治所迁移一直是历史地理学非常关注的话题。中国古代的政区有统县政区和县级政区之分，近年来有关县级政区治所迁移的研究较多。总起来看，影响治所迁移的因素很多，社会人文因素、自然因素都会单独或交互影响各类治所的迁移。

自然灾害因素也会导致政区进行调整，影响着政治地理的进程。王娟、卜风贤等和笔者曾撰文专门探讨自然灾害与政区调整之间的关系，进行宏观理论总结。受自然灾害影响，县级治所(下文多简称为县治)迁移的事例非常多。学界近年来已经开始日益关注这一问题。

陈隆文对汜水县城进行了研究，指出虎牢关城由于受黄河的侧蚀，不得不迁徙至今汜水镇一带。汜水县城自元代中后期受黄河及汜水水患影响，直到1982年才得以缓解，时间长达六百年，元、明、清三代汜水因水患迁城三次，而曾经的汜水县也因为黄河的不断侵扰导致生态破坏，民生凋敝，由县降为镇。高源分析了鱼台县建制沿革、县治变迁、变迁原因，指出历代鱼台受黄河决口影响严重，鱼台县历次迁城几乎都与河决有关。孙景超、耿楠指出，历史时期黄河的决口改道对黄河沿岸河南省行政区划的影响一方面是治所迁移，另一方面是行政区划归属的改变。

明清时期县级治所迁移的原因也有很多学者讨论。台湾学者蔡泰彬在《晚明黄河水患与潘季驯之治河》中指出，城池迁徙是黄河溃溢对下游沿岸州县造成的影响之一。陈庆江认为明代云南政区治所迁徙的直接原因中有水患、地震自然灾害等地理因素。许鹏则对清代所有县级以上治所迁移做了分析，认为自然灾害中的水灾的影响是造成县治迁移的原因之一。具体到治所迁移案例，曹怀之详细分析了寿张县自上古分野时期至近现代的沿革情况，指出了明代寿张县县治因水患而迁移；张修桂指出，1352年至1586年，崇明岛城曾五次迁徙，这五次迁徙都是由长江发生的大洪水和暴风造成的风暴潮引起的崇明岛冲淤变化导致的；王浩远指出佛坪厅治所佛爷坪迁治的重要因素之一是水患导致水土流失灾害频发，同时还探讨了是否迁回原治的争论，分析了迁回原治的原因。

上述研究表明，水患对中国古代的县治迁移影响很大，学者多从个案的角度予以考察，也有从宏观角度进行概括。但对特定区域内的水患影响县治迁移的过程，尚缺乏细致探讨。成一农曾从理论层面分析了中国古代城市选址问题，涉及较多的县治迁移，他指出：“虽然地理环境或者某些宏观要素对于城市选址起到了一定的决定因素，但是否认识到这种因素，对这种因素认识的程度、方式，以及在各种因素、利弊中的权衡，都是由人进行的，而且不同的人有着不同的认识和态度。”中国古代的许多城市选址问题因为史料的缺乏，不得不从宏观层面予以分析，难以看到其中人的因素。明清时期地方志和档案等留存下来的文献较多，特别是江浙地区，这就为我们进一步讨论城市选址问题提供了条件。明清苏北地区地处黄河下游，京杭大运河贯穿其中，河患严重，很多州县饱受水患之苦。面对恶劣的水环境，一些州县选择了迁治，另一些县城限于其他因素，没有迁治。考察这片区域政治地理格局的变化，不仅有利于我们正确理解这些变化的原因，也有利于当今的水环境治理。故草撰此文，敬请方家指正。

一、明清時期苏北的水患概况

依据自然地理、政区、经济、文化等不同层面，学界对“苏北”的概念有不同界定，涉及范围稍有不同。吴必虎认为苏北平原是“泛指里下河平原及其东面的沿海平原为核心的平原区域”。吴海涛、金光认为“清代苏北地区有徐州府、淮安府、扬州府、海州和通州等三府二州”。胡梦飞指出：“苏北地区主要指的是现今江苏省长江以北地区，明代属南直隶扬州府、淮安府、徐州(直隶州)等地区管辖，清代雍正年间以后，苏北地区主要属徐州、淮安、扬州三府以及海州、通州管辖。”

因为明清时期黄河水患对江苏政区调整影响很大，本文关注的是水患对政治地理的影响，故主要依据龚国元划定的黄淮海平原中的江苏部分作为“苏北”的范围。即以宣统三年(1911年)的淮安府、徐州府、扬州府、海州直隶州三府一州作为研究区域。当时，淮安府辖山阳、阜宁、清河、盐城、安东、桃源六县，徐州府辖铜山、萧县、沛县、邳州、砀山、宿迁、睢宁、丰县一州七县，海州直隶州辖赣榆、沭阳二县，扬州府辖江都、甘泉、扬子、高邮州、宝应、兴化、泰州、东台二州六县。本文即考察这个区域明清时期的府州县治所因水患迁徙的过程和影响，县级政区以下的治所不在考察之列。

(一)明清时期苏北政区沿革概述

明清时期苏北地区的建置沿革有很多变化，简述如下：

徐州府：明洪武四年(1371年)二月徐州属中都临濠府，十四年十一月直隶京师。成祖迁都北京后，徐州仍隶南京，领萧县、沛县、丰县、砀山四县。清顺治初，徐州为直隶州，仍领四县。邳州原属淮安府，雍正二年(1723年)升为直隶州，下辖宿迁、睢宁。十一年徐州升为府，置铜山县为附郭，降邳州为散州来属。至宣统三年徐州府辖铜山、萧县、沛县、邳州、砀山、宿迁、睢宁、丰县一州七县。

淮安府：明洪武元年淮安府直领山阳、盐城、桃源、清河、沭阳五县，安东、泗州、海州三州，海州辖赣榆一县，泗州辖天长、虹县、五河、临淮、盱眙五县。二年安东降为县，泗州升为直隶州，领临淮、虹、五河、盱眙、天长五县。十五年凤阳府属邳州及所领宿迁、睢宁来隶。清雍正二年升海州、邳州为直隶州，赣榆、沐阳属海州，宿迁、睢宁属邳州。九年析山阳、盐城地，增置阜宁县。十一年邳州及所辖的宿迁、睢宁二县改属徐州府。至宣统三年，淮安府辖山阳、清河、阜宁、盐城、桃源、安东六县。

扬州府：明初扬州府领高邮、通州、泰州三州，江都、泰兴、仪真、如皋、海门、宝应、兴化、六合、崇明九县，直隶京师。洪武二十三年六合县改隶应天府，崇明县改隶苏州府。清康熙十一年(1672年)海门县圮于海，并入通州。雍正元年，改仪真为仪征。雍正二年通州升为直隶州，辖泰兴、如皋二县。九年析江都，置甘泉县。乾隆三十三年(1768年)析泰州，置东台县。宣统元年，改仪征为扬子。宣统三年扬州府辖高邮州、泰州及江都、甘泉、宝应、兴化、东台、扬子二州六县。

海州直隶州：明代海州为淮安府属州，领赣榆县。清初因之。雍正二年海州升直隶州，割淮安府之沭阳来属，领赣榆、沭阳二县。至宣统三年不变。

(二)明清时期苏北水患概况

明清时期，苏北地区水患频发，以往研究曾做过相关统计。彭安玉依据正史、河渠水利著作、府县志，统计明清时期苏北水灾概况，指出“明清两朝苏北洪水年份有三百二十五年，雨涝有一百八十八年”。王树槐依据县志整理的明清江苏各府水旱灾比较表(清代统计时间段截止到道光年间)，苏北府州为：扬州府明代水灾二十二次，清代水灾二十六次；淮安府明代水灾二十九次，清代水灾二十次；徐州府明代水灾十九次，清代水灾二十二次；海州明代水灾三次，清代水灾六次。明代江北(包括通州)水灾每十年次数为3.2，清代江北水灾每十年为四。从其统计看出，明代江南、江北水患频次相近，但清代江北的水患远超过江南。《清代淮河流域洪涝档案史料》主要依据国家第一历史档案馆保存的清代档案，整理出1736-1911年洪涝州县所占年次表(单位：年次)，统计结果为：山阳一百一十二，海州一百零八，铜山一百零四，阜宁九十八，清河九十六，安东九十三，桃源九十二，盐城八十八，沭阳八十七，萧县八十六，宿迁八十五，砀山八十四，睢宁八十一，泰州八十一，宝应八十，兴化八十，邳州七十九，高邮州七十九，江都七十九，沛县七十七，甘泉六十七，东台六十五，丰县五十九，赣榆四十二。赵明奇在《徐州自然灾害史》中，依据正史、实录、县志、府志等统计徐州地区在明代水涝一百二十次，清代水涝二百零三次。

由于上述研究所据资料不同，统计方式各样，统计结果有很大差异，资料之间难以进行比较。但无疑都表明，明清时期苏北各县的水患是非常严重的。综观史料，当时的水患有以下特点：

1.水患的连续性强，一般连续二至三年发生，严重的甚至达到十年以上。如：安东曾连续十一年水患，据载：“万历元年大水……二年秋七月海水大上河荡并溢，漂没清河、安东、盐城等县官民庐舍万二千余间，溺死男妇一千六百余口……三年夏六月霖雨不止，风霾大作，河淮并涨，居民结筏，采芦心草根以食；四年秋八月河决海涨，居民逃散……五年、六年、七年皆大水，田与海连，百里无烟，舟行城市，复有废县之议；八年大水，无禾……九年大水……十年、十一年大水，漂溺人畜，倒坏房屋无算。”这种连续性水患无疑破坏性非常大，甚至出现废县的建议。

2.水患类型多样。苏北水患依据文献记载大致可分为五种：一是黄河决溢；二是运河、淮河及各个支流的决溢；三是湖泊的决溢；四是过水影响，上游水患导致下游被灾；五是河流、海水冲击带来的水患，如“卤水倒灌”、“江坍”。很多水患是在多种因素作用下发生，如“康熙三十九年淮、黄南注，江潮北涌，自邮至扬一望洪涛，秋无禾”。

3.黄河决溢是苏北水患的最重要来源，其河道的变迁对相关流域影响很大。南宋建炎二年(1128年)至明嘉靖二十五年(1546年)黄河部份河水循北道，分流夺淮入海，河流主干道逐步逼近苏北，水患对苏北地区影响相对较小。嘉靖二十五年后黄河“全河尽出徐、邳，夺泗入淮”，苏北水患越来越严重。王均指出：“明万历年间初期，潘季驯第三次治河时，河患集中在徐州西北河段。”之后，河患影响渐渐由徐州下移到淮安府部份州县。

4.1855年黄河北徙后水患对苏北的影响依然存在。黄河改道之前长时间夺淮入海，泥沙大量淤积，造成淮河流域的河道、湖泊泄洪能力下降，水系紊乱，改道后水患仍长期影响苏北地区。如同治五年(1866年)“六月，运河决清水潭，东堤漫塌二百七十九丈，西堤漫塌四百五十七丈，月、秒二闸又漫塌过水……(光绪)三十二年淮、沂、泗交涨，淮南北同罹害”。宣统三年苏北地区仍受水患影响。当年元旦，赣榆县“大水”；沭阳县“秋，沂大涨，七夕沭溢入城，街心深三尺，北六塘决周码头，倾庐舍无算”；阜宁县“七月，大风雨，历三昼夜”；盐城县“秋，大雨水伤禾”；宿迁县“夏秋大水，运河决车头，黄墩、骆马两湖灾”；江都县“大水，沿江洲圩漫决成灾”。

5.水患在苏北地区空间分布差异大。黄河、淮河、运河及洪泽湖附近地区水患频率和受灾程度高于其他地区。徐州府地有黄河、运河，嘉靖二十五年后黄河对徐州府地的影响加大，水灾越来越严重。淮安府和扬州府的高邮、宝应、兴化、泰州、盐城、阜宁、清河、山阳等地势低洼的州县，在黄、淮、运及洪泽湖决溢的影响下，易受水患侵袭。海州直隶州距离黄河及运河都较远，受水患影响最小。

在如此频繁的水患面前，苏北的一些政区治所面临巨大的冲击，城市被毁，导致部份治所被迫迁移。

二、水患影响下的政区治所迁移

由上文可知，明清时期的徐州府、淮安府、扬州府、海州直隶州三府一州都饱受水患影响，但引发的政区治所迁移分布却并不均衡。明清544年间，苏北发生治所迁移共十七次，涉及八个州县，皆在徐州府和淮安府境，扬州府和海州直隶州没有发生治所迁移。因水患迁治的则有十一次，集中发生在徐州府，共十次，淮安府仅有一次。其余六次迁治或是因为战乱，或是因新治不便迁回旧治。许鹏统计清代省会、府、厅、州、县治所的迁移数量，指出有清一代，散州徙治十次，占散州总数的7.9%，县治迁徙五十八次，占县治总数的4.2%。相比之下，明清时期苏北地区的治所迁徙是非常多的，其中又以徐州府境治所迁徙最为频繁。

为何徐州府境的水患对治所迁移影响如此巨大？现逐一梳理明清时期苏北地区水患对政区治所的影响情况，分析水患影响下的治所迁移，论述治所迁移的过程、结果及迁治中的争论等问题，总结水患影响下的治所变迁特点及规律。

沛县地理位置上处于“黄河下流，冲蚀激射，夷陵断岭，沙漫土淤，率以为常”。明清时期，沛县曾有五次迁移县治，首次迁治是明初，乾隆《沛县志》卷一《舆地》载：“明太祖洪武二年迁县治”，未详载原由。最后一次迁治在咸丰十一年(1861年)，因为捻乱迁回明代的旧县治。其余三次皆因水患影响。

明初沛县无城墻，洪武二年知县费忠信将县治从泗水东岸迁于“泗水西浒”。此后泡水长期冲击沛县县治，“泡水贯沛城，其来久矣”。水患影响下，知县王治于嘉靖二十一年营建新治所，新治所地理位置优越，“南阻泡，而东临泗，县治随逼近南子城。”当时“筑城、迁学二役一时并举，卒未议迁，意有待也”，最终还是没有迁治新治所。嘉靖二十五年知县周泾在泗水西岸的原治基础上建砖城。

水患仍不断冲击县治，毁坏城垣及县署。嘉靖四十三年“黄河北泛，冲泡，湮泗、运，且徙而东”；四十四年“春积冰，水暴至，冲决桥两岸，毁南月城。仲秋乃洋溢无涯，没阜襄城五六尺”；四十五年“仲秋及期大至，民无生气，幸决西堤北走，扼杀正流，城址如故，积淤五尺，外高内洼，城中汇为水潴，至于丁卯夏中乃涸焉”。三次连续大水冲击下，特别是嘉靖四十五年的大水，隆庆元年(1657年)夏城中水才干涸，沛县于是有了第一次迁治建议，讨论激烈。李时《重修县志记》对此有详细记载。

巡抚建议迁治于新河高地。知县李时则认为不适宜迁治，水患已经使百姓苦不堪言，故决定不迁治，在原治基础上修建，加高城基，照旧治形式建设。最终，巡抚放弃迁治建议，协助知县修行院、僚舍及城垣。在旧治基础上的建设，节省了人力、物力、财力，减少民众负担，城址垫高，水患影响变小。第一次迁治建议未实施。

第二次迁治建议发生在万历三十一年(1603年)。隆庆元年后，沛县仍水患不断，政府多次修堤，抵挡水患。隆庆三年“七月，河决沛县，自考城、虞城、曹、单、丰、沛抵徐州，俱受其害，河水横溢，沛地秦沟、浊河口淤沙，旋疏旋壅”；“五年秋，河溢，大水夜至，城几陷，力御始免”；“六年，尚书朱衡缮丰、沛大黄堤，正河安流，运道大通”。万历“元年，河决房村，沛县窑子头至秦沟口筑堤七十里，接大北堤，徐邳新堤外别筑遥堤，而河稍安，运道亦利”。但“四年，河决沛县缕水堤，丰、曹二县长堤，丰、沛、徐州、睢宁田庐漂没无算”；“五年河复泛，城几不保，赖南部马公昞力捍获免”。到“三十一年五月，河决沛县四铺口、太行堤，陷城，灌昭阳湖，入夏镇，冲运道，丰县被浸”，“秋，黄河挟淫潦卷地北趋，溃堤灌城，官舍民居胥沦于水”，水患影响下，“议者遂欲迁邑于戚，以避其锋，士民皇惑，莫知所定”，一些人建议迁治于戚。戚位于县西南，有戚山，地势较高。

在意见未定之时，总河李化龙认为可以设治于旧城附近，在旧城基础上建设，不必迁戚。民众都认为就近迁治比较便利。总河将迁治建议上报，朝廷同意就近迁治。于是知县李汝让请高彭寿堪舆地利，择城北隅作为新治所。

决定迁治后，沛县进行新治建设，历时三年。在此之间，万历三十二年沛县又遭水患，“八月河决朱旺口及太行堤。是年，沛亦大水陷城”。万历三十三年知县李汝让即将县治从泗水西岸“迁于城北隅”，即北门之东偏，距离旧治二射许。详细迁治过程详载李汝让《迁县附记》。

这是明清时期沛县第一次因水患迁移县治。首先在水患影响下民众有迁治于戚的建议。总河李化龙决定在旧城附近建设新治，一是可以在旧城基础上建设，二是沛县长期受水患影响，迁治耗费大，当时情况不适合迁治。在选择新治位置时，沛县采取堪舆的方法确定新治具体位置，注重新治形胜。此次新治所占之地是官绅之地，其中十分之七属于张惺宇都谏之地，十分之三是其他官绅之地。知县本打算用官地作为补偿，这些官绅认为应该为迁治做一些贡献，推辞不受。历时三年新治建成，知县李汝让负责迁治。此次迁治是官员、民众和士绅综合参与的过程。

第二次因水患迁治在乾隆四十八年，知县孙朝干将县治由城北隅西迁至栖山。清代城池曾遭受多次水患。雍正五年“秋，清水套决，淹护城堤，坏民庐舍，塞城门”，城垣也倾圮，此后连续三年大水；十年知县施霈重筑护城堤。乾隆二年知县李棠修复旧观。乾隆四十六年八月，黄河在河南省青龙冈决口，导致“沙淤陷沛县城，仓署、坛庙全行沉没，乃迁治栖山”。栖山位于“城西南三十里”。民国《沛县志》和《清史稿》都认为是乾隆四十六年迁治。《清实录》记载迁治时间则为乾隆四十八年：

谕曰：“江南徐州府属之沛县……着传谕萨载相度地势情形，如有高阜可迁处所，即亲往履勘，妥为经理……寻奏，查沛县西南三十里有戚山，地势较高，可移建新城……得旨，好。如所议行。”

“沛县移建城垣一事，前经萨载查勘，于旧城西南三十里之戚山，地势高爽，堪以改建。岁内自可办理完竣。”

嘉庆《大清一统志》载：沛县城“乾隆三年修，四十六年重修，四十八年因水圮，移建戚山，嘉庆五年重修”。两江总督萨载在乾隆四十八年的奏折中说：“查该县各地，惟戚山一带地处高阜。此外，如所辖之夏镇地方，虽有砖城而滨临微湖、运河，近年亦被淹浸，与县城相隔……迁移亦属不便。”综上，应是乾隆四十八年迁治栖山。栖山即戚山、七山，即明代万历年间准备迁治的地方，说明此地确实符合迁治条件。

第三次因水患迁治在咸丰元年，知县景步逵将县治由栖山迁往夏镇。“咸丰元年闰八月，河决丰县蟠龙集，沙淤没栖山县治。是年春夏间，儿童成群以高粱楷做撑船状，为欸乃声，比秋，而黄河决矣。是年迁治夏镇”。这次水患，江南河道总督杨以增在其奏报中也说：“被水灾民以沛境为重。”也有文献认为是咸丰三年迁治。夏镇城在“县治东北四十里，新河西岸”，微山湖东。夏镇遭受河患主要发生在明代。万历七年秋，“筑夏镇护堤缕水堤成”，但好景不长，十年后，夏镇仍然被淹，“十七年六月，黄水暴涨，决兽医口月堤，漫李景高口新堤，冲入夏镇内河，坏田庐没人民无算，十月决口塞”。十九年，河道尚书潘季驯“以留城一带湖水难行，改开李家口河，自夏镇吕公堂迤西，转东南，经龙塘至内华闸以接新开镇口河，共一百里”，二十年，李家口河成。万历三十一年，“河大决单县苏家庄及曹县缕堤，又决沛县四铺口太行堤，灌昭阳湖，入夏镇，横冲运道”。河臣李化龙开泇河，“自夏镇李家港口起，至宿迁董沟出口，凡二百六十里，自是漕舟不畏二洪之险及镇口之淤”。自是之后，夏镇基本平安。但夏镇为沛县与山东滕县交界，“夏镇二城，跨运河，南城属沛，北城属滕。夏镇圩在二城之间，圩内滕、沛界犬牙相错”，其位置作为县治并不理想。上引两江总督萨载的奏折曾提到，乾隆四十八年也曾考虑迁治于此，后选择了位置更好的栖山。咸丰元年迁治于此实属无奈。咸丰十一年三月，捻军攻陷夏镇，人民死伤极惨，就迁回旧治大桥寨，即明代旧治城北隅所在。

明清时期徐州受水患影响严重，明代曾因水患迁治一次。

明代在迁治前就曾有多次水患影响州治。隆庆三年至六年徐州连续大水，特别是五年“九月六日，水决州城西门，倾屋舍，溺死人民甚多”。万历二年“大水环州城，四门俱塞，民饥”，“副使舒应龙、知州刘顺之环城增护堤，又建闸泄潦于城南，城得不溃”，次年护堤建成。

万历十八年，“河大溢徐州，水积城中者逾年，众议迁城改河”，首次出现迁治建议。后潘季驯浚奎山支河，从苏伯湖至小河口，疏通水道，城中积水消除，未迁移县治。

最终迁治发生在天启四年(1624年)，迁州治于云龙山。之前数年水患曾连续影响州治。天启元年“六月，徐州大雨七日夜，城内水深数尺，坏民屋千余”；三年“九月河决徐州青田大龙口，徐州河淤吕梁，城南隅陷，沙高平地丈尺许，双沟决口亦满，上下百五十里尽成平陆”；四年“六月，决徐州奎山堤，东北灌州城，城中水深一丈三尺，一自南门至云龙山西北大安桥入石狗湖，一由旧支河南流至邓二庄，历租沟东南以达小河，出白洋，仍与黄会”。面对连续重大水患，“徐民苦淹溺，议集资迁城”。民众有强烈的迁城诉求，政府官员就是否应迁治产生激烈的争论。兵备杨廷槐认为水患严重，应顺应民意，建议迁治于南二十里堡，且已经建设十几个月。但给事中陆文献则认为县治不能迁，上不宜迁六议。(86)他认为：一是徐州为漕运要道，若迁治，则运道修防失守；二是徐州地势险要，军事防御作用大，迁治存在军事要地被白莲教占据的风险；三是迁治费用大，在旧治基础上建设较易；四是徐州是仓库重地，需靠近河道；五是不迁有利民生，迁新治则民众失去了庐舍，也失去了近水的鱼盐之利，不利于民生；六是徐州是合适的府治地点，与下属州县距离适宜，若迁则不适合作府治。在以上六点的基础上，陆文献建议迁治于城西南之云龙山，距旧治仅有二里，可以统领旧城，花费少，也可加强守卫防御水患。最终徐州“迁州治于云龙山”。

此次水患后，旧治积水几年不退，泥沙淤积严重，崇祯二年旧治积水消退，由于其地位的重要性，旧治复建，徐州由云龙山迁回旧治。

丰县地势低平，易受水患影响，史载：“故地平衍，水接上游，先是洪水为灾，溃自西北，曹单之冲浸，决入城，民尽鱼鳖，邑里变迁。”明正德中知县裴爵环城筑堤以防水患。明代丰县因水患迁治一次，嘉靖五年迁于华山。“嘉靖五年黄河上流骤溢，东北至沛县庙道口，截运河注鸡鸣台口，入昭阳河，汶、泗之水从而东，其出飞云桥者漫而北，淤数十里，河水没丰县，徙治避之”。熊彦臣记载：“嘉靖丙戍夏五月，黄河南决，遂淹丰治官署、黉塾、澜橹、间筏、囷庾、厢橐，荡为泛滓，官胥疚怖，百徒喁喁，上下滕析，罔克奠止，于是相率东依华山，爰揭坪硖，谋集新构，而缔植之群陋，未芟表仪攸阙滛洞，更为官治芦棚，祀为圣宫。”知县高录遂“迁县治于东南三十里华山之阳”。

华山地理位置优越，但迁治华山后仍受水患影响，嘉靖八年“河水没丰县，沛大水舟行入市平地沙淤数尺，丰亦大水，又六、七年沛、丰俱大水”。

嘉靖三十年丰县迁回旧治。丰县迁回旧治有两点原因，一是不便民，嘉靖“三十年，知县徐蓂因士民士民魏璋、王佺、赵通等称不便民，申请复还旧址”；二是乡民思故土，明代万恭《东华山碑记》载：“嘉靖间河灌溉丰邑，治尽圮，则徙邑于华山，环而居二十年。民乐故土，尽思北归，复弃华山，而邑诸故丰。”乾隆《大清一统志》也说是嘉靖三十年“复还旧”。但光绪《丰县志》又载：“(嘉靖)三十一年，知县徐蓂复还旧治，营建于县之中央。”应该是嘉靖三十年在旧址营建城池，次年建官署。这次迁回旧治，对于城池修筑非常重视，“创造土城，得旧治三分之一，周一千九百八十四步，高二丈余。三十四年，知县戴辅始修四门楼橹，东曰启元，南曰大亨，西曰美利，北曰肃贞。三十八年，知县胡乂心增筑护城堤，本厚三丈五尺，顶一丈四尺，高一丈二尺。万历十九年，知县费思箴始包以砖石，凡楼橹雉堞以及铺舍无不鼎新，视旧改观焉……万历三十年，河决朱旺口，县正当冲，洚洞殷流，几与堤平，知县戴一松防守维毖，益修缮旧堤，加阔而高，至今赖以捍御”。经过嘉靖至万历年间的修筑城池和护城堤，虽然水患影响依然存在，但再也没有迁移县治。

4.砀山县

砀山县在明代因水患两次迁移县治。砀山地势低平，明清时期水患不断，乾隆时，徐州知府邵大业指出：“说者谓砀自前明以来黄河三徙，凡旧志所谓某某河者，强半没于黄流，其说近是。且砀境平衍，无高山陵谷之险，河伯一溢，村落尽墟，无可表识。而旧城既没于水，新城亦屡废稍迁，非旧域也。”乾隆《砀山县志》说：“水患频仍，(公署)迁徙亦靡定矣。”砀山县在金代曾遭严重水患，《元史》载：“金为水荡没。元宪宗七年，始复置县治，隶东平路。”乾隆《砀山县志》则说：“金兴定间罹水，县城始堙，迁邑虞山保安镇，今为永城县境，其地石刻‘砀山县’三大字及儒学棂星门石柱犹存。元至元时还旧地，即今治，尚未建城。”认为金代仅是迁移县治，非裁撤县。余蔚根据《金史》记载，兴定五年，砀山县“野无居民”，考证砀山县迁治应在兴定五年。《金史》未载砀山县裁撤或迁治，上引《元史》载其为水荡没，元代复置县治，则应是迁治，而非一些研究者所说的裁撤。余蔚根据《金史·完顔仲德传》，天兴二年(金亡前一年，1223年)，尚记有严禄“为从宜，在砀山数年”，认为砀山在金末并未废县，是很可信的。

元代复旧治后，并未建造城池。直到明代后期才始筑土城，随着水患的冲击，城池多次修筑。

第一次迁治在嘉靖四十一年。乾隆《砀山县志》载：“嘉靖四十一年圯于河，迁治县东南二十里小神集，四十四年复还旧治。”“嘉靖四十一年河决陷没，城堤仅存遗址，隆庆间知县王廷卿重创城筑城，高加至一丈八尺，基广三丈，建五门。”《淮系年表》载嘉靖四十一年：“砀山县城圮于河，旧城也在今城东里许，是年迁治小神集，四十四年复还旧治。”所指今城为万历二十六年后之治所。

第二次因水患迁治在万历二十六年。县治“万历二十六年秋又为水没，基址亦荡然无存”，知县熊应祥改迁旧城西里余秦家堂，仍筑土城。此次迁治是因“圮于河，始迁今治”。当时，叶孝友分析城圮原因：“我朝险设重城，既周且备，而屡筑屡圮者，河为祟也，祟定而必徙必改，则天之玉成。我熊侯意尤殷也，盖外冲者久，久冲则淤甚，怀襄成矣。”碑记中认为黄河水患是影响县治的主要原因。熊应祥迁治后，土城又遭霪雨，城多圮，知县朱之扬、陈秉良相继修筑，未几又圮。万历四十八年，知县蔡一熊用官民废地申请变价，得十之一，改建砖城，来增强县治抵御水患的能力。

邳州在清代康熙二十八年因水患迁治一次。在迁治前邳州曾遭受多次水患。万历二十一年八月，总理河道舒应龙疏：“五月既望以来，大雨倾注，河流涨溢，邳州城邑业已陷没，高、宝等处湖堤冲决。”“顺治九年邳州河决，城垣倾圮。”“康熙七年六月河水大，上城陷，居民罕有免者，免者独一二百家，并栖止岸阜，余则俱浸矣，亦终亡之于水也。”

康熙二十八年迁治艾山，“艾山在邳州东北百里，山多产艾，故名”。故州治为旧城，邳州旧城“西距葛铎山三里，东距下邳古城三里，南距黄河四里，北至今州城九十里”。乾隆《江南通志》：“康熙初水滥冲圮，二十九年知州孙居湜、扬州同知马骧奉旨准于艾山改建。”迁治的资金来源于帑金，共四万三千两。知州孙居湜、扬州同知马骧负责新治建设。

新邳州城其北枕艾山，“东西南三面因深为池，濩以重堤”，“其地北枕山麓，南东西三面因深为池，护以重堤。外则武水绕其东，艾河出其西，交于坤位，背高临深，奥区隐然”。迁治的主要原因是康熙七年河决。《清史稿》载：邳州“旧治下邳。康熙二十八年迁治艾山南。七年河决，移今治”。康熙十一年“河决，邳州城又陷”，再次遭受水患。

迁治艾山后治所仍受水患影响。雍正八年大水灌城，北面圮，神祠、吏舍、库房俱圮于水。乾隆二年知州石杰修。乾隆八年知州支本固修筑，加筑护城堤，设涵洞泄水。四十七年州署再圮于水，知州龙灿岷复修。

6.宿迁县

明代宿迁因水患迁治一次，在万历四年，知县喻文伟先率民寄治淮安城，后迁治马陵山。

明代中期，“宿迁为洪济荡潏，民居半圮而入于河，县治圮者过半，且駸駸及政事堂后，先讲迁者凡十逾纪，皆以财用大绌，格议不行”。民众有迁治的建议已经十几年，但迁治需要耗费大量人力、物力、财力，迁治一直未果。

万历四年，“河决韦家楼，又决沛县，击宿迁城”。漕运总督吴桂芳建议迁移县治，“筑土山以避之”。当时淮安知府邵元哲也将建议权归于吴桂芳，在其所撰的《迁宿迁城记》中记载，吴认为：“宿迁户口且十五万，今不亟迁，吾不忍十余万生灵尽委而弃之河流也。夫惮暂劳而失永逸，非长策也。惜繁费而昧宏图，非完计也”，水患影响下生灵涂炭，建议迁县治于马陵山。

此次水患后，知县喻文伟先率民侨居淮安府城，有淮安府城西北砖楼上书“宿迁县北门”为证(万历时宿迁县属淮安府)。等到大水退去后，喻文伟在万历五年迁治于马陵山，筑土城。迁治费用来源于帑金及赎锾。

马陵山位于“宿迁县北二里，陵阜如马”，被山带河。“马陵发脉泰岳，绵亘八百余里而止，于是溯其行度，则穿落转变为串珠，走马群雁，穿云入局之际，蜿蜒磅礴，既翕复张，由紫微而转天市，自天辅复入天皇，诸峰森抱，黄河绕其南，湖水环其北，向丁坐癸，气格轩雄”，“黄河绕其前，湖水环其左，诸峰森列，如卫如抱，如伏如拱”。新治地理位置优越，是形胜之地，“自是民生安阜，士运振兴”。

万历五年六月，黄水泛滥，淹没旧治，而洪水仅仅从新治城下流过。淮安知府邵元哲认为：“父老子弟登埤而眺，俯而乐也，曰我辈顾有今日。予闻之喜，曰夫迁县之役亦繁钜甚矣，十逾纪而莫能举，一且举之，桑阴不移而大功立，又卜得形胜之地”。这显示出新县治的地理优越性。

萧县在明代因水患迁治一次，万历五年迁治三台山。迁治之前水患已经严重影响县治。嘉靖二十八年大水，“萧水围城，四门俱塞”，“二十九年、三十年徐、萧俱大水”；万历元年“河决徐州，徐、萧、砀大水”；“二年秋复大水，萧城南门内成巨浸，三年徐、萧水”。万历五年“秋八月河复决宿迁、沛县等县，两岸多坏。河复决崔镇，大水坏萧县城”。知县伍维翰请迁城避之。巡按上奏伍维翰迁治建议，万历皇帝同意迁治。于是徐州知州孙养魁等亲自堪度新治地点，最后新治地点定在圣泉之南三台山。主要迁治过程由知县负责，迁治资金主要来源于帑金。《行水金鉴》载：“万历五年大水城崩，知县伍维翰申请尚书发帑，迁新治于三台山之阳。”“旧县在州西五十里”。三台山在新治城北半里，“数峰如屏，县治在山麓”，“形家以为主山，数峰如屏，独甲诸岭”。迁治后“河声奔吼远在数十里之外，获免吞口陷垫之尤”。当然水患的影响还依然存在，“萧城如环，原以碎石堆砌，常年水患侵袭，屡筑屡倾”，康熙四年知县沈大观使采城外颓垣断壁，重亘基址，周围甃以丈石、石灰衅之，内复女墻，城隍坚厚，加固城垣来抵御水患。

另有记载说迁治于白茅山。乾隆《江南通志》：“万历初沉于水，知县伍维翰迁于白茅山麓。”《徐州府志》：“萧县之山则城所倚为三台山，在城北半里，县治在山麓西北二里为圣泉山，又北为三仙台山，相连者为白茅山。”嘉庆《大清一统志》载：“三仙台山在萧县北半里，圣泉山北一里余……三台山在萧县北，东有珍珠泉，西有凤眼泉。”白茅山在三仙台山附近，三仙台山与三台山不为一座山。万历五年迁治的应是三台山。

8.清河县

清河县地势低平，易受水患影响。元代泰定中河决，徙治淮阴故城，天历年间又移治小清口西北。崇祯年间因战乱迁至甘罗城，后迁回旧治。

康熙年间水患严重，“康熙三十五年秋中河决，水入县治”；“四十一年中河溢，入县治四十余日，居民附堤而居”。因康熙中城屡圮于水，“县亦下，垒土为堤，官署、仓库从上视若阱”，于是“公私尤惙，讨论迁移县治，谋迁于渔沟及罗家荒，议皆格，不果行”。虽然地方官吏民众讨论迁移县治，但未实行。

受水患影响，清河县治最终在乾隆二十五年完成迁移，江苏巡抚陈宏谋上疏移治山阳县清江浦。他上奏说：一、受水患影响，必须迁移，但是县内无可迁之地；二、山阳县清江浦地理位置优越，商业发达、交通便捷、便于政治管理。于是，清河迁治清江浦，“割山阳近浦十余乡并入清河”。新县治在旧县治东二十五里，之后“明年分地界，计田赋，立寺舍，拨驿马，一切事宜，定着为令”。

迁治之后仍受水患影响。“嘉庆四年运河水入县治”，尤其是在嘉庆十年“云昙坝决，署圮”，不得不寄治于慈云寺。十八年知县龚京正才恢复旧署之制。《淮阴风土记》载县政府变迁：“出商会，经通游巷至镇署街，西行经草市口后街，遂入县政府。县政府本河库道署，乾隆迁县后，初傍斗姥宫(后为都司署)，寻依慈云寺，同治二年乃三迁至于此。”同治四年漕运总督吴棠在运河建城于运河南岸，“凭河守险，是为清河县新城”。

三、未完成迁治的县

睢宁县受水患影响严重，虽有迁治的建议，但未迁移县治。嘉靖、隆庆之后黄河水患对睢宁影响更大，万历十四年沈一贯说：“邑故有城，承平日久渐圮，嘉隆间河南决，水直啮皋陆，郛郭荡然，几为坵墟，无复回绕，盖三十余年所未尝问焉。”天启二年大水，“城颓几半”。(

水患不断影响睢宁县治。崇祯二年“秋大水，城尽圮”。三年，总河侍郎李若星有迁治建议。《明史·河渠志》也载：“崇祯二年春，河决曹县十四铺口。四月决睢宁，至七月中城尽圮。总河侍郎李若星请迁城避之，而开邳州坝泄水入故道，且塞曹家口、匙头湾，逼水北注，以减睢宁之患。”李若星虽有迁治建议，但是因为县民有安土重迁的思想，最终未迁移县治，仅在崇祯十一年知县高岐凤重修加固。清代水患依然影响睢宁县治。顺治十六年(1659年)霪雨城坏，康熙三年知县冯应麒重修。康熙三十九年河决圮，五十六年知县刘如宴重修。

面对严重水患，睢宁不断重修和加筑城池，始终没有迁移县治。关于未迁治的原因，翰林曹鸣《修城记》认为：“中原大势，趋兖徐入吴为财赋会集之所，邳睢两邑实扼其冲。盖有事必争，无事必守之地，历观汉唐以来故碛可知也。自淮黄交会，运河开通，百万粮艘咽喉，淮安此两邑，据淮上游，西北倚山，东南阻水，远不五十里，唇齿相依，以拱卫淮城，犄角徐凤，地利视昔增重矣。河决邳州之后，邳城北迁，仅余睢宁一城为徐、凤门户，此其城之所系何如哉。”军事上，睢宁是淮安重要屏障之一，徐、凤的重要屏障之一邳州已经迁治，仅剩睢宁；经济上睢宁是财赋重地，漕运重要通道。故睢宁纵使水患已经非常严重，但从大局考虑不迁县治。

安东县地受河患影响起自北宋神宗时，至明嘉靖三十二年，河决草湾，河水直射安东。安东受灾颇重。万历“三年，河决崔镇而北，淮决高家堰而东，漂设千里，漕艘梗滞。议者以云梯关口壅浅，至欲废安东县治以拯全淮。再开草湾工而上流泛滥如故。至十七年草湾河忽通，安东始岌岌焉，岁有水患也”。安东虽未迁移县治，但一直受到河患影响。至清代，“康熙初大水，地震。鱼游街市，城不倾者一版。及水涸，城圮，榛莽瓦砾，望若通衢。”县城损失非常严重。到康熙二十五年，知县许同文议重修县城，以工费而止。《安东县志》载：“县城自乾隆五十一年黄水淤垫，不知何年重修。同治元年豫逆东窜，知县朱传燧于城外加筑土圩，复掘城下数尺，砖甃如新也。”安东县城在河水多次冲刷下未能迁治。

本文主要梳理了明清苏北地区政区沿革及水患基本情况，概述了明清时期水患对苏北地区治所的影响过程。综合来看，明清苏北地区的水患对政区治所迁移的影响有如下重要特点：

1.影响治所迁移的水患主要来源于黄河，治所迁移集中发生在徐州府境内。由表1可知，苏北地区明清时期因水患进行的治所迁移十一次，九次因河决溢迁治，占水患影响下迁治的82%，其余二次也是与黄河威胁有关，可以说全部与黄河休戚相关，也皆发生在黄河(黄河侵占淮河河道也计入黄河)流经的徐州府、淮安府境，其他黄河未经过的府州没有因水患迁治。黄河北徙后，水患对徐州府的影响依然存在，但对治所迁移没有重大影响。

2.水患影响治所迁移，但不是决定性因素。是否迁移治所是一项重大工程，牵涉到政治因素、社会经济因素和自然因素，故迁徙次数极少。迁治耗费大量人力、物力、财力，是否迁治存在各种争论，最终迁或不迁是各种力量博弈的结果。有些县治虽饱受河患影响，但仍坚守旧治。明清苏北地区三府一州共二十四个州县，八个州县因为水患迁移县治，十六个州县在水患影响下仍坚守旧治，其中睢宁和安东有迁治建议，终未迁。这样的迁治频率相比其他地区是非常频繁的，但从明清两代五百多年的时段来看，特别是考虑到水患对治所的破坏，迁治次数则并不算多。这说明治所迁徙并非易事，我国政区治所有很强的继承性、固定性。迁治时也会考虑地理因素。章生道在《城治的形态与结构研究》中指出“最有利的城址是在河岸上”。俞孔坚、张蕾总结的古代城市三大主要防洪治涝的适应性景观遗产之一是择高地而居。苏北的治所也是为防水患尽量在政区范围内选择高地。但值得注意的是，迁治并不一定能完全防止水患，有些州县迁治后仍水患不断。为抵御水患，治所迁移后以砖石建城或者加高城墻以增强治所抵御水患能力。

3.水患影响下苏北地区治所迁移主要发生在明代。前文统计结果显示，苏北部份地区水患清代更为严重，为什么主要迁治时间在明代？明代苏北水患开始严重，对治所影响凸显，一些州县迁移治所，水患对治所影响的问题基本得到解决。行政区划具有历史继承性，清代水患对治所仍有影响，但难以或不足以迁治，故迁治次数没有明代多。许鹏在《清代政区治所迁徙的初步研究》中指出：“自然灾害对县治迁移的影响：其中以黄淮中下游流域最为严重。在时间上也有一定的规律性，即这些因水灾引起的迁治约75%在康乾时期。”这是就清代而言，如果把时段拉长，放到明清时期，则与本文得到的结论不同。

4.从政治因素来看，巡抚、河道总督、漕运总督以及中央、地方官员都可能涉及其中。淮安府是河道总督、漕运总督的驻地，也积极参与这一地区的治所迁移的讨论中，这是苏北地区的特色。从治所迁移的最终选择方案来看，是集体智慧的体现，展示了一定程度的科学性。

图1 明清时期水患影响下的苏北政区治所迁移图（说明：根据复旦大学历史地理研究中心CHGIS1911年地图资料改绘，绘图：方志龙。）

（本文原刊《国学学刊》2017年第3期第34-48页，人大复印报刊资料《明清史》2017年11期转载。文中原有注释，引用请务必参考原刊。）