【数据库】1995年
【文献号】2966
【原文出处】复旦学报（社科版）
【原刊地名】沪
【原刊期号】199504
【原刊页号】053-056
【分类号】K21
【分类名】中国古代史（一）（先秦至隋唐）
【作者】周振鹤
【复印期号】199510
【标题】中央与地方关系史的一个侧面（下）——两千年地方政府层级变迁的分析
【正文】
　　　　４
　　第三阶段：从省路府州县多级制向省县二级制的简化。
　　一、元代的多级复合制
　　元代以游牧民族入主中原，对统治手段本无一套成规，于是就沿袭各个被征服政权的现成制度而混合之。加之蒙元帝国南下征服过程长达六、七十年之久，一些在战争中施行的临时措施，也渐渐变成永久性的制度。有了这两个原因，就使元代行政区划层级形成了两个基本特点：一是层级多，二是层级之间存在复式的统辖关系。
　　层级多，是由于把被征服政权的几种临时的和永久的区划都叠加起来，因此在某些地区最复杂的层级可达到五级之多，即省—路—府—州—县。而最简单的则只是二级，如省领路或省领府、领州。普遍实行的则是三级和四级。复式的层级统辖关系是从辽代学来再加以发展。在北宋以前，行政区划层级都是单式的统辖关系，二级就是二级，三级就是三级。但辽代已出现的复式关系，即二级与三级并存于一个高层行政区中，如南京析津府（今北京）即直辖十一县，又统六州，州以下又各辖县，形成如下的关系：
　　（附图　 ）
　　这样，县既可以是第二级政区，也可以是第三级政区。元代的路、府情况与辽相似，也是除直辖县外，同时又可通过属州再辖县。
　　元代政区层级既多，又采取复式统辖关系，因此而形成一套复杂繁琐的行政区划体系，其各层次之间的关系略如下图所示：
　　（附图　 ）
　　除了路—府—州—县的层级顺序外，还有以路辖州或辖州再辖县，或以路辖县，以府辖县等种种形式，为中国历史上政区空前绝后繁复的典型。
　　元代的行省是向金朝学来的。省本来是官署的名称，其来源可以追溯到魏晋时期。当时中央政府权力机构分成门下、中书、尚书三省。如果地方有事，中央政府派出部分官员前去处理，组成行台省，表明是中央的行政机构。这一制度唐初也曾运用，而到金代末年，这一制度运用最为广泛。金灭北宋以后，继承了宋代分路的体制，只是将路的区域划得更小一些。其时，金的统治者尚无治理汉族地区的经验，因此通过刘豫的伪齐政权间接管理，在伪齐政权取消后，即于天会十五年（１１３７）设行台尚书省管辖伪齐旧境，亦即河南陕西地区，行政中心为开封。数年后，管辖范围扩大到“淮河以北，阴山以南”地，也就是女真族的新征服地区，汉民族传统的居住地——中原。其后，女真族逐渐汉化，迁都燕京（今北京），中原地区就直接归中央治理，不再假手于行尚书省了。金代后期，边境内地都不安宁，路的长官不能专擅一方，经常派出行台省的机构前去应付，这一作法，延续了数十年之久，使行台省渐渐带有行政区划的色彩，到元代而终于成为正式政区。
　　蒙元在征服北部中国的过程中，学习了金代这一制度，作为战时措施，以行中书省（有时是行尚书省）作为管辖新征服地区的行政机构，久而久之，这个机构所管理的地域范围也挂上了中书省的名称，简称行省或省。同时作为中央政权机构的中书省本身也直辖包括首都在内的一大片地区。元代行省的地域十分辽阔，加置于金、宋两朝原有的路府州县之上，所以形成多层次的行政区划体系。
　　宋代的府本来与州同级，只是表示地位尊崇，首都、陪都及与皇帝相关的纪念地都称为府。辽代的府则为州以上的政区。元学辽制，将府置于州之上，在一般情况下与路同级，在个别情况下又比路低一级。元代的州比宋代更小，许多州只辖一县或不辖县；江南有些县则因户口多，而上升为州，所以县与州近似同级。因而元代行政区划层级虽多，实际上其基本层次也只有三级，即省—路（府）—（州）县。五级齐全的区划只有一个特例，即中书省—上都路—顺宁府下辖两州，州下分别辖一县与五县。二级制的情况也很少，而且都是边远地区的特例，如岭北省只辖和宁路，路下再不设府州县。
　　元代层次复杂繁琐的政区体制，一方面是长时间的战争时期综合各种制度而成，另方面也是少数民族统治多数民族的一种手段。元代民族矛盾尖锐，为了“镇抚”地方，行省与中央一样置有丞相、平章等高级新官员，负有军政、民政、财政方面的全部权力，成为中央机构的分治区域，所以元代文献称省的作用是镇抚，而不是牧民，也就是说，省的实质是行政型的军区。省以下各级区划的官员都只能层层向上奏事，不准越级上诉，控制十分严密。
　　值得一提的是元代由于行省地域过于辽阔，在远离行省政治中心的地区还设有道一级区划来管辖路府州县。如江西行省辖区略当今江西广东两省之地，在行省之下就设有广东道宣慰使司以辖今广东地区。道因此在元代也被当成是一级准政区看待。前不久的江苏建湖县出土的一方元代墓志，上书墓主在“大元淮东道淮安路盐城县新兴场运河西居住”［（１８）］。此墓志无行省名而有道名，看来在实际上，淮东道的上层政区河南江北行省倒是不如淮东道来得重要。推想在不设道而由行省直辖的路府州县地区，行省才显得要紧。
　　由于是异族入主中原实行统治，每级政区首长都是由蒙古人或色目人担任，所以分层虽多，并不削弱控制力量，而是加强层级间的监督，当然对于行政管理而言，层级越多效率越差，上下阻隔太甚，影响地方发展。但统治者的最高目的是在求地方安定，而不是求地方发展，在安定的前提下能取得发展固然很好，若两者发生矛盾，则宁舍后者而取前者。当然，军政大权的过分集中，毕竟存在产生割据的危险，因此元代后期行省权力有所削弱，重大事情都要报中书省批准［（１９）］。更重要的是在行省的区划方面实行犬牙交错的策略，不使任何一省具有完整的形胜之区，以防止割据，这一方面内容将另文论述。
　　　　二、明清及民国初年对政区层级的简化
　　元代行政区划层次的繁复还有一个重要原因，那就是元帝国疆域过于广，而作为一级政区的省，地域范围又划得过大的缘故。行省区划太大，意味着管理幅度也大，若不增强层次，则无法维持合适的管理幅度。明清两代随着行省划小，政区层级也逐步简化。元代行省数目太少，初期只有六个行省和一个中书省，中期也一共只有十一省，以强大的中央集权政府而只管十个左右行政单位，幅度显然太小；而在另一方面，一州只辖一县或不辖县也不明智。同时，以省领路、领府或领州，以下再不设基层政区的二级制，显然也不合理。因此元亡明兴以后，减少行政区划层级自然成为首要的任务。其具体措施是，取消五级制的特例，撤消路的建置，改路为府，将州分为直隶于布政司的州与属于府的州两层，于是形成如下层级关系：
　　（附图　 ）
　　其中府与直隶于布政司州同为第二级，属州为第三级，只有县或为第三级或为第四级。这样简化，提高了行政管理效率，也是明代行省幅员划小的直接后果。明代把大约相当于元代南部九省的疆域分成两京十三布政使司（俗称十五省），仅中书省就分成京师、山东、山西三省。幅员缩小，管理幅度减少，层次也就相应简化。明代学习宋朝的办法，将最高一级的地方权力分散在都指挥使司、布政使司和按察使司手中，将布政使司作为高层行政区划的名称。都布按三司的区划基本一致，但也有些出入，如在东北地区设有辽东都司，却不置布政使司，与此同时，山东按察使司则兼管山东布政使司和辽东都司。这种复式的区划显然也是宋代的遗风。明代三司分立以及各司区划的不完全一致，起了遏制地方分权过大的作用。虽然三司的权力比宋代诸监司的权力为大，但在处理地方事务时仍无足够专制一方的权力，因此后来又有巡抚总督制度的产生。
　　巡抚、总督是由中央派出的官员，在一定的时期内可以集中节制一省部分地区或全省的权力，也可兼制数省，尤其是对各省交界地区的治安更起重要作用。明代后期地方多事，巡抚、总督渐渐变为常制，甚至凌驾于原来行政区划之上，成为一套自成体系的总督巡抚辖区。关于督抚辖区的形成与变迁也非本文所能容纳，只能另文阐述。
　　清代将总督、巡抚变为固定官职，将督抚辖区调整到与省的范围相一致，康熙时又将明代的十五省析置为十八省，雍正间并进行一步将明代复式的三、四级政区层次完全简化为单式的省—府—县三级制。与府同级的除直隶州外又有直隶厅，与县同级的则是散州和散厅。这样，从元代开始的复式层次的行政区划又回到单一整齐的形态。但是清代是统一的多民族大帝国，疆域辽阔，人口众多，比汉唐时期已大不相同，行政区划层次也只能简化到三级为止，进一步简化已不可能。不但如此，三级制的层次使管理幅度仍嫌过大，因此省以下还分设巡道与守道，作为省派出机构，以分管诸府直隶州。乾嘉以后，道朝着一级政区的方向变化，即沈葆祯所云：“道治民，有节制文武之责。”道员取消虚衔定为正四品，州县文书先申府，府申道，道转布按，再呈督抚，再达中央。但《清史稿·职官志》虽列有道员，而《地理志》却无道这一级区划，可见终清一代，道尚未被目为正式政区。
　　民国建立以后，一改清代之制，裁府撤州，以道作为省县之间的一级政区，成为省—道—县三级制。并一度将一省之首长——督军改为巡阅使，意图使省一级变成监察区，而使道成为一级正式的政区。但这无异于与虎谋皮，掌握各省军政大权的督军岂肯轻易交出政权，民初的道并未真正起到行政区划的作用，始终只是省县之间的公文承转机构，同时每省只分成三四道，四五道而已，也没有实际的区划意义。因此南京国民政府成立以后，干脆把道一级也取消了，完全恢复到与秦代郡县制类似的省—县二级制，这显然是加强中央集权的措施。于是从元代开始至本世纪二十年代，行政区域层级走过了从多级制到二级制的简化的历程，恰与前面两个二级制向三级制繁化的循环完全相反。
　　但是民国初年的形势已与二千年前的秦代完全不一样了。省的数目只有秦郡的五分之三，而县的数目已达秦县一倍。每省所直辖的县有数十上百，管理幅度显然过大，于是在二三十年代之交，随着“剿共”的政治需要，在江西省首先分区设行政督察专员，不久各省照此办理，形成省—专区—县的虚三级制。所谓虚三级，是因为专区始终不被当成一级正式的政区，只是省政府派出机构的施政范围而已。
　　　　５　
　　以上就是二千年间行政区划层级的变迁过程与变迁原因的分析。对于行政区划与地方政府层级的变化，过去很少进行过深入的讨论。各级行政区也未有固定的指称，有时按序数称做第一级政区，第二级政区，第三级政区。但这样称呼无法体现各级政区的特点。例如同为郡级政区，在秦汉为第一级，在魏晋南北朝却是第二级。而且如前所述，元代政区虽然实行多级制，但从各级政区对县的统辖关系看来，可以只划分为三个层次。通观二千年层级变化过程，也可将其归纳为三个层次，即县级政区，统县政区与高层政区。县级政区也可称为基层政区，皇帝直接任命的地方官员到这一层为止，“县官”一语被用来作为皇帝或政府的代称。这是历史上最稳定的一级政区，在幅员、数目与名称方面变化起伏最小。统县政区也可称郡级政区，如秦汉的郡，隋唐五代宋辽金的州，元代的路、府、州，明清的府，民初的道。高层政区即不直接辖县的政区，也就是统县政区的上一级政区，在魏晋南北朝为州，在唐宋为道、路，在元明清与民国为省。
　　行政区划和地方政府组织作为地方行政制度的两翼，其创设和变迁，首先要服从于政治目的和政治需要，因此两千年来地方组织和行政区划诸要素（层级、幅员、边界等）也就随着中央地方关系钟摆的来回摆动而变化，未尝稍息。对于中央与地方的关系，古人曾用内外轻重之说来进行分析。所谓“内”，指的是中央政府或中央集权，“外”则是地方政府或地方分权。在中央集权削弱，地方分权偏重的时候，就被称为“外重内轻”，反之则为“内重外轻”。理想的目标当然是轻重相维，亦即在中央集权的前提下使地方有适度的分权，但是要做到这一点并不容易。轻重相维是一种不稳定状态，一旦处置失当，就会失去平衡，不是向外重内轻滑坡，就是向内重外轻倾斜，如同钟摆不可能停在最低点一样。而行政区划地方组织层级的变迁就最明显地反映了中央与地方关系之间的这种变化。
　　就中央政府的主观愿望而言，是力图尽量简化层级，以便加强对地方的控制，只有在形势不许可的情况下才被迫增加层级。秦汉时期的郡县二级制正是轻重相维的体现。层次简单既有利加强控制和提高管理效率，也就可以让地方享受较大的分权，既促进地方发展，又不担心割据分裂。后人念念不忘的秦汉雄风和盛唐气象，实际上是中央和地方共同参政的结果。如果地方毫无实权，即使社会经济发达，也只能造成宋代积弱的局面。
　　当然隋唐时期的州县二级制，已比秦代不如，地方的军权、财权和部分政权已被剥夺，但大致尚能维护中央与地方的正常关系。这是汉宋之间的过渡时期。隋唐的统治者接受汉末的教训，一方面既要削弱地方分权，另一方面又不愿增加层级。作为外重内轻表征的三级制，无论在汉在唐，都是被迫采用的。在汉是为了镇压黄巾起义，而把监察区改为行政区，在唐是为了平定安史之乱而于各地遍设方镇。因此中央和地方关系出现由轻重相维到外重内轻的两个循环，在政区与政府层级上就表现为二级到三级的再度反复。
　　既然两级制是轻重相维的体现，那么当宋朝实行内重外轻政策时，为何不在废除方镇以后恢复二级制，反而采用三级制呢？这是因为在宋代，作为统县政区的府、州、军、监幅员太小，数目太多，难于管理，因此不得不在其上面加上一级区划。从权力的实质而言，路只是各监司（即各职能部门）的工作范围，不象魏晋的州那样是严格意义上的一级地方政权。甚至从区划上看，其形态也和其他三级制的高层政区有所不同。前面已经说过，北宋的路是以转运司路为主，所谓至道十五路，元丰二十三路都是以转运司路为计，但这只是理论上的说法。在当时对于路的计算并不那么刻板，而是以实际情况来看待的。也就是说哪一个地区是哪一种监司路重要，就以哪种路作为计算标准。
　　譬如西北地区是与西夏国对峙的前线，转运司和提点刑狱司都只分两路，而安抚司由于前敌任务重，所以分成六路，于是在宋代所绘制的一幅《圣朝元丰九域图》中［（２０）］，虽然文字说明是二十三路，图上标的却是二十七路，原因就是西北的六个安抚司路和其他二十一个转运司路同时并列。由此可见宋人并不把路当成一级正式的、完善的高层政区。而后人也往往认为宋代的陕西是分为六路，而不是分为两路，例如《元史·地理志》就是这样写的。今人读古地图，若以为宋代曾存在过二十七路的体制，那就错了。
　　宋代分路的这种形态，前无古人，后无来者，完全是内重外轻的产物，路不但在权力方面，而且在区划方面也不是完善的一级。元代的多级制是长期战争状态以及综合各种制度的结果。行省只是中书省的分支权力机构，本来并非一级正式的地方政府，这是内重外轻的另一种形式。路府州县是正式的行政区划，名为四级实则两层，因为府同路，而州似县，因此也有人极端地把元代的行政区划看成是二级制。其实行省后来实际上成为高层政区，所以元代最少也得算作是三级制。对于一个版图十分广的帝国，要实行完全的二级制是很困难的，因此元代中央对地方的控制不以简化层级的办法，而是以犬牙相错的手段来体现。
　　明代以后更加强化内重外轻的措施，于是一方面简化元代形式上的多级制，另一方面又使高层政区三司分立，不但事权分散，而且三司的地域范围也呈现复式状态。前面已举出山东按察司与布政司不同区域的例子。其实都指挥使司（行都指挥使司）与布政使司之间的出入更为复杂。如山西布政使司统太原、平阳、潞安、大同四府及汾、辽、沁、泽四直隶州；但山西都司却只管大同府以外的卫所，大同等卫与内蒙中部的卫所则归山西行都司所辖。这种地域上的交叉使明代的高层政区也成为不十分完善的一级。
　　清代一方面将政区层级进一步简化到完全的三级制，以加强中央集权；另一方面却使地方权力形成五级，即总督、巡抚一级，布政使一级、道员一级，知府、知县各一级，以收互相牵制之效。清代省级政区虽然不存在复式状态，但其权力结构却造成总督和巡抚之间以及督抚与布政使之间互相掣肘的状态。清代十八省除直隶、四川只置总督不置巡抚，山东、山西、河南只置巡抚不置总督外，一般每两三省组成一个总督辖区，每一省又置一巡抚，这样在督、抚同驻一城的情况下就要产生矛盾。如闽浙总督与福建巡抚同驻福州，则福建一省的事务，督、抚总要互不买账，中央也得以经常干预，以收控制之效。
　　层级是行政区划与地方政府组织体系的基础。中央政府乃是以行政区划的层级作为地方政府组织的框架，因此政区层级必然要随着中央地方关系的变化而变化。为了加强中央集权，总是尽量简化层级，力图不设高层政区；无法简化的层级就使之成为不完善的形态，或者更进一步使政区层级与政权等级不相一致，这就是二千年来行政区划与地方政府层级变化的实质，从中也就让我们看到了中央地方关系变化的一个侧面。
　　注：（１８）见《元代新兴场典史崔彬古墓发现记》，载《东南文化》１９８８．６。
　　（１９）参见许有壬《圭塘小稿》卷七。
　　（２０）参见《历史地理指掌图》，上海古籍出版社，１９８８年。