在南宋君臣有关地方行政的言论中，向有“监司、州郡为本，县为末”的理念。然而，检阅史料，我们发现在南宋绍兴六年十二月，宋高宗在秘书少监吴表臣建议下，为了加强对江南闽浙地区的财政控制，打破“县为末”的地方行政现状，下诏选浙西十四、浙东九、江东八、江西四、福建四、湖南一，合为四十邑。南宋初年“四十大邑”制度，是对北宋以来地方行政“监司、州郡为本”这一陈规的检讨和变通，是南宋喘息之际内政建设在地方县级行政层次的重要举措。

目前，学术界对宋代县级行政机构的研究，由于受史料方面的限制，主要集中在知县、县令、县丞、主簿、县尉等县级职官的设置、管理、职责等制度层面。对县在地方行政与王朝政治中的地位，及其设置运作的内在缘由，少有细致入微的考察。鉴于此，我们在梳理“四十大邑”设置始末的基础上，对其现实的、历史的原因进行剖析，进而在其地位独立性建构基础上，探讨县在南宋财政集权和地方行政体制中的重要地位。不妥之处，敬请指正。

一、“四十大邑”制度设置始末

县级地方行政机构始于战国时期商鞅变法，汇集“小乡、邑、聚为县”，设置“令、丞，凡三十一县”，改封邑制为郡县制，郡县是中央直接管理地方的机构。县的长官由秦王任免，其行政、军事权力都控制在秦王手里，所谓“百县之治一形”。县在国家行政管理体制中对地方控制的重要作用，被汉唐历史所证实。就上承汉唐的宋代县级政权来说，其在整个王朝行政体制中，“与天子分土而治者也”，如此，必须“择人而治”，出任县级长官。县是宋代地方行政的末端，县令是最为亲民之官，负责地方行政的民政、财政、教化等各个方面，在宋代君臣眼中，其重要性是不言而喻的。

绍兴二年(1132)以来，南宋朝廷渐次在江南地区稳住了阵脚，这得益于战时财政体制。然而，在与金对峙过程中，默许地方诸军分割朝廷户部在地方的财利，逐渐形成与五代宋初颇为相似的地方财政分权的严峻局面。为了破解战争带来的地方财政失控和诸家军地方割据的风险，南宋君臣将注意力再次集中到县这一行政管理体制的最基层，力图恢复中央和地方之间的联系，重构中央在地方的行政权威。

所以，绍兴六年五月辛未，时任秘书少监的吴表臣奏请，选平江府常熟县、秀州华亭县等“邑大而事剧”“素号难治者”，并作堂除；“择有风力，自来作邑有声者”，任知县。待遇依通判，许其陛对，三年一任，任满如有异政即不次拔擢，大加宠褒。这项提议获得高宗的积极响应和采纳。是年十二月，即诏从两浙东西、江东西、荆湖南、福建等六路共270县中，选出40大县(详见表1)。

在表1所示40大县分布中，浙东、浙西、江东三路占31大县，占比近80%。从中可见，江南地区将成为南宋中兴政权的基础。绍兴六年高宗君臣设“四十大邑”的具体县分，囿于史料或目力所及，多不明其详细所指。不过，据《吏部条法·差注门·尚书左选申明》载，南宋宁宗嘉定八年二月二十四日，重新确定两浙、江南、荆湖、淮南、福建、京西诸路387县的等第，在原本赤、畿之间增添了“繁难大县”一等，形成赤、繁难大县、畿、望、紧、上、中、中下、下共九等。“繁难大县”进入官方县等条法当中，形成南宋地方行政体制中一项重要制度。此次，从上县以上等级的县中选出并列入此等的“繁难大县”，共计38县，以两浙东、两浙西、江南东三路为多。绍兴六年40大邑和嘉定八年38大县之间，具有一定的历史延续性。比较发现，后者除两浙西路减少3县、淮南东路增加1县外，其他均无变化。

而且，繁难大县不同于赤、畿县所处京府的特殊政治地位，重点凸现其在王朝财赋中的贡献。所以，南宋君臣尤为重视大县所具有的经济地位，并且赋予其相应的政治地位。其典型表现是，在“四十大邑”的职官差遣上，设置与州通判相匹敌的知县。这意味着中央将与财赋渊薮的东南大县建立直接相连的关系。实际上，江南闽浙地区人多之大县，即为财赋重地。在绍兴二年前，高宗狼狈不堪，只有找到钱财供养军队，才可立足江南。建炎初创以来，各地行政处于半瘫痪状况，百姓流离失所，州县财赋无着。故高宗设40大县的主要目的是为了纾解财政困境。

当然，随着绍兴二年以后南宋形势渐趋稳定，大邑知县的选派成为争论的焦点。并且在南宋君臣意识当中，多次强调采取堂除的形式，以重其选。如，绍兴六年十二月，“以山阴、诸暨等四十县为大邑，并为堂除”。绍兴七年(1137)二月九日诏，“将寺监丞、簿等任满已改官人未历民事者，各与选择堂除知县一次”。绍兴三十年(1160)夏四月，“给事中王晞亮请将山阴等四十大县，以待荐举之士，悉由堂差，吏部更不许注”。淳熙十三年(1186)二月癸酉，赵师鲁“乞四十大县归堂除”。孝宗在乾道二年(1166)、淳熙元年(1174)两次指挥，“令吏部常切遵守，应理知县资序之人，须要实历知县一任”，这一举措被光宗继承。此举表明，南宋时期对域广、人多、事繁的“四十大邑”的县令，由朝廷直接任命降除，且给予州通判之待遇，以示重视。任满三年有政绩者，可越级提拔以示奖励(详见下文)。这意味着朝廷户部在加强地方控制过程中，企图越过原本具有直接领导职责的路州，和地方重要县级官府之间建立直接的行政联系。

二、“四十大邑”制度设置的原因

绍兴六年底，南宋君臣从714县中遴选出40个繁难大县，设立“四十大邑”、知县行堂除，既是纠正战时财政体制下诸军供漕体制对户部漕运财政的侵夺，规范王朝财政生活秩序的现实考量，也是舒缓基层民户负担，加强地方县级行政统治，重构中央集权的现实政治需要。

(一)加强中央集权的政治需要

“与天子分土而治”的县，向来是君主加强皇权的行政基础。北宋初，太祖急于破除唐末五代以来藩镇割据的局面，其中一项重要举措便是整顿县级行政。以“略不降屈”的原则，行知县制度。基于东京开封府、西京河南府附郭县重要的政治军事地位，首先撤换由藩镇掌控的开封、浚仪、河南、洛阳这四个京畿附郭县的县令，与此同时，“命大理正奚屿知馆陶县，监察御史王祜知魏县，杨应梦知永济县，屯田员外郎于继徽知临清县”，奚屿等人以朝官的身份担任北京大名府所属四县的知县，其制度史上的意义如邓小南所论，宋代由京朝官带本职事官赴外任差遣，提高了中央差遣官员的权威性，保证了外任官员的治事积极性。这对于削弱节度使职权、重构县级行政独立性，加强中央集权，具有重要意义。

南宋与金对峙过程中，诸家军为了筹措经费，以宣抚使的身份兼领地方诸路财权，参与地方诸多经济活动，分割了户部和朝廷在地方的财利，逐渐形成地方财政分权的严峻局面，与五代宋初颇具相似处。此时，高宗君臣致力于加强中央财政集权，非常重视朝廷户部在王朝财政体制中的作用。“四十大邑”的设置，和南宋初年以来置宣抚使兼领地方诸路财赋，以及后来四总领所这一战时财政体制分户部财权相悖，是高宗君臣遵依祖宗之制，加强户部对东南地区的控制、亦或地方财政集权的重要举措。最终目的，是要破解战争带来的地方财政失控的局面和诸家军地方割据的风险，以维护中央集权统治。

(二)财赋重心南移奠定的物质基础

北宋时期，东南六路每年六百万石漕粮运往北方，供给汴京开封和河北河东以及陕西驻军，而且各路“上供钱物”也是以南方居多。据元初马端临《文献通考》的记载，徽宗宣和元年(1119)经户部尚书唐恪核实的各路上供数据，总额是1503万(贯匹两)，其中，北方京东、河北、陕西、京西四路只占七分之一，为219万，而南方十三路占七分之六，达1284万，其中，淮南、江东、江西、两浙、福建五路，总额达到1146万，占整个上供数的76%。可见，中央财政收入，无论漕粮还是缗钱、布帛，都已经倚重于南方，特别是东南五路。是故，早在北宋中叶苏辙已指出，“东南漕事，国用之根本”，“东南都漕出纳财富，几半天下”。

另据南宋章如愚所述东南五路：“户口登耗、垦田多寡，当天下三分之二，其道里广狭、财赋丰俭，当四分之三……陆海之利，今称江浙甲于天下，关陕无闻；灌溉之利，今称浙江、太湖甲于天下，河渭无闻。”可见户口、田亩、财赋、对外贸易以及农田水利，都实现了重心南移。就财赋收入而言：“混一之初，所入缗钱不过一千六百余万……至熙丰间，言利之臣极力聚敛，然后岁入六千余万。渡江之初，东南岁入不啻千万，比年乃增至六千五百余万，则所入倍于祖宗时多矣。”所谓“天下大势”“东南渐重，西北渐轻”，已然成为现实。学术界比较一致的看法是，北宋后期是我国古代经济重心南移的关键时间点。财赋重心南移至江南地区，导致东南地区在王朝财政中居于核心地位，为实施对地方加强控制的“四十大邑”制度，奠定了坚实的物质基础。

(三)宋金战争带来残破局面的现实驱动

在经济重心南移的同时，由于金兵、流寇的袭扰摧残，绍兴和议(1141)之前的南宋社会经济遭受沉重打击，两淮、浙西、荆湖、江西尤其破败。如，建炎四年(1130)汪藻言，淮南地区“民去本业十室九空，而不耕之田千里相望”。江浙地区晚唐以来素为富庶，但南宋初年却是“连年失耕，又苦水旱，米价翔踴，每斗一贯至二贯”。长江中游的荆湖、江西深受战祸肆虐，残破严重：“入衡州界，有屋无人；入潭州界，有屋无壁；入袁州界，则人屋俱无。”绍兴五年(1135)，驻江州(今九江)的江西提点刑狱公事章谊上奏，江西路累经外敌和内乱，今“户口十损七八”。福建路由于苛敛诛剥，民不堪命，在绍兴初年爆发范汝为起义，聚众数万，“建、邵之间，鸡犬一空，横尸满道”，致使闽北地区“存者十无二三，乡下无牛无人，田皆荒废……斗米尤不下八九百钱”。统治核心区域的残破局面，成为南宋君臣实施“四十大邑”，以加强县级控制的现实驱动因素。

而且，北宋徽宗以来地方路州大肆进献“羡余”，造成了县赋税负担沉重、财政积欠严峻的局面，这导致士人不愿出任县令之职，因“县阙无人愿就”而地方县治多有不振。县级行政的整治与重振，成为中央和地方官员关注的焦点，构成他们章奏的核心内容。在上述诸多历史的现实的原因驱动下，地处统治核心区域的“四十大邑”，无疑成为南宋君臣施政的突破口。

三、“四十大邑”制度下县行政独立性建构

绍兴六年，南宋对金战事稍息，其内部主要政务之一便是恢复中央和地方的联系，以加强对地方的控制，进而实现集权于中央的目的。县处于南宋地方行政建制的最基层，可谓“于民尤亲”。在南宋君臣的努力下，以“四十大邑”制度的推行和贯彻为契机，作为财赋渊薮的县冲破割据控制，其行政独立性最终得以重建。随着县级行政的不断改善，县在地方行政中日渐发挥着重要作用。

(一)行历县法，纠正内重外轻之弊

元丰改制后，朝臣以寄禄官官阶出任特定差遣，即“凡朝臣领外寄者，必带省曹寺监宫僚之名，奉使而出，上至牧守监司，下至倅宰管库，通以奉使目之”，其目的是“均内外轻重之任”，至孝宗朝，又明文规定“不任守臣不为郎，不任县令不除监察御史”。即在职官体系中增加州县职官的重要性，县级职官进而成了出任中央监察官的必要条件。实际上，早在绍兴六年，张浚为了革除“内重外轻”之弊，曾经向高宗上奏“亲民之官，治道所急”，建议中央的郎曹、馆职，必须外任，以历民事。高宗也因而下诏：“朝廷设官本以为民，比年重内轻外，殊失治道之本。自今监司郡守秩满，考其治效，内降而郎曹，未历民事者，复使承流于外。庶几民被实惠，以称朕意。”也就是说，绍兴六年，当南宋君臣把目光转向内政的时候，均对“亲民”的县官给予了特别的关注。

与此同时，力行官员准入制度，在加强对现有官员监督的同时，提升县级职任履历的地位。宋制规定“初改官人必作令，谓之须入”，孝宗时得到严格执行，在宁宗庆元初年，再诏“除殿试上三名、南省元外，并作邑”，并形成诏令“已改官、未历县人，并令亲民一次”，即“自后虽宰相子、殿试甲科人，无有不宰邑者矣”。出任亲民官成为南宋大多数官员出仕必须具有的履历，这为县级官僚队伍的稳定提供了有力的保障。此外，加强对县级职官考核的立法。宁宗嘉泰二年(1202)“颁治县十二事，以风厉县令”。嘉定六年(1213)，重申监司臧否守令及监司、郡守举廉吏所知法。诏令诸路监司、帅臣各举才行卓绝、绩用彰著者。

(二)破除陈规，重新赋予县之地位

“县令末也，监司、郡守本也”，源于高宗君臣的对话。时，左正言何溥进言：“臣独惜夫士大夫之才有长于为邑者，而置之无用之地……甚可叹也。望用建隆、天圣故事，择大县阙为堂除。仍借五品服，优其廪给，俟终更甄擢之。”高宗道：“天下事，治其末者不如治其本。县令末也，监司、郡守本也。若监司、郡守尽得人，则县何患不得人？卿等为朕择监司、郡守足矣。”在高宗的意识当中，与皇帝共治的官僚群只到监司、郡守的层次。知州之下的知县就在“监司、郡守为本”的情况下位居末节，知县与皇帝间的联系也以知州为媒介。在高宗看来，知县人数众多，“难于一一选择”，故“知县乃铨注，员多难辨真否，但治行者优擢、罪恶者重责，则咸知劝惩。因此可以得人才矣”。上述看法即认为，皇帝一人目力所及，不过是路之监司、知州，要想监督714个知县是不可能的，所以，内政的振兴是以监司和郡守为中心、为主体的。然后，由监司、郡守等统帅知县行事，即“监司、郡守须是择人，监司得人，为县者自不作过”。

高宗言辞中力图将知县等县级官员排除在外，不予积极的控制与掌握。这是传统中国地方行政的常态。可见，这种以州为地方统治中心的政策，也是高宗地方行政的指导思想。对此，在绍兴十四年(1144)八月曾有臣僚建议变革，高宗说道：“祖宗旧法，岂宜轻改。”九月，另有一道诏谕：“祖宗之法，思虑已精矧、讲究已详备，三代之法不过如此，不必更而天下自治。”这无疑断了朝野变法的想法。

实际上，北宋前期已非常重视对县级职官的控制。前揭宋太祖为了削夺藩镇支郡县的权力，曾派京朝官外任知县，直到真宗以后，九品官县令占据整个王朝行政体制末端，将地方行政末端的县纳入整个王朝体制当中，实现了真正意义上的中央集权。如是之故，高宗口中“县令末也，监司、郡守本也”需要辨正分析。

从选官制度而言，由于监司监察州府，州府直接管县，皇帝通过监司和州府了解基层民情，故而地方基层治理的好坏，监司、州府责任重大，从这个角度来看，县较之监司和州府是处在皇权有司的末端。但这不等于县级行政地位“为末”，不受重视。实际上，宋代县一级最能体现“亲民”仁政；但是县级官员从北宋真宗朝以后，因事务繁杂且冗，加之监司、州府举荐县官多“猥下”，清流士大夫不愿为之，特别是边远县。县级职官，秩低位下、俸禄微薄，上受压于路州、下受制于奸吏，这种尴尬局面“责其尽绥抚之方，势有不可”。为改变这种状况，宋廷一方面加强督促监司、州府察县不治者，一方面加强遴选监司、州府官员，即“监司、郡守本也”。

位于行政机构末端的县的重要性，在南宋成立的混乱时期以及之后的和平时期，随着“四十大邑”的设置及对民事的重视，而不断地得到提升，亦是客观事实。鉴于县重要性的不断上升，南宋统治者开始正视地方行政中县的地位和价值，加强了对县级行政的整治。尤其是绍兴二十五年(1155)高宗更化以后，严禁告讦以澄清吏治，行历县法以选拔县级职官，禁止增税以整顿县级吏治等。这是对南宋初年重视县级行政政策的继承和延续。

而且，早在“四十大邑”政策实施前的绍兴五年四月，有诏：“馆职正字已上，专举县令。”前揭绍兴六年，张浚上言以郎曹、馆职历民事，革除“内重外轻”之弊，重视对县级长官的选任。这些诏令和措施，均在实践中冲破了“监司、郡守为本，县令为末”这一陈规，力图构建皇权和县级行政间的直接联系，县在地方行政中的地位得到了实质性的提高。

四、“监司、郡守为本，县令为末”至“县强州弱”

基于恢复王朝财政秩序，加强地方县级行政统治，重构皇权专制中央集权的需要，“四十大邑”成为绍兴六年南宋高宗君臣的应然选项。北宋瓦解到南宋重建的历史过程，为国家末端县重要性的提升以及县机能的活泼化，提供了历史契机。

赵宋立国以来，县没有相应独立的财政预算，只作为州级财政的执行机构而存在。诸如筹划财赋、审计账簿等财务，都由州级财政机构直接负责。北宋中期以后，由于财政上供体制的强化及其额度的增加，导致地方财政困蹙，地方路州县政府间形成层层欺压的互害机制；行政末端的县级官府征收财赋的责任最重，也被赋予财政上诸多自主性权力。甚而，如包伟民的研究，南宋时期一些地区的县设勘给务，专理财赋，形成县级财政预算，亦即“县计”。

南宋重建渐次赋予地方行政机构末端的县诸多经济职责。鉴于宋金战争导致两淮地区土地大片荒芜，绍兴六年广设营田官庄以筹措军资，“令县官兼管营田事务，盖欲劝诱广行耕垦”，在知县“劝农”字下带“屯田”二字，县尉更是带“主管官庄”四字。南宋前期以官庄为主要形式的国有土地因而大量出现。其中，县令佐在其中功不可没，这为解决当时军费开支起到了积极的作用。绍兴和议以后，李椿年强力推行两浙土地占有情况清查的经界法，以知县为主体进行。当其实施之时，高宗指出，“全藉县令、丞用心干当”。也就是说，经界法的有效推行，端赖以知县为主体的县级官僚群体的支持与落实。

在此背景之下，南宋时期县级事务日趋繁杂。按，《宋史》对知县职责的一般性规定为：“掌总治民政、劝课农桑、平决狱讼，有德泽禁令，则宣布于治境。凡户口、赋役、钱谷、振济、给纳之事皆掌之，以时造户版及催理二税。”其主要业务在赋税与刑狱。然而，南宋以后，知县职任远不止于此。殿中侍御史宋朴专论县级“便文之弊”：“众责所归，文移尤峻且数，号为纸鹞。”陆九渊也将当时县级职责归结为“簿书、期会、狱讼、财计”等四“实事”。可见，位于国家机构最末端的县，是各级官府政策汇集之地。

南渡以来，县级官府职责范围日渐扩大，促使高宗君臣不断重新确认县的重要性，为确立县在地方行政中的核心地位提供了现实动力。如，绍兴二年胡蒙上言，请令物帛径从各县起发上供，虽然因为江西安抚大使李光的反对而作罢，其理由是一旦出现问题，“监司、守臣必不肯任责”。然而，自北宋后期以来，县级财政独立性日益增强，南宋多数县已经构成了一个独立核算的地方财政级别。那么，绍兴六年重新界定地方县级行政而施行的“四十大邑”制度，使得中央户部得以越过路、州，与县直接相连。在南宋地方行政体制中，形成路、州这一行政机构支配力后退的趋势。

与之相对应的是，县级职官晋升路径的增加和职官地位的提升。南宋县级官员的晋升有荐举与资格两种途径。即，“由关升而改官知县，由改官知县而为四辖六院，由四辖六院而为察官，由察官而为卿监，由卿监而为侍从，由侍从而为执政大臣；或由知州监司而为郎，由郎而为卿监侍从执政”。前者六院四辖多涉及税赋职责，所以，南宋时期规定由颇具地方实务经验的官员担当此任，常由荐举产生。因而，“六院四辖”成为地方知县晋升的重要台阶，所谓“六院本以为邑有政绩者为之，故例为察官之选”。重视有施政经验的知县任职“四辖六院”中的理财事务，不仅对当时的财政体制运作起到积极作用，而且为县级官员晋身朝廷打开一个通道，在“知州监司—郎—卿监侍从—执政”这一资格晋升之途外，增加了堂除“大邑知县”这一荐举路径，为县级职官地位的提升提供了重要的制度保障。

再看州县二级在地方行政中的职责和地位。按照北宋范镇的记载，“祖宗之规模在于州县，州委之生杀，县委之赋役”，县级官员具体负责财赋的经办。叶適曾对南宋地方行政的实际情形做过如是评价：“知州去民尚远，知县去民最近。”虽然州县之间职能多有交错，但不可等同或者混淆。并且，就整个两宋历史来说，县的地位不断提升的根本原因在于，国家财政压力日重，致使其职责众多，特别是赋税管理与征收职责日益繁重。

南宋理宗淳祐八年(1248)，监察御史兼崇政殿说书陈求鲁，针对地方县级官府为了自身的岁计和应付上供，预借六年后，即宝祐二年(1254)赋税的情况，奏言应从根本上重县令之任以革除预借赋税的现象，为了实现“经界正，版籍明，妄费约，横敛裁，预借革，瘳民瘼”的理想县治状态，提出四点“备王制、救时弊”之策：“宜采夏侯太初并省州郡之议，俾县令得以直达于朝廷；用宋元嘉六年为断之法，俾县令得以究心于抚字；法艺祖出朝绅为令之典，以重其权；遵光武擢卓茂为三公之意，以激其气。”这一救弊之策得到理宗的诏可。其中，第一点“并省州郡”“县令得以直达于朝廷”，与高宗绍兴六年底置“四十大邑”恢复对江南闽浙地区财政控制，以加强中央集权的本意相吻合。后三点也与前述绍兴六年“四十大邑”制度重构县级行政的独立性与自主性相一致。甚而，在南宋后期州县地方行政中，因县级政务繁杂而出现龙图阁学士刘克庄笔下“县强州弱”的局面。

而且，南宋绍兴六年“四十大邑”的设置，不同于隋唐以来赤、畿县等强调其所处京府的政治地位，而是凸现其在王朝财赋中的重要贡献。以“四十大邑”之一的常熟县为例，在嘉熙三年(1239)再行经界，原因即在于“常熟田赋，殆与他小郡等”。

以上种种原因，导致在南宋地方行政运作中，州县之间地位悄然发生了变化，和两汉时期郡居于绝对核心的地位迥然不同。两宋时期，中国古代地方行政的主轴逐渐由州转移到县。清人王夫之总结唐宋以来的“府州统县”机制，“县令皆可自行其意以令其民，于是天下之治乱、生民之生死，惟县令之仁暴贪廉是视，而县令之重也甚矣”。位于行政机构末端的县的重要性不断提高，使秦汉以来以郡为地方行政中心的状况逐渐改变。

随着县级事务的繁杂和县级行政地位的提升，县级行政也逐步进入南宋官僚群体的视野。或出于仁民爱物、或因仕途逼仄，他们将县作为施展抱负的晋阶之地。值得关注的是，处于南宋“四十大邑”核心区域的苏杭地区，在明代成为税赋征派的核心区域，形成“东南田赋之重”的局面。纵有学术界所说的诸种原因，从根源上来说，这一局面的形成与南宋绍兴六年以来“四十大邑”所处江南富庶区域在王朝财政中的地位分不开。

（本文原刊《中国史研究》2022年第2期第132—144页，文中原有注释，引用请务必参考原刊。）