一

军事委员会派驻阿拉善旗专员(以下简称军事专员)作为20世纪30年代南京国民政府介入阿拉善等蒙旗地方政治的首次尝试，曾对该地区的治理产生了重要影响，但学术界对此未曾有专门论述。本文结合相关档案资料，试对军事专员来龙去脉及影响做一探讨，以求教于方家。

控制阿拉善等西套蒙旗是日本对蒙古政策的重要组成部分。早在1936年3月28日，时任关东军参谋长坂垣征四郎在会见日本驻华大使有田八郎时就称：“西部内蒙及其以西的地带，在实现日本大陆政策上有着重要的价值，如果该地带一旦落入日‘满’方面的势力之下，积极地可以成为进一步怀柔同民族的外蒙古的根据地，更向西进可以遏止自新疆侵入的苏联势力并切断中国本土与苏联的路上连系……日军决定排除一切困难，将来更将其工作加以推进。”坂垣所谓的“西部内蒙及其以西的地带”即指阿拉善、额济纳等西套蒙旗地区。此后，尤其是绥远抗战前夕，日本势力开始频繁出入阿拉善旗。仅1936年6月至10月间，日方往来定远营就达11次之多。日本人在阿拉善旗活动的一重要任务就是拉拢该旗札萨克达理札雅(因达理札雅为世袭亲王，以下即简称达王)。1936年8月24日，板垣征四郎与张北特务机关长田中久等亲赴定远营与达王会谈。日方许以各种经济与军事援助，企图诱使旗方同意其在定远营建立空军战略设施并保护境内的特务机关。

日本对达王等人的拉拢显然起到了一定效果。此后日本人除在阿拉善旗公开架设电台外，还在该旗旗府所在地定远营修建了飞机场，“飞机时来时去”。日本在阿拉善旗的频繁活动将其扩大在中国西北侵略的企图显露无遗。据陈诚回忆：

原来日人于侵据我国东北后，即进一步更图侵据西北。他们的计划是仿照制造“满洲国”的成法，拟于百灵庙为中心，制造一个“大元国”，另以定远营为中心，制造一个“大夏国”。定远营在宁夏省的西北部，以蒙旗达王为地方领袖，日人想在境内筑一大规模飞机场，前后已屯积了很多汽油，并派特务数十人包围达王进行其事。

当然，陈诚的表述不无夸大之嫌，目前并没有日本在定远营制造“大夏国”的更多证据，但这也从侧面反映此事给国民政府所带来的震撼。

二

为确保阿拉善旗安全，减轻绥远背腹受敌的压力，1936年9月，蒋介石电令蒙藏委员会酌派大员宣慰该旗。与此同时，国民政府也开始规划主动介入阿拉善旗地方政治。10月13日，军事委员会在致蒙藏委员会应付危局的办法中就明确指出：“于阿、额两旗设专员，管理该两旗一切行政事务。”

因“关系蒙旗地方行政机构”，蒙藏委员会在接到命令后，当即与军事委员会办公厅、外交部会商拟具办法。会议决定由蒙藏委员会“先行草拟规则草案，定期召集关系各部商讨决定，以便早日实行”。蒙藏委员会随即拟具《驻阿旗及驻额济纳旗办事专员暂行规则草案》(以下简称《草案》)十一条，其主要规定事项如下：

第一条中央基于地方需要，特于阿拉善及额济纳旗各设办事专员，辅导旗政推行各项政事；

第二条关于国防、外交、建设等一切事宜均由专员协助地方政府办理之，其原属事项，旗政府经管之蒙旗旗务及地方岁收仍由旗政府自行处理；

第三条专员由军事委员会委派之并呈报行政院函关系各部备案；

……

第七条专员办事处薪俸及办公费合计每月不得逾五千元，前项经费在未列入年度预算以前，暂由国防费项下请领开支，依法造报；

第八条专员办事处以该管省政府为直接监督机关，但遇紧急或必要事项得迳呈绥靖公署或迳呈中央各该管部会核示办理仍分呈省政府备查，关于军务事项直接呈报军事委员会核示办理，但仍须分报蒙藏委员会、外交部及其地方长官备查，关于内政及建设等事项直接呈报军事委员会及各部但各事项均应分呈蒙藏委员会备查，关于外交事项直接呈报外交部但须呈蒙藏委员会备案；

第九条专员办事处与旗政府王府公文以函行之。

与军事委员原定“管理该两旗一切行政事务”相比，草案所规定的专员权责明显缩小。一方面，专员名称前加以“办事”二字，并明确指出其系“协助地方政府”的辅助机构；另一方面，草案还特别强调，“旗政府原管之旗务与地方岁收仍归其管理”。之所以出现如此大的变动，主要为了避免刺激阿拉善旗当局，进而给日本可乘之机。蒙藏委员会认为：“旗主以世爵而统部属土地人民，视若固有自为风气，历史甚长(前因磴口设治致酿纠纷畛域之见，盖犹难免)，现值日人挑拨煽惑无微弗至，似未便操之过急，致启猜疑”，因此主张将旗政仍交于札萨克管理。

为进一步减轻阻力，使专员制度尽快落地，蒙藏委员会又依据蒙旗历史与现实情形，对原定专员制度做出如下调整：

第一，专员由蒙藏委员会、外交部、军事委员会会商委派改由军事委员会直接委派。在蒙藏委员会看来，“日人在该两旗设置特务机关，形势严重，是项专员任务既须注意边防，自以就熟悉军事人员派充方克胜任”。与此同时，派充军事人员也为专员设置寻找到了一定的历史依据，即“前清时于蒙古地方多有将军都统参赞大臣、办事大臣等设置类，系带兵大员，注重国防及地方之镇慑，对于蒙旗内政并不干涉，蒙人亦俱见惯”。此次所设专员“与旧时带兵大员类似，可以减少蒙旗方面不满”，这也可使专员“庶期取材较易，名实相惬”。

第二，专员经费由蒙藏委员会编造预算改由国防费项下动支。蒙藏委员会认为：“日前情势亟待解决应付，额旗尤为岌岌，事等剑及屐及，未可例以常规。”“经费如俟追加会概算，送往核准再行委派，则公文往复，延时必久。”故决定由国防费项下借支，俟预算核准后再领款归补，“即可应急，借此免稽延”。

10月25日，军委会办公厅再次召集会议，讨论草案。此时，绥远局势已趋于缓和，在阿拉善旗的日本人亦已全部离境，故会议认为：“是项专员仍应直接隶属于本会(即蒙藏委员会——引者注)，无庸由军委会委派，其办事处组织亦可量为缩小。”会议决定由蒙藏委员会对《草案》修改后，直接呈行政院核准施行，“无庸再行会商以免延误”。蒙藏委员会随即重新拟具《蒙藏委员会派驻阿、额两旗专员暂行规则》(以下简称《专员暂行规则》)。新规则除缩减专员办事处人员编制与经费，明确将专员改由蒙藏委员会委派外，还将专员职责由“辅导旗政推行各项政事”修改为“协助旗政府办理关于各该旗地方建设及防务等一切事宜”。再次缩小了专员权限。

《专员暂行规则》不久即在行政院第二九一次会议上通过，但此后因经费问题，其落地又遇迁延。依据规则，专员经费应由国防费借支，但军事委员会以“军费奇窘，尚应另商”为由，否决了该项规定。1937年1月，蒙藏委员会委员长吴忠信呈文蒋介石，称：“原议由国防费借支一层，既不克实行，长此延搁，实于边事机宜不无顿挫……仰恳钧座俯念边防重要情形，准予在是项概算尚未核定以前，先行设法筹备，俾济急需而利进行之处。”此项建议受到了蒋的首肯。此后，行政院即加紧经费的落实，将专员预算专列追加。2月24日，由行政院提交的专员预算在中央政治会议得以通过，专员制度最后一道关卡也被破除。3月15日，《专员暂行规则》经行政院批准并报国民政府备案后，由蒙藏委员会正式予以公布。至此，专员制度暂告一段落。

三

专员制度系南京方面单独筹划，而作为当事一方——阿拉善、额济纳两旗却始终未参与制定，这也引起蒙藏委员会的忧虑。为减少阻力，在《专员暂行规则》正式公布前夕，吴忠信即通过与达王私交甚好的蒙藏委员会委员孙绳武将此事转告之，并借此试探旗方态度。达王随即回复称：“对于中央深表欢迎，惟于人选稍有顾虑，拟请以谙本旗情形为蒙民素所敬仰者遴派。”达王的答复颇令人满意，其对人选问题的担忧亦在情理之中。如孙绳武即认为：“阿旗僻处边陲，人民固蔽，凡百措之始，官民并不疑虑。达王所述似有考虑必要。”

达王的表态似乎消除了蒙藏委员会顾虑。但事实上，达王的表态远非代表本意，此番迎合中央主要是因为：一方面，日本在旗内的公开活动，使达王处于极敏感地位。此时，如果拒绝，即可能被外界扣上亲日反中央的帽子，进而将自己置于万劫不复之境地。诚如蒙藏委员会驻宁夏调查组调查员陈仲昭所言：“观诸现今阿旗当局，深忌加以反对中央之名”，“以免被人用作扩大宣传而遭祸乱也”。另一方面，达王对形势估计有偏差，他认为专员尚在动议中，远未成形，故先应承再图改变。达王后来曾向唐柯三吐露称：“设专员办事处一节，前奉据刘柏石兄(蒙藏委员会驻宁夏调查组组长——引者注)谈及，侄以此事或不成为事实。”正因为非出自本意，故当《专员暂行规则》公布时，达王反应尤为强烈，3月31日致电吴忠信称：“顷闻拟设专员，全旗人民大为恐惶，群情激昂，咸起反感，一致向职恳请转请钧会收回成命。”达王还援引历史，声称：“逊清时曾有部院之设，不但于政治无补，而反受害甚巨，人民痛恨已极。民国成立，急为撤销，人民莫不称幸，民国十六年冬，甘肃省政府委任监督驻旗，十七年三月致生内乱。公私生命财产横被杀害，劫夺者不可胜计，至今蒙人犹复痛心。”为避免落以口实，达王还强调：“现属旗政治、军事、教育、建设等项均遵照中央及钧会意旨，逐渐就绪，堪能自治，并无设立专员事需要。”

吴随即去电解释，称“此案系迭经军事委员会、行政院、军政部及本会商讨决定，意在协助地方充实边防，原规则第一、二两条规定甚明，而于地方一切纠纷事项尤可借以随时疏解，利弊判然”。吴氏还进一步开导称“执事服从政令，中枢倚畀极殷，务益仰体斯旨，善导旗民，免滋疑惑”。

吴的劝导产生了一定影响，达王一度有所动摇。据陈仲昭称：“达及诸人见各方情势不佳，反对情绪本已沉寂。”恰于此间，额济纳旗札萨克图布升巴雅尔(以下称图王)来电向达王请示机宜，略谓：“中央决在阿、额二旗各设专员公署等诜闻事，不胜惊异，未悉我兄曾否接洽，内情何如，有无异诱?……尤望同心共济，共扶危局。”达王随即向图王明确表示愿“合作到底，共济危难”，并希望额济纳旗也“速电中央，坚决否认实行”。自知实力不济的图王，在接到达王的表态后，备受鼓舞，随即也致电南京，反对设置专员。与此同时，图王还派旗府职员苏宝丰前往阿旗，面商应付方略。经双方商议后，决定派苏宝丰代表两旗赴南京**，这使得一度处于低迷的反对风潮“因苏宝丰来旗，又复活跃”。

阿、额两旗的联合态势，使蒙藏委员会备感压力。4月24日，吴忠信分别呈文军事委员会、行政院称：“参据各方情报及额旗札萨克图布升巴雅尔来电亦有与阿旗彼此呼应，联合反对之意思”，建议各方“审慎处理”。为软化达王，使其就范，南京方面也一再向其开导示好。早在4月11日，蒋介石致电达王称：“据报宁夏省政府复在磴口税局之外设立驼捐局，又关于每年补助费拟发给省钞，与院令不符应即撤销，改发法币。”这使阿拉善旗呈控多次的“悬案”终于有了结果，达王也表示“感激零泣”。4月16日，蒙藏委员会派刘抡英赴旗开导，刘反复申明：“专员性质，不啻中央驻阿代表，可由该员随时转报中央，设法解决，可免往日隔阂之弊，所派专员定系富有经验学识之大员，裨益贵旗，定非浅鲜。”刘还表示：专员“事关中央威信，决难收回成命”，并力劝达王“体念中央德意，竭诚拥护服从政令，前途之希望极大，万不可固执成见，自陷绝地”。刘的言语显然有软硬兼施的意味，但达王仍不以为然，并不无抱怨道：“弟拥护中央，知无不言，但中央不惟不谅，反以弟有意为难，天下有是理乎?”南京方面的软化措施显然并未起到预期效果。

与此同时，达王还积极联络各方，试图给南京方面施加影响。4月至5月间，达王分别致电与其有私谊的关麟征、唐柯三、李丹山以及朱绍良、傅作义、阎锡山、马鸿逵等人，请求其力劝中央，收回成命。

对达王的请求，各方反应不一。因专员并不涉及晋绥各蒙旗，故晋绥方面对专员持不置可否的态度。阎锡山将达王来信束之高阁，未予回复，而绥远的傅作义则反劝达王暂予以接受。与晋绥事不关己的态度不同，阿拉善旗位于宁夏省域内，专员设置直接触及宁夏省利益，因此马鸿逵甚至比达王更在意专员设置，但此时又不愿过早暴露动机，以免在开罪中央的同时，又招忌于达王。

故此间马鸿逵的表现颇值得玩味。一方面，马试图给达王营造出对专员制度本身不在乎，但出于友谊计，又尽力帮其设法阻止的印象。达王向其求援后，马即声称“费我辈谊，一切无不惟力是视”，同时又表示“请稍缓时间，必为设法办理……为各方设想不得不慎事”。另一方面，马鸿逵并没有直接向中央表达反对意见，而是私下活动，试图将专员消弭于无形。这期间南京方面为安抚阿拉善旗，曾有任命达王为阿拉善旗宣抚使之议，西安行营主任蒋鼎文就此事还电询过马鸿逵。马随即鼓动达王，称：“兄意阿旗为老弟属地，故进一步请任为阿、额两旗宣抚使，且谓能早明令，则两旗专署逼可无形撤销。”尔后宣抚使因故取消，马鸿逵这才电请撤除专员，并建议中央“将专员经费三千元拟补助阿、额两旗，表示殷勤”。

事实上，无论是中央还是旗方，对马鸿逵的意图均有所察觉。苏宝丰在京活动时，南京方面就有意将宁夏省方电文透露于他，意在表明“螳螂捕蝉，黄雀在后”，使苏氏颇为惊虑，并立刻致电达王请示机宜。其称：“专员事宁方颇不满……其居心实以打断蒙旗与中央关系而实行宁省治蒙之侵略主义，职无法表示，特此电达。”达王随即指示：“勿论宁方如何设计，我宜按照既定方针向前迈进，不须犹疑。”

因遭遇阻碍，南京国民政府内部也出现了一定分歧。其中，以蒙藏委员会为代表的与边境事务关联密切的部门，对专员设立依然采取支持态度。蒙藏委员委员孙绳武、唐柯三、李丹山等认为：“事关中央治边大计，尤关中央威信，断无不予实行之理……此后旗方如有困难事项，特更可请专员代为转陈解决，于旗方殊多便利。”在蒙藏委员会内部各言论中，又以该会驻宁夏调查组调查员陈仲昭言论最为典型，陈结合自身在阿拉善旗工作的观感，全面分析了专员的必要性和可行性。

就必要性而言，陈认为：首先，蒙旗落后与统治阶级的无能，专员必不可缺，称：“夫现今阿旗建设不以蒙旗为重，应以边防为重。建设之进行可分二途，一中央协助建设，一旗府自行建设，只要建设能有真实成绩，则由谁主持原无不可……阿旗果能自行建设欤?曰否。事实所在，非吾人可得而歪曲……中央纵欲顺从蒙人，曲意怀柔，其奈将贻误国家民族前途何?”其次，专员有利于消除隔膜，宣达中央德意。陈认为：“吾国过去边省官吏基于封建割据之念，对于蒙民肆力压迫摧残，养成蒙人受汉欺压观念，中央关山远隔，德意无由宣达。今专员在旗实际办理建设，嘉惠蒙民，使倭寇收买煽动伎俩不得施展，人心国防筑于无形，关系非不重大。”再次，撤销专员将折损中央权威，不利于以后蒙旗工作的开展。陈仲昭称：“蒙人反对例有之事，不足为奇且无充足之理也……窃我中央应具万分决意，不顾蒙人反对，早日实现此事，果应蒙人无理反对中止实行，起蒙人轻视中央之心，政府威信尽失，将来尚能期于蒙旗办一事，举一业乎?”

就可行性而言，陈认为：第一，阿拉善旗既没有驱逐专员的实力，也缺乏舆论的支持。“蒙人常喜虚张声势，吾人幸勿为蒙蔽。阿旗蒙民若果决心反对专员，只有出于驱逐出境之一方式……阿旗地小民贫，力量薄弱，且与宁省稍不相宁，不但不敢反抗中央，且须力避反抗中央之状，以免被人用作扩大宣传而遭祸乱也。”第二，即使阿拉善旗方面不配合，也不足为虑。“或以阿旗当局纵不致将专员驱逐出境，将来专员不得地方合作，毫无成绩，亦属无益，此盖属过虑之词也。蒙人疑心极重，迨见诸事实，可以反怨为爱，衷心信服，永久不渝，此为蒙人一般心理……是故专员抵旗之初因陋就简，不予铺张，有如旅客过境住店，肃然无闻，久之蒙人熟知专员无他，疑虑尽释，合作自不成问题也。”

陈仲昭的建议充分反映了对蒙旗落后与危局有切身体会的边疆工作者想借此改变现状的迫切愿望，但这些建议显然缺乏全局眼光。此时抗战在即，边疆的现实稳定已容不得半点闪失。因此，这些言论不免流于激进，容易激化地方矛盾，导致边疆失控，故南京国民政府中央高层对此存有顾虑。

与蒙藏委员会出于长远治理考虑不同，以关麟征为代表的军事将领，则更在乎边疆的现实稳定，因此在专员设置上更倾向于采取和缓态度。1937年4月，关麟征致电军政部称：“查蒙旗王公制度沿行已久，急事改进不特不能达成中央改善蒙旗政治之目的，且恐起意外之事端。职意若为巩固边陲、监督王公、整理蒙政计，各该旗制似可暂行不改。另由中央成立步兵一团分驻阿、额两旗，俾收一举两得之便。若专员之设势在必行，而人选问题在初次似可非正式的先征其同意。”关麟征在阿拉善旗有过工作经历，在该旗民众中素有声誉，故其建议有相当的说服力，也更符合国民政府求稳目标。

关的建议在中央产生了广泛的影响。军政部、军委会办公厅、蒙藏委员会等三部门先后多次会商关电，最终决定再次对专员进行变更。1937年5月，吴忠信即向苏宝丰透露，因“关师长又电军会取消专员建议，在阿、额驻军，故蒙会已将专员推由军会办理，决设军事专员抵助阿、额防务，不关政治……不碍地方为原则”。5月12日，蒙藏委员会、军政部会又联合呈文行政院称：“控制阿、额两旗，其重心纯在军事方面”，提议“将是项专员改由军事委员会直接委派管辖，并改正名义规则，俾专隶军事范围”。与此同时，军事委员会也致函行政院，称已“另行订定《军事委员会派驻阿、额两旗军事专员暂行规则》”(以下简称《军事专员暂行规则》)，并声明专员人选也已敲定，“分别委派郑子献、李才桂为驻该两旗军事”，军事专员的派驻已势在必行。行政院随即要求蒙藏委员会以会令形式废止《专员暂行规则》。7月6日，国民政府正式批准通过《军事专员暂行规则》，这标志着近10个月的专员设立之争暂告一段落。

依据《军事专员暂行规则》规定，军事专员的职责为“协助各该旗办理关于防务及其他攸关军事、外交之紧急事务”，其“人选由军事委员会遴选适当人员，委派之”，其权责无疑又被进一步缩小。

尽管南京方面在专员设立上已做了让步，但旗方仍表示难以接受。在获悉专员改隶军委会后，达王即致电苏宝丰，要求其“转陈吴委座，俟与军会商洽时恳请维持，勿设为要”。达王甚至称军事专员系“变相专员”，指示苏宝丰“极力阻止，勿使实行”。事实上，对于军事专员的设置，苏宝丰似乎与达王之间有分歧。苏氏认为军事专员派设已成定局，目前应由达王亲自“电蒙会、军政部派职出席，三方面会商，随时电请较妥”。对于设法阻止之举，苏宝丰已有不情愿之感，故建议达王“迳电蒋、吴、何，详陈不敢接受军事专员之苦衷”。此时达王也有屈服迹象，不愿意与南京直接较劲，仍希望苏氏向南京**，其称：“恐生疑虑，望设法婉阻似较迳电为逾”。7月8日，苏宝丰再次致电达王称：“吴委坐面谕，额旗军事专员，军会已委李才桂，贵旗军事专员亦已发表，系郑子献”，暗示达王，军事专员已无周旋空间。

军事专员设立尽管已成事实，但达王对此始终未能释怀。8月14日，驻阿旗军事专员郑子献由包头来旗赴任，途中迭电达王，此后又通过傅作义、刘抡英向达王示好，但达王始终不予理会。9月11日，郑抵达宁夏，晚间即与刘抡英详商赴旗办法。因担心有异常举动，双方商定由刘“去函切实疏解……俟达王复函如何，再为措商”。刘当即致函达王称：“军事委员会专员郑子献偕职员七八人，卫士十余人，已于本日下午抵宁……此次派专员来旗乃出蒋委员长扶植两旗之意，如再执意拒绝，即系有违委座命令，影响旗府前途至钜，至堪注意……窥其意，如贵府无何表示，伊即直接来旗，设立公署，如不幸发生事端，再行请示中央主持办理。”刘同时劝导达王称：“事已至此，务请详为考虑，善为应付，不可漫不理会，贻误时机。”达王深知军事专员进驻已属势在必行，随后复函称：“专员驻旗一节，弟旗对此事无表示意见之必要，因弟及合旗官民，对中央素具热情拥护，兄所深知。今事已至此，弟旗下无可如何，惟如郑君前来旗时，务请我兄同来。”达王终于有所表态。10月初，在马鸿逵二十余名骑兵的护送下，郑子献入驻定远营。至此，阿拉善旗军事专员办事处才得以正式成立。

四

据规定，军事专员办事处人员编制仅科长、秘书、办事员、雇员等6人。但在实际运转中，办事处人员远比前期计划庞大许多。在办事处成立初，一些部门即争向处内安插人员。如军统指明要在办事处派设副专员一名，专门从事特务工作。与此同时，军事专员也往往随意安排自己的亲信故旧，致使办事处人员迅速增多。

正因为办事处人员庞杂，具体编制状况已很难考察。据曾任额旗军事专员的连钟山回忆，办事处除专员外，尚有副专员一人，“编制有军事、调查、总务三股，另外还有参谋、秘书、副官和卫士若干人”。另据时任蒙藏委员会驻阿拉善协赞专员的戚涛回忆称：“办事处的编制共官兵29名，专员、副专员之下设秘书1人(中校)，军需1人(上尉)，副官数人(中尉和少尉)。”曾在旗府任职的魏文锦也有类似的说法，其称：“办事处设少将专员1人……校级秘书1人，科长2人，尉级副官数人，办事员若干人，武装警卫1个班。”从上述情况大致可以得出，军事专员办事处设有专员、副专员各1名，另有秘书、参谋、副官和卫士等职员，人数在20名上下。内部设置主要有军事、调查、总务等科。此外，办事处还设有政宣室、参谋室。此类机构系为特务人员掩护而设，虽挂靠于办事处，但并不占用处内编制。

按照《军事专员暂行规则》规定，军事专员办事处经费采取包干制度，每月不超过三千元，由财政部直接拨发。经费额度在当时实属充裕。据额济纳副军事专员杨焕文向军政部控告军事专员连钟山时称，该旗“七月应领经费二万一千七百元，实际开支不足万元”。充裕的经费也造成一定程度的浪费，财政部随即“按国难折发，月各二千一百元”。不过削减仍“尚有剩余”。

剩余经费的存在，增加了办事处利益争夺的空间，再加上办事处人员庞杂，致使处内斗争激烈，尤其是专员与副专员之间，其权力争夺尤为明显。1939年，额济纳副军事专员杨焕文因与军事专员连钟山不合，呈文中央，要求“军委会、军政部以固定之经费，按实际情况明令规定组织及俸给并颁布工作方案、实施步骤”。该文在中央各部门内引起强烈的反应。军政部即致函军委会办公厅称“专员组织初无副专员之设置，参谋本部亦未改组权责，经费两未划清，易滋流弊”，要求对《军事专员暂行规则》予以修正，得到了积极回应。军委会办公厅随即重新厘定了办事处职员的职责权属、人员编制，规定军事专员为“协助各该旗办理关于防务、宣传、情报及其他攸关军事、外交之紧急事项”，“专员办事处与旗政府往复公文以函行之，副专员应副署……专员因公离职时得由副专员代行服务”。办事处的人员编制为：“一、副专员一人(上校)；二、秘书一人(同中校)；三、办事员四人(同上中尉)；四、雇员四人(同少准尉)；五、卫士步兵一班(十二名)；六、炊事兵二名；七、公役四名。”新规则还修订了办事处的经费与职员薪饷，规定“专员办事处经临各费合计每处每月不得超过二千元，此项经费由财政部按月拨发，如有报请中央核发，余款即作为公债金实报实销”。

经此次修改，军事专员制度运转大抵畅通。抗战结束后，随着军事专员重要性的下降，1946年南京国民政府再次对军事专员进行调整，将其主管机构由军事委员会改为国防部，名称也相应由原来的军事委员会派驻阿拉善旗专员改为国防部派驻阿拉善旗军事专员，直至阿拉善旗解放。

结语

南京国民政府以“革命”建政，与阿拉善等蒙旗地区素缺渊源与情感基础，故其在这些地区认同基础薄弱，二者甚至呈现出一定的疏离趋势，这也为绥远抗战前后日本侵略势力在该地区的渗透活动提供了便利的条件。因此，国民政府在阿拉善旗的压力除来自列强侵略外，还来自该旗上层认同危机的双重挑战。为解决困境，南京国民政府设立专员，以辅助札萨克治理旗政，兼有监督王公、改造政治、增进认同与御敌于外的多重意蕴。

置于绥远抗战等抗日背景下，南京国民政府此举无疑具有一定的合理性与必要性，但专员的介入无疑触碰了王公“属地”政治这根敏感神经，遭到该旗札萨克达理札雅的强烈反对。与此同时，在中央与地方军阀以及日本等外部侵略势力共同竞争边疆的历史背景下，国民政府此举不仅难以得到其制裁阿拉善旗主要凭借力量——宁夏省政当局的支持，而且还可能给日本侵略者可乘之机，可谓牵一发而动全身。故在专员设置过程中，达理札雅几乎仅凭一旗之力，与中央论争、抗争与不合作，几致其进退失据，最终被迫将专员改设为辅助性军事设施，即军事专员。军事专员是南京国民政府主动介入阿拉善旗地方政治的尝试，其尴尬境地也反映出在多重政治现状制约下，中央政府边疆治理面临的困境。军事专员设置过程也再次表明，稳定的政局与强有力的中央政府是实现边疆有效治理的前提条件。

尽管军事专员设置远未达到南京国民政府的初衷，但仍然对当时的边疆治理产生了许多积极影响，具体表现在：

第一，军事专员有利于维护国家主权，增强蒙民的国家认同。军事专员作为中央政府在阿拉善旗的一种存在，时刻向该旗主权觊觎者宣示着国家的在场。与此同时，军事专员在传达中央政令，增强蒙民国家观念上也有明显作用，诚如军事委员会所言：“阿、额两旗远在西北，过去因情况不明，形同化外，自设置专员以还，中央政令，始及于边陲。”

第二，军事专员有利于加强中央与阿拉善旗关系，维护西北地区稳定。因宁夏省通讯封锁，在很长一段时期内，阿拉善旗都是通过军事专员向中央反映诉求，军事专员成为阿拉善旗寻求政治救济的一条有效通道。这不仅缓解了来自宁夏省的政治压力，也有利于增强阿拉善旗对中央的政治信任，扩大中央在该地区的影响。也正因为如此，马鸿逵等西北地方势力始终视军事专员如芒刺在背，曾迭次致电国民政府要求取消军事专员。

（本文原刊《中国边疆史地研究》2020年第1期第143-153页。文中原有注释，引用请务必参考原刊。）