一、问题的提出

清代内地十八行省与蒙古、藏等藩部地区分属中央六部与理藩院管辖，具有不同的行政体制、权力运作方式与地方分权类型，共同构成清王朝的两大疆域管理体系。而在行省与藩部之间存在着漫长的农牧交错地带，这一地带既随着草原民族的西迁而产生横向联系，同时又受到草原游牧文明与中原农耕文明的双向影响，其行政体制、社会组织与文化风俗往往兼有游牧与农耕社会的双重特征并呈现出多元、兼容的复杂形态。特别是清王朝因应不同族群及其社会传统而采取了府厅州县与盟旗千百户体制并存共治的特殊管理体制，前贤学者已注意到此类二元管理体制在漠南蒙古及东北满、蒙古、汉等民族聚居区的推行与演变情况。在甘边、青海的汉、蒙古、藏等民族交界地带，自雍正初年清廷平定罗卜藏丹津事件，特设西宁办事大臣管辖青海蒙古事务，此后又因“蒙番”案件兼管贵德厅、循化厅及西宁府厅州县机构，形成了直省与藩部两个权力系统并存共治的管理体制。

既有研究多利用《清实录》、会典与方志等汉文文献在探讨西宁办事大臣时述及对循化、贵德等机构的兼管。如蔡家艺、朱光瑂较早考察西宁办事大臣的设置缘起、管辖区域及人员选任等问题，作者依据《西宁府续志》等文献指出，自嘉庆末年起西宁办事大臣似乎还兼管了西宁府的“番族”事务。贾宁指出理藩院文献显示西宁办事大臣职权在省府县系统方面的发展，甚至导致嘉庆二十二年（1817）西宁府所属之贵德、循化二处厅营改隶西宁办事大臣监管。戴燕则认为“1751年（乾隆十六年）又奉旨将循化、贵德所管各族番归隶西宁办事大臣管辖”。周伟洲指出乾隆五十七年（1792）因西宁办事大臣奎舒奏请，清廷下旨将循化、贵德两厅各“番”交西宁办事大臣衙门管辖。杜党军、张冬林则认为乾隆五十六年（1791）六月奉旨：循化、贵德所管各族番归隶西宁办事大臣管辖。以上研究仅西宁办事大臣兼管循化、贵德的时间便有不同看法，这主要源于所依史料不同。《清高宗实录》所记边疆情形多由时人根据满文奏折、上谕进行转译，内容有所删减；《大清会典事例》《青海事宜节略》《青海衙门纪略》、乾隆《西宁府新志》等文献则为后人根据奏议档案进行纂辑，文本或有错杂，亦难免于疏漏。嘉庆年间西宁办事大臣文孚所著《青海事宜节略》即称：“挈其大略，手录一卷，以备查考。至历年奏章文移，条目繁多，未暇详载焉。”此类文献对西宁办事大臣兼辖贵德、循化等厅县机构的起因、经过等细节多浅尝辄止，难以窥见清廷与陕甘总督、西宁办事大臣就府厅州县管辖权的讨论及其行政运作过程。

需要指出的是，清代历任西宁办事大臣多为通晓满、汉、蒙古语的旗人，其与清廷来往的奏折信札及皇帝敕谕主要以满文书写，汉文官修及私著文献大多据此选译。此类满文奏疏谕旨属于君臣之间信息传递中自然形成的“遗留性史料”，较为全面地记录了清廷治理边疆民族地区的各种设想、决策细节及其实施过程。事实上，既有研究也较少论及以西宁办事大臣兼管循化厅、贵德厅的“藩部—直省”二元管理体制的形成过程与制度架构。故本文拟通过对乾隆皇帝、陕甘总督勒保与西宁办事大臣奎舒等人关于甘青“番”务的数份满文档案进行转译与释读，尝试探讨西宁办事大臣兼辖府厅州县“番族”及文武官员的起因、经过等具体细节及其演变轨迹，以揭示清代直省与藩部两大行政权力的嵌套过程及其治理策略。

二、沙喇布提理事件与西宁办事大臣兼管府厅州县的缘起

雍正初年，清廷平定青海罗卜藏丹津事件后，在青海蒙古诸部推行盟旗制度并由西宁办事大臣管辖，形成了由理藩院直辖的藩部管理体系。而散布在黄河上游地区的循化、贵德“番族”则由地方府州县官管理，属六部督抚管辖的行省系统。自乾隆后期循化、贵德“番族”时常侵扰青海蒙古各旗，西宁办事大臣在处置“蒙番”纠纷即“番案”时常常需要与道府官员及陕甘总督相协调。乾隆五十五年（1790）五月，西宁办事大臣奎舒将偷盗鄂罗勒布卡伦马匹之盗贼交西宁道员办理，乾隆皇帝闻讯后颇为不满：

奎舒系驻西宁办事大臣，此等偷盗蒙古马匹之事，理当承办，何以将已获番贼又移交道员办理？外省之习，由下辗转呈报总督，拖延数月，方可完结，至正法时，蒙古、番子全不知何故，以致不能示儆。今奎舒拘泥定例，将此等盗贼，交付地方官员办理，实属错舛。

在乾隆帝看来，“蒙番”案件与内地不同，“偷盗蒙古马匹，情属可恶，拿获即行正法，方可示儆”，西宁办事大臣办理“番案”更应按蒙古律令从严惩办。但奎舒缉拿盗贼后移交所属地方官办理，概为“定例”，而地方官亦需辗转请示陕甘总督，以致案件拖延，这与清廷即行正法、示儆“蒙番”的愿望相违。故乾隆帝特给予西宁办事大臣办理“番案”的自主权，令其“一面即行办理具奏，一面移咨总督”。但仅半年后，甘边盗贼劫掠青海蒙古札萨克台吉沙喇布提理并致其身死，这一事件直接促使清廷将西宁办事大臣的管辖权伸入府厅州县系统。

乾隆五十六年（1791）正月，西宁镇总兵富尔赛与西宁道蔡廷衡奏报，黄河南札萨克台吉沙喇布提理在率兵反击盗贼中不幸身亡，陕甘总督勒保闻讯后深感事态严重并上奏：

查该札萨克游牧处所相距贵德、循化等处地方约有四五百里，在蒙古卡伦之内。前项番贼是否系边外野番，拟［抑］系内地番子，镇道等现在遴派能事员弁，查勘确实，会同拿办，合先禀闻等情，臣接阅之下不胜骇异。

黄河南五旗蒙古驻牧地方皆安设卡伦，严加防守。今贼番竟越过郡王札萨克纳汉达尔济、察汉诺们汗两旗卡伦，直至沙拉布体礼游牧处所横行抢劫，甚至伤毙札萨克，实属目无法纪。

事发之后，西宁地方官员及陕甘总督似乎仍不清楚盗贼来历，勒保在接报后“不胜骇异”并令西宁镇、道官“遴派能事员弁”前往西宁沿边一带访查、搜捕盗贼。作为亲管青海蒙古事务的西宁办事大臣奎舒则前往当地查办，确认此盗贼来自循化。按札萨克台吉沙喇布提理牧地距贵德、循化等处约四五百里，这些盗贼是如何到达沙喇布提理领地的呢？根据勒保奏文，沙喇布提理出自黄河南五旗，即和硕特前头旗、南左翼中旗、南右翼中旗、土尔扈特南前旗以及察汉诺们汗旗，其中和硕特前头旗为王旗，其余四旗均为札萨克一等台吉所辖。按盗贼穿越郡王札萨克纳汉达尔济即前头旗与察汉诺们汗旗，则沙喇布提理应出自南左中旗、南右中旗、土尔扈特南前旗之一。从地理位置来看，黄河南五旗位于循化、贵德西南部，盗贼应从东北部经贵德穿越前头旗、察汉诺们汗旗进入沙喇布提理领地。清人张穆记，土尔扈特南前旗东接和硕特右翼中旗界，北接前头旗；南右中旗东接循化厅界，北接至贵德厅界；南左翼中旗东接前头旗界，北至察罕诺们罕（即察汉诺们汗）界。据此，沙喇布提理应出自南左翼中旗。

从黄河南札萨克台吉的承袭情况看，沙喇布提理亦列于南左翼中旗。按黄河南和硕特三旗均为固始汗之孙博硕克图济农后裔，明末清初，博硕克图济农渐从青海地区南迁至黄河南部，三子察罕丹津于雍正元年（1723）受封和硕亲王领前头旗，察罕丹津次子拉察布亦晋封多罗贝勒领南左翼中旗。此后拉察布跟随罗卜藏丹津及土默特族诺尔布叛乱，拉察布长子察罕喇布坦劝谏并归降清廷，受封札萨克一等台吉。至乾隆二年（1737）察罕喇布坦之子多尔济色布腾承袭，四年即卒且无嗣。清廷以拉察布次子旺舒克喇布坦承袭，乾隆三十三年（1768）卒，由拉察布三子旺舒克之子纳罕达尔济承袭。因乾隆三十六年（1771）前头旗旺丹多尔济帕拉木无嗣，清廷又以纳罕达尔济改领前头旗并封为多罗郡王，南左中旗则由其弟罗卜藏丹旌承袭，乾隆五十二年（1787），在郡王纳罕达尔济的举荐下沙喇布提理承袭其兄罗卜藏丹津（旌）札萨克一等台吉。据此可知，沙喇布提理为黄河南和硕特部南左中旗第六任札萨克台吉，其领地“东至巴哈图尔根接前头旗界，南至阿尔坦果尔接阿里克番界，西至伊克图尔根接阿里克番界，北至巴哈图尔根接察罕诺们罕游牧界”。事实上，前头旗与南左中旗毗邻且关系密切，纳罕达尔济更是先后在两旗任职，盗贼得以顺利进入南左中旗抢掠，也与纳汉达尔济部众沟通“番族”中的不法之徒有关。

据西宁办事大臣奎舒奏称：“今郡王纳罕达尔济旗下蒙古和拉纳罕，以番子扎什养为己子，又商同索诺木旺喀勾引番子等，偷窃扎萨克沙喇布提理旗下牲畜，戕害札萨克。”长期以来黄河南蒙古与“番族”部落毗邻而居，“蒙番”族众日常交往频繁，其中难免产生摩擦与矛盾。特别是此次循化“番族”中的不法之徒偷掠札萨克台吉沙喇布提理并致其身亡，令甘青官员及清廷颇为震惊。为强化对甘边、青海“蒙番”部落的实际管控，乾隆五十六年（1791）七月十二日，乾隆帝随即对西宁办事大臣的职权及贵德、循化的行政体制进行调整。《清高宗实录》对此有所记述，但较之乾隆帝的满文密寄谕旨有所删减。满文密旨可分为五部分：Ａ.题名；Ｂ.谕勒保、奎舒严拿盗贼；Ｃ.谕勒保、奎舒妥议西宁办事大臣兼管西宁临近“番族”及贵德改设同知；Ｄ.谕勒保、奎舒妥善处置盗贼并酌情赏罚蒙古兵丁，现将全文转译如下：

（Ａ）大学士领侍卫内大臣忠襄伯寄陕甘总督（šansi g’ansu i uheri kadalara amban）、西宁办事大臣（sining de tefi baita icihiyara amban）。（Ｂ）乾隆五十六年七月十二日，谕曰：勒保（leboo）、奎舒（kuišu）处，循化（siowen huwa）番子等纠伙掳掠青海札萨克台吉沙喇布提理（šarabtili）之游牧牲畜，沙喇布提理率兵抗敌，前往交战，中枪而亡，夺回盗贼所掳马匹，盗贼溃散。追缉众人至贵德（gui de）部落番地处，探得番贼姓名，已指示属官等缉拿，从严惩治，彰显戒律，各自办理执行之处启奏。此类地方番子等掳掠青海蒙古等牲畜，致伤人命，皆寻常案件。彼此交战劫掠，何知札萨克台吉？尚非有心戕害札萨克台吉。但因循日久，亦不成事体。如今从朗桿（ranggan）番目都拉（dula）等询问得盗贼姓名，务必一概缉拿，从严惩治，令为众番表率，断然毋使一人漏网。（Ｃ）西宁办事大臣仅管辖青海蒙古番子，未管辖临近众蒙古边界番子，总督职事颇多且间隔甚远，自然难以周全，应将西宁众蒙古边界临近贵德、循化等地番子亦并西宁办事大臣会同兼管。如若确定兼管①后，凡遇贼盗案件，办理缉拿必定较易。况且地方若干镇、道官员，绿营官兵，如此案件仅开列数目，不甚重视罢了。循化地方有一同知，贵德地方仅设一县丞，管辖所属地方番子，县丞甚小，岂能管束此类番子？贵德地方亦照循化地方改设同知一员管理，更为有力，将此交予勒保、奎舒，西宁临近地方番子等如何由钦差大臣兼管，贵德地方如何改设同知管辖等处，会同妥议奏闻。（Ｄ）再，纳罕达尔济搜拿循化所属沙布浪（sabrung）部落番子罗占布沙玛（lojanbušama）等三人，不曾为盗，亦未隐瞒贼盗，皆指名检举，尚知法令。如若此过分详究扰害三番子，众人知晓，嗣后再遇此事，反而胡乱推诿议论而不供实情。奎舒用心过好，欲求周密，反致失宜，此即奎舒不能领悟矣。将此寄送晓谕奎舒外，著交勒保。奎舒处解送罗占布沙玛等到兰州后，毋庸过分刁难劳累，仅令询问清楚，稍微慰劳，遣回牧地，将所属卡伦管辖不善之梅楞（meiren）革退，罚取牲口，从重惩处众兵丁及奖赏沙喇布提理银两之处，均照奎舒所奏办理。为此寄。

该密旨由领侍内卫大臣和珅分别寄送陕甘总督勒保及西宁办事大臣奎舒，（Ｂ）部分述及沙喇布提理事件的部分细节。根据沙喇布提理部众追缉至贵德探知盗贼姓名，可知是经由贵德、穿越郡王纳汉达尔济前头旗与察汉诺们汗旗牧地后到达沙喇布提理领地，显然贵德一带的管控亦颇为重要，其紧邻黄河南蒙古各旗，是连通循化“番族”的关键所在。（Ｃ）部分中乾隆皇帝提出处置方案并交奎舒、勒保议定。考虑到贵德仅由西宁县丞兼管，位卑权轻，自难管束“番族”，更不必说办理“番案”，“贵德地方仅设一县丞，管辖所属地方番子，县丞甚小，岂能管束此类番子？”作为管理甘边汉“番”事务的封疆大吏，陕甘总督则因距循、贵“番”地甚远，难以遥制，其所属西宁镇、道官兵亦无权进入蒙旗，每遇“番案”“仅开列数目，不甚重视”；而西宁办事大臣搜捕“番族”则需行文陕甘总督及道府官员协助缉拿，所谓“生番素性嗜利恃强，并无头目约束，以致屡有抢掠牲畜之事，一经事主控告，必由西宁办事大臣转报内地为之缉拿。

地方官相隔遥远，殊属鞭长莫及”。又称“青海等番子相隔遥远，本不便交地方官管理，向来由西宁报明内地，辗转缉拏，实有鞭长莫及之势”。即便陕甘总督接到西宁办事大臣移文，仍需层层转饬西宁与兰州道、府官员及循化、贵德州县官处置，公文往来颇费时日，自难及时办理。陕甘总督勒保即言：“臣驻扎兰州，鞭长莫及，一经有事，必待青海咨会到日转饬查办，未免稽延。且权不能为［专］一，于缉贼、讯供等事往往难于迅速。”针对以上问题，乾隆皇帝令陕甘总督勒保与西宁办事大臣奎舒联合商议在贵德添设同知专管“番务”，同时将临近蒙古之贵德、循化“番族”转交西宁办事大臣管辖。特别是乾隆帝先后两次在“管辖”（kadalabuha）左侧朱批：“兼”（suwaliyame），反映出清廷对驻办大臣兼管府厅州县事务的审慎态度。仅隔一日，乾隆皇帝便再谕此事：“总督相隔甚远，事又繁杂，而驻西宁办事大臣，事不太多，兼管该处番子，必将划一。再贵德地方改设一同知，亦应照循化之例，作为旗缺，任用满洲、蒙古人。旗人略知番子秉性，较汉人自然强些。”圣谕再次指出西宁办事大臣办理“蒙番”案件的积极作用并明确贵德同知应设为“旗缺”。此后不久，陕甘总督勒保便拟定贵德改设同知之细则：“将甘肃贵德县丞改设同知，查通省同知五员，俱分驻要缺，不便裁移，应于贵德特设同知一员，定为繁疲难要缺，在现任同知、州县内拣旗员，题请升调，刑名钱谷均改归同知审办造报，由西宁府审解核转，改给关防。”考虑到贵德靠近西宁府，清廷特设西宁抚番同知分驻贵德处置“刑名钱谷”事务，此即贵德抚番厅。而西宁办事大臣兼管循化、贵德则因涉及直省与藩部两个行政系统，兹事体大，各方仍在商讨之中。

三、西宁办事大臣对循化厅、贵德厅“生熟番”族的兼管

乾隆皇帝对西宁办事大臣及贵德的行政调整均为指示性意见，具体施行方案由陕甘总督勒保与西宁办事大臣奎舒会商决策。实际上，以西宁办事大臣兼管“番族”的关键在于掌握基层“番目”的管辖权，乾隆帝深谙其理，遂令奎舒在番目中择善奖赏，以备差遣：“循化、贵德番众内现设有百户夷目，俱经赏给五六品顶戴，着交奎舒。其中如有能捕盗奋勉出众者，即行酌量奏请赏戴蓝翎，如此则伊等管束所属，既能得力，而于西宁办事大臣差遣，亦大有裨益。”此类“现设有百户夷目”的番众多为归化已久的“熟番”，各有千百户、昂锁等管领，“各族俱纳粮当差与汉民无异”。事实上，抢掠蒙古之盗贼多出自不受官府控制的“生番”部落，据陕甘总督勒保、西宁办事大臣奎舒奏称：

西宁等属黄河以北各番族抚绥日久，耕牧为生，与齐民无异，其循化、贵德两属番众在黄河以南与蒙古南五旗札萨克游牧处所地界毗连，远近不一。内循化所属熟番十八寨四屯，贵德所属熟番五十四族，俱系耕种地亩，完纳番粮，住居土房，已成村落，设有千户、百户、乡约等头目管理。惟边界生番向来不知耕种，以打牲为业，插帐居住，搬移无定并无番目管辖，此等生番与蒙古较近，每有抢掠牲畜之事。

相较于紧邻内地、耕地纳粮的“熟番”，“生番”部落多散落在高山深谷之间且靠近蒙古牧地，按“熟番之外居住者为生番，生番之外立有中外界限，方为游牧地。是番子在内，蒙古在外”。此类“生番”皆以游牧为生，亦“无番目管辖”以致“番众”不受约束，易生事端，“临近蒙古等边界生番素性嗜利恃强，并无头目约束，以致屡有抢掠牲畜之事”。所谓“无头目”是指部落头人无官府授予的土千百户等职衔，在“生番”之外又有“边外野番向不种地，以打牲为业，亦无一定住处，偷抢牲畜以致伤人”。显然清廷从行政管理层面结合地理位置、生计方式及其归附程度，将各“番族”分为“熟番”“生番”“野番”等人群并采取不同的治理策略，其中“熟番”定居耕种由州县官委任番目管理，“生番”“野番”则迁徙游牧仍维持着部落社会秩序。然而，“熟番”与“生番”部落并非泾渭分明，鉴于“熟番”“既与‘生番’杂处，其势自难划分”，清廷遂将“生、熟两番”一并交由西宁办事大臣兼管：

循化、贵德两属番众，虽有生、熟之异，但居住族寨犬牙相错，难以划分，应将该二族生熟各番并番目人等统归臣奎舒衙门兼管，除番地应纳番粮仍归循化、贵德文员催收交纳，其番子与汉民交涉命盗案件，亦归地方官办理外，遇有番子抢掠蒙古之案，均由臣奎舒衙门照例办理。至各番族千户百户等头目内，如有能奋勉缉贼踊跃、出力之人，容臣奎舒留心察看，据实奏明，请旨奖赏。

对西宁办事大臣兼管下的“生、熟番”族仍采取分而治之的策略，其中番粮及番汉刑名案件仍交循化、贵德两厅官员处置，而“蒙番”纠纷案件则由西宁办事大臣办理，“既可以整饬蒙古，且可以约束番子。遇有抢掠案件，上紧缉拿，倍为捷便妥协”。由此，地方“生、熟各番”既属循化、贵德两厅官员管理，又由西宁办事大臣兼管，在“番族”基层社会形成了省府厅县官与驻办大臣共治的管理模式。而针对“生番”既无头目、又不受官府管控的现状，清廷尝试在“生番”部落中设置千百户等头目，“生番并无头目，究恐约束为难，若即令熟番之千户、百户、乡约等兼辖，亦断不能相习。其应如何就生番内设立千户、百户责令稽查管束之处”。其设立细则由奎舒与勒保商定，但根据勒保的奏文，清廷设置“生番”头目的愿望似乎并未实现：

查循化、贵德生番居住深山，各就水草游牧，打牲插帐，搬移无定，与内地语言不通，从不肯入城见官。今欲设立头目，传谕则必躲避不前。若亲往其地，代为选择，又恐番性多疑，张皇惊扰。应请暂仍其旧，惟饬地方官广为化导，俾稍知法度。俟情意渐孚，然后将番众所钦服者，赏给千户百户职衔，责令管策。

长期主政甘肃的勒保更是知晓“生番”情形，在盘踞深山、迁徙无定的“生番”中设立头目绝非易事，故勒保奏请“暂仍其旧”、待“生番”归化后再赐予千百户职。此后，西宁办事大臣奎舒便派员晓谕循化、贵德二厅所属七十六族“熟番”及七十七族“生番”。乾隆五十七年（1792）六月四日，奎舒寄呈乾隆帝的满文奏折对于缓设头目、晓谕“诸番”及如何办理“番案”等事均有记载。此奏折可分为六部分：Ａ.奎舒、勒保奏请“生番”是否交土司管理；Ｂ.乾隆帝之谕旨；Ｃ.奎舒、勒保商议将晓谕“生、熟番”族归西宁办事大臣兼管之文告传谕诸族；Ｄ.由通事、土司、差役及番目协同办理劫掠案件；Ｅ.令黄河南五旗札萨克严管属民、防御边地；Ｆ.时间及朱批。全文转译如下：

（Ａ）奴才奎舒（kuišu）谨奏：为奏闻事，查得贵德（gui de）、循化（siowen huwa）二地所属番子们，已谨遵钦命由奴才衙门兼管。奴才当即与勒保（leboo）会商后，熟番们耕种内地田地、长久居住尚且知晓法令，唯独生番们藏于山谷，打猎为生，各处游牧支帐，全然不进城见官，如今若派人晓谕，必定躲避隐藏，反而令其猜疑，致其警惕恐惧。既然于事无益，若蒙恩准，则仍旧交给所属土司们，慢慢引导调教，令其全部知晓遵照法令。（Ｂ）得旨：办理得对，此非过于紧要之事，如今既然无暇，仍照旧缓慢查办。谨遵圣旨，记录在案。（Ｃ）奴才伏思，如今战事已过，理应传令晓谕诸番们，谕将两地番众归奴才衙门兼管。故奴才奎舒、勒保共同商议，拟定晓谕文告，译为唐古特文。自奴才处，遣主事图福（tungfu）、笔帖式永寿（yungšeo）会见贵德、循化二所属地方文武官员们，传谕七十六部落的熟番众头目，交给谕帖，晓谕清楚，传令文书给七十七部落的生番们，交给熟番头目们、土司衙门催粮应差之人等，令其明白传谕，必定使每户知晓，具为良民。已各自遣往。查得贵德、循化两地生番们，平常与所属官员们并无联络且未入城，即使熟番头目们通晓文书，但交给地方承差人等传令晓谕，此类生番们，又岂能一时改掉恶习呢？（Ｄ）再者，若发生劫掠盗窃案件，当核查办理之时，奴才衙门的通事、地方土司们、应差催粮之人等，委派熟番们内的贤能头目共同裁决办理。若如此办理，无论生番性情如何，地方差役、熟番众头目不但不会令其猜疑，也于事有益。熟番们头目中若真能勤奋做事，应赏予蓝翎者，奴才再遵旨上奏，赏给蓝翎侍卫，嘉奖铭记。（Ｅ）再则，黄河对面五旗扎萨克等仍不勤勉做事，有事后不能擒贼，唯赖官府办理而具报者，奴才仍照原奏，一概不予办理。另外已严令五旗札萨克等务必妥善管理其所属民们，齐心尽力防御边地，无论如何不可诱骗众番生事，严饬文书执行。如今奴才奎舒、勒保共同商议，晓谕众番部落，张贴文书，申谕地方，理应奏闻，为此谨奏。（Ｆ）乾隆五十七年六月十五日朱批：知道了，钦此。

该奏稿出自西宁办事大臣奎舒之手，但事无巨细均提及要与陕甘总督勒保共同商议后执行。（Ａ）部分描述了贵德、循化“生番”部落的生活情形，“藏于山谷，打猎为生”，故提议缓设头目“仍旧交给所属土司们，慢慢引导调教”。（Ｂ）部分中乾隆帝对暂缓设置的意见予以肯定，令其“照旧缓慢查办”。（Ｃ）部分是奎舒、勒保商议晓谕两地“生、熟番”族归西宁办事大臣兼管之文告译为“唐古特文”即“藏文”，派遣衙门主事图福（tungfu）、笔帖式永寿（yungšeo）会同循、贵二厅官员将文告交给地方“熟番”头目、土司衙门催粮应差之人，令其传谕两地七十六部落“熟番”及七十七部落“生番”。（Ｄ）部分提到遇有劫掠盗窃案件，由西宁办事大臣衙门通事、地方土司、应差催粮之人及“熟番”头目协同办理，此类原生于“番族”社会的土司、番目仍在基层社会发挥着重要作用。（Ｅ）部分表明遵照圣谕，蒙旗若唯赖官府捉拿盗贼则“一概不予办理”，同时令黄河南五旗札萨克严管属民。事实上，清廷曾多次严饬蒙古部众防守边界，若有盗贼袭扰“务须一面派人追拿，一面呈报，著速查拿，严惩示戒”。这一方面暗示清廷并不愿在“蒙番”事件投入过多人力，另一方面也是驻办大臣素难缉捕盗贼的无奈之举，所谓“衙门虽有当差兵丁，为数无几，遇有拘拿人犯事件，向只派通事前往，但生番野性，不知法度，如遇人犯较多之案，自非通事所能拘拿，恐呼应不灵，更多掣肘之处”。由此，清廷授权西宁办事大臣可依据地方情形行文西宁镇总兵协同办理，“西宁镇总兵驻扎同城，嗣后如有案情稍大，需派官兵之事，应准令西宁办事大臣酌量檄调庶办理，更为妥速”。当然，西宁办事大臣“檄调”西宁镇官兵仍属于非正式的临时举措。

四、西宁办事大臣兼管府厅州县的成型

或许是鉴于奎舒在沙喇布提理事件善后中措置得宜，乾隆五十七年（1792）九月奎舒便补授为理藩院侍郎，新任驻西宁办事大臣由原山西按察使特克慎接任。初到边地主政的特克慎面对纷繁复杂的“蒙番”事件略显生疏，特别是乾隆五十九年（1794）二月盗贼察干扎布等偷盗青海蒙古牛只，首犯、从犯等二十余人均未拿获，以致清廷敕谕陕甘总督勒保，严饬地方官缉拿盗贼。事实上，西宁办事大臣虽直属理藩院并多由副都统担任，但衙门仅有主事1员，笔帖式3员、书吏9名及译字喇嘛2名，搜捕盗贼自然力不从心。故乾隆帝特令实际管辖循、贵地方的文武官员由西宁办事大臣兼辖：

乾隆五十九年五月初八日，奉旨：此前贵德（gui de）、循化（siowen huwa）番子等皆地方文武官员管辖，总督隔远，想必料理难周，故已降旨令将贵德、循化番子交西宁办事大臣（sining de tefi baita icihiyara amban）兼管。唯独此类番子等虽由西宁大臣管辖，但因未令其兼辖文武官员，故遇有盗贼案件，不肯出力搜查，不得不掣肘。嗣后办理贵德、循化番子等贼盗案件时，令两地文武官员等亦遵照西宁办事大臣指示办理，若有不竭力办理、掣肘之类，令即参奏。

考虑到循化、贵德官员仍属省府管辖，地方遇有“番案”，不听西宁办事大臣差遣且推诿掣肘，由此西宁办事大臣的事权从贵德、循化两厅“番族”扩大到文武官员。乾隆五十九年（1794）七月，西宁办事大臣特克慎接到军机处寄发的敕谕后颇为感怀，并表示将遵照圣谕专心指示循、贵两厅文武官员：

伏思，奴才衙门距番子地方隔远，贼盗案件繁难，青海蒙古等不能进入番地查办缉拿。圣主屡次明鉴地方外部情形，下旨令奴才衙门兼管贵德（gui de）、循化（siowen huwa）地方文武官员，使办理案件时无地方掣肘。办理番子贼盗案件时，确较从前甚为得力。奴才蒙受皇上如此鸿恩，感戴不已。嗣后，专心指示两地文武官员们真心效力，查捕盗贼，依法严惩。必定依从番子们的习性奖惩，设法教化，渐入皇上之文德。蒙古、番子尽数安分后，尽力仰副皇上安抚万民至圣之仁心。奴才领受上谕，谨遵办理，理应启奏，为此谨奏闻。

最终在清廷与西宁办事大臣、陕甘总督的通力合作下，以西宁办事大臣兼管贵德厅、循化厅办理“番务”渐成定制。嘉庆元年（1796）西宁办事大臣策拔克“札饬循化、贵德二厅随时留心稽查，一有滋事，即行禀报查办”。嘉庆二年（1797）六月接任西宁办事大臣的松筠“凡有报案，核其情节轻者，俱经随时一面飞咨总督，一面严饬贵德、循化两厅查缉”。然而，这种制度设计并不能完全杜绝“番案”的发生。特别是嘉庆三年（1798）循、贵二厅境内竟聚千余盗贼抢夺达赖喇嘛商人牛只。如前所述，在官府看来“番案”频发主要源于“生番”并无官府委任的头目，所谓“其头人不能约束，有名无实，念旧身故，不请更替，又无头人，地方官亦无从稽查。即不服属蒙古，渐生欺凌”。相较于乾隆帝，嘉庆帝就设置“生番”头目颇为坚决且对奎舒办理“番务”略显不满，“奎舒恇怯无能，仅遣熟番千户等往拏首犯，追索牲畜，不思生番向无头目，地属旷野，何从追缉。朕意于生番内设一头目，赏给六七品顶带（戴），俾资弹压。嗣后再有抢掠之事，庶易办理”。由此，嘉庆帝钦命驻藏多年的松筠筹划在“生番”部落设置千百户等头目，其中贵德厅“生番”十九族设千户四名，百户五名，百长三名；“野番”八族设千户一名，百户十二名。针对部分“向不安静”之部落，每族又设总头目、总牌各一名，约十户编一牌长，贵德厅十一族各总头目、总牌由千户、百户担任，循化厅亦有十三族编设牌甲。

然而，嘉庆帝对“生番”部落的强力举措并未带来地方的安宁，与之伴随的是“番族”部落与青海蒙古诸旗之间更为剧烈的矛盾冲突。嘉庆六年（1801），番目尖木赞全族竟占据黄河南察汉诺们汗旗领地，致使后者移驻黄河以北。西宁办事大臣玉宁闻讯即称：“尔等驻牧之地乃大皇帝恩赏地方，即与内地官员职守一样，岂可擅离。”遂令其限期还牧黄河以南。实际上，即便西宁办事大臣有权差遣循、贵官员缉捕盗贼，但仍难起到威慑作用。正如亲办“番案”的贵德厅同知福瑞、参将达如英等人所言：

番性难驯，抢劫之案若不稍慑兵威，竟不能随时缉拿，仅可于会哨之时究办。大人既无兵符，厅营又不敢擅动兵马，办理殊多掣肘。即如昨日贵德厅营追出二案，赃马六匹，牛八只，羊三只，正经抢劫贼犯亦不可得。即使交出，目下光景亦不能按例惩办。

随着黄河南岸的“番族”部落逐渐大规模还牧黄河以北，占据了蒙古各旗牧地，以致部分蒙旗牧民逃至西宁丹噶尔等地，“蒙番”纠纷实际上已超出贵德、循化境内，大有蔓延之势。在此背景下，清廷各方不得不重新评估西宁办事大臣及甘肃省府系统的权责关系。嘉庆十年（1805）贡楚克扎布便指出，其早前以钦差身份驻西宁，西宁道府厅营皆可呼应调遣，后补授为西宁办事大臣“日久驻札，地方文武本非所属，遇有查办之事，不能悉听呼应，番众等或少弛忌惮之心”。显然驻办大臣的事权对于威慑“番众”颇为重要。鉴于甘肃督抚所辖西宁镇、道文武官员与西宁办事大臣同城驻扎，并无统属，“遇有蒙古番子交涉事件，仅令贵德厅、营各员专司办理，未免呼应不灵，不足以资弹压”。故贡楚克扎布会同陕甘总督倭什布奏请西宁地方文武官员悉听西宁办事大臣兼辖节制，嘉庆皇帝欣然允准：

西宁文员自道、府以下，武员自镇、协以下，俱归该大臣兼辖节制，遇有蒙古番子交涉事件，即由该大臣主政，其民人地方事务仍由该督主政。该镇、道等关涉青海蒙古番子案件，自当申报青海大臣，若只系寻常地方案件，即当转报总督。

由此，西宁办事大臣的行政权力从循、贵两厅扩展至向西宁镇道府等营汛及州县系统。而清廷对陕甘总督与西宁办事大臣的权责亦有明确区分，其中西宁府厅州县仍属甘肃行省，管辖汉番钱粮刑名案件，“蒙番”交涉案件径由西宁办事大臣全权办理，行省与藩部的两套行政权力得以交叉、重叠。至道光以后，西宁办事大臣称“西宁办事大臣节制镇道文武官员兼辖循化厅营”或“钦差副都统衙门西宁办事大臣节制镇道文武官员兼循化营”。总之，以乾隆后期西宁办事大臣兼管循化、贵德两厅为起点，逐渐取得其驻地西宁府州厅县系统的兼管权，再加上原管青海蒙古各旗及阿哩克诸番，基本构成此后青海省的政区范围。

结语

在清代行省与藩部之间的农牧交错地带常常出现省府厅县与驻办大臣两套行政权力并存互嵌的特殊管理体制。以西宁办事大臣兼管西宁府厅州县即是清廷因应甘青地区“生熟番族”与蒙古部落杂糅局势而综合施治的结果，其兼管权经历了从循化、贵德“生熟番族”到两厅文武官员再到西宁府厅州县的扩展过程。兼管的最初动议源于乾隆五十六年（1791）循化盗贼经贵德至蒙古牧地劫杀札萨克台吉沙喇布提理一案，沙喇布提理系黄河南和硕特南左翼中旗第六任札萨克台吉。黄河南蒙古五旗属西宁办事大臣管辖，循化、贵德则分属兰州府、西宁府并统归陕甘总督，故而“蒙番”纠纷涉及行省与藩部两个系统，双方均难以单方面自行办理，特别是贵德仅设县丞，无力管控越界盗贼，乾隆皇帝指示陕甘总督勒保与西宁办事大臣奎舒在贵德添设同知并将循、贵“番族”归西宁办事大臣就近兼管。在清廷看来，“蒙番”纠纷多由“无头目约束”的“生番”引起，但“生番”与归化已久、耕地为生的“熟番”彼此杂处，难以划分，清廷便将“生、熟”两番均交西宁办事大臣兼管。由于西宁办事大臣衙役有限且未兼辖地方官员，致使办理案件多有掣肘。乾隆五十九年（1794），清廷以西宁办事大臣兼管循、贵文武官员，专理“番案”，而两厅官员仍主管番粮及汉番案件，隶属于甘肃督抚。至嘉庆年间，西宁办事大臣的事权从循化、贵德二厅扩展到西宁道府镇营系统，甘边、青海地区的行政体制渐趋一体化。

清代甘边、青海地区复杂多变的族群局势严重制约了省府州县的行政运作与基层治理成效，特别是“蒙番”纠纷涉及行省与藩部两个行政系统，蒙旗遇上盗贼，由西宁办事大臣转饬陕甘总督协同办理，循、贵等地方官遇事亦需层层上报，以致周转迁延，以驻办大臣兼管厅县官员的垂直治理方式缓解了行省系统的科层化弊病。在清代职官体系中理藩院所属驻办大臣与六部所属省府州县系统截然并立、互不统属，但在奎舒、特克慎、贡楚克扎布等人合力推动下，西宁办事大臣的行政权力以办理“番案”的方式逐步介入府厅州县系统，行省与藩部两个系统的行政权力得以交叉重叠、兼容互补。事实上，“蒙番”纠纷的症结在于清廷划界分治“蒙番”，“番族”地狭人稠，蒙旗地广人稀，从而引发了生存资源之争，仅从行政治理层面调整管理体制，自然无法从根本上破解“蒙番”纷争的困局。直到咸丰年间，清廷最终允准“番族”移牧黄河以北蒙旗界内“闲旷”牧地，长期困扰清廷的“蒙番”纠纷竟趋于平息。

需要指出的是，相较于传统典志文献，清代留存有丰富的档案文献能够最大限度还原清廷各方关于地方行政体制调整的微观细节及其制度转型过程。由于清代西部及北部边疆地带所设职官多为“旗缺”，即由满蒙旗人充任并因此留下了诸多满文奏稿、敕谕等原始档案文献，此类民族文字文献能够与汉文材料互为参证，对重新理解王朝制度在边疆地区的行政运作及其互动关系颇具价值。

（本文原刊《中央民族大学学报》（哲学社会科学版）2022年第6期第89—99页，文中原有注释，引用请务必参考原刊。）