清代北京的“城属”与中央直管区

胡恒

    在中国传统社会，行政区划大都属于广域型政区，城乡实行一体化管理，“市”这类城市型政区完全是民国以降随着现代行政机制所产生的，但这并不意味着中国古代城市与乡村实行的就是完全相同的治理方式，而是在“城乡一体”的同时体现着“城乡之别”，尤其是在基层组织的设置上就大有不同，如明清时期，城市多设“坊”，而城市之外则多设“里”、“保”等，管理方式存在差别。

首都是王朝政治中心所在地，政区的设置与管理模式往往与其他地区不同，新的管理模式也往往在此萌生，北京就是一个典型的例子，尤其是在清代，出现了专门将北京城市及其周边聚落标示为一个独立地理单元的现象，这就是“城属”。侯仁之先生所编的《北京历史地图集》中明确绘出了北京城属的界线[1]；韩光辉先生在研究北京人口地理的过程中，注意到城属的存在对户口统计的影响，由此对其界线范围及其意义进行了开创性的研究，认为“清雍正中勘定的北京城属行政界线是当时世界上最早的城市郊区界线，清代北京城属就是世界最早的城市郊区”[2]，给予其高度评价。

笔者在参与编绘《清史地图集》“顺天府图”的过程中，因为要标绘“城属”与顺天府的双附郭县大兴、宛平二县的界线，对相关问题进行了一些梳理，发现以往的研究尚有一些可补充、修正之处，同时北京及其管理模式的历史经验也可为当代首都城市管理提供借鉴，尤其是考虑到如今对北京这样的“超大城市”如何治理及京津冀一体化的讨论正如火如荼，对历史时期首都及其附近地区治理经验的梳理就显得尤为重要了，故不揣浅陋，草成此文，以就正于方家。

一、“城属”的出现

一般印象中，中国在历史时期并不存在独立的城市行政管理机构，几乎所有地域都被各级广域型行政区划所覆盖[3]。但实际上，对首都地区而言并非如此，这是因为首都政治地位尊崇，机构、人员复杂，远远不是一个地方性的行政机构所能管理的，因此，历代或多或少对首都及其附近地区都有一套特殊的行政管理体系。

北京作为大一统王朝的首都，是从元代开始的。当时京师附近设置有大都路总管府，下有大兴府，大兴府下又有大兴、宛平两个附郭县。可是，城墙以内的地方并不归两个附郭县管理，而是设置了左、右警巡院，警巡院下辖坊，来分领京师城市民事[4]。至于城墙之外的区域，才归大兴、宛平两县管理。警巡院成为一个相对独立的专门管理城市的机构的雏形，这一建置是在辽金时期首创的，具有现代城市警政制度的雏形，韩光辉先生就认为“警巡院逐渐由军事治安机构演变为城市行政管理机构，而附郭县不再管理城内民事、供需等民政，使其统辖区域缩小到城外郊区”[5]。警巡院的行政实体地位也得到正式承认，《元史·地理志》里在述及大都路下辖的州县时提到“领院二、县六、州十”[6]，其中的“院二”指的是左、右警巡院，取得了与州县同等的行政地位。

明代以北京作为都城后，警巡院所负责的京师事务被五城兵马司所取代，北京城墙以内的地方开始有了“五城”的叫法，嘉靖年间张爵所编写的一本有关北京的志书，就叫作《京师五城坊巷胡同集》[7]，所谓“五城”，指的是中城、东城、西城、南城、北城，其具体划分依据该书可列为下表：

五城由五城兵马司等专门管理，而不经大兴、宛平两附郭县，初步具有了将都城所在地单独划分辖区进行特殊管理的性质，只是这一“五城”的区域划分还未进入国家正式的行政区划序列当中，故而在各类地理志书中多未明确为其列目。

值得注意的是“五城”除了包含北京城墙以内的区域，也包括了部分城外的区域，如东城所管辖的“朝阳东直关外”、西城管辖的“阜成西直关外”、北城所管辖的“安定德胜关外”就是指城外的位置，如“朝阳东直关外”包括了黄金台(即燕京八景之一的金台夕照)，郑村坝(包括东坝、西坝)等城郊地带，“阜成西直关外”包括钓鱼台、三官庙、磨石口、畏吾村等村落，“安定德胜关外”包括土城、沙河、巩华城等聚落，“南抵海子，北抵居庸关，西抵卢沟桥，东抵通州”[8]。可以说，京师近城地带也被纳入与城墙以内的共同管理之下，有学者将其称作“城市郊区”的雏形[9]，也成为清代“城属”这一地理名词出现的契机。

明代《宛署杂记》记载：“今之宛平城内总小甲悉属五兵马司，近城地方三、四十里犹籍隶厂卫，县官曾不得一轻拘摄。县门之外，率尔我而主宾焉”[10]。这段史料常被用来说明五城兵马司与宛平县之间的权力划分关系，从中可以看到京师附近被分作三个管理层次，城内属五城兵马司，近城地带属于“厂卫”，而再往外才属于宛平、大兴两个京县。所谓“厂卫”，又见于康熙《大兴县志》卷1《附疆域》提及的“东南……至青关店止计五里，与金吾卫交界……东北……至八间房止计四里，县属与彭城卫交界”，其他如康熙《平谷县志》、康熙《顺义县志》也提到了与“金吾卫”、“彭城卫”交界的材料，清初的情况与明末相去不远，《宛署杂记》中所提到的“厂卫”很可能指的就是“金吾卫”、“彭城卫”等类似的京师守卫机构。

清初定鼎燕京以后，原北京城内多被划归旗人居住，汉人被迁居于南城。以正阳门、宣武门、崇文门一线为界，北部往往被称作“内城”，南部则被称作“外城”，如1800年前后所绘的一幅地图的名称就叫“京城内外首善全图”[11]，所谓“内外”指的就是内城、外城。关于清代内城、外城的管理，以往学界探讨的比较多，大致说来，京师属于多元管理的典型，包括步军统领、五城御史、顺天府等多个机构都能参与其中，互相协调，职能也有重叠之处。其中五城御史通过下属的五城兵马司的正、副指挥及吏目进行分界治理，对京师内外城拥有相当大的管理权。

清代城郊地带延续了明代的基本做法，将其纳入到京师的治理体系之中。只是与明代不同的是，京师及其附近地区被称作“城属”。所谓“城”指的就是“五城”，管理机构包括五城御史——五城兵马司——坊这一体系，所谓“属”有“属地”之意。其辖地自雍正以后正式确立下来，成为一个具有明确行政界线的地域单元。

“城属”的出现，一般均将其视作城市郊区发展的自然结果，但这一解释并不全面，“城属”很可能是由于城内政治力量过于强大，以致不断侵蚀城外州县辖境的结果。作为京师重地，大兴、宛平县的权限几乎是最微不足道的，更难以抵制来自皇城内部的侵夺，故而版籍日削，《宛署杂记》的编纂者沈榜就提到宛平“已为京都赤县，其近臣近亲所蚕食而盘据者，殆非一朝一夕之故”[12]，部分土地被划归京城之内的机构或个人也就是必然的了，“城属”的出现与这种权力对比失衡的状态有着莫大关联。另外，也与京师内部的日常供应等诸多环节无法离开近郊地带的供给，尤其是安全防卫上所提供的隔离与缓冲有关。

二、“城属”的空间范围

“城属”虽然在地理上构成一个相对独立的单元，然而由于其并非行政实体，故而不像州县一样，编纂有自身的志书，关于其空间范围，一直有一些不太清晰之处。

应该说“城属”的边界在历史时期有过漫长的变迁过程。早在明代，京师的关厢地带就为属于中央政府的厂卫管理，而与大兴、宛平两县有了区分，界线在那时应当就已存在，并延续至清初。这条边界犬牙相入，彼此错入错处，给管理上带来了很大不便，时人曾在论及京师以北的沙河等地，若干村属于昌平州而若干村又属北城辖属，“设有奸匪，东逐西越，城州各相推诿”[13]，给管理带来诸多不便，因此，顺天府尹陈世仪在雍正年间就提议将离城较远的沙河、大玉河等村划归昌平州管理。类似北城这样的情况并不鲜见，雍正年间直隶总督李卫也曾提到“京师为畿甸重区，向有五城御史及巡捕京营，该管地方与州县互相交错，或地属州县而汛系京营，或汛辖外营而地为城属”，建议进行彻底调整，“自圆明园南、海淀以外，凡附京城地方，或议定若干里为度，统归五城及京营管辖，将州县及外营所管间杂零星者俱改正、归并清楚，或向系州县外营管辖者，将附近五城所管错杂地方亦一并拨归州县外营，分晰界限，使内外文武各有责成，不相混淆，则匪类无所影射潜踪。”[14]

正是由于京营与大兴、宛平等州县所辖的地界相互交错，权责不明，雍正年间就有了一系列的边界调整过程。

(雍正五年)户部议覆陕西道御史高维新条奏。京师为万方辐辏之地，人民纷杂，所以府县之外，又设五城兵马司指挥等官，按疆分理，各有专司。查城内地方，有基址界限，可以为凭。至城外乡村，与州县接壤者，虽有四至册可稽，但未立有界牌。遇命盗事件，往往互相推诿。请令顺天府府尹并五城御史清查立界，以垂永久。应如所请。从之[15]。

这次定界基本确立了五城与州县的分界，具有重要的意义。清末的《京师坊巷志稿》还专门提到“雍正五年令五城地界诸犬牙相错者，勘立界牌，十二年定设木牌之令”[16]。雍正十二年议准划界分治方案：

京师东西南北四城与大兴、宛平及外州县地方犬牙相错，彼此混淆，皆由城属不随京营汛地管辖，州县不随外营汛地管辖之故。嗣后悉照京营旧制，凡城属地方，有越出京营界外者，就近各归大宛二县管辖。大宛二县地方有夹杂营界内者，就近各归四城管辖，各按界址，竖立石碑，永远遵守[17]。

此年雍正皇帝再次下令确查城属界址，“户部议覆。监察御史慧中条奏：五城地方，多与顺天州县交界，请饬令五城司坊官会同接壤之州县，公同踏看。其旧有界址圯毁者，建立石碑，其未分界址者，清查补建。至旗地参错之处，请确查四至里数，分归各管。遇有命盗等案。责成该管官办理。应如所请。从之”[18]。乾隆二年再次令东西南北四城与大兴、宛平等州县会同划清界址，并造册绘图呈送户、刑二部及都察院存案[19]。经过此次对城属地带的确认，城属的范围大致确定下来。

从雍正年间的划界来看，其主要是根据京营的管辖范围来确定的。“京营”指的是维持京师城外安全的巡捕三营，顺治元年入关后即在北京设有巡捕南、北二营，到了顺治十四年又增置了巡捕中营，共为三营[20]。其原属兵部管辖，康熙三十年谕令：“京师为辇毂重地，人民商贾、四方辐辏。京城内外，统辖必有专责，俾稽察奸宄、消弭盗贼，然后商民得以安堵。今城内地方既属步军统领管理，城外巡捕三营又属兵部督捕衙门管辖，内外责任各殊、不相统摄，遇有盗案，反难查缉。嗣后巡捕三营亦令步军统领管理，京城内外一体巡察。责任既专，则于芟除盗贼，安辑商民，庶有裨益。其三营事务作何归并管理。著九卿詹事科道会同确议具奏”[21]，最后确定由步军统领统辖。京师三营设参将，所属巡捕官兵分驻，各有辖地。据乾隆《大清会典则例》的记载，京师三营的管辖范围是：

大城外三营分管地界：东三汛，北营外西一守备汛内，所辖至大王庄观音堂止；中营外正东守备汛内所辖，至双桥止；外东南守备汛内所辖，至北鹿司村止，均接通州界。南二汛，中营外正南守备汛内所辖，至南苑北墙止，南营外南二守备汛内所辖，至西红门三官庙止，均接旧州营界；西二汛，南营外南三守备汛内所辖，至大井村止，外南一守备汛内所辖，至田村府君庙止，均接拱极营界。北二汛，北营外正北守备汛内所辖，至清河利水桥河沿止，接巩华营界，又外东北守备汛内所辖至羊房村止，接沙河汛界[22]。

既然雍正年间是以京营范围来确定城属的，那么根据上述记载可确定“城属”的大致范围，东至观音堂、双桥、北鹿司村一线，南至南苑(南海子)北墙、西红门三官庙一线，西至大井村、田村、府君庙一线，北至清河、利水桥(立水桥)、羊房村一线。

上述关于“城属”范围的标识得到了古地图的证实。据光绪《畿辅通志》卷46《舆地略》所附“大兴县图”，其中明确标绘出了城属与大兴县的界线，其基本由清河折东南至来广营南，再东南过通惠河折东，与通州交界，再由通州入大兴，折南至羊房、十八里店南折西至东红门、南苑附近。据同卷所附“宛平县图”，城属界线从颐和园西侧向南，经小井、凉水河，折西至西红门附近与南苑相接。与上述乾隆《会典则例》记载的京师三营的范围大致相同。一些国外编绘的地图资料也支持光绪《畿辅通志》的说法。1907年德国陆军参谋处测量部所绘制的《直隶山东舆地图》中以红色线段绘有“城属”的界线。从这张地图中，可以明显看到城属从颐和园以东、圆明园以西，由南北穿行而过，见图1。

1895年日本陆军测量部编绘的《直隶中部地图》，关于城属与宛平的界线绘法用黑线表示，由圆明园西侧而南，经六郎庄西，直南而下，仍同于光绪《畿辅通志》的说法①。

台湾“中研院”近史所档案馆保存有一份1907年德国驻扎天津测量部测绘的《北京附地(PEKING UND UMGEBUNG)》地图，顾名思义，就是要绘出北京城郊的区域，与中文文献里的“城属”应属同一含义。这幅地图没有在城属外围划出一条明确的界线，但该图所涵盖的内容应该大致与城属差别不大，其西北方向也只是绘到圆明园、海淀一带而已[23]。

从上述记录来看，似乎雍正年间确立了“城属”边界之后，一直延续到清末时期，基本未有大的变动，并反映在清末所编修的光绪《畿辅通志》、《顺天府志》及古地图中，侯仁之先生主编的《北京历史地图集》正是依据光绪《畿辅通志》等资料的记载绘出了“城属”的范围。但一些学者提出了不同意见，韩光辉先生认为“光绪《畿辅通志》和《顺天府志》有关地图对京师城属及大、宛两县范围的画法存在明显不妥”，“有理由认为，民国初年的京师四郊就是清代形成的城属”[24]。韩光辉先生据以复原“城属”的材料来自民国初年的京师四郊地区范围，“四郊”从制度渊源上直接继承自清代的“城属”，今日本京都大学人文科学研究所收藏的一幅1915年内政部职方司测绘处绘制的《实测京师四郊地图》所涵盖的地域[25]，正与韩光辉先生复原的“城属”范围相同。

光绪《畿辅通志》与民国初年的四郊相比，比较重要的区别在于西北香山一带是否属于“城属”上。依照光绪《畿辅通志》的地图，“城属”的西北角在颐和园以东南北一线，而民国初年的京师四郊地图上，涵盖了颐和园、玉泉山包括香山一带，范围扩大了很多，韩光辉先生认为光绪《畿辅通志》的这条界线是错误的，与京师巡捕营汛在城属西北部的实际分布明显不一致，城属的实际范围应与巡捕营汛范围一致，西北扩大至香山一带才准确。

笔者完全赞成韩光辉先生的意见。不过韩光辉先生在文中未利用清代文献中关于城属辖地的记录，而是推断清代城属与民国初年四郊范围应该一致，故直接以民国初年的四郊范围进行还原，对于清代一些文献上记录地非常详细的城属范围资料尚未注意，因此，论证上尚有待完善之处，今予以补正若干直接和间接证据。

第一，从清代会典的记录上，可以看到“城属”至迟于乾隆年间已扩大至香山一带。

《清会典》是清代关于典章制度最权威的官方记录，清代曾五修会典。在康熙、雍正两次编修的《清会典》中，并未见到“城属”范围的记载，直到乾隆《大清会典则例》才有极其明确的记录，见于该书卷149《都察院五》，其中涉及五城在京师西北的管辖范围是：

(西城)关外坊……外城关外……第四铺东至双槐树与三铺交界，南至田村与宛平县交界，西至三家店、杨家坨与宛平县交界，北至寨口与北城交界；第五铺东至玉泉山与北城交界，南至单家村与三铺交界，西至善果寺与四铺交界，北至卧佛寺与北城交界。(北城)灵中坊……关外五铺……第四铺东至萧家河与五铺交界，南至六郎庄与西城交界，西至玉泉山与西城交界，北至北望村以路中与昌平州分界。第五铺东至柏林庄、六道口与三铺交界，南至海甸与西城交界，西至萧家河与四铺交界，北至树村与宛平县交界。

这是目前所见最明确记载城属界线及其下辖坊、铺边界的文献，不仅可以藉此复原城属界线，而且为探究城属内部的空间结构提供了宝贵资料，嘉庆《大清会典事例》、光绪《大清会典事例》延续了这样的记载，其中西城所属的寨口、卧佛寺均在香山附近，与1915年《实测京师四郊地图》中京师西北一带的界线完全重合，可见，至迟到乾隆年间西城的管辖范围已到香山一带，而北城也到了玉泉山一带，远远超过光绪《畿辅通志》及前述若干国外古地图中所绘出的“城属”范围。据一份乾隆九年巡视西城监察御史舒敏《奏请禁止妇女游荡山寺之习以正风化》的奏疏，其中提到“臣今现管西城，查西山一带寺庙极多，大小千有余所”[26]，可见至少在乾隆九年五城的管辖范围应该已到西山一带。

第二，从京营的管辖范围上也可以看出城属应包括香山静宜园等京师西北一带。

图1 《直隶山东舆地图》关于城属绘法

图2 《直隶中部地图》关于城属绘法

图3 《北京附地》地图

图4 实测京师四郊地图

图5 天宝山、过街塔(即挂甲塔)与香山相对位置(选自《实测京师四郊地图》)

京师原有南、北、中三营，乾隆四十六年增加为南、北、左、右、中五营。这次调整对步军统领的辖地有重大影响，见于《清实录》的记载：

定京营兵额一万名。兵部等部会同步军统领遵旨议奏酌添京营兵额各事宜。查京师九门外，至直隶州县界址地方。……旧设南、北、中、三营，共十九汛。请按南、北、左、右分设四营外，圆明园向称南营，请改为中营，列各营之首，共为五营，二十三汛。……其中营系圆明园、畅春园、静宜园、树村、乐善园五汛；南营系东河沿、东珠市口、花儿市、西河沿、西珠市口、菜市口六汛；北营系德胜、安定、东直、朝阳四汛；左营系河阳、东便、广渠、左安四汛；右营系阜成、西便、广宁、永定四汛。得旨允行。[27]

雍正年间确立的基本原则就是城属随京营的管辖范围而定，那么，清代京营汛地的范围只要能够确定，城属的范围便可随之而定。具体到西北一带，主要属于中营管辖，即所属圆明园汛、畅春园汛、静宜园汛、树村汛、乐善园汛。这些汛地的范围自乾隆年间确定以后，直至清末，除了兵额和职官有过一些变动，其汛地没有太大的变化，并一直延续到民国初年，尤其是考虑到京营的统辖机构步军统领衙门直到1924年才裁撤的情况，这种延续性更是非常之强。其汛地详细情况见于北京市档案馆所藏的1913年步军统领衙门《关于原四郊管辖情况致地方审判厅和地方检察厅的公函》，其中西郊(也即是中营管辖范围)几个汛地的四址被附于该公函之后，从中可以窥得中营辖地的详细情况。原文较长，今只抄录中营最西面的静宜园汛的四址范围：

自静宜园宫门起至静明园西宫门止，由西宫门往北至红石口，东与树村汛接界。自红石口往西至浑河沿黄崖止，北与昌平州接界。由静明园西宫门往南至滚水坝止，东北与畅春园汛接界。东南与乐善园汛接界。自火器营教场西北角往西南，至平坡庄桥止，东与乐善园汛接界。南与宛平县接界，东南与右营阜成门汛接界。自平坡庄桥往西至浑河沿黄崖止，以上周围共计一百三十五里，共计九十五村[28]。

这一范围和上述乾隆《大清会典则例》记载的城属西北区域一致，依据京营范围与城属范围匹配的原则，可以互相印证。

第三，从司法案件中也可以看到京师香山一带并不在宛平的管辖范围之内。

乾隆三十八年刑部审理的案子中，黑塔村高四等共殴王二以致身死，就是由西城兵马司指挥验尸并报刑部[29]，可见“黑塔村”正属于西城的管辖范围。黑塔村在1915年《实测京师四郊地图》中，在火器营与香山健锐营中间偏南的位置，若依照光绪《畿辅通志》及德、日地图，显然在“城属”范围以外而属宛平。但这份刑科题本证实黑塔村并不属宛平管辖。

光绪二十七年十二月十二日外务部收到步军统领衙门来文，议题是查禁西山煤窑，此事最初由静宜园汛守备段英禀报，他又是接到宛平县的移文。有商人刘焕章等意图在西山天宝山善化寺过街塔北山坡一带采煤，因不敢隐瞒，故向宛平县呈报，而宛平县称：“查过街塔地方，是应归京营管辖，并非敝县所属，刘焕章等所禀开窑之处，有无违碍园寝、御泉，以及村庄庐墓庙宇，无凭查核，备文合移贵汛，希即查明刘焕章等所禀挖煤之处，是否可行，有无违碍”[30]，过街塔一带即香山附近，并不在宛平县的辖境，后五城察院也发文称“刘铁云等在该处开矿采煤”，于是遣“西城副指挥闫太古……派员往查”[31]，也可证明香山一带属于城属，而不属宛平，也可证明乾隆《大清会典则例》所记五城辖境至清末并未变化。

但让人疑惑的是，光绪《畿辅通志》和《顺天府志》及德国、日本绘制的地图为何会将如此确切的“城属”范围绘错，原因仍不得而知，也许是因为方志使用了旧资料的缘故，而德、日在绘图时又参考了中国的志书或旧地图。

三、“城属”与中央直管的利弊

清代北京“城属”往往被称作“城市郊区”，其实严格意义上并不准确，这是因为以往学界均将“城属”等同于北京“城外四郊”，这里存在一个概念上的误读。“城属”不仅仅指城外的部分，也包括了城内的部分。所谓“城属”是五城所属的简写，五城指的是五城御史，依据乾隆《大清会典则例》及嘉庆、光绪两朝续编的《大清会典事例》，可以看出在记录五城所辖各坊时，既包括了京师内外城的所有区域，也包括了北京四郊等城外地带，两者同在五城的统辖之下，均属“城属”的范围。因此，“城属”不是“城市郊区”的概念，而是“内外城+郊区”的概念，这是需要澄清的。

北京城属的存在印证了作为首都的北京其独特的圈层结构与多元管理模式。

圈层结构指的是以皇城为中心，存在多个不同的管理圈层。其中皇城以内主要属于京师禁卫军系统，由皇帝掌控；内城与外城部分由步军统领和五城御史管理；京师城墙以外的四郊则由步军统领统辖的巡捕营和五城御史负责，其中巡捕营到乾隆四十六年以后分为五营二十三汛，主要掌管军政及缉捕盗贼等功能，而民政则多由五城御史下辖的指挥、吏目负责，五城“每城各设一司两坊，其逃盗斗殴等事，则副指挥与吏目分界管理，人命案件则统归正指挥相验”[32]，内外城与京师附近合称为城属；再外围的区域则由顺天府下辖的大兴、宛平二县负责。当然，多个行政机构之间的功能有不少是相互交叉的，如京郊地区，司法案件归属五城等机构，而地亩钱粮却仍由大兴、宛平征收[33]。但仍可以看出北京至少存在这样四个圈层结构，其中皇城、内外城、四郊是由中央机构——禁卫军、步军统领、都察院直接管理，而不属于地方行政机构，可以被视作是“中央直管区”。

京师同时存在着多元管理的模式。以内外城为例，那思陆认为步军统领和五城御史皆有管辖权，“清初，旗人居住内城，民人居住外城，内城之治安及司法主要由步军统领负责；外城之治安及司法主要由五城察院负责。康熙中期以后，旗民居住混杂，此种区分渐次泯灭，两衙门之土地管辖竞合，于内城与外城均有管辖权。五城察院为文职机关，其管辖之对象兼及民人及旗人。步军统领衙门为武职机关，其管辖之对象亦兼及民人及旗人”[34]。此言得之，《大清会典》记载，雍正元年时定五城副指挥、吏目等分管十坊：中西坊、中东坊、崇南坊、朝阳坊、东南坊、正东坊、宣南坊、关外坊、日南坊、灵中坊[35]，包含了全部内外城的辖地。只是无论是步军统领还是五城御史，只能审理一般案件，徒罪以上的要交刑部审理、判决。可以说以中央机关身份直接参与京师司法事务。另外，京师还居住着一些宗室觉罗，他们又由宗人府参与管理，如嘉庆年间曾谕令“嗣后，居住外城之宗室觉罗等，除业经编入保甲者仍照旧例办理，毋庸概行迁回内城外，如有诡托姓名潜居外城、滋生事端不知自爱者，着照宗人府所拟，一面由该城御史查明姓名、旗分，开单知照该衙门查传究办；一面由宗人府所饬传各旗族学长、佐领等，勒令即时迁回内城，严加管束。”[36]顺天府等也参与了部分京师事务的处理②。

“城属”作为“中央直管区”，而不是利用州县等地方行政机构来进行管理，自然有特殊的原因。这一特殊的行政管理体系，在长期的行政实践过程中，利弊俱存。其利在于：

第一、适应了京师人员成分多样化的管理需求。作为清代的北京，既有皇室成员，也包括旗人、民人，不同的群体之间适用不同的法律体系，适用不同的治理体系，在这样的情况下，只以州县等地方行政机构来进行单一化管理，显然无法解决京师的多元治理的需求。因此，清代将“城属”作为“中央直管区”，由多个部门联合实行多元治理，显然是基于现实政治和族群情况的一种必要选择③。

第二、提升了京师地区的管理层级，有利于良性治理。京师一向是最难治理的地区，机构众多、级别很高，在传统中国政治体系下，一定的行政级别在治理中是非常需要的。单单依靠大兴、宛平两县来应付如此众多高级别的机构及利益群体，显然是完全不行的。因此，京师才要单独划出，由步军统领衙门、都察院及宗人府乃至刑部等共同参与治理，才能保证对这一区域治理的有效性。

但这一建置的弊端也是非常明显的，主要有：

第一、权责不清。就京师内外城而言，步军统领衙门与五城御史的司法权就有所重叠，权责不清就易于推责。嘉庆十七年嘉庆皇帝曾谕令内阁，“近日京城内外窃案繁多，甚至皇城内有贼犯拒捕伤人之事，巡缉懈弛，罔知儆畏。并闻缉获贼匪内多有徒遣释回之犯，诘讯供词，则称外省居民散处，编设保甲，稽查较严，不似京城人居稠密，易于潜藏。夫京师乃辇毂重地，理宜加倍肃清。定制设立步军统领衙门、五城御史，又有顺天府大宛二县，其所属营汛司坊，兵役牌甲，棋布星罗，百倍于外省。原令其盘诘奸宄，绥靖市廛，乃相率废弛，致宵小易于潜踪，转不若外省之整肃，以首善之乡，为逋逃之薮。”[37]正是这种复杂管理体制所带来的弊病。而且，京师虽有多个行政主体，但之间缺乏系统的制度性协调，因而管理显得混乱和无序。

第二、程序繁杂。多个部门、多头管理，自然行政链条较长，运行复杂。仅就前述香山过街塔煤矿开采而论，商人首先向宛平县提出申请，宛平县向静宜园汛守备发出移文，静宜园汛守备又向步军统领衙门上报，而后又先后有西城指挥、五城御史进入这一事件的处理当中，如此一件细微之事尚且有如此多的部门介入，重大事件可想而知。再如，义和团运动期间，光绪皇帝曾经下令查禁拳会，当时上谕下发的对象是“现在直隶及附近京城一带，到处人心浮动……著步军统领衙门、顺天府、五城、直隶总督严饬各该地方官并统带各员，如拳匪中实系滋扰地方，甘心为乱者，即当合力捕拿，严行惩办，不得互相推诿”[38]，类似这样同时下发至“步军统领衙门、五城、顺天府”的谕令在《清实录》、《大清会典事例》中不胜枚举，正反映出京师多头管理的复杂状况。

追古述今，以史为鉴。近年来随着京津冀一体化的发展，北京作为首都的功能与定位也面临调整，2015年下半年舆论曾热炒有关将北京四环以内建立“中央直管区”的话题④。从历史上看，将首都及其附近地区独立出来，建立一个超地方行政主体的“中央直管区”一直都存在，只不过其辖域、管理机构始终多变。在长期的历史实践中，这一独特的建置曾经发挥了其积极作用，但不可避免地仍然存在较多的弊端，已如前述，其之所以在民国时期被取代，归根到底也是与其弊端日显息息相关。因此，所谓的在首都建立“中央直管区”，姑且不论其辖域如何划分、机构如何设置、如何与直辖市功能进行区分等技术性环节，单单从历史上已经存在过的“中央直管区”的行政实践来看，其弊端也是非常显著的，长期来看，并未能起到良性治理的作用，这也正是为什么这一建置会被取代的原因，因此，在都城设立“中央直管区”，从短期来看，或许具有一定的益处，但从长期来看，终究难以避免自身存在的内在制度性矛盾，“生一利更生一弊”，难以真正成为解决首都治理难题的“灵丹妙药”。

①图1、图2两幅地图承蒙华林甫教授拍摄并惠赐，谨致谢忱！

②关于京师的司法审判，可参胡祥雨《清前期京师初级审判制度之变更》，《历史档案》2007年第2期；《清代刑部与京师细事案件的审理》，《清史研究》2010年第3期。

③关于京师的多元治理，可参考王洪兵：《清代顺天府与京畿社会治理研究》，南开大学2012年博士学位论文；南玉泉：《顺天府的设立及其在京畿司法管辖中的地位与职能》，中国政法大学法律古籍整理研究所编：《清代民国司法档案与北京地区法制》，中国政法大学出版社，2014年等。

④《环球时报》曾对此提出过批评，参2015年6月17日《说北京四环里中央直管四环外市管是无稽之谈》，http://news.china.com/zhsd/gd/11157580/20150617/19862607.html，同日，人民网转载智谷趋势文章，《四大原因告诉你北京四环内将设“首都特区”不靠谱》，http://www.rm-1t.com.cn/2015/0617/391606.shtml，以上均为2016年2月17日查询。

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                                   原载于：《开发研究》2016年第2期，第13-19页。