浅谈我国行政区域中的“飞地”问题

余学明

政区版图，是行政区域的空间表现形式，是施政管理与社会经济活动的基本载体，具有牵一发而动全身的敏感性。本文试就我国行政区域中的“飞地”问题，作如下探讨。

一、“飞地”释义及源流

“飞地”也称“插花地”或“被包围版图”，是指某个行政区域在另一行政区域内拥有的小块领地，与本土不相毗连。飞地作为一个地理区域，具有下列特征。a.它同政区行政中心所在的本土一样，是一个政区权属不可分割的一部分，是地方行政权力空间投影的组成部分。b.飞地同本土在空间上具有不连续性，是一个独立的地域单元。c.飞地同本土的联系，一定要经过其它行政区域境内。例如，地处北京、天津两中央直辖市政区环围之中的香河县、大厂回族自治县、三河市，就是河北省在京、津两市间的一块飞地。

我国行政区域中“飞地”的出现，确切年代尚难定论，但其历史则由来已久。《礼记·礼运》称：“大夫有采以处其子孙”。“采”亦叫“采地”，即卿大夫所封食邑。《汉书·刑法志》云“此卿大夫采地之大者也”，注，“采，官也；因官食地，故曰采地”。据此可知，早在西周，春秋时代，天子诸侯所属的高级长官，在“莫非王土”的天子诸侯所领的版图上，卿大夫的“采地”，可以视其为中央在地方政权都、鄙、乡政区范围内的“飞地”，可以说开我国行政区域中“飞地”之先河。从我国的郡、县行政区划诞生于春秋之际，到春秋后期各国把县制逐渐推行到内地的史实作分析，郡、县行政区划的推行与实施，封建统治者的争土霸界和画地为牢，必然涉及到县界郡界的犬牙交错，于此产生插花飞地便有可能成为事实。嗣后，中国历史上，三国时开始出现遥领、虚封的州、郡，以及东晋、南北朝之际的侨置郡县，都在一定程度上延伸和拓展了“飞地”的构成。唐宋元明清，是我国封建社会中央集权炉火纯青的时代，县、乡地方行政区划的设置与管理更为完备，“插花飞地”沿袭相增，一直影响到中国历史的近现代。例如，四川省甘孜藏族自治州的新龙县，明代于此设立土司制度，由中央册封土司分而治之；清朝年间，新龙被清王朝赏给西藏地方政府管理，成为四川境内的一块“飞地”，长达46年之久。

当今，我国行政区域中的“飞地”，大多是历史上遗留下来的。建国以来出现的一些“飞地”，有的是行政区域边界调整的结果，有的是基于发挥资源和地缘优势、建设区域性工矿中心而为之。

“飞地”这一特殊的行政、地理情状，随着社会的进步与发展，地方行政管理功能需要不断提高的基本要求，其弊端日渐突出地显现出来，诸如：在治安管理上容易成为落弱地域，在邮政通讯上导致邮码、区号排序混乱，在经济一体化上囿于行政隶属不同而协调难度大，在发展市场经济上“飞地”梗塞导致地方主义。所以，因地制宜、审时度势地解决我国现行行政区域中的“飞地”问题，势在必行，确有必要，而且也是可行的。据知，武汉市武昌区与洪山区的148处“插花”地，1999年1月市十届人大二次会议期间，代表们提出了亟待解决的建议后，市政府已拿出了调整处理的三套方案，并已完成调研工作，拟于年底之前将作了断。看来，这些问题的解决，是可以办得到的。

二、全国“飞地”的现状

“飞地”的空间表现形式，以其地望坐标为标志。迄今为止，我国行政区域中的飞地，以省、县、市三个政区级别为载体，大致可分类归纳为以下8种类别。

省级政区中的飞地

1.省级政区中的整县“飞地”。如河北省地处北京、天津两个直辖市环抱之中的香河县、大厂回族自治县、三河市（县级），原本与河北省其他政区相连，1967年1月2日天津恢复为中央直辖市后，1973年7月将河北省的蓟县、宝坻、武清、静海、宁河5县划归天津市管辖，这一政区变更，使香、大、三3县被支离出来，遂成为河北省“吊飞”在京、津夹合之中的整县市“飞地”，其面积共1250平方公里（香河427km[2]、大厂170km[2]、三河643km[2]）。

2.省级政区中的零星“飞地”。如河南省淅川县荆紫关镇管辖的石槽沟村，处在湖北省郧县白浪镇心腹地带，该村长约1.5公里、宽0.5公里，独处于湖北的会沟、寺沟和东沟、大峪沟包围之中，距河南淅川县荆紫关镇12公里。这块省际间的零星“飞地”上的主人，据地方史料记载，是历史上为避战乱而由河南内乡贾沟南迁到此的村民。

县级政区中的飞地

3.县级政区中的整块乡（镇）“飞地”。如甘肃省卓尼县的新堡、洮砚、柏林三个乡，插花在临潭县、岷县、漳县、渭源县之间，与该县主体呈东西遥望之势。再如，湖北省宜昌县管辖的艾家镇，其与县域主体分离，独处长江左岸，镇域周边为宜昌市红花套镇、宜昌市伍家岗区所环围。造成这种状况，因宜昌市扩大政区范围，由宜昌县域析置宜昌市辖的伍家岗区所致。

4.县级政区中的片块“飞地”。如贵州省水城县，在其相邻的威宁彝族苗族自治县境内有一块飞地，地图上注记有“二塘”、“大湾”等聚落点。又如，陕西省永寿县有一块飞地镶嵌在乾县、扶风县和麟游县3县交汇之域，该飞地约占全县总面积(889km[2])的1/7；这一飞地居于永寿县治以南，其上以店头镇为最大集镇，另有苏家塬、庄河、樊家堡、仪井、樊家河、王家庄、徐家塬等居民聚落。

5.县级政区中的零星“飞地”。如湖北省房县有一面积很小的插花地，处于保康县境的北部边陲，在保康县地图上将这弹丸之地注明为“属房县”，居民点标记为“珠藏洞”。另外，县级政区中跨省的零星飞地，也不乏其例。江西省武宁县境北部有一居民点，地图上标记为“港口”，其下用括号注记“（属三源乡）”，查对分县地图，三源乡属湖北省通山县，“港口”其地乃湖北通山县三源乡在江西省武宁县的一块零星飞地。再如，江苏省溧水县有一面积很小的飞地，插花在安徽省当涂县东部边境的石臼湖北岸，在1:450000的比例尺地图上未标注地名，但注记有“属江苏省溧水县”字样。

市级政区中的飞地

6.市属行政型的县级区“飞地”。如河北省邯郸市的峰矿区，是市辖的4个县级区（邯山、丛台、复兴、峰矿）之一，面积353km[2]，其与邯郸市3个连片城区，中间隔着磁县和邯郸县两县的地域，平面直线间距约30公里。再如，重庆市1994年底辖有南岸、北碚、江北、沙坪坝、九龙坡、万盛、渝中、大渡口、双桥、渝北、巴南11个市辖区，其中双桥区（面积37.48km[2]）的地域在大足县境内，是重庆市属的整块区级飞地。双桥区的行政区域，原为大足县地，其区域范围内有四川汽车制造厂、红岩重型汽车改装厂等骨干企业，是1975年为解决四川汽车制造厂等单位职工生活、治安、文教方面等问题而新建的县级区，为重庆市辖最远的一个区，距重庆市中心城区162公里。

7.市属地域型的片块“飞地”。如新疆维吾尔自治区克拉玛依市的“独山子”片块飞地，它的出现由行政区划调整所致。其大略演变过程是：随着石油开采业的发展，国家于1958年批准成立县级的克拉玛依市，市区范围由独山子、克拉玛依、乌尔禾这一从南到北的带形区域组成，本为地域相连的整体，后因奎屯市的成立（1975年9月从克拉玛依市析置奎屯市行政建制），独山子被“切断”，整个市域被分离而形成一块“飞地”。再如青海省格尔木市，由柴达木盆地中南部和唐古拉山地区两块互不相连的区域组成，面积广达123460km[2]，柴达木盆地所在的地域版块为行政中心和城区所在；而面积达5万余平方公里的唐古拉山地区域，西、南与西藏自治区毗邻，北、东被玉树藏族自治州相隔，是目前全国市级行政区域中面积最大、与政区母体距离最远的“飞地”。

8.设区城市中的零星“飞地”。据1999年1月20日《楚天都市报》所载《武汉着手解决“插花”地带》一文称：武汉市多年来悬而未决的“插花地”，仅武昌与洪山两区的插花地带就多达148处，“插花”已插到一些城区的心脏地带。这类情况，在我国设区的市大多普遍存在。于此，不加罗列。

造成我国行政区域中的“飞地”现象，原因是多方面的。既有历史形成而遗留下来的，也有当今因行政区划调整而产生的；既有因政治因素占主导而人为使之的，也有受经济因素影响而为缘由的；既有因客观发展受制约而不得不为之的，也有因传统顽疾所致而画地为牢的；既有宏观上循一般规律所形成的，也有微观上囿于民族宗教等特殊因由所派生的。凡此种种，在一定阶段、一定时空，或利弊并存，或弊大于利，不可一既而论。早在20世纪40年代，我国著名地理学家胡焕庸先生在《缩小省区草案》所拟的六项主张中，就提出“旧日省界犬牙交错之处甚多，凡插花飞地之类，自当一律免除”的见解。于今而论，从有利社会经济发展，有利加强政权建设，有利提高和完善我国行政区划管理水准的大政而言，尽量减少行政区域中的插花飞地问题，应当提上议事日程。

三、调整对策之管见

鉴于我国地方行政区域中的“飞地”表现为跨省、跨县（市）两大类，而这当中又主要涉及县、乡（镇）、村三种类别的现实状况，如何调整处理，提出如下管见。

总体思路构想 必须确立强化行政区域的一体性，调整与处理要因地制宜，先易后难，确属特殊情况者特殊对待，解决现行行政区域中多而杂的“飞地”问题，促进政权建设与市场经济彼此协调发展。

调整处理的基本原则 应遵循以下四点：一是要坚持有效管理，利于行政管辖的原则；二是要坚持立足长远，符合经济流向的原则；三是要坚持照顾历史，维护民族团结的原则；四是要坚持先易后难，统筹规划与分步实施结合的原则。在具体实施中，要体现顾全大局，妥善调整，力求合理，规范运作；应该讲团结，讲风格，要走出“画地为牢”、“寸土不让”的误区。调整处理“飞地”要有利于政治稳定、经济发展、民族团结、资源开发。

按类别实施调整

1.跨省际的整县“飞地”，可以将其成建制地划隶到与之毗邻（或所在）的省（自治区、直辖市）。

2.县属的“飞地”乡镇，可将其划属到飞地所在县（市）的政区范畴，成为“飞地”所在县（市）领属的乡镇。

3.省际、县际的零星“飞地”，可似同如前所述(2)的调整办法予以处理。

4.一省范围之内的县级政区中相互有“飞地”交叉的，可以采取“置换”的形式，即通过双方协商的办法，本着互利互惠的原则，予以置换，妥善解决。

5.县属片块“飞地”，面积大于县治驻地版块的，可考虑于“飞地”上的重要集镇设治，建置新县。

6.地处几县边缘交汇处的“飞地”，可酌情调整划拨到与之毗连而又便于管辖的县份。

7.一县之内，少数民族聚居的零星或片块“飞地”，可考虑设立民族乡（镇）、民族村，将其领属于飞地所在的县。这种办法既能够体现国家的民族区域自治政策，又能够比较合理地解决民族自治县在本土以外的“飞地”问题。

8.县级政区由几个较大的片块“飞地”组成，且分隔距离较近者，可考虑以几个主要片块的外围为轨迹，采取聚散并整的方式，兼并“飞地”相互间的它县地域，形成县域连片完整。

9.设有县级区的市，对于区级整块“飞地”的调整办法：建议：a.二三产业基础好、潜力大的，可考虑将整块“飞地”的市辖区，撤区设市，单独建置，与原城市母体脱钩。b.市辖区整块“飞地”与毗连县域矿冶资源开发尤为密切的，可考虑将其予以拓展，使之与市区主体连成一体。

10.对于设市政区中的片块“飞地”，可以考虑实行下列几种处理办法：a.将片块“飞地”归属到其所在的县。b.将与市区邻近的片块“飞地”延展，使之与城市母体相连。此例前有所述。c.将远离母体的片块“飞地”，单独设县。

11.设有县级区的市（含省级市、副省级市），区间交叉的零星“飞地”，应本着有利于各区发展，有利于城区管理，利益兼顾，进行调整，从根本上消除这种状况。

12.少数因多种综合因素造成，沿袭历史较长，一时又难以恰当解决的“飞地”，可以维持现状，加强管理与协调，待条件成熟后，再作妥善、合理的调整和处理。

以上只是调整处理的大略分类，提出的若干对应的建议与看法，挂一漏万，在所难免。尤其是情况较为复杂的“飞地”问题，如何处理，有待专家们提出高见。

附注：文中“飞地”实例，均来源于查阅各省（自治区、直辖市）分县地图册和分县概况等有关资料，限于篇幅，不作详注。

原载于：《中国方域（行政区划与地名）》(太原)1999年第04期 第21-23页。