清代新疆道制建置沿革探析

吴轶群

【内容提要】 清统一新疆后，实施军府制统辖下多种行政机制并行的边疆管理体制，仅在东部地区实行与内省相同的道、府、州县制度，即镇迪道的建置及其管辖下的各府厅州县，对于清代新疆东部社会发展起到了积极的作用。清末新疆建省，设置四道，以中央政府直接统治的州县制度取代了“因俗施治”的军府制下多种行政制度并行的间接统治体制，使得新疆内部地方行政制度划一，并与内地省份划一。这同时也是与清政府加强边疆地方民政管理的需要是相适应的，对新疆地方行政制度的演变，以及政区的形成产生了深远的影响，并为其他边疆地区的地方行政建置提供了范本。

【关 键 词】清代/新疆/道制建置沿革/地方行政制度变迁

关于清代道的研究多是以内地为主要对象，对边疆地区道的设置、职能及演变探讨得很少，仅林涓在其博士论文中有所涉及。[1] 有关清代新疆镇迪道和建省时期四道建置沿革，未见有专文进行研究。尤其是镇迪道建置沿革，如时间、名称、驻地、辖境等，因各种记载不同，有待廓清。清末新疆建省和建置四道，是19世纪清政府治边政策适应历史变化的需要，也是地方民政事务日益发展的结果。这一改变对清政府在中国边疆地区如台湾、东北、蒙古等地地方行政建置的演变有直接的借鉴作用。深入了解清代新疆道制的变迁，对于边疆政区地理和区域历史地理的发展具有一定的研究价值。

    一、清代新疆建省前镇迪道建置沿革及职能分析

    (一)镇迪道的由来

    清代重新统一天山南北，新疆东部地区建置镇迪道，其下实行州县制度，在行政上隶属陕甘总督。镇迪道最初是由甘肃安西道移驻、改名巴里坤道，最后改定此名而来。[2] 乾隆二十四年(1759年)九月“升安西直隶州为府，裁靖逆直隶厅入安西府；置哈密、巴里坤二直隶厅来属；徙道治于哈密直隶厅”[3]。道治所迁移到哈密，但名称仍然是安西道，隶属于甘肃省。史籍中所谓“哈密兵备道”的记述，实际上是移驻哈密的安西兵备道。乾隆二十五年(1760年)，陕甘总督杨应琚奏请，乌鲁木齐“应照哈密，巴里坤之例，设同知一员，管理地方，通判一员，收放粮饷，并仓大使一员，以供差遣出纳。再设巡检二员，分驻昌吉、罗克伦两处。以上各员，统听哈密兵备道管辖”[4]。此时被贬授予道衔的哈密办事道员文绶，因“俱实心奋勉，文绶著加恩交部议叙，仍著军机处记名”[5]，并非派驻哈密的安西兵备道，这应该是对派驻的安西兵备道和有道衔遣发哈密官员的混淆。《皇朝文献通考》记载：“移驻安西道于哈密，以一府三县属焉”[6]，以及成书于乾隆年间的《西域图志》“分巡镇迪屯田粮务兵备道一员，乾隆二十四年设，初驻哈密为安西道”的记述，应该是确切的记述。[7]

    镇迪道的设置，是和新疆东部地区开展屯垦直接相关的。早在南疆战事还未告捷时，清政府即已开始兵屯。安西道移驻哈密，是哈密、巴里坤开展兵屯、移民屯垦，以及建置州县的需要。乾隆二十四年(1759)南疆平定，兵屯在哈密、巴里坤等地迅速扩大。乾隆二十六年(1761)始招募甘肃人户移民屯垦，迁入地以乌鲁木齐为中心，东起巴里坤，西到玛纳斯。陕甘总督衔、兼理甘肃巡抚事吴达善在乾隆二十五年(1760)的条奏反映了当时的实际情况：“巴里坤、哈密距安西遥远，新移驻之同知、通判，应定为直隶厅，归安西道管辖，其粮饷刑名钱谷等项，该道核查”[8]。另外还有派驻乌鲁木齐的专司道员——粮务道，乾隆二十五年(1760)派驻乌鲁木齐，“著陕甘两省，拣选满洲道员一人，同知、通判、州、县四员，县丞、杂职八员，发往乌鲁木齐，道员总办收支各屯粮饷”[9]。《皇朝文献通考》中也对此有明确记载：“乌鲁木齐总理粮务道(陕甘总督于内地道员内酌派)一员，……分管卡伦、经理粮务则由陕甘总督酌派道员同知以下等官，均照西藏驻防之例，三年更代”[10]。也就是说，乌鲁木齐粮务道是以各地屯田事务为主要职掌的专司道员，而并不像移驻哈密的安西兵备道那样，是管理粮饷刑名钱谷等事务的地方分巡道。

    关于安西道移驻巴里坤的时间约略相同，而巴里坤道移驻乌鲁木齐的时间，以及改名镇迪道的时间，不同记载较多，需加以辨析。有关史籍记载安西道移驻巴里坤的时间多有错误。[11] 乾隆三十七年(1772)四月，议准陕甘总督文绶将安西道移驻巴里坤的疏请，“照旧兼辖哈密、辟展、乌鲁木齐等处。其原辖之安西府，请就近改归甘肃道管辖，该道更名安肃兵备道。至安西府一缺，仍移驻渊泉县。”“所有巴里坤道，同城既有满兵，且统辖哈密等处。时有清文事件，而所辖丞卒，又俱满缺，应请将巴里坤道，于陕甘两省满员内拣调。其乌鲁木齐粮道，系属差缺。今粮务已归巴里坤兼辖，请将此缺裁”[12]。这一年，由于安西道移驻巴里坤，不仅改名为巴里坤道，还将安西改归安肃道管辖。同时裁撤乌鲁木齐粮务道，加屯田粮务衔于巴里坤道，改名为巴里坤屯田粮务兵备道，统辖乌鲁木齐屯田及粮饷等事务。但镇西府的设立当在乾隆三十八年(1773)，“巴里坤向设同知，不足以资治理，请改设镇西府知府一员，附府宜禾县知县一员。一切刑名钱谷，令该府县管理”[13]。也就是移驻道员以后第二年，改直隶厅为府。从《清高宗实录》、《嘉庆一统志》、《新疆识略》、《新疆图志》等的记载来看，可以确信安西道移驻巴里坤的时间是乾隆三十七年(1772)。

    巴里坤道移驻乌鲁木齐的时间，以及巴里坤道改名镇迪道的时间，历史资料的记载也颇有不同。如在《西域图志》中记载：“分巡镇迪屯田粮务兵备道一员。三十八年，改今名，移驻镇西府”[14]，而在《嘉庆重修一统志》中，记载“(乾隆)四十二年，移驻乌鲁木齐，改名镇迪道”[15]。首先是移驻时间。从史料中分析，乾隆三十八年(1773)应是确切的时间。道和府不用同城驻扎，甚至道多以分管而移驻他处，在清代并非少见。正如前述升安西直隶州为安西府，即将安西道移驻哈密，同样，乾隆三十八年(1773)升巴里坤直隶厅为镇西府后，即移道治于乌鲁木齐，以示统辖。在陕甘总督勒尔谨奏请升巴里坤为府的奏折中，一并提到“其巴里坤道，应移驻迪化州，并添建各员衙署。铸给印信，增设养廉”[16]，也就是理所当然的了。至于《三州辑略》中“乌鲁木齐驻剳历任巴里坤道”的记载，始自乾隆三十七年(1772)驻。实际上，从同书记述首任道员永庆(乾隆三十七年八月任事，至三十九年十月卸事进京引见)来看，估计是自乾隆三十七年(1772)任至乾隆三十九年(1774)年卸职，因在其任内移驻，在叙其任职时不以移驻乌鲁木齐时间为断记述，而以出任巴里坤道员为始之故。[17] 其次，关于巴里坤道改为镇迪道的时间。镇迪道的名称即各取镇西与迪化的首字而来。《三州辑略》记载是乾隆三十八年(1773)，《新疆图志》为乾隆四十一年(1776)。《乌鲁木齐政略》记载较详，“于四十一年间，经都统大人索(即索诺木策凌)具奏，在于特讷格尔改设知县等官案内，将巴里坤道改为分巡镇迪粮务道”[18]。这是记载巴彦岱升任镇迪道道员，应该在设置之后。此书据王希隆先生考订，为时任都统七年之久的索诺木策凌主修。[19] 这是索诺木策凌上奏之事，应被文员幕僚确切记载。而《清高宗实录》记载的“分巡巴里坤粮务兵备道，改铸分巡镇迪粮务兵备道，兼管哈密、辟展之关防”，其时间为乾隆四十一年(1776)十二月，是在改称镇迪道不久后的事件。记载巴彦岱升任镇迪道道员“管理巴里坤、乌鲁木齐、哈密、辟展等处事务，驻巩宁城分巡镇迪粮务道巴彦岱，辖县四，府一，州一，厅三，蒙古正蓝旗人，四十二年二月升署”[20]，应该在设置之后。因此可以断定巴里坤道改称镇迪道是在乾隆四十一年(1776)间。至于安西道移驻巴里坤、改为巴里坤道之后，很快移驻乌鲁木齐，其原因无外乎乌鲁木齐政治地位提高的需要。

    镇迪道的建置沿革，简单列为表格如下：道的名称　 设置(或改名)　 (移驻)时间与　 (移驻)时间与

　　　　　 时间与驻地　　 驻地　　　　　 驻地

　　　　　 (设置)雍正十　 (移驻)乾隆二　 (移驻)乾隆三

 安西道　　一(1733)年置， 十四年(1759)， 十七年(1772)，

　　　　　 驻安西府　　　 哈密　　　　　 巴里坤

　　　　　 (改名)乾隆三　 (移驻)乾隆三

巴里坤道　 十七年(1773)， 十八年(1773)

　　　　　 巴里坤　　　　 九月，乌鲁木

　　　　　　　　　　　　　齐。

　　　　　 (改名)乾隆四

 镇迪道　　十一年(1776)，

　　　　　 乌鲁木齐

    (二)镇迪道辖境变迁

    关于道员辖境变化做一概述。安西兵备道于雍正十一年(1733)设置时，领安西、靖逆二直隶厅；乾隆二十四年(1759)升厅为府，裁靖逆入安西府，移驻哈密，置哈密、巴里坤二直隶厅来属。乾隆二十五年夏(1760)，设乌鲁木齐同知来属。乾隆三十六年(1771)置辟展、三十七年(1772)置奇台二直隶厅来属。乾隆三十七年(1772)移道治于巴里坤，除。巴里坤屯田粮务兵备道：乾隆三十八年(1773)改设巴里坤道，升巴里坤直隶厅为镇西府，降哈密、辟展、奇台为散厅，往属镇西府，领宜禾、奇台两县；降安西府为直隶州，改属安肃道。是年七月置迪化直隶州来属，九月复徙道治于迪化。所辖府州各一，县五。分巡镇迪粮务兵备道：乾隆四十一年(1776)改设，宁边(昌吉)改县来属，后增阜康县、绥来县，咸丰五年(1855)降镇西府为直隶厅，置哈密、吐鲁番二直隶厅来属，割镇西之奇台县来属。[21]

    从光绪八年(1882)到二十八(1902)，新疆建省，“设道四，府六，厅十一，直隶州二，州一，县二十一，分县二”[22]。光绪十一年(1885)镇迪道兼按察使衔，兼管全疆刑名驿传事务。宣统二年(1910)改为兼提法使衔。地位远远高于其他三道。建省后镇迪道辖境变化不大，其辖属计有迪化府，迪化县，昌吉县，阜康县，奇台县，绥来县，镇西厅，吐鲁番厅，哈密厅，库尔喀喇乌苏厅等。

    随着时代的发展，多种制度并行必然带来诸多的弊端。地方民政管理多样化，不利于新疆政令的统一；而人为地把一个地区的民众分成两部分进行管辖，不利于各民族的交流和团结，更为严重的是使地方容易产生离心倾向。[23]

    二、清末新疆建省过程中四道的设置及其辖境

    光绪十年(1884)新疆建省，州县制推广至天山南北。全疆设置四道。镇迪道由原来隶属甘肃，改隶新疆，并兼按察使衔，为省会所在地之巡道，其职权进一步得到扩大。南疆地区建省前各驻扎大臣不相统属，各长其疆，造成吏治腐败。经过战乱之后，伯克制也被摧垮。利用道府州县制度直接统治，是势所必然。光绪八年(1882年)在南疆设置阿克苏和喀什噶尔二道，选派署理道员赴当地组建州县。[24] 南疆两道的设置，实际上完成了新疆南部聚居区各民族直接受到中央王朝的统辖，结束了间接统治的历史。对比镇迪道，及以后设立的伊塔道，南疆二道的地方民政权力发生了巨变，对南疆社会产生了深远的影响。

    省会建置各级行政管理机构，如升迪化直隶州为府，增设迪化县为附郭县，与昌吉、绥来、阜康、奇台四县，隶属迪化府；镇迪道辖府一、厅四(吐鲁番、镇西、库尔喀喇乌苏、哈密)。镇迪道及迪化府的行政建置大体完善，更加巩固了新疆东部地方政区的大体格局。南疆东四城设阿克苏道一员，西四城设喀什噶尔道一员。至清末，阿克苏道属设分巡阿克苏兵备道一员，驻温宿，辖府二(温宿、焉耆)，厅一(乌什)，州一(库车)。道库大使一员。温宿府辖县二(温宿、拜城)，焉耆府辖县三(轮台、新平、婼羌)，库车直隶州辖县一(沙雅)。喀什噶尔设分巡喀什噶尔兵备道一员，驻疏勒，辖府二(疏勒、莎车)，厅一(英吉沙尔)，州一(和阗)。道库大使一员。疏勒府辖县二(疏附、伽师)，莎车府辖州一(巴楚)，县二(叶城、皮山)。和阗直隶州辖县二(于田、洛浦)[25] 南疆两道的设置，形成了两大军事政治中心，即喀什噶尔和阿克苏。

    伊塔道设置时间最晚，是由于清政府保留了伊犁将军的建置，限制了州县的建设。陕甘总督谭钟麟、新疆巡抚刘锦棠曾多次奏请伊犁行州县制，“欲厚民生，须由郡县。欲增郡县，须设监司。况新疆北路向设有道厅州县，现在全疆改设行省，南路经营建置亦已三年。……拟请仿照镇迪道之制，增置伊塔道一员，驻剳伊犁，兼管塔城事务，改伊犁抚民厅为府，改塔城通判为抚民同知加理事衔，兼管屯田水利，庶几官事有联而屯政亦因之具举”[26]。清政府直到光绪十四年(1888)，才同意在伊犁设置伊塔道及行州县制度。伊塔道的设置，使得建省最终完成。伊塔道设分巡伊塔兵备道一员，驻宁远，辖伊犁府、厅二(塔尔巴哈台，精河)，道库大使一员。府辖县二，绥定，宁远。伊犁将军只管伊塔两地防务和全疆军务。伊塔道的建置，虽然保留了伊犁将军，是军府制废止不完全的表现，但对于加强与俄国交界的伊犁地区的军事防御，发展地方政治经济都是有益的。

    到1902年(光绪二十八年)，全疆共设四道，所属6府、10厅、3州、23县与分县。新疆省的行政区划大体确定。全疆府厅州县，均由四道管辖，各地行政事务，都以四道为基本行政单位。如查核钱粮，由布政使魏光焘汇总，以四道所属为区别。《新疆四道志》即以镇迪道、阿克苏道、喀什噶尔道、伊塔道为一级政区及各道所属府厅州县。[27]

    清末新疆建省时期四道的建置对新疆地方行政制度的变化产生了巨大的作用。即由军府制之下的多种行政体制变为全疆内统一的、并与内地统一的州县制度，这也是清政府为加强边疆地区行政管理而采取的统治方式。清代西北边疆政策总的原则是因俗施治和间接统治，即实行军府制度之下的多元行政管理体制，由于总结了历代的边疆政策经验，较前代更为完备。清政府确立伊犁将军对都统、参赞大臣的节制统辖权之后的数十年里，新疆社会处于相对稳定的发展之中。但自乾隆二十七年(1762)伊犁将军府的设立为始，至同治三年(1864年)阿古柏入侵南疆前，军府制实施已逾百年，不能满足和平时期地方民政管理的需要。军府制的弊病很明显，如职权分散，地方民政管理体制的多样不利于政令统一，监督不利，“因俗施治”容易使地方产生离心倾向等。[28] 另外，军府制重军政轻民政，军府大臣多不理民事，不谙习民事。同治年间新疆大乱，军府制度受到沉重打击。收复南疆、筹办善后时期，刘锦棠就建议裁撤伯克等缺，并裁撤军府，拟设巡抚。镇迪道及其他三道，在组织州县建置过程以及建省后的地方行政中，道员的地方民政作用增强。新疆建省，使得原来隶属军府制度之下的南疆伯克制、扎萨克制度、以及军府制度本身，都向统一的地方行政制度靠拢。

    建省后，设置巡抚一人，布政使司一人，省治迪化府，经历司经历一人，库大使一人。按察使由镇迪道兼摄，后改提法使，司狱司司狱由镇迪道库大使兼；分巡道四(镇迪道，阿克苏道，喀什噶尔道，伊塔道)。“往昔军府之制已如冬葛夏裘之不可复御，于是同光再定代以郡县，联边腹为一体”[29]。四道在建省后的地方行政建设过程中，成为地方政治制度中的重要一环，并使得新疆地方行政制度与内地划一。

    结语

清末新疆建省，最终使新疆成为一个整体行政区域，并集中政令于巡抚，统辖全疆，督办边防，有利于边疆地区的稳定，也有利于防御外敌的入侵。同时，对边疆地区有重大的意义，为以后台湾(1887年建省)、东北(1900年以后，设立各府州县)、蒙古等边疆地区地方行政建置的演变提供了范本。清代新疆地方建置的变迁，既是清末边疆历史发展的必然要求，也是自然地理区域条件、民族文化特征等内在因素作用的结果。新疆建省后，全疆分为四道，以后又变为八道，后改为行政区。至解放前，新疆为十个行政区。从清末边疆政区地理的角度，以及从地理、民族文化的角度分析新疆道制的性质和职能，仍是需要深入探讨的问题。

参考文献：

[1]林涓，博士论文《清代行政区划变迁研究》，2004年，复旦大学历史地理研究中心。
    [2]清朝重新统一前，在对准噶尔部战争中，曾派遣甘省道员佐理军事和粮务诸事，但不是常制。
    [3]档，乾隆二十四年九月初五日朱批杨应琚奏折。转引自牛平汉编，《清代政区沿革综表》，甘肃统部，第458页。中国地图出版社，1990年。
    [4]《清高宗实录》，卷六一二，页5-6。
    [5]《清高宗实录》，卷六百四，页8。
    [6]《皇朝文献通考》，卷七十八，乾隆二十四年，议准督臣杨应琚奏。
    [7]《皇舆西域图志》，卷二十九，官制一。
    [8]《清高宗实录》，卷六二二，页9-11。
    [9]《清高宗实录》，卷六百四，页5。
    [10]《皇朝文献通考》，卷八十八，职官考十：准部新疆职官。
    [11]《乌鲁木齐政略》记载移驻时间是乾隆三十八年，(文员，自王希隆《新疆文献四种辑注考述》，甘肃文化出版社，1995年。)《皇舆西域图志》也记载为乾隆三十八年，(卷二十九，官制一)。而《三州辑略》记载为“乾隆三十八年设镇迪道一”(卷二，官制)。
    [12]《清高宗实录》，卷九百七，页7-8。
    [13]《清高宗实录》，卷九四二，页18。
    [14]《皇舆西域图志》，卷二十九，官制一。
    [15]《嘉庆重修一统志》，卷二五一，甘肃统部。
    [16]《清高宗实录》，卷九四二，乾隆三十八年九月己巳，
    [17]《三州辑略》，卷二，乌鲁木齐驻剳历任巴里坤道姓名。
    [18]《乌鲁木齐政略》，文员。
    [19]王希隆. 乌鲁木齐政略的几个问题[J]. 西域研究，1996，(1).
    [20]《乌鲁木齐政略》，文员。
    [21]牛平汉. 清代政区沿革综表[M]. 北京：中国地图出版社，1990：503.
    [22]《新疆图志》卷一，建置志一。
    [23]管守新. 清代新疆军府制度研究[M]. 新疆：新疆大学出版社，2002：178.
    [24]《刘襄勤公奏稿》，卷八，光绪十年十一月二十六日。
    [25]《新疆图志》，卷二十五，职官四。
    [26]《刘襄勤公奏稿》，卷十，光绪十二年四月二十一日。
    [27]《新疆四道志》，中国方志丛书，西部地方，第十二号。成文出版社，1968年。
    [28]管守新. 清代新疆军府制度研究[M]. 新疆：新疆大学出版社，2002：174.
    [29]《新疆图志》，卷二十二，职官一。

【专题名称】明清史

【专 题 号】K24

【复印期号】2007年06期

【原文出处】《兰州学刊》2007年3期第154～156页

【作者简介】吴轶群，复旦大学　中国历史地理研究中心，上海　200433

    吴轶群，女，复旦大学中国历史地理研究中心博士生，主要研究方向为清至民国新疆历史地理。

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