”二字，清代则将地理位置概括为“冲”字；明代用“繁（烦）”“简”来概括政务情况，清代统一用“繁”字；明代用“赋重”“赋轻”“差重”“粮欠”等来表示赋税交纳情况，清代以“疲”字表示赋多逋欠；明代用“民淳”“民疲”“民刁”“好讼”等来形容民风情况，用“有盗”“多盗”等表示盗贼出没，清代统一用“难”字表示民刁俗悍、命盗案多。

从总体的空间分布上看，明代官方所认为政区“冲”之地与清代十分相似。将明代描述政区时带有“冲”“繁”“粮欠”“民风刁疲”“盗贼出没”等关键词，与清代等第中含“冲”“繁”“疲”“难”字的府州县进行对比，可以看出北直隶、山西、河南三省带“冲”字的政区与三省内的驿路行经点尤为一致，如沿北直隶向南进入山东、河南的府州县较多为“冲”，同样山西省从太原府向南至陕西境内的府州县，也为要冲之地，河南带“冲”字的政区分布在明清皆随驿路呈“大”字形，湖广、南直隶、江西的“冲”字政区与驿路的关系也十分相似。而朝廷所认为政务繁剧之地，明清两代都主要集中在南直隶、北直隶、四川成都府附近。明清府州县民风刁疲之地，集中在北直隶、南直隶（江南）以及各省省会附近。而粮多逋欠之地，主要集中在北直隶、南直隶（江南）及江西等省。

总体来看，清代将政区分为“冲繁疲难”四等，主要是受到明代政区分等制度的影响。清代在明代描述地方多种类别情况的基础上，将其进一步标准化，并将等第与缺分对应起来，以占此四字的多少决定“最要缺、要缺、中缺、简缺”划分。在此基础上，根据官缺的重要程度决定官员选任方式的不同：最要缺和要缺由督抚题调，而中缺、简缺这些治理稍易的官缺，大多由吏部掣签选授。在公平的前提下，更加重视官员与官缺能够“人地相宜”。

中国疆域辽阔、人口众多，政区分等制度的制定便于地方行政管理的实施，也便于以此决定官员的品级、选任、考核与晋升等。对于历代政区分等的研究，不仅可以明晰政区分等的标准和背后的政治考量，更重要的是，能够深化对于王朝国家空间治理逻辑的认识。

（本文原刊《历史地理研究》2023年第2期第26—42页，文中原有注释，引用请务必参考原刊。）