安介生

    在清代舆地名著《读史方舆纪要》中，顾祖禹曾盛称山西地势“最为完固”，即该地区的自然形势封闭性极强，名山大川构成了分离这一地区与周围区域的天然畛域。历史时期山西行政区划的演变也相当典型地反映了"山川形便"的原则，然而就在清代，山西省行政区内却出现了一块颇有"犬牙交错"特色的区域，这就是归绥道（即口外诸厅）的设置。口外诸厅处于以归化土默特为核心的长城以北的漠南蒙古地区，是整个蒙古地区较早推行内地行政区划建置的区域之一。
    口外地区设置县治并与山西省分离，始于民国初年。民国《归绥县志》及《绥乘》等书对有清一代归绥地区行政区划的演变进行了简要扼要的说明，参证其他文献，可以看出，清代归化城（即今呼和浩特市）及其周围地区行政区划的发展大致可分为以下几个阶段：
            　　一、雍正以前为酝酿时期。
    查雍正《山西通志》，山西省长城以北地区并没有设置行政区的记载。据嘉庆《重修一统志》"归化城六厅"建置沿革称："本朝天聪六年，太宗皇帝亲征察哈尔，驻跸归化城，土默特部落悉归顺。九年，以贝勒岳脱驻守归化城。康熙三十五年，圣祖仁皇帝自白塔驻跸于此，其官制有都统、协领等员，统理驻牧诸旗。"土默特及其周围地区归入清朝统治后，基本仿照满清八旗的制度，编立了土默特二旗及西二盟（乌兰布察盟与伊克昭盟），实行都统制或由"札萨克"统领。这显然考虑到当地蒙古游牧民族的特点，带有浓厚的军事管制色彩，还不能与正式的行政区相提并论。这一阶段正处在满清王朝大力开疆拓土时期，统治者需要蒙古部族强有力的武装力量为其效力，为此，归化城一带的重要地位引起满清最高统治者的注意，特别是在对准噶尔部的战争取得胜利后，归化城更成为清廷控制塞北地区的重镇。深受康熙皇帝赏识的著名将领费扬古曾长期在此驻守。
    这一时期正值归化土默特地区开发初期，塞北地区的安定与大片宜于耕种的土地对长城以南的汉族平民具有强烈的吸引力。在清朝官府允许乃至鼓励下，影响深远的"走西口"移民潮初见端倪，不少汉民开始北上进入口外地区从事耕商活动，为该地区的开发带来了勃勃生机。乾隆年间的《察素齐重修关帝庙碑》记云："自圣祖仁皇帝与将军扬古西征厄鲁特噶尔丹，乃招民出口耕种，旋于归化城市市通商，未几，耕者商者云集辐凑，归化城亦一大都会也。久之，而数里一邨，数十里一镇，于是有察素齐镇焉。"察素齐原是归化城西面的一个小镇，即今土默特左旗。这段文字清晰地勾勒出察素齐以及归化城一带村镇形成的概况。汉族平民的北上是塞北城镇形成过程中最重要的因素，而城镇村落的出现与繁荣又是汉民北上最直接的成果。当然，这一过程充满坎坷，远非一蹴而就。如《归绥识略·费扬古传》记云："时归化城商贩初集，蒙古兵弁强攫货物，有索价者辄倚势凌暴，商民苦之，公至，力除其弊，有犯者即惩经法。……归绥人至今尸祝之。"这说明当时作为塞上商业都会的归化城正在初步筹建之中，塞内的汉族商民开始向此地聚集。费扬古的贡献就在于协助建立起较规范的市场秩序，这对于归化地区的商业发展及汉族移民的定居，是至关重要的环节。
            　　二、雍正至同治为全面推进、初具规模时期。
    雍正元年（1723）设置归化城理事同知，宣告了归化城厅的建立，它隶属于山西朔平府，这是该地区行政区建置的初步尝试。这并不是偶然的巧合，而是为了满足这一地区开发及移民管理的需要。如丹津"康熙四十三（1704）年袭归化城都统。雍正元年因商民为建生祠，奏请改建文庙，设左右翼学，增设理事同知，招商劝农，教养兼备，为商贾十二行及农圃各村庄垦种之始。"
    这里的所谓"商民"，就是指北上进入该地区的汉族移民。大量汉族平民的到来必然带来复杂的管理问题，主管蒙旗事务的都统自然会感到力不从心，而理事同知设置后，汉人之间的纠葛由理事同知全权处理，而蒙汉之间的诉讼则由都统派专员与同知协商解决。这也就是所谓"旗厅并存"制度的开始。
     从此，“旗厅并存”制度就成为口外蒙古地区行政管理制度上最主要的特征，这种制度的核心便是民族分治，即对于同一区域内的不同民族实行不同的管理方式。无庸置疑，这种"旗厅并存"制度的产生，是不同民族在同一块区域内从事不同生产、生活方式的社会客观现状所决定的，适应了蒙、汉等各民族在塞北地区和平共处的需要。然而也可以肯定，假如没有汉族平民的北上及定居，也就不可能有这种制度的产生与持续。
    为了对进入该地区的大量汉族移民实施有效的管理，清朝官府开始在当地移民中实行牌甲制度。据《大清会典》载：“雍正八年（1730）奏准山西、陕西边外蒙古地方，种地民人甚多，其间奸良难以分辩，应设立牌头、总甲，令其稽查。即于种地民人内择其诚实者，每堡设牌头四名，总甲一名。”这说明，这些移民尽管没有在当地正式入籍，但清朝官府已承认其合法的居留权。另外，乾隆元年（1736）绥远城的建立也是该地区发展史上的一件大事。绥远城在归化城东北，后朔州左卫之建威将军移驻于此，作为归化地区及西二盟最高军事长官，后来，两翼旗都统事务也划归将军管理。建威将军原本驻守山西朔州，这种移防安排，反映了清政府在这一地区统治的强化，同时有利于山西与这一地区合为一体。归绥道设置于乾隆六年（1741），为山西省所辖四道（冀宁道、河东道、雁平道、归绥道）之一，从此，这一地区成为山西省重要的组成部分。同时，我们也可以看到，归绥道与绥远城将军的并存显然是"旗厅并存"制度新的表现形式。
    在增设绥远城理事同知的同时，清廷又将这一地区分为五路，增设协理通判分管，这无疑是开发与管理进一步深化的反映。嘉庆《重修一统志》载：“（乾隆）二十五（1760）年增置归化、托克托城、清水河、萨拉齐、和林格尔通判五员，并属归绥道。二十九（1764）年，裁归化城通判，共为六厅。”此处所谓“增置”，其实即正式将五协理通判升为理事通判厅，上述"归化城六厅"包括绥远城同知，其范围与《绥乘》所称"口外五厅"完全一致。
    归绥道隶属于山西省，自然有地理位置毗连的因素，但笔者以为，从归化城同知的出现到归绥道的建立，在这一地区的政区建设过程中，山西移民起到了至关重要的作用，他们才真正是将两个区域联系在一起的强有力的纽带。因为在口外六厅中，来自山西各地的移民在数量上占有较为明显的优势，如民国《归绥县志》称：“邑民其先多晋产，故亦多晋俗。”又云：“邑明代为蒙古人游牧民，谙达（即俺答）内附后，始有晋人来营商业。”也就是说，最早来到归绥地区从事耕商活动的正是山西人。《古丰识略》载：和林格尔厅“多系口内忻、代等州，祈（应为祁）县、太原、太谷、阳曲、大同、左云、平鲁等县民人租种蒙古地亩，在内居住。”光绪《新修清水河厅志》称：该厅“所有居民并无土著，大抵皆内地各州县人民流寓，而以附近边墙之偏关、平鲁二县人为尤多。”又如在托克托城中，来自山西各地的同乡社占有绝对多数。
    现代学者的实地调查证实：“萨拉齐的土著汉人，绝大部分来自山西北部，少数来自陕北。”
    既然入居这一地区的汉族平民以山西人为主，那么将这一毗连的新行政区归并于山西省管辖，自然是顺理成章之事。从这个意义上讲，汉族移民特别是山西移民实为推动该地区政区设置进展的原动力。
    出于自身的特殊性，归化城等六厅在管理上存大相当大的难度，如同治年间，钟秀曾上言当地行政管理的四大困难。第一是地处边境，辖境过于广阔。“内地州县不过三、二百里，而各厅辖境数百里之外，兼管外藩”，“广于分壤，实有鞭长莫及之虞，则难于控制。”第二是农业生产条件恶劣，粮赋完纳维艰。“口内粮地肥瘠不同，而口外沙漠之区，实鲜沃壤”。“劳于耕作而薄于收成，……逋逃甚易则难于催征。”第三是地势平阔，处境复杂，缉捕盗贼极难。“口外地方寥廓，草地处处可通，贼骑便于往来，兵役难于掩捕。”“故口外为盗贼渊薮，而缉捕甚难。”第四是政事繁杂，事权不一。“口外则五方杂处，刁野成风，细微之端，即起争讼。且蒙民交涉事件，须由副都统委员会审，事权不一，办理诸形掣肘。”“蒙民间杂，耕牧错居，……则抚绥听断，在在均难。”钟秀提出：选拔得力官吏，提高政区层级是扭转这种混乱局面的重要途径。在当时诸厅中，矛盾最为突出的是萨拉齐厅，幅员最为辽阔，政务最为繁难，因此，他要求将萨拉齐厅由通判厅升为同知厅。证诸其他文献，他的这一要求得到了批准与实施。

    政区建置一方面是人口增加与区域开发的必然结果，另一方面又可以为进一步开发及城镇发展创造更好的条件，这也就是区域开发与行政建置之间的辩证关系。归化土默特地区的发展也充分证明了这一点。如乾隆萨拉齐城隍庙《布施碑记》称：“……乾隆初年设官以临，厥后五方接踵，农工商贾聚斯土者，盈宁有庆，……迄今熙熙穰穰。”可见，通判及同知厅的建置，对萨拉齐一带的移民与发展起到了十分积极的作用。
    “厅”的设置创始于清朝，原本并非固定的政区单位。厅的原义即为官员的临时办公处。同知与通判原同为知府的佐官，由知府派出分管某地方，即名之为某厅，久之遂演变为一级固定的行政单位。清朝各厅都设于不便设置州县的特殊区域。同知为正五品，通判为正六品，都高于一般知县的品第，也显示出各厅不寻常的地位。
    同治、光绪以前，山西口外地区除归化城五厅外，还有丰镇、宁远二厅。这两厅的设置颇多类似之处，如原来都为察哈尔部及太仆寺牧地，先归属直隶宣化府，后又划归山西。依距离之远近，丰镇厅归大同府，宁远厅归朔平府。它们的建置也与汉族移民的聚集有着直接的关系。乾隆丰镇《龙王庙重修碑》称：“……如我丰川，古所谓沙漠地也，以牧畜为业。……雍正三年，乾隆三十一年接踵招垦，沙漠之地竟成沃壤之区，城垣开厅，得斯拓焉。”乾隆《大同府志》完全证实了上述说法，如云：“雍正三年，招民垦种，（丰镇）隶直隶张家口理事同知管理。”“（乾隆）三十年，经察哈尔都统奏请，将太仆寺空出牧厂余地，东起哈檀和硕，西至实巴尔台，迤长二百余里，召民认垦。”这样，丰、宁二厅与归化道五厅相加，就构成了山西"口外专辖地方者七厅"的局面。
            　　三、光绪年间是归绥一带行政区划实现重大突破的时期。
    在这一时期，归绥道所属理事厅从“口外七厅”一跃增为“口外十二厅”，更重要的是，这些理事厅一并改为抚民厅兼理事，这一重大改变正与这一时期山西向塞外移民出现重大进展相呼应。
    政区改革的第一步是将口外七厅（将口外五厅与丰镇厅、宁远厅合并）由理事厅改为抚民厅。光绪八年（1882），清末著名洋务派领袖张之洞就任山西巡抚，到任不久即提出了将口外七厅改抚民兼理事的主张，并于光绪九年九月上《筹议七厅改制事宜折》，对改制的理由及重要事宜作了详细说明。他指出：“归化等七厅，宣云屏藩，漠南重镇，幅员荒阔，民蒙杂居，侨户逋粮，曩称难治，去省辽远，吏治不修”，改制已事在必行。抚民同知厅与理事同知厅的最大区别在于，理事同知的主要责任与权限在于处理汉民之间出现的诉讼与纠纷，无事则不理，并不涉及日常事务；而抚民同知则要与内地州县长官一样，全面负责汉民的管理。为此，在此折中，张之洞还提出了配合改制应实行的十二条切要之事，如分别缺项、编立户籍、清理田赋、建立学校等等。其中“编立户籍”条云：“查七厅半系客民寄居，五方杂处，良莠不齐，村舍零星，人民涣散。虽居已祖孙数世，室则盖藏千箱，人无定名，籍无定户，不特赋役保甲难于稽考，案件人证难于查传，而奸匪之薮匿，赃盗之攀诬，词讼之波累，弊不胜穷，现欲整齐治理，非查造户籍，无从措手。”户籍制度是行政区划的基础，因此，查造户籍，建立完善的户籍管理制度，是口外诸厅改制的最重要的环节之一。
    然而，这一关键的改革却遭到一些官员的反对，他们认为寄居占籍势必占碍游牧。为此，张之洞据理力争。他在《口外编籍无碍游牧折》中指出：土默特旗“所谓‘游牧地、户口地'者，自康熙以来，久已陆续租给民人以田以宅，二百年于兹矣。该民人等久已长其子孙，成其村落，各厅民户何止烟火万家，此等寄民，即不编籍，亦成土著，历年既久，寄民渐多，……在雍正年间寄民尚少之时，仅止设立牌甲，已足稽查边氓，而近来寄民之久居者益多，若仅设立牌甲而不为编定户籍，则人无定名，籍无定户，土客混淆而莫辩，赋役散乱而莫稽，欲施治理，诚难措手。”大批移民是塞北地区农业开发的主力军，应该承认他们的客观贡献以及应有的权利，否则极不公平。移民数量的增加，必须施行更切实的管理体制，只有这样才有利于当地的稳定与发展。实行户籍制度，就是承认现实，承认大批移民的合法地位。汉民与蒙民之间已有上百年和平共处、相互依存的历史，绝不会因实行户籍制度而影响到蒙民的生产与生活。
    张之洞还强调：“夫大青山以南，归化城以东以西，延袤数千里。西汉元朔以来久为郡县，即定襄、云中、五原三郡之境，况国家休养生聚二百余年，士农工商数十万户，断无驱还口内之理！”可见，如何看待当地大批汉族移民，是实现口外地区行政改革的关键所在。时至清末，大批汉族移民的北上，长城以北地区已为蒙、汉及各族人民共同生活的家园，汉族移民在这一大片地区繁衍生息长达二百余年，“即不编籍，亦成土著”，如果出于狭隘的民族界限，以口外地区为蒙民专有牧地，指汉民为“客民”，强迫驱还口内，无疑为悖乎情理的强暴之举。但如果承认大批汉族居民的合法权益，就必须建立起严格的管理体制，施行户籍管理就是管理深化的第一步。张之洞的主张及对反对意见的反驳审时度势，有理有据，最终得到了朝廷的批准，口外地区的改制工作实现了重大进展。
    改制的第二步是增置新厅。辖境过大必然导致控制力度的减弱，口外七厅辖境之广相当典型，地处边境，蒙民杂处，管理难度更大。而扭转这一状况的有效手段之一就是缩小辖域，增置新厅。这一时期增置的新厅有兴和、五原、武川、陶林、东胜等。在新厅建置之前，原有各厅对这些地区的平民可以说鞭长莫及，根本谈不上有效的管理。如五原地处各旗之间，在设厅之前“属绥远城将军，私垦汉民遇有词讼，赴沿边各厅县伸理，听从民便，无所谓管隶。”
    《垦务局档案》保存有光绪二十九年山西巡抚吴廷斌的奏折，对设厅一事作了详细的说明。他明确指出：“分厅一案系为边外地广民繁，非设官分治无以为绥边弭患之谋、长治久安之计，加以各处蒙汉错居，民教杂处，垦务议创，百废待兴。”此奏一方面道出设官置厅的根本原因与目的，另一方面也说明当时口外地区行政改革的另一重要背景，即清末开放蒙荒。
    开放蒙荒的目的与实际效果相当复杂，但这一政策确实招引来更多的汉族平民来到口外地区。如东胜厅原属伊克昭盟郡王、札萨克两旗。郡旗寄民约七、八千家，札旗寄民约千余家。“从前垦务未兴，该旗地私垦人民遇有词讼命盗案件，每以距何处为近，即赴何处呈诉。如两旗迤南则赴陕之神（木）、府（谷）两县，迤北则赴晋之萨（拉齐）厅。”放垦之后，“近则草莱日辟，负耒者络绎于途。”行政上混乱无序的状态不能再维持下去。改制初期该地属五原厅，依然是鞭长莫及，于是东胜厅（今东胜县）应运而生。另外，这些新设的抚民厅官员均由山西各府州官员改任，这无疑有利于对当地山西移民的管理，也有助于加强山西内地与这一地区的联系。
     然而，行政区划的改革同样带来了新的问题，如新厅的增置意味着归绥道实际管辖地域的扩大，特别是在五原厅与东胜厅正式设置之后，归绥道的范围几乎覆盖了今天内蒙古自治区中部地区，其面积大致与山西口内地区相等，这自然为深入管理设置了难以逾越的障碍。在行政体制与管理能力没有根本改变的情况下，距离中心区越远，管理力度就会越弱。随着口外农业开发的深入，如果仍将这大片区域隶属于山西省管辖，显然不能适应形势发展的需要。所有这一切都为民国初年该地区与山西省分离以及改置县治作了充分的准备。
    总之，归化城诸厅是清代山西省的一个特殊区域，其设置本身就是山西行政区划演变中的一个重大突破，与山西平民的北上及口外地区农业开发密切相关。清朝著名学者徐继畬对此曾有过精辟的阐述：“雁代以北为古边陲，戎马时来，保塞之民多贫瘠。我国家威德远播漠北漠南，蒙古各部悉编入八旗，……承平日久，内地无业之民多负耒租垦草地，服贾者亦时以百货往。车驼往来，殊无限隔。生聚既多，蒙民交杂，乾隆中乃于其聚成都会之地，分设七厅，以兼理蒙民。……三晋之人种地服贾者尤多，往往赤手起家成素封。”
    秦汉以来，汉族中央王朝虽有在长城以北地区设置郡县之先例，但其实际维持的时间往往较为短暂。而至有清一代，长城南北长期和睦相处，为口内汉族平民的北上谋生创造了得天独厚的机缘。其次，大量口内汉族平民的北上，为边墙之外蒙古地区的治理带来了新的问题，提出了新的要求。原来都统及札萨克制度无法适应这一需要，新的行政体制应运而生。正如徐继畬在文中所指出的那样，各理事厅的设置都是在汉民“聚成都会之处”，汉族移民成为口外地区政区建置的原动力。第三，有清一代，口外政区设置经过了一系列的演变，从归化城厅的出现到归绥道的建立，从理事厅到抚民厅，各厅的设置以及层级的确定，正与当地汉族平民的移居规模相适应。第四，成千上万的山西平民加入到“走西口”的行列中，归化土默特等地区农业开发的主力军非山西移民莫属，徐继畬所称“三晋之人种地服贾者尤多”，正是这种状况的真实反映。再加上地缘关系，归绥道隶属山西省成为顺理成章之事，而这一归属又同时为山西平民的继续北上创造了更良好的氛围。
    关于行政区划的演变与地区开发的关系，著名学者谭其骧先生曾有十分精辟的论断：
    一地方至于创建县治，大致即可以表该地区开发已臻成熟；而其设县以前所隶属之县，又大致即为开发此县动力所自来。故研求各县之设治时代及其析置所自，骤视之似为一琐碎乏味的工作，但就全国或某一区域内各县作一综合的观察，则不啻为一部简要的地方开发史。

    当我们仔细检索清代归绥地区的行政区划演变之时，会惊奇地发现，尽管这一地区有各民族杂居的特殊因素，但其政区建置与当地农业开发的关系明确无误地证实了谭先生的论断，而这一地区的农业发展与山西移民息息相关，可以说，这一区域行政区划的演变不仅是该地区农业开发程度的标志，更是移民运动进展的尺度。

    主要参考文献：
  1、《晋政辑要》，[清]安颐等撰，光绪十三年刻本。
  2、《张文襄公集》，张之洞著，中国书店
  3、《中国封建社会的构造》，[日]今堀诚二著，日本学术振兴会刊1978年。
  4、《绥乘》，张鼎彝纂，上海泰东图书局1921年。
  5、《古丰识略》，[清]钟秀、张曾纂，咸丰十（1860）年抄本。
  6、《归化城厅志》，刘鸿逵、徐树璟监修，沈潜总纂。光绪年间抄本。
  7、光绪《山西通志》，曾国荃、张煦等修，王轩、杨笃等纂，中华书局199 年。
  8、《内蒙古经济发展史札记》，沈斌华著，内蒙古人民出版社1982年。
  9、《中国地方行政制度史》，程幸超著，四川人民出版社1992年。

文章类别：历史地理
文章来源：《中国方域》1999年第1期
文章作者：安介生
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