一、宋代路级行政区划由虚到实的演变

宋代路级区划，以转运司路为准，有太宗至道十五路、真宗天禧十八路、神宗元丰二十三路、徽宗宣和二十六路、南宋十五路、十七路之别。随着某路安抚使之出现，北宋，始有某路安抚使之名。

宋代实行路、州（府、军、监）、县地方三级行政区划建置。地方三级行政区划由虚到实，经历了一个漫长的历史演变过程。

中国古代地方政府，由周朝之国、野制，在春秋战国时开始裂变，即从国、野制向秦汉郡国、县制转变。春秋时期，诸侯为兼并小国弱国，征战不休，诸侯强国如秦、晋、楚等，将新兼并之疆土，不再作卿、大夫的封邑，在国都之外，建立县、郡，一以加强边地的防守，一是加强诸侯的中央权力。县与郡互不统属。《左传·哀公二年》：“克敌者，上大夫受县，下大夫受郡。”顾炎武《日知录》说：

则当春秋之世，灭人之国者，固已为县矣。

则当七国之世。而固已有郡。

春秋、战国时期，郡县不存在统属关系，“郡远而县近，县成聚富庶，而郡荒陋，故以美恶异等，而非郡与县相统属”。春秋战国之郡县，成为秦汉郡县地方行政管理建置的源头。秦始皇统一六国，建立秦帝国，始废封建，全面推行郡、县二级地方行政区划管理制度。《汉书·地理志》称：

周爵五等，而土三等：公、侯百里，伯七十里，子、男五十里。不满为附庸，盖千八百国……至春秋时，尚有数十国，五伯迭兴，总其盟会。陵夷至于战国，天下分而为七，合从连横，经数十年，秦遂兼并四海。以为周制微弱，终为诸候所丧，故不立尺土之封，分天下为郡县。

秦始皇二十六年（前221）一统天下，“分天下以为三十六郡”，后增置九原、南海、桂林、象郡、闽中五郡，共四十一郡。内史领京畿诸县，不在四十一郡之内。“秦始置三十六郡，以监县矣”。即郡统县，为二级地方行政管理建置。秦时置多少县，未详，但据严耕望考证，“约言之当在一千县左右。”郡官为郡守、郡丞、郡尉、御史。大县置县令、小县置县长。

汉承秦郡、县二级地方行政区划之制，但汉武帝元封五年（前106）四月，创置十三州部（豫、冀、兖、徐、青、荆、扬、益、凉、并、幽、朔方、交趾），及司隶校尉部。每州部设刺史（秩六百石）一员，代表中央监察所属诸郡郡太守（秩二千石）、王国及豪强，“所察六条”。京都各郡由司隶校尉负责督察。这一新制的产生，源于西汉版图开拓，至汉平帝，“凡郡国一百三，县邑千三百一十四”，中央实难管理，绝非汉武帝心血来潮，势所使然也。《汉书》“初置刺史部十三州”短短九个字，却启开了地方行政监察区建立的一个新时代。由此，两汉在郡、县二级地方制之上，形成了州、郡、县虚三级制。所以说“虚”，从法理上说，郡、县二级是地方行政管理机构，而州部一级，属于中央派出的监察机构，虽可按“六条”督察郡国、县二级地方长吏，但不介入地方行政事务。从事实上看，州部却又位居郡、县之上，已具有一定的管理权力。魏晋南北朝，实行的是紊乱的州、郡、县三级制，州、郡膨胀，州与郡似难区别，更有无县之州、郡。

至隋朝，对地方行政制度进行大刀阔斧地整顿，再度实行郡、县二级制。隋文帝开皇三年（583），“遂废诸郡”；炀帝大业三年（607），“并省诸州，改州为郡”，郡置太守。唐高祖武德元年（618），改郡为州，改郡太守为州刺史。天宝元年（742），改州为郡。“自是州郡、史守更相为名，其实一也”。唐代州刺史、郡太守屡经更名，其实州、县二级制不变。唐代州、县之上设道，开元二十一年（733），十五道置采访使，“检察如汉刺史之职”。唐前期地方管理也是虚三级制。然“安史之乱”后，唐代道一级成为武臣节度使、观察使等控制军政、民政实权的辖区，成为中央难以驾驭的藩镇。学者或谓：“‘安史之乱’前后，节度使地位提高，往往兼任采访、观察及度支、营田、经略诸使等等职，成为既率军，又治民、理财的地方行政长官。道一级区划具有的行政职能，已毋庸置疑了。”其实，这还难说是中央集权下、听命于中央政府的一级地方行政组织，因为藩镇割据，各自为政，互相攻打，是分裂势力，非属中央集权下的地方行政正式建置，是中央集权政治的离心力，并不具备地方政府应有对中央的向心力，岂能构成国家“道”一级政区？

《燕翼诒谋录》谓：

唐末，藩镇诸州听命帅府，如臣之事君，虽或因朝命除授，而事无钜细皆取决于帅（节度使），与朝廷几于相忘。

“与朝廷几于相忘”，从法制与名分上，朝廷毕竟是中央领导的合法政权。“几于相忘”，不等于相忘。五代沿唐行道、州、县虚三级地方政府行政区划建置。后唐分十道，道辖州府、县，如河南道辖滑州、郑州、宋州、曹州、许州、单州、汝州、密州、济州、滨州。州长官为刺史。州下辖县。形式上，是中央政府的行政区划，但唐五代藩镇权重，武臣跋扈，支郡属县听命于节度使、镇将；同时，中央亦采取分割藩镇、和支郡直属朝廷的措施，致道级管理有名无实。因此，五代，未能视为实行地方三级行政区划。李昌宪对此论述道：

五代以来，一些唐时的雄藩大镇此时亦往往仅管辖两州，甚至仅有节镇所在州。这样，中唐以来形成的道州县三级地方行政建制实际上基本解体。各地转运使的设置恰好取而代之，以渐变的方式填补了这个权力真空，作为中央派出机构，代表中央实行对州县的管辖。不过，此时“路”尚未出现。五代末，朝廷是以“河北诸州”“江北诸州”来划分行政区的。

宋代地方行政管理体制，实际运行，按路、州府军监、县，分为三级。

然宋初，路一级尚在胚胎形成期，故学术界，对宋代路一级是否能视为一级地方行政管理机构，颇有异议。如朱瑞熙《中国政治通史·宋史卷》认为：“严格地说，宋朝的地方实行州、县两级建制。”把路视为中央派出机构。此就“严格地说”而言，如放松一点呢？也许并不排斥宋代地方实行政路、州、县三级体制的观点。这是宋代地方行政二级制的代表观点。还有一种，是准三级制，或称虚三级制，以罗幸超为代表，他在《中国地方政府·宋代的路》中说：

宋代地方区划，有路、府、州、军、监、县等种。府、州、军、监都是高级地方行政区划，其下各统有若干县，可算是同级而异名。至于路的一级，与唐代的道相似，是中央的监察区域，而并非行政单位，但逐渐演变，也略似地方行政区划的一种。

第三种意见，明确地认为，宋代地方行政管理实行路—州府军监—县三级地方行政制度：第一级为路，第二级为州府军监，第三级为县。聂崇岐《宋代府州军监督之分析》谓：

宋代地理区分，自太宗末年始确定为三级：曰路，曰府、州、军、监，曰县。二级制与准三级制，都以宋初路转运使职掌漕运着眼，实际上，北宋到太宗朝，以路监司为核心的管理州、县行政的职能已基本行成，未能视为单纯的监察区。贾玉英在《唐宋时期地方政治制度变迁史》中说得好：“宋代的路是地方行政制度的组成部分，而且也是地方监察制度的重要组成部分。”

此观点，在司马光于仁宗嘉祐七年（1062）的奏疏中有明确表述：

（及大宋受命）于是节度使之权归于州，镇将之权归于县。又分天下为十余路，各置转运使，以察看州县官吏之臧否……使朝廷之令必行于转运使，转运使必行于州，州之令必行于县，县之令必行之于吏民。然后上下之序正而纲纪立矣。

在仁宗朝官员看来，全国十余路转运使司，已成为自中央至地方路、州、县三级最高行令机构。中央之命令并非直接下达到州（府、军、监）、县二级，必须通过路一级下达到州、县二级。其后，路有“监司”路与“帅司”路之别。长官为转运使、提点刑狱、提举常平者，为“监司”路；长官为安抚使或经略安抚使者，为“帅司”路。两者区域同或不同。贯穿两宋，路一级形成了以转运使司、提点刑狱司、提举常平公事司为核心的监司管理体制。安抚使也纳入监司官。其管理地方行政事务的职能，涵盖一路金谷、转输、监察、司法、经济、学校、军政等事务，但没有最高的行政长官，也没有统一的路行政治所。可以说，宋代地方三级行政管理体制是在北宋中央集权政府实际运行过程中逐步建立的自具特色的建制。从承前启后的历史意义上说，宋代是地方行政管理从二级开启了三级管理体制的时代。

二、路级行政区划沿革

路之前身为道。道之设源于唐。《旧唐书》载：

贞观元年（627），悉令并省，始于山河形便，分为十道：一曰关内道，二曰河南道，三曰河东道，四曰河北道，五曰山南道，六曰陇右道，七曰淮南道，八曰江南道，九曰剑南道，十曰岭南道。至十三年定簿，凡州府三百五十八，县一千五百五十一。

此十道之设，其性质为监理区，带有“某些行政治理的功能。”贞观《十道图》一出，对后世行政区分影响深远。其后道数有增有减之变化，但贞观《十道图》中道名，作为一级区划纲目，常沿用不变。至唐玄宗开元二十一年，又因十道分山南、江南为东、西道，增置黔中道及京畿、都畿，置十五采访使。

五代后唐长兴三年（932），即依此划分全国为十道：

据《十道图》，旧制（按：指唐制）以王者所都之地为上，本朝都长安，以关内道为上。今宗庙宫阙，皆在洛阳，请以河南道为上。关内道为二，河东道为三，河北道第四，剑南道第五，江南道第六，淮南道第七，山南道第八，陇右道第九，岭南道第十。

宋立国之初，地方政区是一种什么结构？余蔚《完整制与分离制》一文说：

宋初承袭晚唐、五代“藩镇—支郡—县”的政区统辖模式，藩镇长官节度使是事实上的高层政区首脑，整个地方行政组织体制，是传统的‘完整’的模式。

这个提法虽然很新，但值得商榷。众所周知，唐末、五代地方管理十分混乱，既有合法的中央道（监察区）、州、县三级政区管理模式，又有不合法的、局部地区的藩镇—支郡—县的统理模式，明明是两者并存，如何能说“整个地方行政组织体制，是传统的‘完整’的模式”？笔者上文中已提到，藩镇割据，各自为政，互相攻杀，是分裂势力，非属中央集权下的地方行政正式建置，是中央集权政治的离心力，并不具备地方政府应有的对中央的向心力，何来构成国家“道”一级政区之有？极言之，不过是军阀分裂割据而已。唐代官制史专家张国刚曾说过“在唐中后期地方行政中，藩镇凌驾于州县之上，所谓‘制敕不下支郡，刺史不专奏事’，道成为实际上最高一级行政机关”。他并引证了白居易“郡守之职，总于诸侯帅，郡佐之职，移于部从事”予以印证。也就是说，唐代在法制层面上的“道”制还存在，因此他的第六章《地方官制》第三节标题为“道（方镇）”，是两者并存，且以法制之“道”为正方。他所说的是“实际上”，并没有说是“整个地方行政组织体制，是传统的‘完整’的模式”。经常被学者引用的白居易“郡守之职，总于诸侯帅，郡佐之职，移于部从事”这句话，其实，如果把白氏《江州司马厅记》全文读完，就能明白，白居易是指“武德以来，庶官以便宜制事，大摄小，重侵轻”，逐步形成的一些郡县权力为“诸帅”所侵的情况，但不等于“所夺”。如许昌县县令季轸，当建中、贞元之际，虽“大军聚于斯，兵残于民”，但季令“因强毅，故军镇不能干于县”。即如江州州司马一职职事，虽移于部从事（幕职官），但州司马，仍是国家公务员，朝廷命官。诚于白氏所说：“按《唐典》，上州司马，秩五品，岁廪数百石，月俸六七万。”而且正是这位发过“郡守之职，总于诸侯帅”牢骚话的白居易，于元和十四年（819）三月，由江州司马迁忠州刺史，州官除授之权，仍总于朝廷。显然，唐代州一级行政体制，若以开元始计，乃十五道分置采访使的行政体制，并没有废；至于唐僖宗“乾符以后，天下大乱”，藩镇割据，还说得上有“传统的”“完整”的政区模式”吗？非属中央集权下的地方行政正式建置，是中央集权政治的离心力，是一种与中央法制“道”级管理对抗的、各自为政的分裂地方势力，是滋生在道政区中的毒瘤，何来传统的、完整的地方行政管理模式之有？

宋太祖在全盘夺取后周版图后，继而进行统一战争，在不断扩大国土基础上，承唐、五代之制，以十道为单位划分管理区。如太祖乾德二年（964）冬十月六日（戊申），有司言：“《十道图》无全、邵二州名及望（按：望，地望，州等）。”过了半个月，太祖于二十日（壬戌）批复：“诏并为中州。”

乐史所撰《太平寰宇记》，仍以唐贞观十道为纲，然将剑南、江南、山南三道各分为东、西两道，合为十三道。李昌宪认为，太宗太平兴国时，路制未确定，“需要依据一个长期稳定行用的行政区划来编次舆图，而此时却恰恰又是路制调整最为频繁的时期，新制既不可用，故不得不借用旧制”。实际上，太祖乾德间，已开始出现“路”之称。

太宗淳化四年（993）闰十月己酉（二十五日），“置总计使，陈恕为之，判左、右计事分判十道：河南、河北、河东、关内、剑南、淮南、江南东道、江南西道、两浙、广南道。东京为左计，西京为右计”。

但行之一年多，于五年十二月辛丑（二十四日）罢十道左、右计使。即此十道之设，不是从行政需要出发，而是应三司征四方贡献财利之需要。

乾德元年正月，因用兵，朝廷遣官立转运使，专主一道之粮饷，以供给军需，此为道一级之设官。

开宝八年（975），始见“道”名改成“路”：“（十二月甲子）诏有司：重详定推状条样，颁于天下，凡三十三条。御史台、开封府、诸路转运使或命官鞫狱，即录一本付之。”路转运司权力扩大，有“鞫狱”之职。太平兴国二年（977），转运使职责由主要转输地方财税到京师，扩展为金谷、边防、盗贼、刑讼、按廉官吏，“于一路之事，无所不总”：

（太平兴国二年）遂诏：邠、宁、泾、源、鄜、坊、延、丹、陕、虢、襄、均、房、复、邓、唐、澶、濮、宋、亳、郓、济、沧、徳、曹、单、青、淄、兖、沂、贝、冀、滑、卫、镇、深、赵、定、祈等州，先隶藩镇，令直属京师。郡长吏得自奏事，自是而后，边防、盗贼、刑讼、金榖、按廉之任，皆委于转运使；又节次以天下土地形势；俾之分路而治矣。继增转运使判官，以京官为之。于是转运使于一路之事，无所不总也！

路成了位列于州县之上的地方高层管理机构。

至道三年（997）全国始分天下州军为十五路，以转运司管理辖区的路级体制形成，十五路为：

京东路、京西路、河北路、河东路、陕西路、淮南路、江南路、湖南路、湖北路、两浙路、福建路、西川路、峡西路、广东路、广西路。

宋太宗统治时期，完成了道制区划向路制区划的过渡。宋代并不存在废节度使而为路的史实，所谓“废节镇而置路”的说法，显然值得商榷。

真宗咸平二年（999），西川路、峡西路，再分为“益、梓、利、夔”四路，是为十七路。天禧四年（1020），又“分江南转运使为东西路”，是为十八路：

京东路、京西路、河北路、河东路、陕西路、淮南路、江南东路、江南西路、荆湖南路、荆湖北路、两浙路、福建路、益州路、梓州路、利州路、夔州路、广南东路、广南西路。

至神宗熙宁七年（1074），京西、淮南、陕西、河北、京东各分为二路，增为二十三路。元丰八年（1085）诏修的《元丰九域志》则“总二十三路，京府四，次府十，州二百四十二，军三十七，县一千二百三十五”。二十三路划分如下：

京东东路、京东西路、京西南路、京西北路、河北东路、河北西路、河东路、陕西永兴军路、陕西秦凤路、淮南东路、淮南西路、江南东路、江南西路、荆湖南路、荆湖北路、两浙路、福建路、西川成都府路、西川梓州路、峡西利州路、峡西夔州路、广南东路、广南西路。

徽宗崇宁四年（1105）增京畿路，宣和四年（1122），增燕山府路、云中府路，共二十六路，其中梓州路，于徽宗政和元年（1111）升为潼川府路。此为宋全盛的版图路划分如下：

京畿路、燕山府路、云中府路、京东东路、京东西路、京西南路、京西北路、河北东路、河北西路、河东路、陕西永兴军路、陕西秦凤路、淮南东路、淮南西路、江南东路、江南西路、荆湖南路、荆湖北路、两浙路、福建路、西川成都府路、西川潼川府路、峡西利州路、峡西夔州路、广南东路、广南西路。

南宋时，高宗苍黄渡江，淮河以北中原，及陕右，为金国所占有。南宋王朝版图大为缩减，所存监司路仅十五路而已；至绍兴六年（1136），以襄阳府路为京西路，至绍兴十一年底宋金和议达成，京西路可视为有较固定辖区的行政路。又，利州路于绍兴十四年划分为东、西二路，共为十七路。之后合、分不常。

南宋理宗朝嘉熙间祝穆撰写的地理名著《方舆胜览》，所列南宋版图十七路，如下：

浙西路、浙东路、福建路、江东路、江西路、湖南路、湖北路、京西路、广东路、广西路、淮东路、淮西路、成都府路、夔州路、潼川府路、利州东路、利州西路。

三、路级管理机构———监司

监司之名，原指汉部刺史，专职巡行监察郡守，不治民，故有“二千石专治民之重，监司清峻于上”之诏。《资治通鉴》载晋太康十年（289）刘颂奏疏，提及“近世以来为监司者”，胡三省注曰：“御史台官及诸州刺史，皆监司也。”把御史与部刺史同归于监司，可见汉晋以来，皆视刺史为监察官而非治民之官。然而，宋代路监司，作为方面之官，有其权舆之官吗？清《历代职官表》认为：

至于藩臬分职，考之于古，惟唐转运、观察诸使为之权舆。至宋之转运使，掌经度一路财赋，吏蠹、民瘼悉条以上达，为今布政使之所由始。提点刑狱，掌察所部狱讼，平其曲直，及专主刺官吏之事，为今按察使之始。

可见，监司一职，内涵历经变化，由原来单纯监察地方郡守之官的刺史，至唐代，已演变为转运使、观察使。宋代转运使，进一步行政化，被清代视为地方大吏布政使之“所由始”。

马端临《文献通考》对唐宋监司之由来，有较精辟的论述：

按古者牧伯之任，后世之所谓监司也。隋以前，多谓之刺史。自唐以刺史名知州，而后牧伯始别有名其官。盖唐之初，止有上、中、下都督府，其后则有节度、观察团练诸使。宋之初，止有转运使，其后则有安抚、提刑等官。然唐宋中世以后，监司尤多。盖唐之多设监司也，起于开元、天宝之兴利，如杨国忠为宰相，所领四十余使。宋之多设监司也，起于熙宁、元丰之行新法。如苏公所谓四十余辈，事少员多，人轻权重矣。及温公所谓提举司，乃病民之本源。是也。又有倥偬之际，因事置官，事已遂废者。

宋代转运使职能是逐步扩大的。宋初，转运使专掌漕运，太宗开宝九年“令转运以三科察举”，也就是说，太祖朝，宋代转运使一方面掌管一路财赋，另一方面又有督察州府官之权力，显然，其职能既源于汉部刺史、又承唐代转运使，已朝着扩而为一路监司之长官发展，已非汉唐刺史与转运使可比。

南宋吕中就太宗开宝九年“令转运以三科察举”一事评论道：

转运置于乾德，本以总利权耳，而兼纠察官吏自此始……信矣，监司之职，其一道守令之观望屿？此我太宗时重转运以察看官吏者，所以不轻于用人也。

太平兴国二年，转运使得掌边防、盗贼、刑讼、金谷、按廉官吏，“于一路之事，无所不总”。

太宗收回藩镇统州县之权，而将地方行政管理权一归中央，中央又委诸路转运使管理诸州县事务，所谓“转运司于一路之事，无所不总”。太宗又疑路转运使权太重，从中央派遣走马承受公事监视诸路转运使。这种特务活动，易引起地方官与中央的冲突，真宗遂罢走马承受公事，而于景德四年（1007）设路提刑使，以分转运使刑事权。路监司作为路一级管理层长官，已初步确立。“宋代监司，在太宗淳化以前，仅有转运司，简称漕司；太宗淳化、真宗景德时添置提点刑狱司，仁宗天圣六年罢，明道二年复置。提点刑狱司与转运司各有固定治所”。故真宗朝时，监司已由御史与转运使混称，演变为路转运使、提刑司专称。真宗大中祥符二年（1009）十一月甲子诏：

诸路官吏有蠹政害民辨鞠得实，本路转运使、提点刑狱官不能举察者，论其罪。先是，知晋州齐化基、知鄜州何士宗皆坐赃抵法，监司初不以闻，故申敕之。

吕中《类编皇朝大事记讲义》卷六专列一条“监司”：“大中祥符二年四月，定监司举主。”其按语谓：

分天下为郡（州）、县，总郡、县为一道（路），而又总诸道于朝廷；委郡县于守令，总守令于监司，而又察监司于近臣，此我朝内外之纪纲也。故欲择守令必责之转运，欲举转运必责之近臣，既严连坐之罚，又定举官之责，而失举者又有罪，赏罚行而纪纲正矣！

至神宗熙宁三年，诸路又置提举常平司，作为监司的一个组成部分，分管地方市场平价和推行常平、免役等新政。宋代监司的体制，至此已经确立。路监司作为地方最高一级行政管理机构，延续至宋末。《庆元条法事类》敕定“监司”之名：

诸称“监司”者，谓转运、提点刑狱、提举常平司。

路一级管理区，虽然笼盖州、府、军、监的行政、经济、刑狱与监察管理，但监司三元领导并无统一的行政主管机构，各自为政，即不像州、府、军、监与县二级，各自均有长吏为中心的权力机构，而是以转运使司为主、与提刑司、提举常平司等并列的多元领导构成的“监司”集团机构，这种格局的形成，是宋代君主刻意为之，用宋人的话说，就是有其深意。此举源自宋王朝汲取唐后期、五代的藩镇擅权的教训，推行强干弱枝国策所致。先是，宋太祖、太宗，为了削弱藩镇势力、加强中央集权，打破后周残余的藩镇管支郡的势力，派遣京朝官直接掌握州、县二级的权力。太宗太平兴国四年，平北汉，全国实现基本统一后，三百多个州、府、军、监，无异于三百多条权力渠道通向朝廷，上下如何能理顺层级治理体制？唐代道置采访使，为宋代所不取，于是宋代路一级行政管理应运而生，转运使由经度一路财赋进而按部举刺和掌管本路管内刑狱，即代朝廷实行对州县钱谷、刑狱、边防及州县官吏的监督。继而皇帝疑惧转运司权力过重，复遣走马承受公事进行讥察。真宗景德四年七月，诸路置提点刑狱公事司，掌一路刑狱诉讼兼察吏治，“实分转运使之权”。为防止地方权力集中于提、转，神宗熙宁二年九月，又授权提举常平公事，掌一路通货有无、平抑物价、坊场、河渡、水利等事关国计民生的大事并兼察吏治。于是，转运司（漕司）、提刑司（宪司）、提举常平司（仓司），构成了并列的路一级管理机构，总名监司。监司，为皇帝“耳目之寄”，“付以一路”，号称“外台”，范祖禹关于路监司之行政管理职责说得十分清晰：

祖宗分天下为十八路，置转运使、提点刑狱，收乡长、镇将之权悉归于县，收县之权悉归于州，州之权归于监司，监司之权归于朝廷。上下相维，轻重相制，建置之道，最为合宜。监司付以一路，守臣付以一州，令宰付以一县，皆与天子分土而治。

属行政区划的监司路之外，宋代因用兵之需，又旁生帅府路。南宋时，曾普遍推行。建炎初，为防御金军渡黄河、江淮南下，宰相李纲措置沿黄河、淮河、长江州郡，置帅府，沿河帅府十一、沿淮帅府二，沿江帅府八，总为十九帅府路，“每路文臣为安抚使、马步军都总管，总一路兵政，许便宜行事；武臣副之”。因军事之需，南宋之沿河、沿江、沿淮紧要郡知州，兼安抚使，总管一路防御兵政。孝宗乾道六年（1170），十六监司路皆置帅司，帅司路归入监司路，安抚使成为监司成员之一。孝宗乾道七年，重申关于监司指称的内涵谓：“旧法称职司（监司）者，谓转运司、提点刑狱及朝廷专差宣抚、安抚、察访。”安抚司已列为监司官。宁宗后，安抚司之兵政归都统制司，成了闲署。

路级管理机构，除了“监司”之外，尚有“杂监司”，则各式专门的经济、文化管理机构，如提举茶马司、提点坑冶司、提举市舶司、提举学事司等。即是说，转运司、提刑司、提举常平司、帅司等核心监司之外，各种监司名目尚有一二十个。这是熙丰以后，多设使者以行新法之故，苏轼在《上神宗论新法》中所谓“夫制置三司条例司，求利之名也；六七少年，与使者四十余辈，求利之器也”。监司作为路一级行政管理体系的弊病也很明显，御史中丞吕好问曾指出：“比年以来，诸路杂科监司猥多，司分既异，所行不复相照，各执己见，意在必行，事相牵连，首尾相戾，文移如雨，督责如火，官吏书纸尾之不暇，况能及民事乎？所巡历处州县，为之鼎沸。”因此，转运使不可能成为路监司最高的行政长官，和其他监司终究是“司分既异”，平级相处，“互不统辖，呈现出多头管事的局面”，从而不可能统一行使一路管理，“当然也不可能成为路级政区内完备的行政机关”。

路监司，作为宋代集体管理路一级的多元行政机构，是在宋代“强干弱枝”祖宗家法控制下、不让地方出现类似唐五代尾大不掉、藩镇割据局面的产物，可以说：是宋代有特色的路级行政管理机构。

四、监司路下之帅司路———安抚司

宋代路级区划，以转运司路为准，有太宗至道十五路、真宗天禧十八路、神宗元丰二十三路、徽宗宣和二十六路、南宋十五路、十七路之别。随着某路安抚使之出现，北宋，监司路之外，始有某路安抚使之名。

安抚司别称“安府”“帅司”。安抚使，在北宋多因灾伤或边境用兵临时而置，事已即罢，或陕西、河北沿边诸路都部署兼安抚使，任期稍久而已。故尚不属于路官范畴。至宋王朝南渡，因防御金军并吞南宋，高宗采宰相李纲建议，先是沿江、沿淮、沿河紧要州郡知州兼安抚使路，后逐步形成与监司路重合之十六路首州知州兼安抚使体制。安抚使称“帅臣”“部使者”，已然成为监司成员。诚如《庆元条法事类》“随敕申明·职制”所称：“仰惟祖宗之制，天下诸路分遣部使者（按：即监司）：婚田、税赋属之转运，狱讼、经总属之提刑，常平、茶盐属之提举，兵将、盗贼属之安抚。”在南宋历史上，帅司路的建立，安抚使作为路官，与转运使、提点刑狱公事、提举常平茶盐公事分工合作，曾发挥过治理路级行政、财政、刑狱、军政的重要作用。有鉴于此，兹将安抚使列入地方路一级管理层之中。

北宋时，辽宋、西夏与宋交兵，因出师防御部署之需，旁生帅府路。这与以转运使为主的监司路有别。如河北大名府、高阳关、镇州、定州四兵马都部署路；河东并代、麟府、石隰三兵马都部署路；陕西设鄜延、环庆、泾原等三兵马都部署路，共计十帅府路。“都部署”之设，其源头在五代后梁，“出现了作为一州军事主官的都部署”。那时是州长官称都部署。真宗时期，仿五代吴越国之制，又有知州兼安抚使之任命出现。如景德元年十月庚寅（十日），“命兵部尚书、知青州张齐贤兼青、淄安抚使，知制诰、知郓州丁谓兼郓、齐、濮安抚使”。此后，陕西、河北、河东三路，京东、西及广南东、荆湖南等等诸路皆有安抚使路之设置，其共同特点多是一路首府知府或首州知州兼经略、安抚使。亦有因灾伤令守臣带安抚使者。如大中祥符元年，“属江淮不稔，令诸路（江、淮）各带安抚使：乃命知临升州张咏兼江南东路安抚使，本州驻泊；都监李重睿、门祗候蔚信并为都监。知洪州王济兼江南西路（安抚使），文思使靳怀德、洪州都监张英并为都监。知扬州策兼淮南东路（安抚使），文思使杨继卿、门祗候程君济并为都监。知庐州高绅兼淮南西路，东染院使刘汉凝、门祗候耿缓并为都监”。这是临时性的诏命。其时安抚使路辖区置于所属监司路，其所辖州军少于监司路州军。如仁宗庆历八年（1048），在河北监司路内创置四安抚使路，即大名府路、高阳关路、真定府路、定州路安抚使。“置大名府路安抚使，统北京、澶、怀、卫、德、博、滨、棣，通利、保顺军”；“始置高阳关（河间府）路安抚使，统瀛、雄、贝、冀、沧，永静、保定、乾宁、信安一十州军”；“置真定府路安抚使，统真定府、磁、相、邢、赵、洺六州”；“置定州（中山府）路安抚使，统定、保、深、祁，广信、安肃、顺安、永宁八州”。而河北监司路统二府、二十三州、十二军，所置三帅司路所各辖三十四州、府、军，还不到河北路三十八州、府、军的总数。显然，沿边帅司路特点是一种权宜的适应军事需要的统兵防御辖区，相当于协同作战的大战区。此外，经略、安抚使均由文臣担任，并创造了首州知州兼任安抚使、兼总一路兵民之权的模式。如仁宗景祐末，因京东饥荒，夏竦以礼部尚书、知青州、兼安抚使，察视存抚灾民；宝元元年（1038）十二月己卯，竦知永兴军夏竦兼本路都部署、提举乾耀等州军马、泾原秦凤路安抚使；知延州范雍兼鄜延路都部署、鄜延环庆路安抚使。先后知青州、知永兴军夏竦是文臣，景德四年中制举出身，历翰林学士，仕至三司使、枢密副使；范雍，咸平三年进士出身，历龙图阁待制、陕西都转运使，仕至枢密副使。二人都是在知州任上兼路安抚使。

安抚使虽有掌本路守战之权责，其实并无统兵征战之实。一旦有战事，即自“别置将官”，“其逐州总管以下及知州、知县，皆不得关预，而于所部士卒，有不相统摄，殆如路人者”。可以说，文臣兼安抚使，不能发挥统兵征战作用，只能起参预军事计议、监督武帅的职能，体现了宋朝皇帝防范武将擅权的基本决策。至于因灾伤而置，更与统军无涉，“安抚”而已，其目的是“无令堕农扇摇逃移”，维治社会安定。

安抚使作为路官之一，其所分职事，管辖一路兵将，名副其实视为一路帅臣，这个转变发生在南宋。光宗绍熙元年（1190）敕云：“祖宗之制，天下诸路分遣部使者，以婚田、赋税属之转运，狱讼、经总属之提刑，常平、茶盐属之提举，兵将、盗贼属之安抚。”光宗所言祖宗指高宗、孝宗二朝。

南宋版图缩小。建炎初，为防御金军渡黄河、江淮南下，宰相李纲措置沿黄河、淮河、长江州郡，置帅府，沿河帅府十一、沿淮帅府二，沿江帅府八，总为十九帅府路，“每路文臣为安抚使、马步军都总管，总一路兵政，许便宜行事；武臣副之”。因军事之需，南宋之沿河、沿江、沿淮紧要郡知州，兼安抚使，总管一路防御兵政，此与管财赋、刑狱等民事之十六路转运司路（监司路）不同。广东、西二监司路仍带“经略安抚使”。带“经略”者，军兴时许差发军马、便宜行事。又有安抚大使之称，以二品以上大臣为之者。孝宗乾道六年，十六监司路皆置帅司，也称帅府，以文臣知州为安抚使兼马步军都总管。帅府路与监司路合并，安抚使成为监司成员之一，然转运使仍为监司首领。孝宗乾道七年，重申关于监司指称的内涵谓：“旧法称职司（监司）者，谓转运司、提点刑狱及朝廷专差宣抚、安抚、察访。”安抚司已列为监司官。南宋前期十六帅府路为：

凡诸路安抚使之名，并以逐州知州充。掌抚绥良民而察其奸宄，以肃清一道。两浙东路，以绍兴府；两浙西路，以临安府；江南东路，以建康府；江南西路，以隆兴府；淮南东路，以扬州；淮南西路，以庐州；荆湖南路，以潭州；荆湖北路，以荆南府；福建路，以福州；京西南路，以襄阳府；广南东路，以广州；广南西路，以静江府；成都府路，以成都府；利州路，以兴元府；潼川府路，以泸州；夔州路，以夔州，并以知州充。内广南西路、成都府路、潼川府（路）、夔州路并带兵马都钤辖，余路并带兵马都总管；内广南东路带主管经略安抚使公事，广南西路带经略安抚使。

宁宗后，沿江、沿淮诸路设制置司，取代了安抚司所管军政，成为军事机构。民政、刑政、财政等事归隶于路转运司、提刑司、提举常平茶盐司未变，而安抚司则成了闲署。故《庆元条法事类》“名例敕”：“诸称‘监司’者，谓转运、提点刑狱、提举常平司。”安抚使，已不属路监司官。帅司路，在宋代历史上，主要是南宋前期，曾作为特殊的军事路分，丰富了宋代路级的管理机构组成，与监司路既有联系，又有区别。

（本文原刊《清华大学学报（哲学社会科学版）》2020年第4期第135-145页。文中原有注释，引用请务必参考原刊。）