长期以来，学界对秦汉时代的里是“行政村”还是“自然村”存在相当的争论，由此在民众的居住形态问题上，也各持其见。这一争论也就涉及当时“国家”与“社会”的关系问题，即国家最下层的民众生活空间，究竟是国家权力主导还是民间自发形成，以及两者的关系如何。但无可否认的是，在诸多史料中，秦汉时期的里既作为切实存在的聚落，又是一级行政组织，因而就具有了两种性质。那么这两种性质如何结合到一起，即国家地方行政体系如何与地方聚落“对接”，将民众及其生活的聚落，纳入统治之下？

所谓行政体系，即“郡—县—乡—里”体系，郡县或许稍显“遥远”，而里与乡之间的关系则应特别寓目。过去学者利用传世文献与简牍材料，对秦汉时期的乡、里制度，主要是乡里的机构、职能、官吏有着为数众多的研究。而乡—里之间除了简单的统属关系外，虽然也有研究讨论到乡的性质，是县派出机构还是独立于县的行政层级等问题，但更具体的县乡、乡里的关系及其运作机制和逻辑似乎长期并不成为问题。这可能是因为我们自然地将后世的政区层级关系置入到秦汉时代的理解中，从而习焉不察。秦代县—乡关系近年被纳入“县廷—诸官”模式理解，而乡—里编组的认识还有待深入。因此，本文即关注秦代乡—里编组的组成，兼论乡的政区化趋势。

一、户数与垣墙之间：秦代国家对里的制度设计及其困境

岳麓秦简《尉卒律》对里的典、老设置有如下要求：

里自卅户以上置典、老各一人，不盈卅户以下，便利，令与其旁里共典、老；其不便者，予之典而勿予老。

30户以上的里可置典、老各一人，但不到30户的里，“便利”可与旁里共典、老，“不便”则只与典而毋与老。其意甚明，但何为“便利”或“不便”？典、老需要对里内可能发生的各种事件负责，其中特别是治安相关的事件更要求典、老及时反应。睡虎地秦简《法律答问》：

贼入甲室，贼伤甲，甲号寇，其四邻、典、老皆出不存，不闻号寇，问当论不当？审不存，不当论；典老虽不存，当论。

里内出现“贼伤”事件，典、老即便不在也“当论”，这其实是要求典、老应在里中。岳麓秦简《徭律》的规定，“毋敢使叚（假）典居旬于官府”的精神也与此一致。因此这就要求两里之间的空间距离较近。同时，里的典、老能够承担这些具体事务，是建立在其对里内民众及相关情况的熟悉上，“旁里”所“共”之典、老也应具备这一特质。所谓“便利”应是指此。

关于“共典、老”，有学者认为：“从国家行政的角度来说，这两个或若干拥有共同典和老的里，实际上已经形成了一个行政里下辖两个或若干自然里的格局。”但实际上，这两个里只不过有同一典、老，并非两里合并。律文中能产生典、老的里，显然是行政编制意义上的单位，而非单指民众居住的自然聚落，作者混淆了两者。虽然里内事务大多需要通过典、老完成，但在行政上典、老重要性并不太高，民众可以直接与乡、田诸官联系，里在行政上的意义并不完全寄托在典、老上。同时，民众的户籍书“县里爵名”，里是国家控制、组织民众的基本单位，虽然两里可能共典、老，但民众的户籍并不会因此改变，则据户籍而展开的赋役征发、治安诸事就不会改变。凤凰山十号墓出土的算钱、刍槀、田租和廪籍显示，至少在汉初，这些赋税征收都是以里为单位展开的，秦代应也与此相同。因此，民众户籍所在的里不变，相关政务也不会因两里“共典、老”而合并到一起处理，则“共典、老”的里就仍是各自单独的单位。那么，既然一里不到30户，又“便利”，为何不能两里直接合并呢？

同是岳麓秦简（肆）的律令要求：

诸故同里里门而别为数里者，皆复同以为一里。一里过百而可隔垣益为门者，分以为二里。□□

从可分为二里的条件，也就是要隔垣、益为门来看，在国家的制度设计中，每里都应该用垣墙相互分离开（事实如何则另当别论）。在这种以聚落的垣墙、里门为本位的理念下，要将两里合并，从规定上而言，需要将它们纳入到一个垣墙之内。但除非两里之间仅有一墙之隔，否则几乎不可能实现。

对里的拆分同样面临相似的困难。学者注意到，这里包括了两次对里的规划，即第一次是“同里里门而别为数里”，第二次是将这同里里门的数里重新复为一里，同时将户数过百且“可隔垣益为门者”分为二里。原先的里就存在一个共同的里门，自然也有相应的垣墙，将民众的居所包括在内。但很可能是因为里内的户数过多，将这个大里划为数个小里，不过因原先的居住形态，这几个小里实际上还是共用垣墙和里门。第二次又将这些割裂的里重新组合为一个行政编组单位，这又与垣墙和里门的状况有关，重新划分时考虑的“可隔垣益为门者”即反映了这一点。因此，我们看到的国家关于里的划分的反复，实际上是在户数与居住形态（垣墙）之间徘徊。即第一次调整，是基于户数的考虑，而第二次则主要关注聚落的形态，只有在本身条件允许的情况（“可隔垣益为门”）下，才可以将户数过百的里进行分割。

控制里的户数，显然是出于国家管理的方便。里内民众及里的典、老有相互监督、担保之责，户数过多难以使民众之间熟悉，百户正是一般认为的最大“标准”。因此，《续汉书·百官志》载“里魁掌一里百家”，汉代赐牛酒也往往是以百户为单位。唐宋明清国家规定中，固定以百户为里，但这个“里”又属于“联户组织”而非地域性的聚落，这一组织的设置是出于方便赋役征发的目的。但从里的设置特别考虑垣墙、里门来看，秦代的里无疑不是只关注人户数量的“联户组织”，也是民众实际居住的聚落，这与后世不同。既是聚落，就要面临特定的自然地理状况，同时还有历时性的变迁，不同地域（比如中原和边远地区、都邑和乡野）和具体条件（比如平原和河谷）下的里，大小、形态自然不同，各里的户数也就随之多少不定。因此，从逻辑上讲，两者本就是相互冲突的。那么为何最后秦代国家倾向维持聚落形态呢？

从里的大小、户数不一来看，这种聚落显然不可能是国家统一规划的，而应该是民众在长期的历史过程中形成的。包括垣墙、里门最初也很可能是部分里的民众出于防御的需要而自发建立，后又在国家权力介入下，为控制民众方便而推广。也就是说，在历史过程中，是先有民众自发的聚落甚至垣墙、门，然后被国家整合。当然，国家可以对民众进行迁徙，汉初的徙陵及后来的徙边均是国家统一迁徙。而且这种国家组织的迁徙还要事先准备居所，晁错上书文帝“募民徙塞下”即要“先为室屋，具田器”，这些屋室及里自然是国家统一修筑。学者注意到汉代的里名多为嘉名，而这些嘉名在河西地区尤其集中。“万岁”“长乐”“安汉”等十分有汉代“特色”且具政治意义的嘉名集中出现，而缺少与地、物等“实物”相关的地名，应与河西为新辟之地，国家规划建里、徙民有关。里耶秦简16-9，廿六年（前221）渚里十七户由启陵乡迁往都乡，发生在秦占领此地、置县之初，可能与秦县政权地方秩序确立有关，新占之时的移民阻力和代价也相对较小。这些移民有重要的政治、军事目的，需耗费大量的资源，全面地对地方聚落进行规划、调整，即便是在现代社会也困难重重，遑论秦代。秦汉时代的聚落，更多应是延续了更早时期的聚落形态，特别是中原等开发历史较久的区域。此条律令对聚落的调整也只是将既有聚落分拆或合并，需要做的最多也不过修筑一道垣墙、开一个里门而已。

关于战国秦汉时期的聚落是否有围墙，以及民众散居还是城居，争论已久。如前文所言，各个聚落因具体情况不同自然会形态各异，不可能全部一致。但从秦代国家更注重外部形态来看，律令默认里有垣墙及里门是“正常”状态，当时应该存在不少有垣墙的里。这种形态，一方面是在历史过程中自发形成，同时也有国家为方便控制民众而推动，两者交织。在这种封闭、自守又隔离的环境下，里内民众也容易产生密切的联系和自发组织。岳麓秦简《为狱等状四种·识劫案》中，识与所在之里即有宗、里僤等自发组织。也有学者认为，战国秦汉时代的民众主要是聚族而居，《识劫案》中的里、宗合一或许可以为其例证。宗、僤之外，里中还有社的组织。不过也有学者认为它们是国家控制的工具，但从《识劫案》等材料来看，还是难以得出这样彻底的结论，只是也不能认为这些组织就完全是自组织而没有国家的介入。同时这些组织未必各地都有，不能一概而论。但总体上仍可以说，在这些宗、僤、社的组织下，还有长期乃至世代的朝夕相处，一里之内的民众关系密切。

因此，在长期的历史过程中，民众自发与国家统治的要求相互交错，导致秦代有为数不少的外部形态封闭、内部组织独立的单位—里。面对这样的现实，秦代国家只能以这个聚落作为最基层的行政编组单位，并在此基础上建立起国家的统治。这样也是最便利的统治方式，否则打破民众的自组织，国家直面具体而松散的个人，向其征发赋役及维持治安，都将付出庞大的行政成本。国家的作用体现在对里户数的把握和调整，及固化这种封闭聚落从而便利其控制上。但国家所追求的这两者在逻辑上又并非一致，事实上正是秦代国家关于行政编组单位与民众聚落合一的理念与规定，给基层单位调整带来现实上的重重困难，这正是两里即便较近也不能合并的重要原因。

需要强调的是，上述关于秦汉聚落的讨论主要是从国家律令的视角及其逻辑展开分析，展现律令之间的逻辑矛盾及其可能的实际困境。同时从律令的默认可以看出，当时应存在不少有垣墙的里，以及国家对这一封闭形态的有意塑造。至于具体的聚落形态，不可能都有围墙，马王堆帛书《地形图》、三杨庄遗址、三道壕遗址均显示秦汉时期聚落形态及内部布局的多样性。就秦代而言，我们至少可以看到散居的田舍存在。睡虎地秦简《封诊式·贼死》描述：“男子死所到某亭百步，到某里士伍丙田舍二百步。”属于某里的士伍又有田舍，并是与某亭一样作为确定死者位置的参照点，应是一个单独的建筑。岳麓秦简《为狱等状四种·图片盗杀安、宜等案》中，在安的田舍中“伐刑杀安等，置赤衣尸所，盗取衣器，去卖行道者所”。民有衣器可盗，显示此田舍是民众较固定的居所。只是零散分布的民众居所的地理范围较大，现实中对其管理的难度也就增大，因而国家总希望将民众固定在垣墙之内，也就有了这些律令。同时，上引关于田舍死亡案例的简文似乎也暗示，在散居田舍的民众缺少里内相互的依恃，又没有垣墙，因此也没有聚居、垣墙之里安全。但在各异的自然条件下，应既有聚居的垣墙之里，也有散居的情况。而且可以想见，为了耕作与生活方便，民众将无可避免地散居化，走出垣墙，因而国家日后也只能在此基础上发展出新的基层控制方式。

不论是后世散居逐渐增多而发展出的新控制方式，还是秦代基于垣墙之里而建立的统治方式——以墙内之里为基层编组单位的方式，都是国家制度为适应民众生活而形成、变革，也即后者是主体。当然这并不否定国家的主动地位，前文也展现出国家、律令有意塑造聚落形态的努力。这里想要说的是，在研究秦汉的基层问题时，之前学者可能更多关注到国家的作用，但事实上，国家权力固然很重要，但并非无远弗届。这种印象也与我们能看到的史料有关，律令、文书、正史都使我们看到国家的作用，而另一边，民众的、社会的细微却长期的变化则是润物无声的，因此也不为我们所见，但却是决定性的。在这一背景下，我们就需要更多关注、发现民众及社会的自发作用及力量。

二、就里设乡：乡的编组原则及其政区化趋势

如上节所述，里的聚落是在长期的历史过程中，民众聚集生产、生活、防御并经国家的调整而逐渐形成的空间。而县一般认为是春秋战国以来，随着中央集权的强化而逐渐形成的地方政区，具有较完整的行政权力，且在2000多年的历史中相对稳定。那么县与里之间的乡呢？据杜正胜的研究，乡在春秋以后出现的原因是，“里的数目增加了，基层社区与国君的距离无形中拉远，行政系统上乃必要增置一层中介，那就是乡”，因此“乡是人为的行政区划”。如果秦代的乡也是人为划分的，那么是基于何种逻辑及现实而划分？又如何形成我们所熟悉的乡里编组呢？

池田雄一在讨论汉代乡里编成时，比较了两种可能的依据，即面积和户数。最后他否定了面积的原则，因为“对没有人烟的边郡地区来说，不管户口多少，只按面积来区划乡里的话，显然是存在问题的”；就后者而言，虽然受到地理或政治因素的影响，存在大小乡之别，但“总体上还是以户数作为编成的标准”。同时他还认为，与乡不同，县的设置更注重地域性。乡是以面积还是户口为依据设立的冲突，背后的问题其实是，国家控制地方究竟关注的是人口还是土地。就秦代的赋役而言，赋重于租，徭役又重于租赋，当时以“税人”为重，国家自然更重视人口。但民众要在一定的地域中生活、生产，特别是农耕需要相应的土地，因此土地也是国家必须掌握的。而在地方上，特别是基层行政组织，因自然环境的复杂，人口在土地上不是均质分布，但乡等组织又是地理空间，因而两种因素往往冲突。如前文所述，后世唐宋的乡里就是“联户组织”而非地域组织，这也是赋役以“税人”为主的自然结果。

但与后世不同的是，秦代的里在户数上并无固定的标准，而主要考虑聚落的外部形态，然后才对户数过百的里进行拆分。那么里的户数就已多少不定，以里为基础的乡还能以户数为依据划分吗？池田雄一否定以面积为依据的理由是，不管户口多少只按面积划分显然存在问题，那么不管面积多少只按户口划分就合理吗？单一以户数为依据划分乡，意味着地域相对不重要，因而乡之间的空间界线也就意义不大，从而模糊。但西汉后期，匡衡封侯的案例提供了相反的信息：

衡封僮之乐安乡，乡本田堤封三千一百顷，南以闽佰为界。初元元年，郡图误以闽佰为平陵佰。

匡衡所封之安乐乡本是以闽陌为南界，但“郡图”误以闽陌为平陵陌。由此可见，至少在西汉后期，乡之间显然是有明确界线的，而且由相应的图籍记载，地方还会勘定乡界、修改图籍。也正是因乡界的问题，匡衡后来被免相。既然有空间上的乡界，那么此时乡就绝非“联户组织”，而是地域组织。

比起前辈学者，简牍材料的愈加丰富有利于增进我们对相关问题的认识。里耶秦简9-543+9-570+9-835：

•刍稾志。AⅠ

□□□□□□□□AⅡ

•凡千一百七钱。AⅢ

都乡黔首田启陵界中，一顷卌一亩，钱八十五。BⅠ

都乡黔首田贰【春界中者，二顷卌七亩，钱百卌九。】BⅡ

•未入者十五。BⅢ

都乡民众有部分田各在“启陵界”“贰春界”中，表明三乡之间是有明确界线的。这枚简是关于刍槀征收的材料，将此种户、田异乡的情况单独列出，应是这部分田的刍槀征收需特别处理。如果是单独以户为依据，直接与其他都乡人户所耕田一样征收即可，如果是单独以土地为依据，直接由启陵、贰春两乡征收即可，都不必单独列出，可见刍槀征收并非单一的“税地”或“税人”。同时，需要特别征收也提示，乡既要控制人户，又要控制界线清楚的地域范围。显然，乡绝非是以单一的户数或土地为依据划分的。

里耶秦简所见的迁陵县下三乡，其中都乡辖二里（高里、阳里），贰春乡辖三里（南里、东成里、舆里），而启陵乡只有一里（成里）。各乡里数不同，户数也差异较大，乡自然不可能是单纯以户数划分。尤其需要注意的是，启陵乡下只有一里20余户。一乡只管理一个里，乡与里两个层级的管理对象完全重叠，单就效率和成本而言，这显然是不合理的。但里是民众生活的空间，在秦代的行政体系中却又没有相应的行政资格和能力，而只有乡才具备。在这样的制度设计下，乡、里都是必不可少的行政层级。那么为何不能一乡多辖几里呢？而且迁陵县下一共就只有六里，如果不考虑其他因素，一乡管理六里也并不困难。

里作为自发形成的聚落，具有显著的地域性，聚落之间的距离可能相当遥远。据学者研究，都乡在迁陵县廷附近，而启陵、贰春两乡与迁陵县廷的距离都不近。即便文书中反映的是官署之间的距离，各里之间或许未必达到这一程度，但应该也不会近，特别是考虑到地形和交通方式，相互的联系可能更加困难。而乡需要处理与民众相关的赋役、户籍、治安等众多基本而日常的政务，乡驻所与民众所居之里的距离不能太过遥远。基于这个原则，在里的一定距离范围内（更具体地说，是在里内民众一定脚程范围内），就需要置乡，即就里设乡。而里实际上就是民众所居之聚落，因此也可以认为，乡是以就近聚落的原则设立的。这似乎是偏向面积的设置依据，但设乡的主要控制对象是里内的人户，只是人户需要附着于一定的地域。正因为此，即便在启陵的范围内只有一个成里，为了统治成里的民众，也必须设乡。

但乡的设置又不只是为了统治人户，不然可以直接将民众集中到县邑，而不必到遥远的区域单为一里设乡，虽然如前文所论，这种方式的广泛实行存在现实上的困难。事实上启陵乡渚里的17户就是被迁徙到了都乡，再徙20多户也并不困难，但成里仍被留在启陵乡，其目的也就不仅在于人户本身，也包括人户所附着的地域。民众只有和土地、物产结合，才能产生价值，从而转化为支撑国家统治的资源。前引里耶秦简9-543+9-570+9-835，都乡民众的田在两个离乡界中，或许是类似渚里徙民的行为，将民户集中到县邑的都乡，但都乡的田地却不足使用而带来的问题。同时各地生长的动植物物产也是国家需要的，如：

廿八年二月辛未朔庚寅，贰春乡守行敢言之：廿八年岁赋献黄二、白翰二、黑翰二、眀（明）Ⅰ渠鸟二、鷩鸟四。令令乡求捕，毋出三月。乡毋吏、徒，行独居，莫求捕。捕爰用吏、徒Ⅱ多。谒令官有吏、徒者将求捕，如廿七年捕爰，乃可以得爰。敢言之。Ⅲ9-31

仓□已付。······Ⅰ

二月戊戌□□□□□□□□士五（伍）程人以来。/除半。行手Ⅱ9-31背

秦始皇二十八年（前219），贰春乡需要献黄、白翰、黑翰、明渠、鷩等鸟类各若干只，还需要捕猿（即“爰”）。“岁赋献”和“如二十七年捕爰”显示，捕捉鸟、猿等动物是贰春乡每年固定需要完成的任务，乃至成为一种特殊的“赋”。事实上，秦王政二十五年（前222），迁陵县才纳入秦的统治，而至迟二十七年（前220）就已上缴此类物产，显然是在此之前秦就已经形成了与一般赋役类似的普遍的“岁赋献”制度。

同时，国家有什么需要的物产，也是最后询问到乡，如：

卅五年八月丁巳朔己未，启陵乡守狐敢言之：廷下令书曰取鲛鱼与Ⅰ山今卢（鲈）鱼献之。问津吏徒莫智（知）。•问智（知）此鱼者具署Ⅱ物色，以书言。•问之启陵乡吏、黔首、官徒，莫智（知）。敢言之。•户Ⅲ8-769曹。Ⅰ

八月□□□邮人□以来。/□发。狐手。Ⅱ8-769背

迁陵县廷需要鲛鱼和山今鲈鱼（可能是更上层需要），便是让乡“献”或“署物色”，随后再由启陵乡问乡内的吏、黔首和官徒。这些物产的寻找、捕捉，都是由乡带领吏徒完成，其原因自然在于乡熟悉所在区域的物产情况。此外还有河津等对外联络的交通要道，以及可能的军事、政治价值，都需要人和机构看护。因此，乡所关注的还有所辖地域，乡之间也就有了相应的准确界线。不过还是需要强调，人户及其所居之聚落是乡所要着重控制的，土地、物产、要道只有人去耕种、获取、维护才能变为资源和价值，而相应的赋役也只能向具体的人户征发。

因此，乡其实是为控制民户，以就近民众所居之里为主要原则设立，并附带管理这些里附近的地域。那么应该如何理解乡的性质，如前引文所争论，是政区还是派出机构？这需要回到秦代县的行政体制，即“县廷—诸官”体制。具体而言，秦县廷下，设乡、田、仓、司空、金布等诸官，各有所掌，并设官啬夫、官佐主事。这样的结构下，乡其实只是县下负责管理人户及其附着地域的专门机构（官）之一。因而，乡本就是县廷的一部分，自然也就不会有如后世一般的专门的乡吏，则在性质上乡就难以称之为一级“政区”。可能也因为乡的这一性质，民众的名籍书县、里、爵、名，却不书乡。

一般认为，乡既然管理人户，那么人户所耕种的土地应该也是由乡管理。但却有田官的设置，因此我们看到：

卅三年六月庚子朔丁巳，【田】守武爰书：高里士五（伍）吾武【自】言：谒豤（垦）草田六亩Ⅰ武门外，能恒藉以为田。典缦占。Ⅱ9-2344

六月丁巳，田守武敢言之：上黔首豤（垦）草一牒，敢言之。/衔手。Ⅰ

【六】月丁巳日水十一刻下四，佐衔以来。/□。发。Ⅱ9-2344背

由田官而不是乡为其登记所开垦草田，也就意味着，至少田官是有管理田地的权力。乃至可能部分税赋也是由田官系统征收：

田刍稾钱千一百卅四。元年二月癸酉朔辛巳，少内守疵受右田守□。Ⅰ

令佐丁监。Ⅱ9-743

此处的“田刍槀钱”是由“右田守□”交给少内，显示田官系统至少参与了部分田刍槀的征收。由此类推，田租的征收可能也有田官系统参与。而且与里典相对，还有田典的设置，以至于有学者认为秦及汉初存在“乡啬夫、乡佐——里典”与“田啬夫、田佐——田典”两套基层管理系统。是否如此姑且不论，但确实可以从中看到，田官系统在土地管理上有较大的权力。

但是，里耶秦简中也有乡登记垦田的记载：

卅五年三月庚寅朔丙辰,贰春乡兹爰书：南里寡妇慭自言:谒豤（垦）草田故桑地百廿步，在故Ⅰ步北，恒以为桑田。Ⅱ

三月丙辰，贰春乡兹敢言之：上，敢言之。/诎手。Ⅲ9-15

四月壬戌日入，戍卒寄以来。/瞫发。诎手。9-15背

这与9-2344是同一性质的材料，均是为民众登记垦田出具爰书，但登记的机构分别是田官和贰春乡，那么这种差异意味着什么？细绎两简，简9-2344中的士伍武居于高里，而高里属于都乡，而都乡与县廷很近或就在一处，田官应也在县廷附近。因此很容易想到的解释便是，因为高里到田官的距离近，士伍武可以直接到田官申请登记垦田，而南里距县廷及田官太远，只能由贰春乡登记。这一解释也可以得到其他佐证。里耶秦简中，迁陵县出廪粮食的机构，除去仓、司空和田官外，还有启陵和贰春二乡，唯独不见都乡。应也是因为仓就在县廷及都乡附近，都乡不必负责出廪，而在另外两乡的吏卒、徒隶则需就近获得粮食。都乡因靠近县廷及田、仓诸官，登记垦田、出廪等事务均有专门的诸官负责，但启陵、贰春两个离乡则因距离较远，不便行政，只能承担这些事务。

一乡之中，除了乡啬夫、乡佐外，再无员吏，前引里耶9-31贰春乡守行自称“乡毋吏、徒，行独居”即可见一斑。可能还有一些协助处理杂务的员外佐史、徒隶，但他们都不能作为出廪、登记垦田等事的责任人（虽然可能承担了相应事务），因此只能由乡啬夫、乡佐负责，实际上是代行仓、田官啬夫、佐之职。下枚简可证：

卅一年二月癸未朔己丑，启陵乡守尚敢言之：尚部启陵乡官及邑中，乡行Ⅰ官事，禀吏卒、徒隶及日食者，毋监令史。谒遣令史监，毋留Ⅱ当禀者。谒报，署主廥发。敢言之。□Ⅲ9-450

二月癸未朔【辛卯】，迁陵丞昌却之，令乡蜀（独）【行】□Ⅰ

/气手。/二月辛卯水十一刻刻下七，守府快行启陵乡。Ⅱ二月辛卯旦，史气以来。/气发。冣手。Ⅲ9-450背

“行某事”的用语在秦汉史料中十分常见，即代行之意。这里的“乡行官事”从后面的“禀吏卒、徒隶及日食者”来看，即是代行仓官事，也可能还包括了其它诸官事。仓出入粮食需要有县廷的令史（有时是令佐）监或视平，乡既是代行仓官事，自然也必须有令史才能开展政务，因而产生了此份文书。

因此可以认为，秦在县下设诸官开展政务，理论上乡与其他诸官一样，只是管理下辖各里编户民及附着地域的机构，县廷附近的都乡就确实如此，我们也可以将迁陵县都乡看作是秦代乡的“纯粹型”。但启陵、贰春两个离乡因为空间距离，行使了部分仓、田等诸官的职能。同时乡又有相应确切的辖界，事实上具有了政区的特点。岳麓秦简《戍律》要求：“离城乡啬夫坐城不治，如城尉。”城“不治”由尉负责，离乡则类比由乡啬夫负责，这种类比似乎显示了县与离乡之间某种类似的特质。而里耶秦简中县、乡并称的例子也不鲜见，如5-1“谒告过所县乡以次续食”“零阳龚移过所县乡”。这里的“乡”应该也是指的离乡，离乡有粮食储备，可以招待他县经过之吏徒。可见，离乡因其远离县廷，实际上具有了类似县的功能、责任，这种“类似”，正预示了乡在后世的政区化趋势。而之所以有远离县廷的离乡，正是因为要就近民众所居之里。

三、结论

在秦代国家的制度设计中，作为行政编组的里应该是百户以下、有垣墙的封闭聚落，如此更便于管理、控制民众。但里的户数与垣墙两者在逻辑上本就矛盾，因而在律令中也出现了对里的设计的反复，最终倾向于在维持有垣墙的封闭聚落的基础上控制户数。这一结果是因为在长期的历史过程中，在民众自发的生活、防御需要和国家在此基础上的塑造之下，秦代自然地理空间中存在着不少有垣墙、里门的封闭聚落，生活其中的民众也产生密切的联系和自发组织。秦代国家只能、也希望以这一外部封闭、内部密切的聚落作为最基层的行政编组单位，将其纳入国家的统治。同时，又正是其行政编组单位与民众聚落合一的理念与规定，自我限制了基层单位调整的可能。不过秦代民众因自然地理条件和为耕种及生活的方便，已经无可避免地逐渐散居而突破封闭聚落，从而国家也随之发展出新的基层统治方式。这是一个国家律令规定和民众生活相互影响、约束的过程，而后者，也即民众、社会细微却长期、润物无声因而也常被忽视的变动，是更主动性和决定性的力量，也更应受到学者重视。

民众居住之里因自然状况和历史过程而散布各处，在秦的诸官体制下，里并无相应的管理与民众直接相关的户籍、赋役等完整行政能力，而集中于上级的乡等诸官。这就要求以就近里的原则来设乡，以统治民众，这与秦代国家“税人”的原则有关。但民众必须和土地、物产结合，才能产生价值，因此乡也需要掌握民众所附着的地域，从而产生乡界。乡在秦代县下行政体制中，只是诸官之一，耕作之田、粮食等应由田、仓等其他官掌握，这在县廷附近的都乡确实如此，但离乡因距离太远，只能代“行官事”，行使管理粮食、田等本不属于乡的职能。有确切乡界并事实上有部分其他诸官职权的离乡，已经显示出后世乡的政区化趋势，而其起点正在于就里设乡的原则。

管理编户民的乡作为诸官之一，在制度设计中，与管理刑徒、粮食、兵器、牲畜、田、钱等非编户民和物资的司空、仓、库、畜、田、少内等官并列，除了乡不止一个外，并无多少不同。在汉初的《二年律令》中，乡的秩次有时还不如司空。乡在诸官及整个行政体制之中并不突出，这似乎暗示当时其执掌之编户民对国家的价值也并不特别重要，而只是与刑徒及其他“资源”并列。在这个意义上，秦代国家统治的理念及运作基础，似乎与后世不同。同时，之前学者纠结于乡与县的关系，其实忽略了其中的时间变化，事实上是在汉代及以后，乡在县行政体制中的地位逐渐突出，进而成为“政区”，这是一个历史的过程。学者注意到乡的秩次逐渐降低，同时民众的名籍或有书乡的例子，这可能都与乡逐渐脱离县廷而独立的过程相关。本文只展示了这一过程最初的趋势，而具体如何发生及其逻辑，或是可以继续思考的问题。

（本文原刊《中国历史地理论丛》2022年第4辑第58—67页，文中原有注释，引用请务必参考原刊。）