制度问题是人文社会科学关注的主要问题之一，制度被定义为由各种权利、规则和决策程序组成的体系。制度史研究涉及制度形成、规定、变化及其执行效果等，需从政治、经济、社会、文化甚至自然环境等方面进行综合研究。具体到环境方面，制度在人与环境的相互作用过程中，既是问题的制造者，又是解决者，要搞清这一错综复杂的作用并非易事。

循此思路，笔者研究了肇端于清雍正朝的两浙海塘岁修、抢修制度，分析了制度建设的复杂过程及其与自然环境变化、中央对地方统治策略间的关系。雍正以后，两浙塘工日益增多，重在日常维护的岁修、抢修在海塘日常工作中并不重要。随着乾隆乾纲独断的两浙柴塘改建石塘的大工基本完成，他以为自己实现了海塘“一劳永逸”的追求。可是，新修石塘的间接性护岸工程问题又令其大为烦恼。决定改柴塘为石塘时，乾隆一再强调以柴塘为新修石塘外护，不需其他间接护岸工程，但这明显有悖于塘工技术要求。围绕作为石塘外护的柴塘是否需要岁修的问题，君臣争论持续数年，虽最终设立了柴塘专项岁修银，但其过程一波三折，其中涉及乾隆最后两次南巡的海塘决策及其客观后果不如意所引发的政治风暴。

不过，学界对该问题的研究尚多待发之覆。陶存焕、周潮生初步梳理了柴塘岁修制度的设立过程。和卫国讨论了乾隆晚期钱塘江海塘的柴塘岁修之争，认为这绝不单纯是工程技术层面的争论，就国家掌控的大型水利工程而言，更具有一种战略性意义，预示着清政府治水政策和治水行为开始由扩张转向收缩。但上述成果均未把此事置于南巡大背景下，深入分析皇帝决策的背景和原因，以及该项经费设立过程中列位臣工应对天威的不同策略。有鉴于此，笔者将在追溯两浙柴塘出现的原因与过程基础上，从南巡角度审视乾隆塘工决策与柴塘岁修专项经费设立的前因后果，藉此透视大型公共水利工程维修制度建立过程中技术、环境与社会因素的复杂交织和互动。

一、柴塘的大量出现

利用柴薪修筑钱塘江海塘的历史，可追溯到宋大中祥符年间的“梢键”建塘。后来，海塘形制日益复杂，尤其是明末出现鱼鳞石塘之后，柴塘使用极少。随着钱塘江主泓道重走北大亹，清康熙六十一年(1722)，浙江巡抚屠沂奏请在海宁老盐仓西首处因土壤松软而不能建石塘的地方改用柴塘1000多丈。柴塘利于消能，办料方便，施工简捷，南北两岸抢险或一时无力修筑石塘时均大量兴建。

雍正朝两浙海塘工程建设，与其治理两浙的总体思路密切相关。当时主要围绕修建石塘和开挖中小亹引河展开，但雍正朝也有大规模的柴塘建设，雍正五年(1727)春在姚家堰把896丈土塘改建为草塘并接修草塘69．6丈，雍正十年(1732)七月从海宁华家卫草塘处接筑2220余丈草塘至仁和沈家埠迤西之潮神庙。因为雍正十年大潮灾而制定的海宁鱼鳞大石塘建设计划，在乾隆八年(1743)完成。乾隆前两次南巡时，钱塘江大溜走中小亹，被认为是“天赐神佑”的最佳状态。随着乾隆二十四年(1759)大溜重归北大亹，北岸塘工吃紧，主要应对措施是增设坦水，维修停修十数年的柴塘。乾隆二十七年(1762)，第三次南巡中提出将老盐仓一带改筑鱼鳞石塘，但岸边乃活土流沙，签桩困难，只能以维修柴塘作为重要的应对措施。

乾隆二十八年(1763)底，上谕决定两年后再次南巡，河工、海塘在即将进行的南巡中成为皇帝关心国计民生的重要载体。当时，乾隆面临一系列舆论压力，以往南巡中江南的迎驾过于奢华，随从多次扰民。即使这并非乾隆本意且多次训诫，但客观上他不得不有所顾忌。第四次南巡时，上谕：海宁绕城石塘除去年最险64丈加建坦水三层外，把剩余460多丈一律添建为三层坦水。御诗渴望潮走中小亹以保证两岸塘工安全的强烈心情，被臣工们敏锐捕捉。修筑和维护柴塘的同时反复开挖中小亹引河，成了随后一段时间两浙塘工的重点。

但是，乾隆三十七年(1772)二月开始，皇帝命令大力保护塘堤，不必执意开挖中小亹引河。乾隆还否定了钱塘江南岸塘工建设的请求。塘工政策转变的深层背景在于乾隆正举全国之力用兵西北。乾隆三十六年到四十一年(1771—1776)的金川战争，年均耗费1200万两白银。此前，乾隆三十二年(1767)到三十四年(1769)对缅甸用兵耗费1300万两白银。连年用兵需耗费很多人力、财力和物力，耗费财力甚多的塘工暂被搁置。

西北战事结束后，乾隆重新考虑南巡并关注海塘。乾隆四十三年(1778)三月，皇帝认为老盐仓一带柴塘不如石塘坚固，谕令在海塘沙水图中蜀山一带朱笔点志处宽开引河一道，“虽不能复中亹而令潮渐南趋，自属补偏救弊一法”。实践证明:此处难以开挖引河，纵使开宽，潮过即淤。此次乾隆重开中小亹引河的行动虽无效果，但预示着他在海塘方面将有大动作。

十月，上谕决定在乾隆四十五年(1780)正月南巡。字面上说江浙臣民殷切期盼巡幸，自上次南巡后，十四年来乾隆常把江浙臣民爱戴之情挂记心间。上次南巡制订五坝水志，拓宽清口，以减少下河水灾，但导致黄河倒漾，改挑陶庄引河到清黄交界处，移远清口，解除倒灌之患，但下游停淤需解决。这些均需亲临以了解熟悉实际情形；乾隆自己也对近年来潮势渐趋北岸的浙江海塘深为挂念，需亲赴现场指导。他表面上是效仿皇祖，其实更想追迈先祖。

二、圣裁以柴塘为新建石塘外护

乾隆四十五年第五次南巡时，上谕：海宁绕城鱼鳞石塘内20余丈条块石塘、陈文港附近150—160丈石塘改建为鱼鳞石塘并添建坦水；石塘迤上柴塘4200余丈尚完整但毕竟不如石塘坚固，命督抚勘估其中是否有可改建石塘处；如有，即拨帑金赶紧兴筑，秋前不能办竣的话则待秋后办理。此时提到的4000多丈柴塘，是早在康熙和雍正年间基本建成的。这道上谕的关键在于希望通过对并不迫切需要改建的柴塘处寻机改建石塘，来树立“为民众考虑”的形象。

乾隆知道柴塘改建不可能一蹴而就，担心自下旨将柴塘改建石塘后，地方官听任居民拆毁窃用柴塘，四月初七日上谕:改建石塘后仍留柴塘作为石塘保障，柴塘改建石工未完之前，将现有柴塘按例保固。将来石塘竣工后要亲临视察，倘柴塘损坏则拿督抚是问。根据圣意，总督三宝奏称应紧靠柴塘内砌筑石工，以柴塘为外护，使捍卫更得力。巡抚王亶望也上折说紧靠柴塘修筑石塘，不仅以柴塘为外护，且易于施工，并免潮汐冲刷。

鱼鳞大石塘工程于八月二十八日开工。十一月，王亶望上折说老盐仓至章家庵一带柴塘也可改筑，因为范家埠对面涨沙日宽，北岸头围新涨阴沙夹峙，潮溜转成湾势直射塘身，但抢修石塘处土性涩滞，难以下桩，并非筑鱼鳞大石塘的最好时机，准备仿照乾隆元年(1736)嵇曾筠抢险之法筑条块石塘300丈。

由于因丁母忧而被革职的王亶望担任塘工总负责，巡抚李质颖和王亶望在塘工管辖权方面有矛盾。李质颖进京面圣时，攻击王亶望的家眷没有回籍为母守孝有失人伦，还声称改建石塘后柴塘和土塘仍需岁修。这让乾隆很吃惊，因其谕令在老盐仓一带柴塘中可下桩处改修石塘是为一劳永逸，如果石塘修筑后柴塘仍需岁修则说明其决策有误。十二月下旬，乾隆命令大学士阿桂赴浙，会同总督富勒浑，秉公调查王亶望、李质颖意见不同之处，调南河总督陈辉祖接替王亶望总理海塘。月底，乾隆又强调柴塘比坦水更得力，不必多留空地建坦水而将柴塘置于无用之地，小民安土重迁，即使给费未必乐于迁移，此事待阿桂抵浙会商。这将乾隆要迅速制止臣工这种做法的迫切心情表露无遗。

正当乾隆为石塘外护的柴塘仍要岁修而苦恼时，富勒浑却重提新建石塘另筑坦水后柴塘不必岁修。这让乾隆更加敏感，因几天前他才说柴塘作为外护比坦水更得力，富勒浑的说法明显与其相左。考虑到富勒浑的奏折上达北京需要时间，他缮写该折时可能还没接到那条上谕。无论如何，乾隆需要就这件事统一认识。乾隆四十六年(1781)正月初三，上谕主要围绕柴塘是否需要岁修展开。他意识到自己有关柴塘改建为石塘的决策仓促随意，让柴塘作为石塘外护且毋庸日常维修的说法也不可靠，但他把责任推给了李质颖。乾隆声称此前李质颖面奏改筑石塘后柴塘仍需岁修，据此下旨以柴塘为坦水更得力;富勒浑与李质颖的奏折相互矛盾，六百里传谕阿桂到工后会同其他人详查这两种说法孰是孰非。明眼人都能看出王亶望、富勒浑与李质颖各自所说并不矛盾，石塘完工后要建坦水，若以柴塘为坦水则需岁修，这都是塘工技术的基本要求，核心问题是都反证了此前圣谕有误。

乾隆故意说两折互相矛盾，让阿桂等就此议奏。心明眼亮的阿桂声称石塘建设后柴塘仍需岁修，说明改建石塘无益，王亶望、富勒浑与李质颖的论调不一定正确，等众人认真商议后再覆奏。但是，阿桂参奏李质颖诬告王亶望。李质颖曾参奏王亶望欲强令商人造办装运海塘石料的海船，但查无实据，此事是因王亶望和李质颖意见不合所致。乾隆认为富勒浑、李质颖不能抓住塘务关键点，尤其李质颖不肯真心出力。

阿桂提出新的塘工计划:老盐仓一带沙性涩汕难下桩处柴塘1700丈不变，其余2200丈改建为当年朱轼、嵇曾筠均使用过的条块石塘。二月初九，乾隆六百里加急传谕阿桂按该计划抓紧兴工。可以看出:乾隆急于完成这段海塘的改建。他就当年老盐仓柴塘改建问题为王亶望开脱，声称王亶望欲一律建筑鱼鳞石塘自属固执己见，但其出发点是好的。此处毋宁说是乾隆借助王亶望的问题为自己开脱，这一决策最终拍板的是他自己。所谓嵇曾筠抢险石工的稳定性问题，其实是一个美丽的错误，这与此前臣工宣称朱轼所筑条块石塘坚固耐用的道理一样，并不是这种简易石塘御潮的功能比鱼鳞大石塘还好，而是因自然环境变化导致原来险工地段不再成为顶冲，这些简易石塘被保留了下来。条块石塘的神话就这样逐渐形成。

乾隆同意修筑这种简易的条块石塘并强调这种塘型的作用，其实是给自己一个台阶下。乾隆原来的意思是要全部改建为鱼鳞大石塘，王亶望就是揣摩圣意后才上折请求这么做的。这里乾隆为王亶望开脱就是为自己开脱，他如果下旨停止改建石塘就等于自己食言，但是鱼鳞大石塘费用高昂且石料采集极其困难，此时无法集中建设，因而顺势采纳改建为条块石塘的建议。这样等于最终仍然全部改建为石塘，自然是保住了自己的颜面。

阿桂在详细规划海塘工程的同时，还要处理与海塘有关的贪腐、人事问题。二月十二日，乾隆降旨将骄纵不法导致民怨沸腾的杭嘉湖道王燧革职拿问并由阿桂严审。次日，上谕:痛斥富勒浑、李质颖在王燧贪腐问题上没有尽到整饬吏治责任，对海塘事务没有主见，俱来京候旨;陈辉祖懂得河工事务，海塘技术的原理与河工大略相同，陈辉祖授闽浙总督，在浙督办塘工兼管浙江巡抚。

将塘工管理人员关系理顺后，阿桂遵从圣意否定了富勒浑柴塘之外再筑坦水的说法。柴塘之外只用竹篓、木柜防御潮汐，从未修筑坦水。塘根临水二三丈，一日两潮，难以钉桩砌石。塘根和坦水互靠方才坚固，以石镶柴，表里浮松。阿桂、陈辉祖主张保护石塘的塘根，根据从前办理鱼鳞石塘的经验，无论用条石二三层修砌坦水还是竹篓、木柜做坦水，均应酌留余地。目前有柴塘作为外护保障，工费浩繁，很难同时兴工。待工竣后，因地制宜采用间接护塘措施。新工未竣前仍要保护柴塘，石塘、坦水完竣后停止柴塘岁修，以节省经费。不难发现，阿桂和陈辉祖偷换了概念。此前关于此问题争论的焦点是石塘完竣后是否要修筑间接护岸工程，原来乾隆主张以原有柴塘作为外护即可。乾隆命令阿桂等重新勘察并讨论此问题的用意就是要洗脱上谕的错误，阿桂用答非所问、移花接木的方式很好地完成了任务。

时隔半月，阿桂很快制定了新计划，将这些拟修建的条块石塘改建为鱼鳞石塘并扩大柴塘改建范围。除老盐仓200余丈不能钉桩保留柴塘外，其余1500丈一律砌筑或保持原状。值得玩味的是，阿桂和陈辉祖对待柴塘改建的态度大变。久经宦海的阿桂明白了乾隆希望通过修建石塘而达到一劳永逸的效果，因而必须遵从和逢迎圣意。但是他们也明白，此处柴塘改建条块石塘足矣，并无必要改建为鱼鳞石塘，只是这必须乾隆亲自下旨，才能避免被人质疑而受责罚。对帝王之心的揣摩、遵从与应对在这一过程中表露无遗。

此时乾隆想把所有柴塘改建为鱼鳞石塘的热情空前高涨，他梦想将老盐仓柴塘全改建为鱼鳞石塘，完成对塘工“一劳永逸”的追求。二月，阿桂谈到有1000多丈柴塘外面的沙涂坚固，“或可一律筑砌”，乾隆令其到京时面奏。五月，乾隆面询富勒浑时得知这一段可以施工，第二天就谕令:现在办理的2000余丈石塘明年可以完工，距乾隆四十九年(1784)南巡之期尚远，此段要工有益民生可及时接办，不必待南巡亲自视察时才开工。乾隆迫切改建此段塘工，等不及阿桂督办剿灭西北叛乱回京后再面奏，谕令在军旅途中的阿桂将老盐仓一带实情详奏。为了打消臣工对塘工报销方面的疑虑，乾隆直接说如果有工费浩繁不能拘定成例开销之处，阿桂亦不妨据实奏明，“朕不惜多费帑金，为民生谋一劳永逸之计也”，这明显是告诉阿桂，给报销大开方便之门。阿桂心领神会，复奏:此1500丈可续办，所需帮费约略与现办塘工的相同，请杨魁、陈辉祖将此段工程应开销正项、帮费熟商筹妥。但这仍难掩此项改建并非必不可少的事实，地方官民普遍认为这项工程没必要。阿桂密折陈明两浙舆论真相，建议加大塘工经费额度。

乾隆四十七年(1782)二月十六日，户部尚书和珅，兵部左侍郎曹文埴奏请在承办《一统志》时，专列一卷记载南巡河工、海塘事务。此后，乾隆对海塘的重视多了一层政治含义:这些将要载入盛典中的大型公共水利工程将代表其治世伟业，不容有半点闪失。因而，乾隆对塘工介入更深。三月十四日，上谕:再次肯定自己前年南巡时海塘一律改建石工的指示正确;当年王亶望奏称老盐仓一带改建石工后比柴塘更能御潮，外间所谓柴塘不可去的说法乃因地方常例欲通过岁修柴塘来开销工料，虽然现在王亶望伏法但所奏之事尚有道理;石塘工竣前自然以柴塘为保护，完成后柴塘不可照例岁修，为地方官吏开冒销之门，届时浙江民间需用柴苇不必每年采办，大大有利于百姓生活。

柴塘改建的2240丈鱼鳞石工于六月二十六日完竣，续办工程陆续开工。接到该消息后，乾隆急不可待地要再次南巡。九月，闽浙总督陈辉祖因在查抄王亶望财产中私自抽换而被赐死，富勒浑复任闽浙总督。十月，甘肃布政使福崧担任浙江巡抚。可能是担心新任官员在柴塘岁修问题上与自己以往政策相左，十一月，乾隆再次告诫浙江省官员:石塘建成后停止柴塘岁修，当前要加以保护柴塘。乾隆此次藉助河工技术专家嵇璜之口来表达这个意思，嵇璜在被皇帝召见时多次谈到“柴塘不可去”，乾隆藉此强调保留柴塘可作为新修石塘外护，即使遭风潮汕刷也可支撑数十年。富勒浑和福崧表面上遵从上谕，但两人奏折中都埋下了伏笔:将来不再维修柴塘的前提是新修石塘要建坦水、竹篓或木柜等间接护岸工程。

乾隆四十八年(1783)正月十五日，上谕:明年正月南巡。上次南巡时亲自现场指示高家堰、徐州城外石堤矩工告成，应亲自检阅并指示善后事宜，以期河流永庆安澜;浙江4200多丈柴塘改建为鱼鳞石塘的工程也将完成，不能不亲为相度;上次南巡后已数年，应拜谒孔庙以示景仰。此举是为了藉助河工、海塘来彰显自己的盖世功勋。

为表明对塘工重视，新任巡抚福崧奏称仁和县民、灶人等呈请自修范公塘土塘1500余丈。乾隆同意并强调避免胥吏乡保人等借机摊派勒索。总督富勒浑声称范公塘一带若一律添筑石塘，不仅购买物料需费浩繁且时间紧迫，但是，六月六日上谕:老土塘塘根土性松浮，即使添筑柴工，顶冲仍不能抵御潮汛，范公塘一带需一律改建石塘;对捍卫民生之事从不惜多费帑金，况所费较鱼鳞石塘不过三分之一，明年南巡亲临阅视后再行筹办;把富勒浑奏折抄送一份，和原图发给熟悉该处情形的阿桂，让其据实复奏是否应如此办理。总督富勒浑、巡抚福崧开始吹捧改建范公塘的策略:“仰见我皇上加惠滨海民生，为亿万年永垂乐利之至意。”

八月十五日，富勒浑、福崧奏:原办、续办鱼鳞石塘3940丈，两人到任后续办鱼鳞石塘1700丈正在兴工。恭请南巡时亲临勘查。瑏瑠很快，协办大学士梁国治等称颂皇帝两浙改建鱼鳞石塘的决策。十二月十二日，上谕:范公塘工程待明年南巡时亲自查勘，需改建石塘则兴工修建，让地方预备桩石。他希望到时一声令下，改建石塘的工作立刻热火朝天地展开。

然而，乾隆四十九年第六次南巡中，他对柴塘改建为鱼鳞石塘的效果极其不满。乾隆首先声明此前老盐仓柴塘改建为石塘的工程决策是从卫护民生、降低柴价方面考虑的。此次本欲将督抚及承办官员分别议叙，到了现场后发现欠妥之处甚多。乾隆把这段石塘没有规划间接护岸工程的责任推卸给已被法办的陈辉祖、王亶望及其继任者。石塘建成应砌筑坦水，当时两人并未筹划及此，后任督抚只声称柴塘不可废，这不过是受工员怂恿以便日后岁修冒销。乾隆声称反复下旨强调留柴塘为新修石塘重门保障，如果像该督抚所说仍然岁修柴塘，何必花费数百万两帑金建筑石塘？恼羞成怒的乾隆强行消灭预留的石塘修筑坦水的地方，也就是石塘之前、柴塘之后的一道沟槽。乾隆藉助河工技术自行设计以柴塘为外护坦水的方案，命将塘上土牛填入沟槽，将柴塘后土顺坡斜做，露出石塘三四层，上栽柳树。石塘和柴塘连为一势，以柴塘为石塘坦水，他保证柴塘不加岁修可二三十年安然无事。此外，乾隆建石塘的兴趣依旧，认为范公塘一带一律接建石塘方可永护省城，从新筑石塘工止处接筑到朱笔圈记处，再接筑到乌龙庙。工程按老盐仓一带石工做法，在旧有柴塘和土塘后添筑石塘并将沟槽填实种柳。分五年完工。

可以看出，乾隆不惜以皇威来掩饰自己决策错误，且把所有决策的失误都推给臣下。其实，根本问题仍在于石塘建设后柴塘的功能定位。柴塘后面在建设石塘之后是建设坦水还是以柴塘为外护的问题，不仅王亶望、李质颖等人各有观点，乾隆还让阿桂、陈辉祖做过调查讨论，坚持石塘以柴塘为坦水且柴塘不需岁修的始终是乾隆自己。没有参与塘工决策和施工的臣工与臣民不明其中是非曲直，而事情的亲历者阿桂和诸位军机大臣知道来龙去脉却只能三缄其口。通过饬令范公塘一带改建石塘，乾隆基本完成了整个浙北沿海海塘的建设，至此他仍想实现“一劳永逸”的海塘事业。万万没想到，两年后，围绕新建石塘前面的柴塘是否需要岁修的问题在朝野掀起轩然大波。

三、柴塘专项岁修银设立风波

乾隆五十一年(1786)，在京被垂询塘工事宜时，浙江布政使盛住回答说:西塘新建石塘尚未添加坦水，全靠柴塘护卫，请求在新工盈余内赏银50万两，发商一分生息，以备柴工岁修。乾隆应允此事后，巡抚福崧迅速上折说柴工即系石塘坦水，一切石坝、盘头必须随时修补，每年柴塘岁修不便再动用正项钱粮，以免工员浮销，近年来均系捐办维修，难以持续。福崧准备将20万两白银交苏局铜商王世荣、30万两交浙江盐商何永和运营生息，何永和等人准备捐银30万两报效朝廷。为防止商人随意花销致本息无归，将本银30万两根据各商名下引数多寡均匀分领，每年缴纳本银6万两、息银3万两，五年之后本银均已收回，仍按此前方法转发。“盐随引配，多寡适均，如此本息并纳，随程完缴，帑项既不致无着，追赔息银又得年清年款，商情甚为允洽。”针对折中“惟是我皇上念切民生，不惜数百万帑金，为一劳永逸之计”的吹捧，朱批“竟不能符此言，朕甚愧之”。

令福崧诧异的是，这个承旨制定的柴塘岁修银方案被皇帝痛批。三月初六日，上谕：福崧所奏实在不成事体，“浙江塘工原系朕意欲一律改建石工，既可保障民生且节省岁修柴塘，为一劳永逸之计”。前年亲临阅视发现章家庵一带柴塘、石塘间沟槽存水，特令填筑坚实后栽种树株，柴塘为石塘坦水。范公塘一带添建石工内准备用旧有柴塘作坦水，不必更修。福崧所奏竟然需每年修理坦水，“不能一劳永逸以符前言，转深愧懑”。这样一来，欲便民而先累商，不可取。“朕前后思维实觉愤懑，无可训谕。”乾隆把胸中怒气对准了福崧，训斥说:如果真的如福崧所奏，根本就没有必要建设鱼鳞石塘，当日为何不据实上奏而徒然耗费巨资?现在浙江仓库亏空尚未完全弥补，福崧所奏岁修经费之事总难凭信。命曹文埴查办亏空之便亲自会同地方官详细查勘，将从前石塘是否当建以及柴塘、坦水添建岁修是否可行，一并据实复奏。皇帝特意叮嘱“曹文埴等皆系晓事之人，必能仰体朕意也”，命曹文埴将朱批带与福崧看后，驿发富勒浑观看并明白回奏。

其实，皇帝愤怒的关键是，如果石塘建成后还继续添筑坦水、岁修柴塘，当初就不必建鱼鳞石塘。更令他感到耻辱的是，福崧计划柴塘的岁修经费要藉助商捐筹集。乾隆在后两次南巡的塘工决策中，给外界的印象是内务府和国库拨款兴修塘工，现在不仅意味着当初决策失误，还要被外界耻笑连岁修经费都支付不起。乾隆明确叮嘱曹文埴的意思，是让他把所有责任推到福崧头上。

三月初七日，上谕军机大臣，重申昨日对石塘功用无效的愤懑，矛头对准先后负责此事的列位臣工：富勒浑等人若有真知灼见，事先知道该处添建石塘后柴塘、坦水不能偏废，建设石塘亦不能一劳永逸，就应当时陈奏，自己不会命令继续建设范公塘石工。乾隆把老盐仓一带鱼鳞塘工的责任推给王亶望、陈辉祖，说这是他们任内奏明办理之事，但富勒浑等也不应知而不言。“虽系朕意如此，该督等身为地方大吏，果知其不可，何妨当面执奏，乃始而依违不言，徒增此劳民伤财之举，今又欲岁修柴塘、坦水，亦应将必不得已之故直陈无隐，方不负朕委任之意，复又回护其词，托之商捐生息，以饰其始终隐昧之咎。朕反复思维，倍深愧懑。”昨日传谕曹文埴亲自查勘据实筹办，恐曹文埴等未领会圣意，犹或稍有回护迁就之意，现六百里加急传谕，着将柴塘、坦水、添建石塘得失熟筹妥议。命富勒浑、福崧激发天良，各抒所见具奏，以便另降谕旨。这明显是再次定调，把所有决策责任推给相关臣工，但还怕曹文埴没有明白自己真正用意，便赤裸裸地提示曹文埴。

在接连两道谕旨警告下，三月十四日，曹文埴上折:“浙省海塘关系民生保障，屡蒙皇上亲临详视，一律建筑石塘，不惜千百万帑金，为一劳永逸之计，而章家庵一带沟槽填土种树为石塘之坦水，其老盐仓、范公塘旧有柴塘留为重门保障，既可永护闾阎且可节省岁修。”

明知老盐仓海塘改建决策失误的责任在皇帝，但调任两广总督的富勒浑深知在此事上若承认错误或明言争辩，即使不身首异处也会被判罚巨额赔偿银。三月二十一日回奏中，富勒浑闭口不谈当年的决策责任，强调既然柴塘作为石塘的坦水就需不时修补，这犹如东塘石坦潮过之后需时时补砌，石塘常得藉柴塘为护身，柴塘亦可永久借助石塘为依靠。富勒浑声称他在浙江任职时各府奏称该塘原系各府属分段修补，自行办理岁修，毋庸动用正项钱粮。这道奏折虽然只谈岁修，但明眼人可以看出责任在皇帝，这令乾隆不快。

令乾隆欣慰的是，钦差大臣提出了可挽回君上颜面的处理办法。率同巡抚福崧、布政使盛住等详勘后，三月二十五日，户部尚书曹文埴、刑部左侍郎姜晟、工部左侍郎伊龄阿联合上折：第一，充分肯定改筑石塘的决策正确，工竣后以柴塘为坦水，毋须另建坦水。第二，柴塘应按老盐仓以西旧建石塘坦水惯例，遇到潮水冲激就进行修补。第三，以柴塘为坦水可省去修筑坦水的费用。如果新建石塘仿老盐仓迤东旧有石塘一律修建坦水，所需工料银不下一百数十万两，而且坦水需岁修。第四，改变岁修经费获取方式。遵循圣意，曹文埴等人也说福崧筹措岁修银方法不可行，商捐30万两及生息官项五年本息兼收、辘辘转发，近似累商。若借帑给商一分生息，商人稍沾余润自会乐意从事。从余存项下拨银50万两酌量发商，按引匀借，每月一分生息，年得银6万两，专做老盐仓以西新旧柴塘岁修经费，据实报销。

曹文埴等人对此事的处理比福崧圆滑高超许多，在他们的这道奏折尚未到达朝廷时，三月二十七日，上谕又为自己以往决策开脱并走马换将来处理海塘遗留问题。稍加注意这两条史料的时间差，会发现曹文埴等人的奏折非常关键，如果没有把责任推给臣下的话，他们将会被皇帝批头痛骂甚至召回京城等待处理。这道上谕中，除告诫新任巡抚伊龄阿认真办理公务和对塘工不可存贪渎之心外，主要内容如下：

第一，强调石塘修建的必要性，痛斥福崧办事乖张。柴塘改建石工保障民生，节省岁修经费，毋需用柴，对民间有益。前年南巡时特令将章家庵一带石塘之前、土塘之后沟槽用土填筑坚实，上栽树木，俾石塘、土塘连为一体，柴塘为石塘坦水，无需过虑海潮冲刷至石塘。范公塘一带土塘多年并未冲塌，今于柴塘后一律添建石工，以旧范公塘为坦水足资巩护，无须另筑坦水。即使稍有坍损，地方官不过略加补苴。福崧所奏竟然每年岁修柴塘、坦水且筹及商借、商捐，欲每年生息5万余两作为岁修经费。从前岁修柴塘每年报销数千两至二三万两不等，费千百万帑金改建石塘后，岁修之费比以前更多。明显是福崧受属员怂恿，为将来浮冒开销。福崧对属员亏空不能依限全部弥补，乃与属员公同立誓，有乖政体，难胜封疆之任，来京候旨。“总之，浙江改建石塘后，柴塘、坦水十年之内不加岁修也安然无事。”

第二，此前曾经屡经降旨让曹文埴亲自查勘海塘事务，恐曹文埴等不能有一定主见，再次强调曹文埴亲自查勘后秉公详细熟筹妥议，据实具奏。“曹文埴等皆系晓事之人，必能善会朕意也。”此前有旨令曹文埴查办亏空、海塘诸事后回籍为母祝寿，浙省盘查亏空需逐细清理，塘工尤关紧要，六百里加急谕令曹文埴悉心筹划，待一切查办完毕复奏后再回籍。

这道谕旨中，乾隆为自己当年的决策正确性打包票，并迁怒于臣下，对曹文埴以往的暗示已变成赤裸裸的明示，一定要把责任归结于臣工办事不力。虽然把责任推给了臣下，但柴塘岁修不可避免，四月初一日，乾隆批准曹文埴的计划:章家庵西至范公塘工中的第十、十三段修筑石塘，范公塘新建石塘告竣后以柴工为坦水;从存余银中拨50万两，酌借商人一分行息，年得银6万两，供老盐仓西新旧柴塘岁修。

为找回面子，次日，乾隆对同意岁修有了新说辞。第一，该处柴塘外旧有竹篓装贮碎石作坦水，潮汐往来汕刷不无坍损。每年一律粘补柴塘则闾阎日用柴薪价格渐高，与民众生活关系甚密。第二，今议不过随时垫陷加镶，所用柴薪无多且坦水系竹篓装载碎石，原料易得，与民生日用无涉，一举两得。第三，从前每年岁修柴塘不过数千两至二三万两不等，今虽定以经费六万两，仍需据实报部核销，不得因经费充裕致工员视以为例，冒销侵蚀。

看到福崧筹措柴塘岁修银的方式被皇帝痛批，四月初三日，两广总督富勒浑提出柴塘岁修改归民间的新方案。老盐仓一带多为盐基灶舍，范公塘与杭州唇齿相依且向系商民自行随时修理，岁修所用无几。各商每年除缴纳正课外，还经常为社会事务捐款，例如育婴堂经费、书院膏火银等，这些不过是慕名尚且乐输，更不要说海塘与他们密切相关了。富勒浑声称在湖广时修筑金口、老龙等堤均系官督民修按亩输费，广东基围也是民筑，浙江柴工自应如此办理。浙江每年应销额引80余万，按育婴堂等项捐输经费例，每引输银一钱每年可得8万余两。办理不费周章，修补也足够用，费从引出，不会累商，“借捐之请自可毋庸置议”。由于时间差和信息传递速度慢，富勒浑并不知道，就在前两天，皇帝同意了商业运营筹措柴塘岁修经费的方案，此时他的这一建议无疑会让乾隆反感。

四月二十三日，富勒浑再次上折阐述柴塘民修的可行性。浙江盐务外输之款，除育婴堂和书院外，尚有为应酬绅衿来往所需交接一项、预备盐政供顿一项均系相沿陋习，可以将这两项的外输作为海塘岁修经费，每年可得银三四万两，东塘石坦的修补可从中支出。

五月初八日，上谕严斥富勒浑近来表现。乾隆将富勒浑所奏从盐务外输款项中抽取海塘岁修经费事与更改浙、粤两省旧习问题连在一起，认为富勒浑所奏润船到粤贸易缴纳到放关分头银两甚属浮费的事情相沿办理并非一日，现方令藩、臬查明历任经管各道有无捏报侵蚀，然后会同孙士毅查奏，“乃因现在获咎始行陈奏，其意不过为见好救过之地，可笑也”。命将此折发交阿桂、孙士毅阅看并查明办理。

阿桂、曹文埴和伊龄阿自然明白这道谕旨的目的，断然否定富勒浑关于将盐商交接、铺垫二项改作柴塘岁修经费的建议。盐务交接一款乃各商公捐，为周恤商人贫乏子孙和同乡绅士红白等事，每年约用九七平色银8000余两。铺垫一款乃雍正四年(1726)各商每年按引捐输，为周济桑梓、好善乐施及筹补盐义仓公用之费，总名“盐义仓铺垫”，开支包括席片、木板、疏浚运盐河等必不可少的工作。该项经费并非官项，盐政和盐道不过稽核而已，并无官方动用之事。如果将交接、铺垫两项改归塘工，商人等恤济贫乏，筹补仓廒相沿已久不便裁汰，改拨他用则势必需要私自增输，“尤非圣明矜恤商众之意”。既然拨银50万两发商生息，塘工岁修经费即无需筹款，每月一分行息，众商可稍沾余润，皆所乐从，照曹文埴原奏办理。三人逢迎乾隆英明，富勒浑不过因现获罪戾而借此为救过殷勤之计，实不知政体。此事到此结束，皇帝得到了退而求其次的结果。该项西塘的柴塘岁修银两被称为第一次商息银。

三年之后，乾隆五十四年(1789)四月，浙江巡抚琅玕奏请东塘岁修应加贴银两。东塘旧筑石塘9600余丈，岁修工程只有例估一项而加贴并未议给，历来按工程大小让同知、州县分别酌派承办，日久恐不肖人员借口赔累而逐渐重新侵挪其他款项，或短价勒买“私开派扰之端”。海塘则按例所定各价系数十年前时值，岁修必需加贴。奉旨:从海塘各项剩余实存银中拨银50万两，按引核算，均匀借给各商，按月一分生息，本随引转，每年息银6万两用于东西两塘岁修加贴。此被称为第二次商息银。

东塘海塘岁修商息银的设立，使乾隆觉得在海塘方面功德圆满，东、西两塘岁修均有固定经费，自可暂保海塘安全。乾隆五十四年四月丁未，策试天下贡士之文曰:“海塘之筑一劳永逸，要未尝非疏沦与堤防并用。朕数十年临视图指，不惜数千万帑金以为闾阎计，大都平成矣。”从中不难看出乾隆的志得意满，柴塘岁修银制度设立的复杂过程被淹没于无形。

结语

在从土塘演化为石塘为主的数十年中，由于自然条件的客观限制，乾隆前四次南巡对两浙塘工的定调是以维修柴塘和间接护岸工程为主，大规模石塘改建从第五次南巡开始。乾隆希望通过河工、海塘工程来建立自己的不朽功勋，他谕令在并不需要改建的柴塘中改建石塘，以实现对两浙海塘“一劳永逸”的追求。该决策撇开了石塘需修建坦水等间接护岸工程的技术要求，强调以柴塘作为其后所新修石塘的坦水，并强调柴塘不必岁修也可保安稳。这一抛开自然环境、塘工技术要求的决定并不符合客观规律，但乾隆坚持如此行事，因若新建石塘仍需设立或维护间接护岸工程，无疑说明该工程没有必要。为维护柴塘后新筑石塘决策的正确性，乾隆使出浑身解数。

当臣工谈到新修石塘需修筑坦水或岁修作为石塘外护的柴塘时，他反复声称柴塘作为石塘外护不需岁修，把决策失误的责任推卸给相关臣工，隐晦或者露骨暗示钦差大员把责任推卸给工程相关负责人员。但是，客观技术要求终使他批准了柴塘岁修专项银制度，也侧面说明了他柴塘改机石塘决策的失误。

即使被皇帝切责，深谋远虑的诸位臣工仍以或明或暗的方式一再表明新修石塘要配套坦水或者岁修作为石塘外护的柴塘。否则，当下虽曲意逢迎，到需要维护石塘间接护岸工程时，仍会被指责甚至罚银追赔。久经宦海的阿桂在刚申请把柴塘改建为条块石塘后又改为修建鱼鳞大石塘的计划，就是认准并迎合了乾隆对塘工“一劳永逸”的追求。

整个过程说明，在涉及古代大型公共水利工程的制度问题时，技术与环境因素往往要让位于政治，在制度、技术、环境和政治因素的交织中，历史的复杂性得以凸显。

（本文原刊《历史地理研究》2021年第3期第22-33页，文中原有注释，引用请务必参考原刊。）