□本报见习记者  李梁

　　■我国宪法规定行政区划分省、县和乡镇三级，没条例说地级市可管县。

　　南方周末：从历史来看，我国的行政区划管理体制是如何演变的？

　　周振鹤：我国历史上的行政区划一般为两到三层。层级不断变化，是中国行政区划变

化的重要特点。

　　这种变化取决于中央和地方的关系。中央政府希望控制的层次越少越好，中央政令可

以一竿子到底，有利于政令畅通。但矛盾在于国家太大，层级太少管理有困难。比如中国

秦代辖区相当于现在的一半，只设郡、县两级。到了清代，版图扩大，两级管理不行了，

变成三级：省，府或者州，然后是县。到国民党政府，又变回两级，但对地方控制力度有

限。于是在特殊时期，比如围剿红军时，又派生出第三级：省政府的派出机构，当时叫专

员公署。

　　南方周末：新中国成立后，地市一级的行政区划是如何演变的？

　　周振鹤：解放后，我们延续旧体制，实行“省－地区－县－乡镇”虚四级制。地区是

虚的，是省政府的派出机构，不是一级政府。所以有省长、县长，但是没有地区长，只有

行署专员；省和县能建立人民代表大会和职能局，地区不能。

　　但后来地区就慢慢“实化”了。上世纪80年代以来，“地改市”和“县改市”全国开

花。大约在1983年，江苏省和辽宁省下辖的几个地区开始改市。地区一级原来算“虚一级

”，实的算“半级”，但地改市后形成自中央到县的“实三级”，因为这一级的市已经建

立人民代表大会。当时考虑想靠中心城市带动几个县的经济发展。

　　另一个举措是县改成县级市，也有改成地级市的。“县改市”就是把经济发达的地方

切一块，通常是把县城关镇改成市。初始想法是用此带动整个县的发展。

　　这两个做法在实践中有一些困难。像江苏的常州、无锡等市，带动两三个县是没有问

题，但对于像扬州那样经济较弱的市，八九个县怎么带得起？

　　但问题是你改了，我也要改。你说要达到一定的条件，那我就想办法来创造条件。结

果除老少边穷的地区外，大部分都改了。

　　《中华人民共和国宪法》规定我国的行政区划是省、县和乡镇三级，还没有条例说可

以让地级市管县级市或县，但我们按此已经执行很长时间了。

　　地改市和县改市的构想，延续了20年，现在还在改，改得到处是“市”，复杂得很。

我们改革行政区划一定要有新思维。

　　南方周末：目前的行政区划主要问题是什么？

　　周振鹤：最大的问题是行政区和经济区一致，制约了经济发展。行政区和经济区本该

没什么关系，经济可在政区之间自由流动。而目前我们地方政府既是政治管理机构，又是

经济管理机构，审批等各项权力都限制在政区范围内，行政层级多，行政成本高，影响办

事效率，对经济发展制约大。

　　最好的设计是经济区和行政区分开，政府只是服务，不管经济，那么行政区怎么变都

不会阻碍经济发展了，但目前我们做不到。

　　南方周末：浙江省县改革对目前的行政区划改革有何意义？

　　周振鹤：浙江省下放权力给县级政府，是很好的改革。浙江地方小，县也少，交通又

方便，省政府直接管六七十个县也没有问题。

　　现行体制下，把地区取消是不可能的，弱化是较好的办法，把市级权力弱化到只管自

己的城区，就可以形成“省管县”局面。

　　但大省要学浙江式改革有困难，可采取渐进改革形式，这个省有一半经济强县，那就

先改这一半，像浙江丽水这样经济弱一点的地级市，可以先不变。

　　南方周末：您对将来行政区划的改革有什么样的期望？

　　周振鹤：从历史看，本来就该省管县，但大省要直接管那么多县很难。所以未来把省

区划小是关键。中国行政区划里，幅员和层级紧密联系在一起。海南省面积小，现在已经

实行了省管县。一些省幅员大，像四川，管县怎么管？所以分出重庆市，实际上就是分省

的形式。

　　我想按照重庆市的做法，建立起多个这样的分省，省小了，一个省管三四十个县，由

此可减少管理层次、节约管理成本，提高管理效率。

　　但“分省”牵涉到各种资源再分配问题，目前看还是比较复杂。改革困难有，可以一

步一步来，但只要对经济发展有利，就要改，要让行政区划能进一步促进经济与社会的发

展。

南方周末　  　2003-09-18 15:02:01