“厅”是清代的一种行政区划，地位与州类似，清代后期一般“府厅州县”并称。在21世纪前，对厅制的系统研究很少。近年来很多研究历史地理的学者注意到了清代的厅制，并就厅何时成为正式行政区划、如何判定政区厅与分防厅、如何区分直隶厅与分防厅等问题展开了一系列的论辩。本文不过多纠结于历史地理学方面的争议，更多从制度史以及边疆管理的角度对清代沿海设厅及其相关问题进行研究。清代的厅带有强烈的“边疆色彩”，一般设置于偏远地区、边疆地区以及民族混居地区。海疆地区也设置了不少厅，主要在沿海大中型海岛及海岸带。目前关于海疆地区厅制的研究多集中于个案研究，以考证设置历史与分析设置原因为主。但沿海厅制的研究应该有更加广阔的视野。厅的设立折射着清朝海疆管理的相关观念与制度逻辑，厅的日常管理反映着清代海疆管理的诸多细节与特征。因此，对于沿海厅制的研究，有助于深入了解清代海疆管理思想与制度。

一、厅制与沿海诸厅的建立

厅制的起源可以追溯到明代，但作为政区的厅制大约成熟于康熙末年，其应用于沿海地区则在雍正年间。此后经过100多年持续推进，清朝在沿海地区前后共设立了10多个厅。

1.清代地方行政体制中的厅制

清代的厅有两种，一种是分防厅，由府州县派出自己的佐贰官前往辖区内某地驻扎，分管当地的事务。这种厅只是地方政府的派出机构，并非正式的行政区划。另一种就是政区厅，可以视为一个独立的地方行政单元。一般认为明代已经广泛地存在着分防厅，清代的政区厅是从其演变而来。同时，清朝也保留了分防厅的制度安排，所以在大部分时间内分防厅与政区厅是同时存在的。因此，厅制研究一个首要问题是对政区厅与分防厅加以鉴别。这一问题对于探讨厅制的起源尤为关键。从逻辑上说，只要能够确立了政区厅的标准，并且辨别出第一个成为政区厅的厅，即解决了厅制的起源问题。

周振鹤认为，作为一个政区，其必要条件是“有一定的地域范围，有一定数量人口，存在一个行政机构”。其充分条件是“这个行政区划一般都处于一定的层级之中，有相对明确的边界，有一个行政中心，有时有等第之别，也有立法机构”。一般正式行政区划同时具备上述的充分、必要条件，“但在特殊情况下，只符合必要条件者也是行政区划。尤其在古代，由于开发程度较低，许多政区都没有明确的边界，只有大致范围，但我们不能因此而否认它是正式的行政区划”。傅林祥的厅制研究即完全参照了周振鹤的这一定义。胡恒对这个定义有所保留，认为没有讨论厅在职能方面的特殊情况。在拥有“专管地方”之厅与“无专管地方”之府佐贰之间还有一类特殊的中间形态，即“所辖区域词讼甚至到命案、钱粮不同属一县一厅”。钱粮与命案两项最主要的职能，有些厅只拥有其中一项的管辖权，另一种权限则归析厅之前原管之县所有。胡恒认为，这一类厅不可以被视为政区。胡恒的质疑似乎有一个前提，那就是所有的政区都应该是职能完整的。但是从现代政治学的角度来看，职能完整并非政区的必要条件。因此，本文还是沿用周振鹤、傅林祥关于政区的定义。

因为各自对于政区厅的界定与判断不同，清代厅究竟起源于何时、何地，学者之间尚没有共识。不过，傅林祥与胡恒等都认为厅制的定型应该不晚于康熙后期。沿海地区设厅较内陆边疆或边远地区为晚，厅制是在发展成熟之后才被应用于海疆地区，沿海最初设厅已经是在雍正年间。不过也因为设置较晚，沿海诸厅一开始就拥有比较明确的正式政区身份，相关的时间线索反而比较清晰，不存在太多疑义。

正式形成定制之后的厅地位与“州”类似，分为直隶厅与属厅两种。直隶厅隶属于省或道，其地位与府基本平等;属厅隶属于府，其地位与县基本平等。除此之外，厅制还有同知厅与通判厅的区分。厅的长官主要从府级佐贰官中选择，同知与通判皆在其列。其中同知为正五品，通判为正六品，存在着级别上的差异。一般来说，直隶厅都是同知厅，而属厅之中兼有同知厅与通判厅。

2.清代沿海各厅的设立

傅林祥按照他对于政区的定义，在其主持编著的《中国行政区划通史(清代卷)》中，列举了沿海的15个厅。广东省3个:南澳厅、赤溪直隶厅、阳江直隶厅;福建省(不含台湾地区)2个:马巷厅、云霄厅;台湾地区5个:澎湖厅、淡水厅、噶玛兰厅、基隆厅、埔里社厅;浙江省3个:定海直隶厅、玉环厅、南田厅;江苏省2个:海门直隶厅、川沙厅。

清代沿海新设政区之中，厅占据了相当大的比重。沿海新设府级政区7个，其中直隶厅有2个，占比为28.6%。沿海新设县级政区31个，其中厅11个，占比为35.5%。可见，在新设立的县一级政区之中，厅所占的比重大约为三分之一左右。

从时间上来看，沿海地区厅制的出现是在雍正年间。雍正五年(1727)，移通判驻扎澎湖，成立了一个隶属于台湾府的属厅。雍正六年(1728)，又于浙江玉环岛上设立玉环厅，隶属温州府。雍正九年(1731)，析彰化县大甲溪以北地置淡水厅。雍正十年(1732)，南澳岛委派同知前往管理，设立南澳厅。雍正时期在沿海设厅的先例，对此后各厅的建设影响深远。

在乾嘉时期，沿海又陆续增设了一些新的厅。乾隆三十三年(1768)，析通州地置海门厅。乾隆三十九年(1774)七月，移金门通判驻马巷，设立马巷厅，属泉州府。嘉庆五年(1800)十一月，析漳浦、平和、诏安三县冲要之地为云霄厅，属漳州府。嘉庆十五年(1810)，析上海、南汇两县地设川沙厅，属松江府。嘉庆十六年(1811)，在台湾东北部、中央山脉以东的所谓“山后”之地设噶玛兰通判厅，今为宜兰县。

鸦片战争之后，又迎来了一个设厅高峰期。近代海禁大开，沿海开发加速，厅的设置也相应地加速了。道光二十三年(1843)，升定海县为直隶厅。同治七年(1868)闰四月，析广州府新宁县赤溪、曹冲等地置赤溪直隶厅。同治九年(1870)六月，阳江直隶州改为直隶厅，后于光绪三十二年(1906)五月，复改为直隶州。光绪元年(1875)，噶玛兰厅改为宜兰县后其通判转至基隆(原名鸡笼)，设立基隆厅，后于光绪十三年(1887)改为抚民理番同知。光绪十年(1884)，于台湾埔里社设厅，治所即今台湾南投县东埔里镇，属台湾府。宣统元年(1909)，于浙江南田设立南田厅，成为清代海疆地区最后一个设立的厅。

除了政区厅之外，沿海地区还有很多分防厅。如福建省有平潭分防厅、厦门分防厅、三都分防厅、石码分防厅等，广东省有涠洲分防厅，浙江省有乍浦分防厅，台湾地区有南雅分防厅等。这些厅是否真的是分防厅，还是其中有些是政区厅，学者之间尚有争议。其中对南雅厅、厦门厅、平潭厅的争议较大。

首先是南雅厅。南雅厅位于台北府南部山区，以往的研究多将南雅厅视为光绪二十年(1894)所建的政区厅。1895年台湾被日本人侵占，南雅厅也被认为是台湾最后一个建立的厅。如胡恒认为，“这种看法在有关台湾史的论著中极为常见，几乎成为常识”，其中包括谭其骧先生主编的《中国历史地图集》和台北“中研院”开发的台湾历史文化地图系统这两个非常权威的历史地理研究成果。不仅是现代人，很多当时人编写的地理志书中就已经将之当作是政区厅了。不过，通过查证原始设厅的档案，胡恒认为南雅厅并没有成为一个正式的政区。

厦门厅与平潭厅也争议颇多。厦门地原属于同安县，在明清之际成为福建海防之重镇，清廷将泉州府海防同知移驻于厦门，成立了厦门分防厅。傅林祥等人经过考证认为，在光绪《同安县志》中，厦门仍被视为该县域之一部分，由此认为厦门直到清末一直是分防厅。平潭厅原来是县丞分防厅，设置于雍正八年(1730)，嘉庆三年(1798)改为同知厅，然不详是否为政区厅。傅林祥等通过考证，发现平潭在宣统时期设置的民间团体均不是县级，认为平潭厅在清代不能作政区。但是，也不是没有反例存在。道光二十六年(1846)，福建发生了水灾，闽浙总督在勘查灾情之后，上奏“惟福州府属之平潭、福清、永福，泉州府属之厦防、晋江、同安等厅县于本年七八月间猝被风雨”。在这一奏折之中，平潭、厦防(即厦门分防同知)两厅与福清、永福等并列为“各厅州县”，将之等同于一般政区。可见，在当时福建地方官员看来，这两个分防厅实际上已经与一般政区无异。其中厦门同知的地位尤其暧昧。《厦门志》中记载厦门海防同知“管理海口商贩洋船出入，收税台运米粮，监放兵饷，听断地方词讼”，似乎具有独立的司法权限。但是马上又接了一句“同安知县、教谕、训导，见《同安县志》，不录”。一方面说厦门同知可以“听断地方词讼”，但是又要顺带提一句同安县的相应职官，如果厦门真是独立的政区，是不会出现这种情况的。可见厦门厅具有相当的独立地位，又与同安县之间依然有着千丝万缕的联系，并未彻底成为独立政区。综合来看，厦门厅与平潭厅仍然应该被视为分防厅。但是从种种迹象来看，这两个分防厅已经非常接近政区厅。进入民国之后，厦门设县升市，平潭设县，都得益于清朝奠定的区划基础。

3.沿海设厅的原因分析

沿海地区的设厅过程及设厅原因各自不同，但是将“厅”设立于沿海，说明诸地具有一些共同的特征。

首先，沿海各厅的设立更多是民间力量驱动的结果，而不是清政府主动开发的结果。明朝曾经实行严厉的海禁制度，并且将沿海诸岛废弃，民众完全迁徙到陆地生活。清朝除了在初期与南明势力的战争中实行严格的迁海政策之外，总体上的海疆政策没有明朝那么严厉，但是对于海疆开发也并不热心。“以禁为防”“重防其出”是清代海疆政策的核心内容，对于民间活跃的海上活动，清政府始终保持着较为警醒的态度。具体到海疆管理上，清朝在解除迁海命令之后，有意识地对所谓的“内外洋”海域进行了区分。距离大陆较近、容易进行管制的岛屿允许民众前往居住开发，而距离大陆较远、难以进行有效管制的岛屿则继续维持封禁。台湾岛也类似，清朝最初的设想是只保持西南部已经开发的部分，对岛上其他部分也实行封禁。在这一消极政策背后，是三个大的担忧:“一则恐外来认垦之徒奸良难辨，一则恐垦熟之日私米下海，一则恐添设官兵所费不赀故也。”这是雍正四年(1726)浙江巡抚李卫在提请设立玉环厅时谈到的三种主要反对声音，后来也反复出现在设厅与否的政治讨论之中，代表了清朝内部的一部分主流看法。在这三条理由之中，前两条涉及安全因素，后一条涉及经济因素，而安全因素是真正决定性的因素。清廷害怕无法分辨前来开垦民众的“奸良”，也害怕岛上民众将物资接济海盗，归根到底是对于自身的管制能力信心不足，害怕海疆开发之后的管理难题。在这种防弊思想的指导下，海疆开发自然是多一事不如少一事。但随着沿海人口的增长、经济社会的发展与民间海洋活动的勃发，缺少土地与生活资源的民众不得不以海为田，不惜冲破禁令，前往开发被清朝所封禁的土地。这种情况下，清廷或者选择加大管制力度，对非法垦殖加以驱逐，或者因势利导，设立政区加以管理。很多沿海厅的设立不是清朝主动招揽民众开垦的结果，而是民间大量私自前往开垦之后，在一定契机下被政府所承认并设厅加以管理的结果。浙江玉环、南田等厅，台湾岛上的诸厅大部分都是类似这样的情形。

其次，因为清政府对待海疆开发与管理的消极态度，沿海诸厅的设立具有较强的危机驱动特征。略显吊诡的是，在承平时期清廷不愿意积极开发海疆，在出现了较大的海疆危机时，反而会为了加强对于海疆的控制而变得更为积极地进行政区建设。纵观清代在沿海地区的诸次设厅高潮，背后都有海疆危机的影响。

沿海第一次设厅的高潮是在雍正时期。这固然有雍正皇帝本人较为奋发进取的缘故，也不容忽视康熙末年朱一贵起义的影响。朱一贵起义爆发于康熙六十年(1721)，曾经占据全台，声势浩大。其余部在退出台湾府城之后，还长期在台湾北路地区盘踞。台湾当时只有一府两县，整个北路皆由一诸罗县管辖，极难有效管理。正是因为在朱一贵起义之后感到台湾北路空虚，才有了雍正时期台湾一县二厅的设立。嘉庆时期是另一个设厅的高潮期，这一时期正是大海盗蔡牵与朱濆横行海上的时候。在嘉庆时期，添设了川沙厅与云霄厅两个滨海厅，以及台湾岛上的噶玛兰厅。这三个厅的添设都是为了加强对沿海社会的控制。蔡牵与朱濆势力在海洋社会中拥有非常多支持者，这也是他们屡屡在被击败后能够东山再起的原因。要剿灭蔡牵和朱濆的势力，就必须断绝海洋社会对他们的支持。这也是清初对付郑成功集团的主要思路。川沙与云霄两地是沿海防线中的薄弱之处，噶玛兰是台湾岛上防备薄弱之处。尤其是云霄与噶玛兰，都曾在此前多次请求设立政区而未获同意，只到嘉庆海盗大炽之时才得以顺利设厅。鸦片战争后，西方列强对海疆的侵略加快了清朝海疆建设的步伐，形成了第三次设厅高潮。在西方的强力威胁之下，海禁大开成为既成事实，“以禁为防”政策无法再继续实行。同时，拥有压倒性武力优势的西方帝国主义势力觊觎中国的海疆地区，如果不积极加以经营，则可能导致列强侵占，威胁整个海疆地区。这与清代中前期几次积极海疆经营的刺激因素是一致的。只不过近代的西方威胁要远为巨大和紧急，也就迫使清朝以更快的速度、更大的步伐去进行海疆政区建设。埔里社厅、基隆厅、南田厅等厅的设立背后都有明显的海疆危机刺激因素。

二、沿海厅制的主要特征

清代厅制具有一些与一般府州县不同的地方，沿海诸厅也继承了这些一般性特征。同时，因为设置于海洋环境之中，又具有一些自身独特的内容。沿海厅制中的“海洋性”特征是非常突出的。

1.沿海诸厅的不同类型

清代的厅多设置于边疆或边远地区，这些地区大多也是少数民族聚居地区，因此一般都带有强烈的边疆性与民族性特质。沿海诸厅设置于海疆地区，其边疆性更多体现为海洋特征。除台湾岛上诸厅外，沿海诸厅多设置于汉族聚居区，民族性特质并非其普遍特征。

首先，清代沿海诸厅中占据主体的是海洋型政区，其中最典型的就是诸多海岛厅的出现。传统中国的郡县制发源于陆地平原，一旦遇上海洋环境就面临着水土不服的问题。中国沿海的岛屿除了台湾岛与海南岛之外规模都偏小，第三大岛舟山岛面积约为468.7平方公里，刚符合“百里之县”的标准，其他大部分沿海海岛的规模都要远小于陆地一县。如何在沿海离岛上适用郡县制曾经是一个非常棘手的问题，在制度上也存在着反复。在很长一段时间内，对于这些海岛都采取以陆治海的策略，将之归属于海岸线上的某个县管辖。但是以陆带海的做法面临着严重的管理问题。陆岛之间交通通信不便，且严重受制于气象因素，海岛居民在赋税、司法等方面都会存在很大的不便。明朝反其道而行之，干脆封禁沿海离岛，搬迁当地居民到大陆居住，以摆脱管理困境。但是在海禁与反海禁的反复斗争中，离岛的战略价值逐渐被肯定。如果对之放任不管，一旦沦入敌对势力手中，就可能造成很大的麻烦。清朝对此也有切肤之痛，以郑成功为代表的南明势力以沿海离岛为基地，长期骚扰沿海地带，给清廷的统一战争造成了极大麻烦。明朝在后期已经对具有战略价值的海岸离岛解除了封禁，清朝在平定南明势力后也延续了类似的做法。一开始，对这些海岛的管理都是军事化的。经过康熙、雍正时期的探索，清朝决定在这些大中型甚至中小型海岛上设置独立的政区以进行管理。典型代表有南澳厅与澎湖厅。就规模而言，南澳厅“弹丸一岛，远寄于水天浩淼之区”，“其山川土田，曾不得比于郡县之一都一鄙”，若以内地标准来衡量，是绝对没有资格单独成立政区的。之所以要“设官分职”，是因为“南澳为漳潮之门户，奥闽之屏藩”，需要特殊对待。澎湖则比南澳更小，“不过海上一沤耳”。然“岛屿回环，港汊错杂，为中外之关键，作台厦之逆旅”，也需要设立专官来弹压。除此之外还有玉环厅、南田厅等也都设于中小型海岛之上。

海岛厅无疑是清代非常有特色的一种行政区划创制。在中小型岛屿之上建立独立政区，为此前历代所未有。清朝鉴于海岛幅员狭小的事实，引入了厅制这种灵活的体制，顺利地将郡县制应用于海疆区域。这为我国海岛型政区的建设奠定了基础。

其次，部分沿海厅也带有强烈的民族混居色彩，主要体现在台湾地区的各个厅中。开发与发展台湾岛可以说是清代海疆经营最重大的成就。台湾地区除了汉人移民之外，在当地还有南岛语系的原住民。台湾岛上的厅大多设置在番汉杂居的前沿地区。在民族混杂这一点上，台湾地区的厅非常类似于内陆边疆的厅。如台湾岛上最早设立的淡水厅，设置于大甲溪以北，是当时汉人开发的最前线。此后淡水地区开发成熟，大量汉人移民又继续前进，开发“山后”地区，又奠定了噶玛兰厅的基础。而当开发较为成熟后，这些厅大多被改为了“县”。如淡水厅后来被改为新竹县，噶玛兰厅后来被改为宜兰县。

最后，还有一些因为特殊原因设置或改置的厅。如定海厅的设立，是由县升为厅。厅本来是一种带有很强临时性质的政区，一般厅在开发成熟之后，会转型为州县体制。但是在清代中后期，厅制逐渐走向成熟，成为“府厅州县”序列中的一员，其“临时”的性质也就逐渐淡化了。厅丰富了清代地方政区的层次，填补了府与州县之间的品级空白，给朝廷治理地方增加了新的选择项。定海厅的前身是定海县，早在康熙年间就已经设立，应该说是非常成熟的一个政区。管见所及，没有找到定海县升格为定海厅的真正原因，但是按照时间来推测，与第一次鸦片战争定海沦陷应该有非常密切的关系。清朝应该是为了重视舟山群岛这一海上重镇，才将定海县升为定海厅，以资弹压。另外两个比较特殊的厅是同治年间设立的赤溪直隶厅与阳江直隶厅。其中阳江厅也与定海厅类似，原来即已经有阳江县存在，赤溪厅则是新创立的政区。前已述及，这两个厅的设立与太平天国时期广东的土客冲突有关。这次内乱持续十几年，双方都伤亡惨重，也留下了难以短时间平复的伤痕。客家人在数量上处于劣势，只能依托赤溪、阳江沿海地方的险要之处来进行防守。经过地方官员的协调，土客双方都同意罢战。但是彼此的仇恨却不易一时消解，解决的办法就是暂时将两者在政区上加以分开，将客家人聚居之地单独设立直隶厅，直接与省来联系，以避免可能的矛盾冲突。这几个特殊的例子也显示了厅制作为一种政区制度所具有的灵活性。

2.沿海厅的组织机构

厅的组织机构比起府州县来有自身的特色。在组织机构方面，沿海厅与内陆厅的差异不大。只是沿海诸厅普遍幅员较小，因此其中属厅的比例要远大于直隶厅。明清地方行政体制的典型组织构成分为主官、佐贰官、首领官、杂职与教职等几类不同类型的官员。如下表所示：

厅则一直没有自己独立的官职，它主要从府州县中“借用”官员来组成自己的班子。厅的主官从府一级的佐贰官中产生，即同知与通判。相应地，厅也可以分为同知厅和通判厅。在清代前后设立的15个沿海政区厅中，以同知厅居多，通判厅只有马巷厅、澎湖厅、噶玛兰厅等少数几个。厅的下属官员同样从府州县职官中借用。厅不设置佐贰官，主官之下最主要的官员就是首领官。清代地方行政体制中，佐贰官的设置由当地事务繁简而定，并非必设之官。事实上，大部分地方没有设置佐贰官。而负责治安工作的首领官则为必设之官员，每一处皆有额设。厅的首领官也主要从府一级首领官序列中借用，主要是较为低级的照磨与司狱。如云霄厅设置之时，将盘陀巡检改为“云霄照磨兼司狱事”，成为云霄厅的首领官。川沙厅设置时，即将原来松江府照磨直接改为川沙抚民厅司狱。也有以其他官员兼任司狱者，如噶玛兰厅即以罗东巡检司兼任司狱事。照磨、司狱、巡检皆是从九品官员，互相兼职与直接改换官职都非常方便。

除了首领官之外，大部分厅还设有分防官员。厅所在之地大部分都处于开发未熟或地理情势复杂之处，除了治所之外，境内往往还有一些需要重点照看的区域。厅长官分身乏术，需要另有官员前往弹压。一般府州县负责这种分防事务的主要是巡检和一些分防佐贰，厅负责这类事务的主要是巡检和县丞。厅设置巡检的情况非常普遍，几乎是标配。部分厅有多处汛地需要派官驻守，除了巡检之外，多设置县丞。县丞本是县级副职，在很多县中也承担着分防汛地的工作。县丞品级八品，较巡检要高，设置县丞某种程度上也是怕巡检官卑难以服众，为了郑重其事才予以改任。如淡水厅在设置之初，有八里坌与竹堑两个巡检。后来新庄地区事务繁杂，需要专官驻守，于是将八里坌巡检升为县丞，移驻至新庄，后又改为移驻艋舺。

另外值得一提的官员就是教官。厅的教官大多参照县级的标准，为教谕与训导。教官负责科举考试相关事务，本身并不是特别重要的官员，地位卑微。但是教官的设置背后是学额的分配，直接关系到当地读书人的出路，意义又十分重大。清代在府州县中都设有“学校”，每个地方政府都有自己固定的“学额”，规定了当地所能够录取的生员数量。可以想见，学额越多，当地人通过科举改变命运的机会就越大，故而是地方争取的重点。有些厅在原有政区基础上改建，其学校与学额可以相应地改建与转移。有些厅是在新开发土地上设立，初设之时可能不专门设立学校，其学额附在原属府学或县学之中。厅中的读书人要参加科举考试就必须前往府城或邻县，路途遥远不便。在设厅之初，草莽初开，文化不盛，这样的做法还不至于成为问题，一旦开发成熟，人文荟萃，就需要在厅中单独设立学校及配备教官。因此，对于那些草莽初开的厅来说，之后教官的设置是开发较为成熟的标志，也是本地获得一定独立学额的标志，意义非常重要。

三、沿海诸厅的主要职掌

沿海诸厅设置于海疆前线，其民政事务的重要性远不如维持治安任务，部分厅的民政事务几乎可以忽略不计，而治安任务非常沉重。不过除此之外，沿海诸厅在移风易俗、推动民族融合方面的功能也不容忽视，这一点是以往较少被关注的。

1.征收钱粮

征收钱粮是清代地方政府的重要职责，沿海诸厅自然也不例外。沿海诸厅的主要税种有“正税”（即土地税与人头税）、盐课、渔业税收、关税、商税等项目。不过，不同的厅在财政实力上相差悬殊。如地处膏腴的噶玛兰厅，财政收入“绰有余裕”。相对而言，海岛厅则更多地受到了辖区面积的影响。如定海厅设立于我国第三大岛舟山岛上，幅员相对辽阔，其正税钱粮有11475两之多。而澎湖厅因为土地人口都很少，额定正税钱粮只有609两。后者的征税额度几乎可以忽略不计。这些情况说明，对于很多厅而言，征收钱粮可能并不是特别重要的职掌。《南澳志》的作者对此有清楚的认识:“澳中丁口男女一万七千有奇，每日食谷一百七十石，计所产之谷不足三月之供。夫国无九年之蓄曰不足，无六年之蓄曰急，无三年之蓄曰国非其国。南澳无一日之蓄，其何以为国哉?筹积贮，招商贾，为政之先，务莫切于此矣。若纳总纳秷，上为天子供其贡赋，则国家设官分职之意，固在彼不在此也。”

2.维持治安

清代整体的海洋政策以海防为主轴，并不重视开发与拓展，在政策上处处进行着限制。在总体政策上，以“重防其出”为指导思想，“海防设想的主要对象在国内，岸防是重点，水防是辅助”。在海洋的管理上，严密限制渔民和商船的出海以及海外移民，将限制沿海居民出海作为主要任务。清代海防的主体有两个，一个是沿海的地方政府，主要是各个府厅州县;另一个就是沿海设立的水师。水师负责在洋面巡弋，地方政府主要负责“岸防”的部分。所谓“岸防是重点”，不仅仅是指建立沿岸的军镇以防御海上的攻击，也包括地方政府通过管理渔民与渔船，来实现对海洋社会的控制。一旦航入大洋，海上人群的活动将很难得到监督。但是大部分从事海洋活动的渔民与海商都居住于陆地，其驾驶的船只也需要不时停靠在口岸之中。如渔民都要编入所谓的澳甲，互相汇报行踪，防止违禁出洋进行走私贸易等活动;商船需要登记注册，从口岸出发时需要记载人员、货物、行程等诸方面信息，到达另一口岸之后由当地政府进行核对。

沿海诸厅与沿海各府州县一样，都肩负着重要的海防任务，维持治安是主要职掌，这本身没有特殊之处。大部分府州县大多具有一定面积的陆地腹地，除了治安维持之外也同样具有征收钱粮等其他职掌。而部分厅的特殊之处在于，它们的钱粮事务几乎可以忽略不计，其设厅的主要目的就是治安维持、巩固海防。一些厅位于中小型海岛之上，土宇狭小，农业基础薄弱，没有太大的经济价值，但是地当海路要冲，具有极高的军事战略价值，如南澳、澎湖等厅。另外还有一些沿海厅虽不在海岛之上，但地处偏远，海路较陆路便捷，一旦管控不力很容易成为盗贼渊薮，使得清政府不得不在当地增设政区以加强弹压，如云霄厅、川沙厅、噶玛兰厅等。

除了防卫要地、巩固海防外，一些沿海厅的设置还具有协调兵民关系的重要作用。很多设厅之地都是军镇所在之地，兵员众多，兵民矛盾突出，需要加以协调。如阳江厅，“嘉庆年间将春江协改为阳江镇”，而当时阳江尚只是一个县。阳江镇设总兵一员，兵力最高之时达到1000余人，在同治设厅之时尚有600多人。再如定海厅为东南海防要冲，南澳厅为闽粤海防重镇，也都设有军镇，设总兵驻守。南澳厅在历史上有段时间还曾经出现过“兵多民少”的情况。海防事务需要水师军队与地方政府之间的通力合作。在设厅之前，当地缺乏具有权威的政厅，兵民事务的处理需要秉承所属府县，往往距离遥远，多有不便。如阳江厅在设立之前，一遇到海洋事务，知县没有权限直接与总兵联系，需要“凡事禀命道府”，由道府与水师进行联络，层级复杂，容易造成拖延。这种情况“于控制沿海要区，尚未简当”。设厅之后，则可以由阳江同知直接与“阳江镇就近商办”，减去了多余的中间环节。南澳也有类似的情况，在南澳设厅时规定的职责中，也有“至防海机宜，应令该同知就近与总兵官商酌防范”，与阳江厅非常类似。在军镇所在地设置级别较高之地方政府，也可以达到文武相维的目的。在清朝重文轻武的大背景下，虽然同知与通判的品级很多时候要低于驻防的军官，但也足以有分庭抗礼的底气。如南澳厅在设立同知之后，被委任以“监放兵饷”的职责。澎湖厅的驻兵“素称骄悍”，民众多受其欺侮，但是几任通判都能够严加管束，“一绳以法，不少假借，民赖以安”，有效地维护了当地居民的利益。

3.移风易俗

宣扬教化、移风易俗是地方官的职责之一。宣扬教化的一种方式是通过各种礼仪形式来进行。对于清代的官员来说，教化礼仪的主要形式是宣读“圣谕”，并举行乡饮酒礼等仪式。不过在清代，并没有多少地方官真正在践行这些礼仪，也“没有多少人真把它们当回事”。其实，能够让地方官员真正在意而又确实能够宣扬风化的途径，是科举与学校制度。以往谈到科举制度，一般将之与教育、人才选拔联系在一起，对于科举制度的主要定位即“选贤举能”，而忽视了其移风易俗的功能。科举制度是清代选拔官员的主要制度，在“唯有读书高”的时代也是实现向上社会流动的主要渠道。科举制的存在鼓励了社会民众努力学习儒家经典，这样的激励机制实为最好的移风易俗政策。清朝有意识地使用科举制度来整合边疆地区的民众，具体表现在科举名额的分配上。如台湾地区因为地处海疆，在乡试名额方面曾专门加以照顾。再如南澳岛在设厅之前的康熙二十七年(1688)，在生员杨世基等呈请下，“岁科各取澳生一名，附入潮州府学，沿为定例”。后来这一做法也推广到了南澳厅福建省所属的部分，表示南澳士子“航海远涉，有片长可取，似应量加优录，以示鼓励”。

厅与一般府州县不同的是，它的学校系统以及科举名额分配也带有临时性政区的特质。如果是建立一般的府州县，按照已有的制度框架，在一开始就会解决好学校建设、学额分配等问题。而厅始终没有形成成熟的制度框架。部分厅在创立之前已经存在一定基础，其学校与科举系统的建立相对而言比较简单。如定海县改定海厅，其原来的教职教谕和训导保持不变，原定海县之学校也自然升为厅学，并稍微“增加学额七名，武额三名，廪十名，增十名”。但大部分厅都是从原有的政区划取一部分重新创立政区，另外一些则是在原先的封禁之地从头开始建立政区。这导致很多厅在设立之初没有自己独立的学校和学额，也没有自己独立的教职官员。尤其是那些新开的厅，学校、独立学额、教官三者全无，需要靠地方官员与地方绅士不断地去争取，将之补充完全。其中，独立学额的争取是核心。

没有独立学额，不仅会导致科举之大权掌于外人之手，不利于本地考生，也会带来很多现实的问题。如澎湖厅位于大海之中，原来生童考试需要前往台湾本岛之台湾县，路途遥远，“往返动逾半载，资斧维艰，裹之不前”，甚至有部分考生因为无法负担旅费，“至有皓首穷经不得一预童子之试者”。所以，沿海诸厅的长官及当地的士子会有很强的动力去为本厅争取相对独立的学额和科举权限。如淡水厅是雍正九年(1731)割彰化县北境成立，在很长一段时间内都没有自己的学额，淡水生童要参加生员考试需要前往彰化县。在80年间，淡水厅官绅经过多次申请，才终于在嘉庆二十二年(1817)获准自费建立文庙，次年获得自己独立的学额。基本与淡水厅同时期设立的玉环厅，也经历了和淡水厅类似的命运。玉环厅设立于雍正六年(1728)，也是一直到了嘉庆六年(1801)，才获准自行筹资建立文庙。其他诸厅的历程也大多坎坷。

厅一旦获得独立学额、拥有独立考试之权，对于本地读书人的鼓励是巨大的。据称，淡水厅在拥有独立学额之前，“设塾延师”者是“百无一二”，而自设立独立学额之后，“科甲迭兴，有司奖劝之，师长伋引之，人文蔚起为全台冠”，有了非常显著的功效。繁荣的科举也鼓励了社会中的读书风气。淡水厅内，“南北各庄，生童咸结文昌社，月会课之。复有小讲会，集未冠者，于月朔望试以起讲。隔日列甲乙榜之赏赉有差，堑城尤敬惜字纸。每届子午卯酉年，士庶齐集，奉苍颉神牌祀之，护送字灰，放之大海。灯彩鼓乐，极一时之盛云”。所谓“士为四民之首，有教化然后有人心”，对于读书人的鼓励也影响了社会其他群体，淡水厅的风俗也随之发生了大转变。“风俗之移也，十年一小变，二十年一大变。淡水番黎，较四邑为多。乾隆二十九年以前，郡志所录，类多耳所未闻，目所未睹。今自大甲至鸡笼诸番，生齿渐衰，村墟零落。其居处、饮食、衣饰、婚嫁、丧葬、器用之类，半从汉俗。即谙通番语者，十不过二三耳。诱而驯之，罔不遵礼义之化也。”虽然淡水厅风俗之变未必全是科举的功劳，地方志中的描述也不免会夸大，但是不能否认科举的辐射作用在其中发挥了非常大的影响。

结论

民国边疆学的先行者吴文藻曾说过，边疆政治可以看作是地方政治的一种，“必须使得中央政府的威信，能达到边地人及乡下人的心底里，中央政治才有办法，中央政令才能贯彻，所以革新边政，与改进乡政一样，同为有效推行新县制的关键”，因此对边疆地区地方政府的建设应为重点关照的内容。吴文藻还谈到了国人对于海疆的一种观念:“东南诸省，以海为界，本是国界，而并不被视为边疆;反之，甘青川康，地居腹心，而反被称为边疆。”地理上位于边疆的东南诸省在宋元以来一直是中国的文化与经济中心，使得这些地区更多被视为 “核心”而非边疆。边疆的概念除了地理之外，还带有文化的意义。但是，通过对沿海厅制的研究，可以看到，东南沿海地区并非完全没有 “边疆”的色彩。厅是清代一种具有高度边疆性的政区，将之运用于沿海本身就是 “海疆”特性的明证。而在沿海诸厅的创立与运转等环节中，清朝统治者也基本秉持着边疆治理的视角来加以权衡利弊。由此可见，“海疆”诚非虚语。

透过沿海厅制的历史，可以看到清朝海疆管理模式的两面性。一方面，清朝的海疆管理理念与体制具有明显的保守性。“以禁为防”的总体思路，伴随的是对海疆开发与管理的消极态度。换句话说，清朝统治者所期望的理想状态是将海洋活动维持在较低水准，并让偏远的海疆地区维持未开发状态。而现实中活跃的民间海洋活动与移民垦殖，以及海疆危机的应对，成为驱动清朝进行海疆政区建设的主要动力。从沿海各厅设立之后的效果来看，新政区的建立有助于清朝更好地管理沿海地区。而另一方面，又不得不承认清朝的海疆管理体制具有一定的创新性，能够因地制宜地将 “厅” 这一较为灵活的政区运用到海疆管理当中来。尤其是诸多海岛厅的设立，开创了中国在中小型海岛上建立海岛型政区的先河，部分清朝建立的海岛型政区一直延续到当代。对于厅制历史的研究有助于更好地理解清代海疆管理思想与制度的复杂内涵。

清代沿海厅制的建设对于海疆治理的意义重大。首先，清代的厅制建设对于海疆的开发起到了很大的作用，绝大多数新开发土地都采用了厅的形式。这一系列的厅制设立基本扭转了明代封禁沿海岛屿所造成的影响，恢复到了宋元时期的海疆治理。如浙江南田、玉环、福建澎湖等处岛屿在宋元时期就已经得到了开发与有效管理，此时又都重新设立政区厅加以管理，意义重大。另外，厅制建设在开发台湾岛的过程中发挥的作用尤为巨大。可以说，厅基本等于台湾开发的 “前线”，通过在处于开发过程中的番汉杂居地区设立灵活的厅制，妥善地解决了新开发土地的管理与民族融合问题。在开发成熟之后，于原来设厅之处改设州县，并再于新的前沿设立新厅。除了明郑政权最初开发的西南一隅之外，台湾岛其他地区大多有设置厅的历史。其次，清代厅制建设对于有效管理海疆和巩固海疆也发挥了较大的作用。厅的设立为长久以来如何于海洋性环境中建立稳固的政区提供了一个切实可行的解决方案。海岛厅的设立结束了历史中长期以来以陆带海的局面，有利于海岛地区的有效管理。很多清代所设置的海岛厅都为现代所继承，从侧面也证明了这种尝试的合理性和清朝在海疆管理方面的创新。在已经开发地区，新厅的设立也代表了海疆管理体制的合理化。这些地区一般都属于海湾或者偏远海岸带，离旧有的陆地行政中心较远，且海洋性特征明显。在这些地区设立的新厅一般都将厅治设立于靠近海洋的地方，方便就近管理，增强了对相应海疆地区的控制能力，代表了对沿海管理体制的一种合理化改造。最后，清朝经过 200 多年的持续建设，已经基本将沿海原来封禁的岛屿与海岸政区化，并对原有的政区结构进行了合理化，奠定了我国现代海疆政区的基本轮廓。过去普遍受到关注的多是开放海禁、收复台湾、近代台湾建省等大事件，而对于日常的海疆管理以及长时段中逐渐推进的海疆政区建设与完善缺乏必要的关注，因此值得投入更多的关注。

（本文原刊《中国边疆史地研究》2022年第3期第182—194页，文中原有注释，引用请务必参考原刊。）