一、问题的提出

新见秦简“中县道”及相关记载，可补传世文献所缺，为重新认识秦代京畿行政体制提供新的空间。《岳麓秦简（肆）》整理者注曰：“中县：当指秦关中所辖之县道。从简文看，所谓‘中县道’或即指‘襄武、上雒、商、函谷关’所划定的地域。其中襄武在陇西，故中县道或包括陇西郡所辖的若干县道。据此，这里所说的‘关中’可能是指《三辅旧事》中所记的‘西以散关为界，东以函谷为界，二关之中谓之关中’的狭义的关中。”欧扬指出，“中县道”不涵盖“陇西县道”，其“中”非“关中”的简称，而是标识其由中央直辖，并不属于郡。邹水杰也主张，“陇西县道”未涵盖在“中县道”之内。高智敏认为，秦统一前夕，其疆域内已形成“中—郡”的分别，“中”即是“中县道”，指秦邦旧土未设郡的区域。这些解读均将“中县道”理解为一体化政区。

官”，并同郡相对应；简296“中县”与郡分列；尤其《岳麓秦简（柒）》所见“中县”作为罪犯的原居地与泰原、东郡、叁川、颍川等郡并举，同时又和罪犯的罚戍署地琅琊、东海等郡对应，进而说明“中县”应视为一种独立的郡级行政区。又如《岳麓秦简（伍）》记载：

此“尉郡卒令第乙七十六”是对“谒解爵”而“除赀赎”作出的规定。其中“它郡”共出现3次，是相对于“某郡”外的其他郡区，实质上还是属于“郡”的范畴。故此令在具体适用的时候，提出三组区域：“内史—郡”“中县—郡”与“属邦—内史”。已有研究指出，秦代设有内史、属邦、郡三大郡级行政区。“中县”与郡、内史、属邦相应，同样可视为独立的郡级行政区。

由此出现两个问题：一是“中县道”的区分问题。既然“中县”可以作为一种独立的行政区，至少说明“中县道”并非一体化政区。“中县道”其实应断读为“中县、道”，分别为“中县”与“中道”。“中县”与“中道”的性质均需重新厘定。二是“中县道”与内史、属邦的关系问题。近年来，一些相关研究将“中县道”理解为由内史管辖。“中县道”既已分为“中县”与“中道”，这种理解是否正确？在内史、属邦、郡三大郡级行政区框架下，“中县”作为独立的郡级行政区，应属于其中哪种郡级行政区？相比而言，“中道”是否可视为一种独立的郡级行政区？属邦作为一种郡级行政区，统辖“道”这种行政区划，其与“中道”是什么关系？这些问题的探讨可厘清“中县道”与内史、属邦的关系，重新梳理两者的辖地，对秦统一后京畿行政体制问题提出新的认识。

二、“中县”和内史辖县

前引《岳麓秦简（伍）》简138~145所见，“中县”作为独立的郡级行政区，应置于内史、属邦、郡三大郡级行政区的框架下进行解读。通过对比“内史—郡”“中县—郡”与“属邦—内史”，可以发现“内史—郡”与“中县—郡”实际涵盖的区域范畴应是一致的，如下图所示：

图中所示，“内史”和“中县”的区域相同。相同区域为何前称“内史”，后言“中县”？这是由于内史称谓的特殊性所致。因为内史既是郡级行政区，又是郡级行政长官的称谓。“内史及郡各得为其畍（界）中人除”中的“内史”指郡级行政区，可以说内史辖区内“各得为其畍（界）中人除”。若“中县、它郡人为吏它郡者”改为“内史、它郡人为吏它郡者”，“内史”则会被误以为指行政长官。其中内史“为吏它郡者”可能被理解为内史一人“为吏它郡者”，此与令文规定不合。故以“中县”代替“内史”，同指内史行政管辖范围，符合令文原意。也就是说，“中县”实际是内史辖县。

学者主要依托睡虎地秦简、张家山汉简等考察秦内史的职掌时，就已提出内史掌治王畿（京师）属县。关于秦内史辖县的具体数量，除翟道尚有争议之外，其余均被认为是内史管辖县。这些内史辖县即秦简所见“中县”。

秦统一后，内史还是管辖京师属县，秦简相关记载可以提供更多证据。如岳麓秦简载：

简297~298“廿年”应是秦王政二十年（前227年）。如《岳麓秦简（肆）》“廿年后九月戊戌以来”（简044）、“廿五年五月戊戌以来”（简045）、“十四年七月辛丑以来”（简066）等，均是秦王政时期的法令延续到秦统一后继续使用的。该简“县以律论之”“县廷亦论”，可见此令中内史针对的对象是其属县。陈松长指出，简329~331“泰上皇时”即秦庄襄王时；“二年”即秦二世二年（前208年）。此令使用时间是从秦统一前的庄襄王时期到秦统一后的二世时期。其中内史“令县遣司寇入禾”，下令的对象还是“县”，并未提及“道”。上简117所载“内史言：请令县共园”，同样印证内史管辖县的体制。里耶秦简中一条记载更是直接说明了秦统一后内史只是管辖县：

庭……下县，各以道次传，别书。”简9－713：“六月壬午朔戊戌，洞庭叚（假）守齮下县：听书从事。”简9－2076：“十月辛丑，南阳守衍下县：听书从事，以律令道次传，别书。”“下县”均是指郡级长官将文书下达属县。由于洞庭郡、南阳郡只管辖县，未设置道，因此只见两郡下达文书至县。又如南郡管辖县、道，睡虎地秦简《语书》明确记载“南郡守腾谓县、道啬夫”。这些情况同样证明：“内史下县”之内史只管辖县，不管辖道。

三、“中道”与“属邦道”

“中县”是一种独立的郡级行政区，说明“中县道”实际是“中县”与“中道”的统称。“中县”属秦京畿地区，“中道”的性质应与“中县”相似，也处于秦京畿区域，可以肯定其并非属地方郡统辖。秦属邦统辖“道”这种行政区划，已成学界共识。由此可以设想，“中道”可能是由属邦统辖，因其符合三个条件：一是秦统一后的属邦是辖有实土的郡级行政区；二是“属邦道”的出现，说明秦统一后的属邦只统辖“道”这种行政区划；三是“属邦道”与“中道”同在秦旧地，两者均与“中县”相对应。

关于第一个条件，已有研究关注到属邦的辖地问题。如郭永秉、广濑薰雄依据绍兴出土的“二年属邦守蓐戈”推测，秦代在绍兴及其附近地区有一段时间设置过属邦。实际上，某地出土“属邦”器，并不能证明此地设置过属邦。对此，史党社指出：“‘属邦’器遍布全国，例如山西南部（属邦矛）、燕下都（少府矛）、广州（十四年属邦戈）等地。这说明，‘臣邦’给秦提供了大量的兵员，除了戍守秦都和战略要地，还参与秦统一的战争。”相比而言，这一说法更有说服力。

另有研究指出，战国秦出现“蜀属邦”，“蜀属邦”源自“蜀邦”，最后演变为“蜀郡”。然“蜀属邦”未见直接史料，其文依托《华阳国志·蜀志》《史记》出现“蜀侯”“蜀国守”推测：“蜀国守”即是“蜀邦守”；其后据“属邦守”是属邦的长官，认为“蜀邦守”应是统领“蜀属邦”的长官。其实，“属邦守”中的“守”应作“试守”解释，并非属邦的实际长官，属邦本身既是机构名，又是长官名。此外，有学者认为“蜀属邦候”是“蜀属邦守”的属官之一，依据的史料是里耶秦简9－2287所载：“廿六年五月辛巳朔壬辰，酉阳齮敢告迁陵主：或诣男子它。辤（辞）曰：士五（伍），居新武陵軴上。往岁八月（击）反寇迁陵，属邦候显、候丞【不】智（知）名。”然而，其中“邦候”应指“迁陵邦侯”，如里耶秦简9－1874记载：“廿六年十一月甲申朔壬辰，迁陵邦候守建敢告迁陵主”。实际上，“属邦候显”中的“属”应作“隶属”解，是指男子它（它，人名）隶属于迁陵邦侯。也就是说，“蜀邦守”与属邦应无关联。

最近，邹水杰考察秦统一后属邦的性质，认为秦代属邦具有中央机构与地方机构的双重属性，不仅统辖道，还辖有县，主要在陇西地区辖有县、道，管辖界内蛮夷和秦人，直至秦始皇三十三年（前214年）西北扩境后，置陇西郡和北地郡，属邦失去管辖的县、道等，成为专门管理蛮夷降者事务的中央职官。此观点对重新考察属邦的辖地很有启发意义，然其对属邦失去辖地的认识仍需重新检讨。

首先，对于属邦在地方辖有“陇西县道”的观点，依托的证据是下则史料：

□□□罪而与郡县道及告子居陇西县道及郡县道者，皆毋得来之中县道官（简093）。

对于解读“告子居陇西县道及郡县道者”，厘清“陇西县道”与“郡县道”的关系是关键。邹文认为：“材料12（上简093）中与‘中县道’‘郡县道’相对的‘陇西县道’，显示襄武以西的陇西之地既未设郡，也未涵盖在‘中县道’之内，最合理的解释就是由属邦管辖。”此推断的前提是认为“中县道”由内史管辖，然后将“内史、属邦、郡”的三分区域与“中县道、陇西县道、郡县道”相对应，得出“陇西县道”由属邦管辖的观点。此推断的前提其实有误，前文已述，“中县道”并非内史所辖县道，内史只管辖“中县”。

同时，由岳麓秦简相关记载可见，“陇西县道及郡县道”的表述并不一定反映并列关系，还可反映包含关系：

简053~054“郡及襄武、上雒、商、函谷关外”和简366“郡及关外”均是一种包含关系。从简053~054的文意分析，襄武、上雒、商、函谷关内的区域或等同于“中县道”。如此“襄武、上雒、商、函谷关外”区域包含“郡”。简366“关外”应是“襄武、上雒、商、函谷关外”的省称，即“关外”包含“郡”。使用“郡及关外”的表述方式既有突显“郡”的重要地位之目的，也有通过“关外”这种没有边界的词语表示秦统一后的疆域无所不包的意思。《岳麓秦简（肆）》记载有一条更为相似表述的词组“缘故徼县及郡县”：

●尉卒律曰：缘故徼县及郡县黔（齿）〈首〉、县属而有所之，必谒于尉，尉听，可许者为期日（简132）。

“缘故徼县”指沿着“故徼”界线的县。“缘故徼县及郡县”也是表示一种包括关系，即“郡县”包括“缘故徼县”。之所以特别强调“缘故徼县”，应是因为其特殊的地理位置。如《岳麓秦简（肆）》记载：

“故徼县道”和“缘故徼县”的含义相似。如此强调“故徼县道各令，令守城邑害所”，也是因为“故徼县道”地处戍防西南夷、匈奴与后入秦的“新地”等关键地理位置，如“蜀故徼”针对西南夷，“河南故徼”针对匈奴，“东故徼”针对后入秦的“新地”等。岳麓秦简所见“戍故徼”［《岳麓秦简（肆）》简274、292、377，《岳麓秦简（伍）》简151］就与此密切相关。

“告”在简牍所见律令中一般指告诉、报案、控告或揭发等，“居”可能是居住或者以劳役而居作的意思。“告子”可能指被控告之子、被揭发者之子或者“自告”（自首）者之子，其或与《岳麓秦简（肆）》简013所载“子杀伤、殴詈、投（殳）杀父母，父母告子不孝及奴婢杀伤、殴、投（殳）杀主、主子父母”有关。

可以确定，“告子居陇西县道及郡县道者”是从“告子居”的角度看待“陇西县道”与“郡县道”的，有可能是“告子”情况发生地或者普遍发生地是在“陇西县道”，也可能是“陇西县道”地位特殊，因此立足“陇西县道”进而普遍规范所有“郡县道”。如此，“告子居陇西县道及郡县道者”的表述完全符合包含关系的逻辑。也就是说，上简093中“陇西县道”实际还是属于“郡县道”的范畴。此简只见“郡县道”与“中县道”的分界，并非反映“陇西县道”“郡县道”“中县道”的分界。由此说明属邦辖有“陇西县道”的推断其实并不成立。学界一般认为陇西置郡，时间是在秦昭王时期。若只是依据上简093中“陇西县道”与“郡县道”并列推测“陇西县道”未有置郡空间，显然不足以否定已有结论。

其次，秦始皇三十三年（前214年）之后，属邦是否失去了实土，不再是有辖区的专门的中央职官？此问题可再商榷。如前引《岳麓秦简（伍）》简138~145“尉郡卒令第乙七十六”规定“属邦与内史通相为除”，明确可见属邦是有实土、有区界的郡级行政区。此令是什么时间形成，适用时限是否止于秦始皇三十三年（前214年）？对此问题，新刊《岳麓秦简（柒）》可提供一些线索：

以上均是关于“有赀赎欲解爵以除”的规定，相比前引《岳麓秦简（伍）》简138~145“尉郡卒令第乙七十六”而言，《岳麓秦简（柒）》简025~035应处于令文比较原始的形态。对此，周海锋指出：“一般而言，‘自今以来’或‘自……以来’可视为令文的比较原始形态，而以‘令曰’起首的令条是最后的标准的形态。”从形成时间上看，《岳麓秦简（柒）》简035的形成时间稍早，其中“廿年”应指秦王政二十年（前227年）。相比令文的最后标准形态《岳麓秦简（伍）》简138~145“尉郡卒令第乙七十六”，简025~032的文字表述基本相同，简033~034的文字表述稍有不同，说明简025~032的形成时间晚于简033~034。简033~034中的“绾”有可能是《秦始皇本纪》所载二十六年（前221年）至二十八年（前219年）的丞相王绾，即此令条形成的时间是在秦始皇二十六（前221年）至二十八年（前219年）间。由此可见，简025~032的形成时间更晚。

并且，《岳麓秦简（伍）》简138~145令文编号“尉郡卒令第乙七十六”，是经过统一整理的令文，整理时间又晚于形成时间。作为至少晚于秦始皇二十六（前221年）或二十八年（前219年）且经过统一整理的令文，其适用时间应不太可能只限于秦始皇三十三年（前214年）。陈松长指出：“岳麓秦简的时代下限不是秦始皇三十五年，而应该是秦二世三年。”“尉郡卒令第乙七十六”没有明确提到适用时限，应该同此岳麓秦简的时代下限。由此说明，秦代属邦在秦始皇三十三年（前214年）之后依然是辖有实土的郡级行政区。

关于第二个条件，依据新出《岳麓秦简（柒）》的记载，秦代属邦依然统辖“道”这种行政区划：

其中“绾”应与上文《岳麓秦简（柒）》简033~034中的“绾”一样，都是丞相王绾，说明此令文的形成时间至少是秦始皇二十六年（前221年）。上简001~003原释文将“属邦道”断读为“属邦、道”，其实改读为“属邦道”应更符合简文原意。属邦作为郡级行政区，本身管辖“道”，连读为“属邦道”体现属邦与“道”的隶属关系。相似的用法还有里耶秦简所见“洞庭县”：

另外，上简001“中县有罪罚当戍者及阳平吏卒当戍者，皆署琅邪郡；属邦道当戍东故徼者，署衡山郡”可见“属邦道”与“中县”相对应；其后简文“南郡、上党、属邦道当戍东故徼者，署衡山郡”可见“属邦道”与南郡、上党并举。“中县”、南郡、上党均是确定的郡级行政区，可以印证“属邦道”也应视为一个确定的郡级行政区，应当连读。

如若“属邦道”断读为“属邦、道”，“道”单独列出来，或被误解为“郡县道”之“道”，如此扩大化的“道”不可能对应到确定的“署衡山郡”。只有“属邦道”一体，作为一个确定的郡级行政区，才能如“中县”、南郡、上党等一样，对应到“署衡山郡”。“属邦道”作为一个确定的郡级行政区，即是属邦统辖的区域。

关于第三个条件，晏昌贵指出，上引《岳麓秦简（柒）》简001~003的内容是讲某郡之人有罪被罚迁往外郡当戍，罚戍罪犯的原居地是秦郡中的“旧郡”，罚戍署地四川郡、江湖郡、九江郡、衡山郡则是秦新占领的“荆新地”。从简001“皆署琅邪郡”可见，罚戍署地不限于“荆新地”，还包括其他“新地”，如琅琊郡。相对罚戍署地属于“新地”而言，原居地“属邦道”属于秦旧地。

“属邦”统辖的“道”是否包括秦旧地“郡县道”之“道”？答案是否定的。如《岳麓秦简（柒）》简001~003所见，“南郡”等辖有“道”，并与“属邦道”分立，说明属邦并不统辖属于秦旧地“郡县道”之“道”。除南郡外，陇西、北地、蜀、巴等郡均辖有道，同样不归属邦统辖。排除“郡县道”之“道”，秦旧地可以归“属邦”统辖的“道”只有“中县道”之“中道”。

综上可见，秦统一后的属邦作为郡级行政区，统辖“道”这种行政区划，在秦律令中又称之为“属邦道”。“中道”和“属邦道”同属秦旧地，都和“中县”相对应，皆非“郡县道”之“道”。由此，唯一的可能就是属邦统辖的“属邦道”即是“中道”。

四、“中县”“中道”之区分和秦代京畿行政体制

通过辨析新见“中县”与“中县道”，可对秦代京畿行政体制有更具体的认识：作为秦代京畿的“中县道”实际分为“中县”与“中道”两种相对独立的行政区，分别由内史与属邦统辖。这种双重管辖的行政体制可能是秦统一前王畿行政体制的延续。

我们再检讨睡虎地秦简《内史杂》与《属邦律》可见，秦统一前王畿地区分属内史与属邦统辖：

上简186与简190可见，秦统一前内史统辖王畿境内“县”这种行政区划，这已是学界的共识。秦王畿境内是否存在“道”这种行政区划？过去对此少有关注。岳麓秦简“中县道”的出现，可以确定秦王畿境内“道”的存在。上简201所见属邦统辖的“道”必然包括王畿境内的“道”，反映出秦统一前王畿境内已经出现内史辖县和属邦辖“道”的格局。

过去，学界主要依托《汉书·百官公卿表》、睡虎地秦简、张家山汉简等有关记载，基于“汉承秦制”的逻辑，认为汉初京畿行政体制继承自秦，形成秦代内史统领京畿的一元行政体制的认识。这种认识影响到对岳麓秦简新见“中县道”的解读，从而认为“中县道”同样由内史统辖，却未注意到“中县”与“中道”的分别。

首先，秦汉京畿地区的行政体制不同，秦代京畿地区称之为“中县道”，分为“中县”与“中道”两种行政区；汉代京畿已经实行区域一体化，称之为“中”。张家山汉简《二年律令》记载：

上简214~215“郡关其守，中关内史”之“守”指郡守，“中”指京师。可见汉初全国形成“中（京师）—郡”格局，又可称之为“内史—诸郡”格局。此即《汉书·百官公卿表》所载内史“掌治京师”，郡守“掌治其郡”。简506~507与简509“内史、郡守”并称的情况可进一步证明之。

同时，“中（京师）—郡”格局的形成说明汉初京畿区域一体化的确立，直到内史分为左、右，后又分成“三辅”，汉代京畿地区的行政体制逐渐分化。相比而言，秦代“中—郡”格局实指“中县道—郡县道”格局，分别由“内史、属邦、郡”三大郡级行政区组成，不同于汉初。

其次，从内史与郡守的情况对比分析，《汉书·百官公卿表》所载内史“掌治京师”并非指向秦内史，其实是对汉代内史而言的。如《汉书·百官公卿表》记内史曰：“内史，周官，秦因之，掌治京师。”其后记郡守曰：“郡守，秦官，掌治其郡，秩二千石。”从句子的逻辑结构上看，“周官，秦因之”与“秦官”只是说明内史与郡守的渊源，同“掌治京师”与“掌治其郡”之间没有逻辑联系。“掌治京师”与“掌治其郡”是直接表示内史与郡守在汉代时期的职能，不可能表示周、秦时期的职能。

已有研究指出，战国秦郡经历过从军区演变为地方政府的过程，郡守最早拥有的权力是军事权，至秦王政即位初期之后才掌有司法权，直到统一六国前夕，秦国方发展出郡下辖县的地方行政制度；秦统一后郡守、尉、监三者均是郡的长官，互相牵制，无人能够专断郡内事务。相比而言，汉代郡守职无不总，是为一元首性地方长官。可见秦时期郡守的职能不同于汉代，并不能独自“掌治其郡”，实际“掌治其郡”的是汉代郡守。同理可推，秦时期内史也不同于汉代，“掌治京师”者当指汉代内史。

最后，秦代属邦与西汉属国、典属国不同。秦代属邦并未转变为专门的中央职官，其作为郡级行政机构的属性依然存在，统辖京畿地区的“道”这种行政区划。西汉属国置于边郡，直接由属国都尉统领。西汉典属国是中央职官，对于其是否管辖属国，学界存在争议。可以确定的是，西汉典属国并不统辖“道”这种行政区划。秦代属邦演变成为西汉典属国之后，失去了本来统辖的“道”。因此，秦代内史和属邦分别统辖“中县”与“中道”的格局，至西汉则演变为独由内史“掌治京师”。

不过，岳麓秦简所见秦代京畿地区“中县道”具有一定程度的区域一体化倾向。秦律令中“中县道”往往作为一种统称与“郡县道”相对而言，如前揭简093、简053~054、简366等的记载。尤其前文简138~145所载“属邦与内史通相为除”，或更反映秦代京畿地区的一体化倾向。“属邦与内史通相为除”是否因属邦所管辖的“陇西县道”与内史辖地相邻，便利行政之故？若属邦与内史辖地相邻、行政便利，为何郡与邻郡之间两地相邻却不能“通相为除”？由此说明“属邦与内史通相为除”并非缘于两地相邻，应是两者辖地统称为“中县道”之故。

从前引简138~145所见“谒解爵”而“除赀赎”的地理分区来看，简文说道：“为人除赀赎者，内史及郡各得为其畍（界）中人除，毋得为它郡人除。中县、它郡人为吏它郡者，得令所为吏郡黔首为除赀赎。”可见“谒解爵”而“除赀赎”是以郡级行政区进行划分的，解除人与被解除人必须在相同的郡级行政分区方可达到规定条件。属邦与内史均是独立的郡级行政分区，按照前述一般规定则不能“通相为除”。然而特别规定“通相为除”，正是体现了“中县道”区域一体化倾向的特征。若非秦朝短祚而亡，“中县道”区域一体化转型或可完成，即演变成为汉初时期京畿地区由内史统辖的一体化行政体制。

五、结语

秦代设有内史、属邦、郡三大郡级行政区，秦简“中县道”作为秦代的京畿行政区，应置于此三大郡区的框架下进行解读。“中县道”并非一体化政区，应断读为“中县、道”，分别指“中县”与“中道”。“中县”在行政和法律意义上可以独立，是一种独立的郡级行政区。岳麓秦简所见“中县”与内史辖区相同，实为内史辖县。由于内史只管辖县，并不管辖道，“中道”并不由内史统辖。

秦统一后，属邦依然是辖有实土的郡级行政区。新出《岳麓秦简（柒）》所见“属邦、道”，应连读为“属邦道”，作为罚戍罪犯的原居地，与“中县”、南郡、上党等郡区相应，当为一种确定的郡级行政区，实由属邦统辖。“属邦道”与“中道”均处于秦旧地，与“中县”相对应，又非属“郡县道”之“道”。可以确定，“中道”即是属邦统辖的“属邦道”。

秦代京畿地区“中县道”实行内史与属邦双重管辖的行政体制，可能是秦统一前王畿行政体制的延续。秦统一前王畿境内已经出现内史辖县和属邦辖“道”的格局。秦统一后京畿继而分化为“中县”与“中道”两种行政区，与汉初内史统领京畿的一元行政体制不同。汉初全国形成“内史—诸郡”格局，即内史“掌治京师”，郡守“掌治其郡”。秦代“中（中县道）—郡（郡县道）”格局与汉初不同，是分别由“内史、属邦、郡”三大郡级行政区组成的。

秦代京畿的双重管辖体制或与秦旧邦故土管理体制上的保守性有关。秦统一后，一方面力图通过构建“中—郡”格局整合京畿与地方行政区划；另一方面，可能受到旧邦故土管理体制的影响，京畿行政体制改革并不彻底。不过，由秦律令所反映的“中县道”一体化倾向可见，秦代京畿行政体制仍在调整之中。若非秦短祚而亡，内史与属邦双重管辖“中县道”的状况可能会随着制度的完善而消失。

（本文原刊《史学月刊》2024年第1期第5—14页，文中原有注释，引用请务必参考原刊。）