中国真正意义上的地方行政制度源于“分土而治”向“分民而治”的转变，县制和郡制的产生，尤其是郡下统县模式的确立，标志着中国地方行政制度的成型。县制是一个复杂的综合体，以县级政区为对象，对其的研究可关涉历史、地理、政治、经济等多种学科。县级政区在传统沿革地理研究中具有基础性地位，而在历史地理学科视角下，历史政区研究的成熟范式主要围绕政区的地理位置、等第、边界、幅员（形状）、治所（附郭县）、名称等要素展开。其中，考订边界是复原政区幅员、形状的基础。既往学界对高层政区的划分和勘界等研究已较成熟，既有理论性探索，亦有区域性、小尺度案例分析，尤其关注边界划分与调整中不易协调的地域和边疆地区。相较之，学界对统县政区和县级政区边界演变关注不多。近年来，历史地图编纂的热潮逐渐兴起，虽然华林甫、杨光华等学者指导了若干考订清代县界和幅员的学位论文，但是关于清代县级政区幅员的析分、边界管理的理念等重要问题，仍有待系统性探究。

《礼记·王制》有云：“凡居民，量地以制邑，度地以居民”，说明了区划幅员与人口的关联。三国时期夏侯玄与司马懿讨论，提出改革行政区划，有“分疆画界，各守土境，则非重累羁绊之体也”之语，见于《三国志·魏志·夏侯玄传》。可见，历史上早有通过析分划界调节政区管辖幅度与治理空间的理念，历代政区幅员的演变颇为复杂，从总趋势看是逐渐变小的。清代连通古今、承上启下，在政区划分和地方治理上总体延续了明代的模式，又有所创新，对县级政区乃至县下基层辖区的管理更加细化。

一、县级政区的析分与边界理念

康熙六年（1667）七月江南、湖广、陕西三省分省，内地十八省形成。从高层政区到县级政区，清代政区的析分与调适过程始终持续。县级政区析分是指某县域内分划出若干地域由其他政区管辖的情形，最典型的如雍正二年（1724）九月苏州府分县：“苏州府长洲分县曰元和，吴江分县曰震泽，常熟分县曰昭文，昆山分县曰新阳。”发生“析分”后，本县的幅员会缩小，划分出的地域有三个去向：

（1）直接整块析置为新县，如上述苏州府长洲县析置元和县之例。

（2）划分出的地域与其他县部分地域组合而置新县，如乾隆六年（1741）五月，广东潮州府丰顺县是以海阳县的县下政区丰政都为主，加上揭阳、大埔、嘉应州划分出的若干县下都图而设。又“原任两广总督马尔泰疏言，潮州添设丰顺县”。

（3）划分出的地域可新设为府级政区（多为不领县的直隶厅），如嘉庆十六年（1811），分广州府清远县之吉河乡与韶州府英德县之白石、独石、迳头、观音、虎山、高台六乡地，置佛冈直隶厅。再如宣统元年（1909）三月，分奉天府海城县西南三乡与盖平县北部一乡地，增置营口直隶厅。

清代的州县调整主要体现在增置上。根据国家《清史》纂修工程的新修《清史·地理志》项目考证结果，参考中国第一历史档案馆馆藏的关涉政区地理的奏折档案以及《清会典》、《清实录》、《大清一统志》、《清朝文献通考》、府县方志等文献，清朝新设县级政区达455个。县的增设，除了在边疆、海岛等既往无县地域，大部分需要析分其他县级政区地域，因此清代县级政区的析分与新设常共同出现。新设的县，可能从单个或多个县划分出地域，“县内分家”与“邻壤切块”设县的情况并存。

总体上，县级政区析分频次最多的是奉天、江苏、四川、吉林、广东五省，分别新设县级政区50、22、57、37、11个。其中江苏县级政区析分的总频次达23次，雍正二年江苏南部的分县占比尤其大。江苏南部分县是清代一次较大、较集中的县级政区变动，一次性分出13个县，并一直延续到清末，表现出较强的稳定性。关于分县的提议，时任两江总督查弼纳的题本完整收录于乾隆年间纂修的《元和县志》《长洲县志》中。雍正二年六月十九日，查弼纳上奏，苏、松、常三府的钱粮征收数额庞大，分县可减轻官员征收钱粮的压力。次月初八日，朝廷回复，基本同意了查弼纳的奏请，只是在治所方面，要求将常熟等5个新分之县仿照附郭县的办法，与原有的县同城而治，长洲等7县也仍旧照附郭县的办法与原有之县同城而治。在江苏巡抚张楷的推进下，具体分县工作逐步进行，借分县、设县之机，县界厘定、规范错壤的工作也开展起来。江苏新分出各县的县界主要遵从山川形便原则，更以“水界”优先。奉天、四川、吉林因属边远省份，县级政区析分也较多。尤其是四川，县级政区析分21次，新设县级政区却有57个，包含了不少在无县地域设县、卫所改县等情形，主要分布在川西。

从频次看，清代共203个县级政区发生过析分，总频次达231次。其中大部分县级政区只析分过1次，有21个县级政区曾多次析分（最多4次，奉天广宁县）。县级政区析分后，大多新设县级政区，也有少量增置府级政区（以直隶厅为主），比如奉天省营口直隶厅、庄河直隶厅、辉南直隶厅、法库直隶厅以及甘肃省化平川直隶厅等，它们都是从周边县域划分而设。比较特殊的，还有跨省“邻壤切块”设县的情形，例如光绪三十四年（1908）八月，析广西平乐府贺县、梧州府怀集县与广东肇庆府开建县地置信都厅；还有雍正十年（1732）五月，分广东潮州府饶平县隆、深二澳与福建漳州府诏安县云、青二澳及其附近小屿设南澳厅。归属上，南澳厅由广东、福建两省共管，直到民国三年（1914），南澳县才全部划归广东省管辖。

随着县级政区的分设、裁并增多，受人文因素影响而划分的县界有所增加，奉天、苏南、陕南、川东、闽粤交界处等都是清代县界调整较为密集的区域，也都是新设县级政区较多的区域，体现了清代的地域开发进程。

边界作为行政区划的核心要素之一，自郡县制萌芽以来，上到统治者、下到地方乡绅百姓，边界概念和意识都在不断深化。秦汉以来，政区划分与调整成为中央集权行之有效的行政手段。中国古代政区边界划定与管理的两大原则：一是要利于集权统治，二是要遵循边界与地理环境的协调性。于是，“山川形便”与“犬牙相入”成为最重要的两条划界原则。既往以周振鹤为代表的学者基于这两条原则，对中国传统政区尤其是高层政区、统县政区的划界问题已阐释得十分深刻。后来者们在探讨基层政区边界划定理念时发现中国古代县界的划分也大多适用“山川形便”原则，偶有“犬牙相入”之错壤，进一步论证和扩展了两大原则的应用范围。上到省界、下至县界，一般边界与自然地理环境契合度越高，地方行政效率越能得到保证。孙传炜等曾建立了一个假设模型（图1），图中波浪线表示河流，a图表示X省与Y省各自管理生产方式一致的一片完整地区和流域，b图表示水稻/小麦种植区与两条河流流域分别被X省和Y省切割管理。

按a图方式划界，生产专业化与河流水利管理的效率显然高于b图，但也容易增加各省地方的自治倾向。按b图方式划界，中央政府通过各省间横向比较可以遏制地方政府的信息瞒报和自治倾向。在行政效率与政治稳定的权衡取舍中，统治者通常更看重后者。孙传炜等还用“流域法”与“成本距离法”构建了两套更抽象的“自然”省界，与实际相比，假设省界与实际情况重合度最低的是安徽、江苏、陕西、河南、山西五省，江西、湖北、浙江、山东等省次之。其中，省界调整程度高的省基本分布于“秦岭—淮河”一线，也是历史上南北方对峙和分裂割据风险最高的地带。尤其重合度最低的江苏、安徽二省，其格局奠定于清初江南分省时，一定程度上说明中央政府通过边界要素管控地方的政治倾向。总体上政区层级越高“犬牙相入”原则体现得越明显。对各级政府来说，错壤相入有利于政府对地方的控制和管理，但对“插花”和“错壤”等实际发生的地理单元和区域社会而言，疆界管理与利益分割又常常引发不同程度的矛盾冲突。

周振鹤指出：“在资源利益不发生冲突以前，大多是界限不清的，但当利益冲突尖锐时，大致的界限就要让位于精确的界线了。”这一点在清代表现得尤为显著。中国古代的疆界认识源起很早，清代更加重视边界对外控御、对内管理的作用。不过历代政区边界走向“精细化”与“法定化”经历了漫长的过程，大致是从国界到省界、府级界再到县界乃至县下政区界层层落实的。就地方区域而言，以较大山脉、河流为界的政区之间，常呈现出一种“宽幅界线”。随着社会经济发展、交流频繁、资源利用程度增加，宽幅界线会逐渐由宽变窄、凝聚成线地演变。需要说明的是，清代县级以上政区存在着习惯线、争议线、官方线并存的情况。传统时代经过行政程序认定的官方界线不多，尤其是内地基层的县级政区界线，许多没有经过会勘和审核，多是“习惯线”；更次一级的县下辖区界线，大多停留在乡村之间口耳相传的意识习惯中。地方政区历代相沿、结构稳定的情形下，习惯线发挥的作用基本不受影响。随着清代县制扩展，县级政区析分、新设、裁撤、合并、改隶等调整频繁，对边界要素产生直接影响，边界会勘活动也渐增。但政区边界从“界限”向“界线”的整体转变，到南京国民政府时期大规模省市县勘界运动时方才开始，20世纪末才真正完成。

不论是习惯线、争议线还是官方（法定）线，在地方资源分配、利益分割、行政管理的过程中都有其实际作用，因此，探讨它们的形成过程、划界理念都颇具价值。晚清“开眼看世界”以后，清人更认识到“分疆画界”在世界各国地方管理中的基础作用，“法国官职多同中国，国中分疆画界，略如中国之府、州、县均设官以节制之。府有太守，州有刺史，县有邑令，虽与中国名称不同，而体制无异。法度号令，官出而民遵，无敢违也”。从康雍到光宣，清代将“分疆画界”作为一种均衡地方治理的行政手段，是在治乱理正、基层治理与应对边疆危机三方面因素推动下运作和演变的。

二、治乱理正与边疆政区界线的明晰

清代疆域版图拓展、人口空前增长，康熙平定三藩之乱，与俄国签订《尼布楚条约》，又将喀尔喀蒙古、台湾收入版图，清代大一统疆域初步奠定。面对地域空前辽阔、民族多元的局面，雍正首先需要平定边疆余乱，消弭地方再次形成割据势力的风险。清代“治乱理正”的工作主要由雍正完成，即位不久，他已认识到边界在地方管理中至关重要的作用。雍正三年（1725）三月，上谕：

《周礼》称：“惟王建国，体国经野。”《孟子》亦言：“仁政必自经界始。”疆界所关，诚为至重。从来两省交壤之地，其界至多有不清，云、贵、川、广等处为尤甚。间至一省之内，各州县地界亦有不清者。每遇命、盗等事，则互相推诿，矿、厂、盐、茶等有利之事，则互相争竞，甚非息事宁民之意。朕深知此弊，今特降谕旨与各省督抚，其共矢公心，勿存私见，详细清查。如与邻省地界有不清者，则两省各委实在贤员公同勘定。若本省内地界有不清者，即委其本省贤员勘定。地皆朕土，人皆朕臣，此盈彼绌，悉在朕版图之内，无容分视也。虽界域间有难定之处，但平心勘画，即使稍有不协，然一定之后，久远得以遵据，永无推诿争竞之处，于地方大有裨益矣。其举行此事，宜于农隙之时。所派官员，不得私受请属，收取馈遗，及科派百姓，骚扰经过地方。如有发觉，定重治罪。诸督抚各慎为之。特谕。钦此。

“疆界所关，诚为至重”的观念使雍正着手派员勘察交壤之省界以及部分州县地界不清者。由于政区边界系统是由不同层级政区边界嵌套组成的，所以省界归根结底也是由一段段县界、府界构成的。雍正三年四月初，依“方便治理”的原则，清朝将直隶、河南两省所辖贾鲁河等25处地方划归山东曹县管辖，勘定了直、鲁、豫三省交汇的省界（也是直隶东明县、山东曹县、河南考城县县界）；雍正五年（1727）皇帝曾谕令勘察划定京师五城间，以及城属与周边州县间的边界。雍正的勘界活动不仅于此，由于“其界至多有不清，云、贵、川、广等处为尤甚”，雍正朝的勘界重点主要在西南边疆地区，滇黔桂三省总督鄂尔泰在其中发挥了关键作用。雍正巩固边疆的进程中，西南三省的土著豪强是比较大的障碍。例如云南元江、新平地方：

元、新土目宜禁止擅管地方，以杜扰累也。查元江、新平均属内地，凡稽察村寨，约束夷户，俱应地方官自行经理，非同普洱边方僻远，必须设立土目，以资稽察。乃元、新村寨，向被各土目私行霸占，有某处属某土目项下名色，分疆划界，竟成世业，以致不法土目，科派索保，恃强欺弱，无所不至……若不亟为清理，不特夷民世受苦累，兼恐因循日久，渐难钳制。应严禁各土备弁目，以后不许霸占村寨，一切稽察约束事务，俱令地方官管理。

元江、新平地方明代已完成改流，清初沿明制为元江（军民）府、新平县，也并非普洱般的极边之地，土著豪强却在其间私自划界分区。边疆治理的混乱状况刺激了雍正加强政区边界管理，封疆划界的行政工具要牢牢控制在中央集权体系之下，这也坚定了雍正推进“改土归流”的决心。于是，雍正四年（1726）会勘疆界，“会勘界址，归滇、归川、归藏，分定疆界。于南墩适中之宁静山顶，建立界碑，又于喜松工山与达拉山两界山顶，亦立界石。山以内均为巴塘所属，山以外为西藏所属”；雍正七年，授巴塘土官札什彭楚克为宣抚司，大头人阿旺林沁为副士官，颁给印信号纸。朝廷明确划定了川、滇、藏之边界，并立界碑界石，将不同制度体系下的内地与西藏地域有机融入大一统版图内。

贵州方面，东南方向与广西的界线首先厘清。清初，二省界线互相跨越红水江（今红水河），犬牙交错、地界不清，红水江两岸土司纷争，两省地方官遇事常常互相推诿。直至雍正五年八月，朝廷批准鄂尔泰、贵州巡抚何世璂等人奏议，下令勘明界址，最终以红水江为界，江北属贵州，江南归广西，两侧县级政区亦多有调整。在原属广西泗城府的长坝设永丰州，将贵州安顺府的南笼厅升为府，并将安顺府下属普安州与安南、普安二县及新设永丰州一并归南笼府管辖。划清贵州、广西界线的治边效果立竿见影，了断了两省土目长期仇杀的问题，更促使位于两省交界处的黔南土著自愿归顺。从此，两省以红水河及上游南盘江为界，并凸显出合理界线的稳定性。趁热打铁，雍正七年（1729）七月，鄂尔泰又上奏“为请招无管生苗以安三省边境事”，提出铜仁府附近（今松桃县）与湖北、四川交界的苗疆应当设法招抚，明确归属，勘定界址，以资长效治理：

窃照贵州铜仁一府，地处黔省极边，逼近红苗夷界。向因路远苗强，不能管辖……北连湖广，西接四川，广袤千余里，成化外之巨区，居三省之腹里。其中地土平衍，人民饶庶，语言衣饰，多如汉人，鸡犬桑麻，无异内地。因并不隶于何省，或为强横土司所割据，或为凶悍头目所分侵，向号四不管。积习相沿，由来已久……地界既属辽阔，苗寨亦分良顽，所用黔员，自未便越境料理。楚、川两省，附近文武，须得协力，始能济事。如蒙圣恩俞允，容臣就便酌遣公办，俟招抚完竣后，会勘界址，再分隶管辖，各定考成，庶申令专而奉行易，用力省而成功速。将从来未服之苗薮，同登版籍，共听约束，而三省之声势益通，边隅永靖矣。缘为疆界起见，臣不敢少分彼此，谨缮折具奏，伏乞圣主睿鍳，训示遵行。臣谨奏。朱批：览。

鄂尔泰指出，贵州、湖北、四川三省文武官员须通力秉公协作，方能促进疆界巩固，这与雍正希望各省督抚“共矢公心，勿存私见，详细清查……公同勘定”的理念相契。雍正年间，“治乱理正”之下，一些既往错壤矛盾的政区界线得到了官方裁定。此外，雍正年间县级政区频繁改隶，客观上使不少县级政区与统县政区界线愈发清晰，向官方勘定的法定化方向发展。

改土归流的推进为边疆县制拓展、推行与内地一致的管理区划奠定了基础。雍正时期，贵州率先完成了各级政区与内地实现一体化的进程，各级政区界线亦由此奠定下来。乾隆中期，云南全省的行政区划也完成了一体化调整；并且所有府级政区向内地府制看齐，土府、军民府不复存在，首先完成了府级政区的改流。同时，依照内地府制，武定、广西、镇沅、元江、蒙化、景东等不合府制（无辖县或辖县过少）的府改为直隶州或直隶厅。截至乾隆三十五年（1770）年底，全省有14府、3直隶厅、4直隶州，下辖3散厅、27散州、39县。县级政区层面，雍乾年间，府下亲辖地新设或改设若干附郭县：雍正五年七月，东川（军民）府置会泽县，七年四月，会泽县迁治府下，附郭，府亲辖地由此并入。雍正七年十二月，以开化府亲辖地置附郭文山县；十三年（1735）十月，以普洱府亲辖地置附郭宁洱县；乾隆元年（1736），以广南府亲辖地置附郭宝宁县，与土同知共管地方；三十五年二月改县，改临安府下建水州为附郭建水县；以顺宁府亲辖地置附郭顺宁县；以丽江府亲辖地置附郭丽江县。至此，云南府县体制已与内地趋同。

贵州、云南等边疆省份改土归流后，往往存在所辖州县稀疏、县域过大的情形，清廷一般分两步解决这类问题。首先在县级政区内增派分防佐杂官员，其功能类似于州县官员。佐杂官员有明确辖区，在郡县化过程中起到了过渡作用，可视为独立的“准县级”政权。待人口充实、条件成熟时，县下辖区可升置县级政区。其稳定的治理辖区与明确的管辖界线，为辖区调整以及新设县级政区的政区结构体系生成奠定了良好基础。如前文提及的雍正五年黔桂二省勘界时新设贵州南笼府永丰州，治长坝，同时设州同驻册亨，管理册亨、罗烦等州下四甲，设州判驻罗斛，管理东北罗斛四甲之地，都具有明确的辖区和界线。乾隆十四年（1749）十月，罗斛州判及其辖区划归贵阳府定番州，为定番州罗斛州判。类似的还有原普安州黄草坝州判地升置兴义县、云南师宗州邱北州同所辖日者乡并阿迷州十四寨地置邱北县、镇雄州彝良州同地升置彝良县等。总之，治乱理正、推动政区一体化，客观上促进了边疆地区各级政区界线的明晰化，在界线明确、辖区稳定的格局中，基层县级政区快速充实了清代滇黔的空间版图（表1），也一定程度上缓解了边疆地区州县辖境过大、不易控御的问题。

三、基层治理与州县界线错壤的解决

清朝疆域广阔、人口众多，起初朝廷也是从大处着眼，康雍乾时期，充分利用行政手段，基本完成了治乱理正工作。国家“分疆画界”的根本目的在于掌土治民和安邦定国，而县级政区作为朝廷清丈土地和编户齐民的直接对象，重要程度不言而喻。界线划分左右着县级政区的土地面积、田亩大小，进而影响户口、赋税之多少，成为地方州县政府与百姓关注的重点，尤其是经过调整或新分设的县级政区，其界线裁定可能关系到周边数个州县的利益。

地方如何分区才合理？这似乎是一个解决不尽的命题。以最富庶的江南地区为例，明代及以前相关省府州县各级政区就多有疆界错壤问题。例如位于苏浙二省交界的枫泾镇介于奉贤乡与枫泾乡之间，前者属嘉兴府嘉善县，设有嘉善主簿管理，后者属松江府娄县，由松江的巡检管辖。类似的跨界市镇江南地区还有乌青镇、章练塘镇、朱家角镇、临浦镇等，跨省界、府界皆有，跨县界者更是平常。这些错壤之地多处复杂交错的地理位置，与周边州县沟通便利，故商贾云集、人烟繁盛，但地方治安与基层社会秩序也容易混乱。从中央和高层政区的角度，疆界管理上出现“插花”“错壤”，是有意适当突破“山川形便”，使省际之间形成掣制之势，有利于朝廷对地方的控制。因此，即使清代省界错壤处时常出现匪患与动乱，朝廷大多也只是派官弹压，很少调整省界。根据《清史地图集》的考证结果，清末时全国共有22处三省交界点。这些交界点通达三省，区位重要，如河南荆紫关、山西风陵渡、陕西青木川、广东鹰扬关、浙江廿八都等都是历史悠久的兵家要冲、商贸集镇、交通枢纽或文化坐标，表现出很强的稳定性，也是研究政区地缘关系与地域社会治理的绝佳切入点。

但对基层地方而言，县级政区错壤会增添更多麻烦。除了面临与省界错壤处同样的治安问题，时有争田夺地也是地方动乱的隐患，如从明代中期延续到清代的嘉兴府嘉兴、秀水、嘉善三县的争田事件。传统时代，田土是国家和省财政与建设之根本，如有“盖黔省阖境跬步皆山，无寸田尺土之腴壤可望生计。自国初迄道光末季二百余年，皆仰藉江、浙、湖北等省岁修银两，将就敷衍”。它们也是百姓的身家性命，“寸田尺土，动必相争，狱讼之兴，大半由此”。于是，每逢丈量田亩、清查赋税，各州县相互推诿、规避赋税的情况时有发生，疆界错壤为地方胥吏与民众匿田藏赋提供了借口。雍正二年，江南分置多县，可谓最集中的一次调整，不过仍未很好解决疆界错乱的问题。

地方争田、匿田往往牵涉面广，影响很大，雍正已有认识，“（雍正六年十月）初七日奉上谕：向来各省多有隐匿赋税之地亩，此等积弊，上则有关国课，下则易启争端。且地方一有隐粮漏税之家，则欺凌诈骗之风不能止息，即本人亦未尝享其利也。数年以来，内外大小臣工纷纷条奏，以清查为请”。雍正年间，随着对西南边疆地区大规模的改土归流，鄂尔泰等人在各地清丈出了大量欺隐田土。于是，清廷派驻流官在云南开化、广南等府对土地进行了清丈。又因边疆少数民族地区有特殊性，允许保留一定数量的土司田地，因地制宜地进行了户口编审和赋税征收，实现了国家治理向边疆少数民族基层政区的推进。

总体上，起初朝廷在处理基层田亩和疆界矛盾时更多持谨慎态度。雍正六年（1728）十月，雍正就清查田亩事批评了时任安徽巡抚魏廷珍，指出“朕念清查之举，若行之不善，则民间必受扰累，是以特降谕旨，准其自首，既与一岁之期，又展半年之限，此乃体恤闾阎之至意也……再有逾限不首者，将来自有国法，何必通行丈量，使未曾隐匿之人亦被扰累耶？安徽一处如此，或他处有似此讹传者，亦未可定，着通行晓谕，其未曾降旨丈量之处，概不得以此恐吓愚民”。雍正十三年，其颁布《违制律》以禁止地方私自丈量田亩，“各省丈量田亩及抑勒首报垦田之事，永行停止，违者以《违制律》论。此条系雍正十三年，和硕庄亲王议覆大学士朱轼奏准定例”。

晚清以后，随着边疆开发放垦、太平天国战乱等影响，田亩不清和政区界线错乱问题更甚。“丈量之例，停止本为便民，而界址转有不能清楚之处，便民之中亦有不便者，此类是也”。丈量田土是清理疆界的重要基础，田赋则是清廷财政收入的主要来源，因此各地纷纷兴农招垦，例如同治四年（1865）陕西巡抚刘蓉颁布《营田总局章程》，设立营田总局。随着全国人口增长流动、开垦荒地面积扩大，基层地方“划清段落，以定地亩”显得尤为重要。“前此迭经拣派司道大员，设立营田总局，令其检查旧卷，体察情形，详定章程，由臣悉心酌核，饬属遵办。其中区画之要，约有数端：一曰正经界。仁政以经界为先，而经界以丈量为准。”随着清末新政推行，各地丈量田地、划定疆界活动开展更多。宣统元年颁布的《府厅州县自治州章程》中有“改正插花”之令，许多地方乘机行动，为纠正疆界错壤问题尽了最大努力。例如长期存在插花错壤问题的青浦县地方（章练塘镇），宣统二年（1910）以章练塘镇并入青浦县而最终解决。

清廷对地方高层、统县及基层政区三个层次的界线管理理念上具有一致性。首先，中央有权决定政区界线划定施行与否；其次，疆界划定的方式由朝廷与地方官员双方互动决议；最后，朝廷处置界线问题，尤其是涉及县界纠纷，勘界消耗人力财力成本，且县界调整涉及多县利益，直接而明确的勘界、划界以正经界的举措并非首选。相比高层政区与统县政区间的界线管理，纯粹的基层政区界线（不与省界、府界嵌套的县界）会更多牵涉基层民众的切身利益。其实，对生活在县界地带的普通民众来说，如果没有出现利益分配不均导致的争田夺地冲突，世代口耳相传的习惯界线足以起到区分和管理作用。因此清代中期以前，朝廷多持观望态度，在把握界线管理大局的情况下以方便基层民众生产生活、纾解州县间矛盾为主。而随着边疆改土归流完成、人口流动与开垦荒地增多，治理不断向基层推进，越来越多基层习惯界线和争议界线被纳入国家治理体系中，成为官方界线。清末民初时，县界大多已能遵循山川走向的天然形势，纯粹的县级界线更为完整、规范。

四、攘外安内与边境新设政区的划界

咸丰、同治年间，东北、西北失去150多万平方千米国土，边疆外患加剧。光绪十年（1884）新疆建省；次年（1885）台湾建省；光绪三十三年（1907）三月，设东三省总督与奉天、吉林、黑龙江三巡抚，东北三省建省。光绪年间，为防范外国势力深入，朝廷在藩部和少数民族地区设立行省呼声强烈，如建昌行省、青海行省、科布多行省、内蒙古行省，甚至西藏行省之议。不过因地方大员反对、经费紧张等原因，这些设省提议在清末均未实现。不论设省还是设县，清末边疆政区新设与规划有明显“攘外”意味，但“攘外”的实现首先要“安内”。边疆新设立行省的地区除了奉天具备一定郡县基础，吉林、黑龙江、新疆都更亟待充实基层政区体系。关于设县，谭其骧曾论断：“一地方至于创建县治，大致即可以表示该地开发已臻成熟；而其设县以前所隶属之县，又大致即为开发此县动力所自来。”不过这种指标对清末内忧外患下的吉林、黑龙江等极边之地多不适用。清末这些州县增置速率很快，但大部分在极荒之地。清廷对东北地方开发和治理，不仅借鉴了内地成熟体制，而且因地制宜地进行制度创新。宣统元年，吉林省四兵备道设置完备，自此全省府厅州县的事务均经道承转上达于省。因此，吉林省下的府县平级且都属于基层政区，这在全国独一无二。清末，大量移民涌入，在增置府厅州县边务庶务繁杂的情形下，吉林通过设置“道”来集中办理事务以及实现县下保甲组织的快速政区化，寻求到了一条基层地方治理的出路。

以边防形势极其紧要的吉林东部地区为例，建省后的政区设置以“攘外”为主要目的，“东三省自改设行省以来，当时官吏因俄韩两国人民潜侵界址，乃奏请于俄韩接壤之区遍设道府厅县，如瑷珲、兴东、珲春、呼伦、黑河、绥远、密山、延吉各治，同时并立，其意实注重于国防也”。“朝廷注念东陲，毅然改革，自设行省，政务日繁，不但察吏安民，宜求完密，当此边界空虚，交涉烦重，外人之所以待我与我之所以自防，尤当悉心布置，以求控制之方。”但是清人也深刻地认识到攘外须先安内，光绪三十二年（1906），徐世昌指出：

至于内治，自前将军铭安设道府州县已二十余年，久未整饬，地辟人聚，而民官无几。近年前将军长顺署将军达桂又奏设延吉、依兰等府厅州县九处，然宁、珲各城，仍未专设民官。该省辖境辽远，东南一带郡县尚形疏阔，新政无成效可言。

具体操作上，徐世昌建议增置郡县、充实移民，“移民之策可行，一面即改置郡县，增设民官，俾流移有归，抚字有责，庶几人烟所辏，便成都邑，孳生日久，渐收捍卫之效，所谓充实内力者，此也”。

对于边疆设置政区的职能，清末地方大员认识到“盖边省与内地情形不同，内省重在治民，固以民户之繁庶为准；边地重在守土，应以地方之冲要为衡”。因此，在极边极荒之地分疆画界、设等定缺以期有效治理，不能完全参照内地既有的成熟模式，更主要的是要考量边防形势的紧要程度。

在吉林、黑龙江省界管理上，徐世昌言“臣等伏维行政之纲，以正经界为始务；设官之道，以清权限为首图”，指出了疆界管理之重要性。吉江两省素来以松花江为天然界限，吉林设汤原、大通两县后，由于黑龙江省“壤地辽廓、民官过少、管理难周”，将松花江北岸地划入汤原、大通两县内，定立封堆。光绪三十四年五月，徐世昌奏议：“现在江省新设之兴东道已与汤原、大通接壤，自应将江北地段仍归江省，为该道所属，统以松花江为限。较之勘定封堆界线，更自分明。臣等再四筹商，意见均同，相应请旨：准将汤原、大通两县所属江北地段及依兰府插花地之在江省者，仍归江省管理。至改隶以后，该两县原在吉省之地及新归江省之地，或附入他县，或匀拨另设县治，统由臣等派员勘定界址，体察民情，再行奏咨办理。”而后获准。

对于边疆基层政区的管理，清末朝廷和地方在“安内”与“攘外”的理念牵引下，更注重发挥其控御作用。如吉林省，宣统元年起各府、直隶厅、直隶州均不再辖县，府厅州县平级，十分注重发挥四个道治的管控能力，省下府厅州县的区位须取山川形势之便，应介于道治有效的辐射范围内。由于边界是塑造政区区位和幅员的核心要素，其重要程度不言而喻。光宣年间，东北三省与新疆绘制了一大批分县舆图，其中的边界要素已经表现得十分明确。

五、县级政区的划界理念

在清代县级政区划界实践中，“山川形便”仍是划分政区界线最常见的原则。不过就基层县级界线来说，“山川形便”有一定限制性。县界是相对微观的概念，“山川形便”的界线往往依托江河大山，有宽幅性、模糊性。不比人烟稀少、有待开发的州县，在人口密集、开发成熟的地域单元，这很难发挥作用。在清代地方治理向基层渗透的趋势下，县级政区界线也向精细化、官方化发展。以开发相对成熟的浙江省为例，微观的县界常常依附于宽大山脉山系的支脉、支岭，而在水系川流方面，直接以部分河段为界的现象较普遍的存在于县界之中（特别是浙北平原地区）。而在河网密布、水系发达的地域单元，像永康、慈溪、鄞县、象山、宁海、临海、太平、乐清、永嘉、瑞安、平阳、泰顺、庆元、青田、缙云、东阳等县境都是跨流域的，这使同一流域为不同县份条块分割而形成县界与流域水系间呈现较为错杂的出入关系。不过，这种县界与流域水系间的错入关系都属同一流域单元内对相关支流的“地域分享”，且县域跨越流域水系之后，与邻县所接之界少有错壤现象。

随着清代人口增长与县下地域开发，越来越多普通聚落成为州县划界的界址点，在山川地理形势不显著的地域表现尤为明显。这些普通聚落在河网密布、聚落密集的江南等地，有些表现为“边界市镇”，因其本身具有一定幅员而常具“跨界”特征。作为界标，县界可以穿过市镇内部（民居、街巷、桥梁、运河水网等），市镇空间即被分属两个甚至多个不同政区单元。清末这样“以市镇为边界”的现象在浙江省境内（尤其杭嘉湖等府）就有17例，其中8例明确归属为多县共管。作界址点的普通聚落在东北、西北、华中等地，村庄、村寨“点状”属性更明显，尤其东北开发较晚、移民流入，甚至三两户即可成村，聚落面积小，归属也相对明确，较少出现聚落两属的情形。例如光绪年间的奉天地域在建省前已有一定数量移民流入，设置了21个县级政区（2散厅、5散州、14县），县界划定中有不少以普通聚落作为界址点的情况。像辽阳州西北与承德县界一带基本没有大山大河，就主要以普通聚落点划界。由光绪二十年（1894）《奉天全省府厅州县舆图·辽阳州图》，可见辽阳州西北与承德县以“转湘湖—朱岗—偏牛录—三尖泊—西窑—哑巴台—李大人屯—杨甸”等为界址点串联成界线，上述界址点归属辽阳州一侧，如图2所示。奉天建省后，随着县级政区分设、增置，更多普通聚落界址点的选取，主要考量的是县级政区幅员的大小适中。

除了山、川、普通聚落点，县界段上的地物还有长城、柳条边，甚至海岛、洋面等类型。例如清末奉锦二府全部位于柳条边以南，柳条边不仅作为两侧县级政区的县界，还是高层政区的省界、统县政区的府界。锦州府绥中、宁远州、锦西厅、义州、广宁的北部地域皆以柳条边为限，与直隶朝阳府交界；奉天府开原县则北隔柳条边，与昌图府、吉林伊通直隶州、海龙府交界。从县级政区划界的地理形态来看，区域地貌特征对政区划分与空间结构往往表现出主导作用。“犬牙相入”原则在县级政区界线层面体现不明显，州县之间乃至县下政区交界形成“犬牙相入”更多源自基层地方生活实践。治安、赋税等出现严重矛盾时上级政府可能出面调节，如果涉及跨府县界，可上诉至布政使司和巡抚，通过“立石纪事”裁决界线走向。为平衡赋税、稳定治安，政府解决纠纷时更倾向于尊重长期存在的“习惯边界”。不过一些与省界嵌套的县界，中央设计时有意“犬牙相入”，以使高层政区间互相掣制，防止地方分权过大。总体上，清代突破“山川形便”的划界，省级层面主要源于上层制度设计，县级政区和县下政区则更多是地方管理和利益分割的具体实践。随着中央集权向基层渗透与基层政区开发资源的矛盾加深，突破“山川形便”的划界情形在基层政区有所增加。

在“山川形便”与“犬牙相入”的框架之外，清代县界划定还有哪些方面的考量？笔者认为，政区边界是塑造其幅员形态的核心要素，因而成为历代统治者调节政区辖境与政区间地缘关系的一种手段或工具。从清代县级政区整体演变机制看，清代疆域版图空前辽阔，而基层政区范围控制得相对适中，因之带来的县界调整也就时有发生。对县界长度、县域面积的测算，在考证边界形态的基础上，通过ArcGIS平台即可实现。例如清代直隶北部地区（宣化府、口北三厅、热河地区），清初大部分是蒙古游牧地，有拱卫京师之效，禁止汉人私自开垦。康熙后期宣化府地最早完成了郡县化，清中期口北三厅设立，热河地区也相继设置府州县。以界线划定作为一种线索，可看出清廷正是通过分划边界使直隶北部各政区面积逐渐达到相对合理。承德府丰宁县辖境过大、管理不便，宣统元年便分置隆化县，治唐三营。据ArcGIS测算，开发较成熟的宣化府所辖州县以及赤峰直隶州所辖开鲁、林西二县的面积在1500—3000平方千米内。至光宣年间，直隶北部、东北、新疆、四川等地新设大量州县也都有类似趋向。

需要说明，清人对县域面积的把握是因地制宜、综合考量的。例如直隶北部口北三厅、热河地区等开发较晚、人口稀少的区域，即使在清末新分设多个州县后，每县面积也都在5000平方千米以上，10000平方千米以上的亦不在少数，与河北平原南部诸多小县形成鲜明对比。此外，“分疆画界”过程中，赋税和经济也可能成为超越县域面积的优先考量因素。“昔余牧莒州，乃无字简缺，列于第五等中中缺。州境北界青州属诸城、安邱两县，南界江南赣榆县，东界日照，西界沂水、兰山，幅员八百余里，自北而南非五日不能尽，乃定为简缺，固今昔情形之不同也。考山东州县幅员或有不及百里者，盖当时分疆画界，必以赋税之数为衡，不以地之大小为准也。”华北平原、江南地区多小县，与此关系密切。可见，分析清代县级政区的划界理念，虽然可以从全国尺度的整体上归纳出若干特征，但没有绝对通用的规则，更应该具体情形具体分析。

除了考虑县域面积适中性，清朝也十分注重行政中心（衙署）的有效辐射范围与行政效力，因此县级政区边界地带不宜距行政中心过远。这方面，清代县下辖区改隶是一个重要表现。清代距离本县行政中心较远、不便控制的县下政区单元改隶邻县的情形，多缘于此，例如：原属山东东昌府邱县的“五营村”地，“署直隶总督唐执玉、会同河东总督田文镜疏言：东省邱县之五营村庄，地处极西，孤悬北直界内，请改归直隶广平县管辖。应如所请。从之”。雍正九年（1731）四月改隶相邻的直隶广平府广平县。这实质也是通过界线调整手段来调节基层州县幅员，不过这种调整一般在县下辖区管辖范围较明确的基础上。表2中县下政区的改隶，以陕南、云南、贵州等开发较晚的区域为主。这些调整都与新设县级政区密切相关，“母县”分出地域增置新县、县下辖区改隶的过程，其实也是基层地域重组、调适县界的契机。

六、结论

从政区结构体系而言，一个县级政区的结构生成，至少应该具备明确的地理位置、管辖界线、一定幅员、行政中心驻地、专有名称五大基本要素，随着历代政区层级演变与县级政区增多，层级与等第两大要素也充实到其结构体系内。县级政区作为历代地方治理的核心单元，合理的“分疆画界”对稳定地方管理、提高行政效力具有重要意义。清代析分县级政区以及厘定界线的过程，很好地体现了朝廷对行政区划工具运用的尺度，也为窥探官民互动和地方社会面貌提供了一个视角。如何通过析分和界线厘定的调整手段促使州县介于合理的幅员、维持州县管理间的平衡，是国家空间治理中的重要课题。

清代将“分疆画界”作为一种均衡地方治理的行政手段，是在治乱理正、基层治理与应对边疆危机等三方面因素推动下运作和演变的。总的来说，清代县级政区边界的空间形态是在依照自然“山川形便”、形塑合理的幅员、调节距行政中心的适中距离等综合设计下形成的。其中，“山川形便”的自然界线稳定性无疑最强，少有变化。山、川孰轻孰重，则直接受州县所在的地理环境影响，也与当地的人文资源息息相关。突破“山川形便”的划界，省级政区层面上主要来源于上层制度设计，县级政区和县下政区则更多来源于地方管理和利益分割的具体实践。随着中央集权向基层渗透与基层政区开发资源的矛盾加深，突破山川形便的划界情形在基层政区也多了起来。对于县级政区“分疆画界”的探索，可以从微观层次上进一步丰富对于“空间中的地方政治”这一主题的理论体系。本文还只是宏观尺度上的初步探讨，期待今后区域性、个案性的研究能够进一步深化学界对历史政区边界要素的理解和认识。

（本文原刊《历史地理研究》2023年第1期第47—62页，文中原有注释，引用请务必参考原刊。）