昌图为盛京将军辖区的边陲之地，与科尔沁蒙古王公土地交界，其地域、制度特殊，被盛京将军视为“奉省内最为烦要之地”。自太平天国运动爆发以后，与其他地区一样，东北社会矛盾尖锐，匪患频发，昌图成为各种社会问题集中之所在。昌图所遇到的不仅仅是边陲管理制度特殊的问题，还伴随着土地开发所带来的社会问题，因此变革社会管理成为清政府的必然选择。学界对此时期清政府东北管理变革已有相当研究，指出了改革的重要原因在于当时“马贼肆扰”，匪患严重，改革的重要内容是变革盛京体制。此外，昌图地处盛京与蒙古王公管辖范围的交界之处，与“蒙地设治”有着很大的相关性。也有学者将昌图设府概括为“内地化”，未能揭示出昌图设治是一个复杂的过程，受到多种因素尤其是政治因素的影响。本文尝试梳理清政府在昌图设厅到设府的过程，厘清制度变革背后的社会因素，从制度层面探究盛京将军对辖区边陲地方管理的变革，进一步深入理解同光之际清廷对东北管理方式的改变。

一、招民私垦与昌图厅设立

在昌图府设立之前，昌图已有七十年设治历史，最早起源于科尔沁左翼蒙古王公招民私垦后，盛京将军援例在此设厅管理。“昌图”一名取自蒙语“常突额勒克”，是内蒙古哲里木盟下科尔沁旗辖地。科尔沁属外藩蒙古，按例归理藩院管理，本不属盛京所管辖。因清初定例“凡哲里木盟重大事件，科尔沁六旗以近奉天，故由盛京将军专奏”，盛京将军又对其具有一定的监管之权。这种管理体现在刑案词讼上。例如根据理藩院在康熙三十三年(1694)所定之例，山海关外科尔沁土默特等旗，凡偷盗争夺之事，皆由盛京刑部行文到院会审：“嗣后遴选应升蒙古旗员一人，笔帖式二人，令往盛京居住，除人命大案确审取供咨部具题外，一应细事，即会盛京刑部审结。”这说明，清代在“理藩院—盟旗”这一蒙古管理体系之外，还存在着另一套针对“蒙民交涉案件”这类问题而设计的管理模式。此外，自康熙年间，内蒙古王旗开始招揽关内民人出关开垦，至乾隆十三年(1748)，理藩院不得不作出限制：“责成该处驻扎司员及该同知、通判，各将所属民人逐一稽考数目，择其善良者，立为乡长、总甲、牌头，专司稽查。”清政府又形成了一套利用民官系统管理蒙古开垦民人的“定例”。

科尔沁蒙古分左右翼各三旗。昌图最初为科尔沁左翼后旗所开垦荒地，随后左翼前旗(宾图王旗)、中旗(达尔汉王旗)所开耕地都归入昌图地界内。科尔沁左翼旗地西北多沙，适宜放牧；西南、东南及正北则“稍沃”，适宜开垦。民人进入科尔沁左翼各旗土地开垦的时间，约在乾隆后期。乾隆四十九年，盛京将军永玮提出：“科尔沁地方种地民人，与蒙古有交涉事件，所有宾图郡王地方游牧商民，住址近铁岭县，即交铁岭县管理。达尔汉亲王地方游牧商民，住址近开原县，即交开原县管理。如有词讼案件，该县呈报盛京刑部、将军会同核办。”这表明此时科尔沁蒙古已有民人存在，由盛京下属州县管辖。乾隆五十七年，乾隆帝因直隶旱灾，曾发出上谕建议流民“各赴丰稔地方，佣工觅食”，“或出山海关赴盛京一带，或出张家口、喜峰口，赴八沟、三座塔暨蒙古地方”。其中自喜峰口方向出关，正是蒙古东三盟方向，沿途必经科尔沁旗。这或许也成为科尔沁蒙古王公将招民开垦合法化的契机。

嘉庆初年，科尔沁左翼后旗札萨克多罗郡王索特那木多布斋娶和硕庄敬公主，成为嘉庆帝额驸。嘉庆七年(1802)，索特纳木多布斋呈请将王旗下属常突额勒克(即昌图)荒地放租，所得租银收归自用。所得税银，“一半赏给索特纳木多布斋，一半均匀赏给穷苦台吉阿拉巴图”。由于地租低廉，该处很快聚集大量民人。到嘉庆十一年，该处开垦民人已达四万余户。柳条边内外种地农民的频繁流动，为盛京带来了一些管理压力。嘉庆十一年七月，盛京将军富俊以科尔沁开垦民人频繁进入盛京边内为由，奏请添设边门，遭清廷驳回：“边门申画界限，定制已久，岂有因一二处民人行走纡绕，即议请增设之理……其常突额勒克等处地界，距开原县甚近，现在流寓民人已有数万，一切命盗田产等事，自应设官经理，弹压稽查。着富俊等详悉会勘，或仿照吉林长春堡事例，妥议章程。”

当年十一月，富俊回奏称，照吉林长春堡事例，添设五品理事通判一员，办理民人一切事件；除地租由王旗派官征收以外，遇有命盗词讼案件，责成昌图厅专管。同时添设巡检一员，管理监狱，协同稽查保甲奸匪、公出代印等事。因涉及蒙民交涉，新设通判还应照例加“理事”衔。昌图厅是盛京在柳条边外设立的第一个民政机构，出任昌图地方民官者，都为奉天府属下的州县官，由盛京户部与奉天府拣选。例如首任昌图理事通判人选，富俊就推荐了奉天府理事通判德助，称其“人老成，办公详慎，熟习蒙古文语，以资调补，可资治理”。因而昌图厅自设置之初就具有双重属性：既是受盛京将军管辖、由奉天府委派的民政机构，又是遵循理藩院设治之例，在蒙古土地上管理民人的“理事厅”。

昌图厅最重要的职责是治安管理，包括编户与保甲。在每年春融时，昌图理事通判要与盛京所派委员一同详查结报昌图户口数目。同时照十家为牌、十牌为甲、十甲为保之法，编造户册，填给门牌。至于偏僻村屯、畸零户口，远则独为一甲，近则附于别牌。应设牌长、甲长、保正，饬令民间公举。遇有死生、迁徙、逃亡，责成牌长记存，按月报官。如有居民曾经为盗，隐匿悔过者，予限自新；怙恶不悛者，访拿严办。举首及获盗者，计功论赏；窝留及诬告者，按律重惩。然而，作为民政机构的昌图厅，并不能管辖昌图土地上的蒙古人。一旦遇有蒙民交涉的重要案件，则仍需由昌图厅上级机构——陪都权力机构将军衙门、盛京五部与奉天府出面处置。富俊对此曾有概括：“该处民户众多，专设理事通判一员，稽查弹压，经部议定章程。如遇蒙古、民人互控案件，俱令该通判详报将军衙门并盛京刑部会查办理。”另外，虽然盛京将军无权左右蒙古王公招垦收租，但清廷要求盛京将军通过昌图通判统计奏报昌图开垦荒地、征收租银的数额，也体现了盛京的管理职责。

值得注意的是，昌图厅与一般州县机构性质迥异，并无税收职能，需要盛京不断投入行政成本。清末修成的《昌图府志》对此曾有概括：“(昌图)为王旗地，有租无赋；其租向归王旗设局自收，地方官厅概不与闻，国家丁赋及税契皆无。”盛京管辖的昌图厅更多是一种“服务者”的形象，即负责管理为蒙古王公开垦交租的民人，昌图厅之于蒙古王公的弱势地位由此概见。同时，盛京将军要求“不准于原定地数之外多垦一亩”，因为一旦开垦有利可图，蒙古贵族必然会增大开垦面积，私开地亩。

道光元年(1821)，科尔沁达尔汉王旗(左翼中旗)发生新旧揽头争垦案。旗主布彦温都尔瑚、郡王衔贝勒鄂勒哲依图分别招徕揽头，收受压荒银钱，私放荒地，结果出现一地多写情形。领垦佃民发生斗殴，酿成命案。该案产生的影响较大。首先，达尔汉王旗的招垦未得清廷允准，因而其民人也未受昌图厅编户管理。但民人斗殴发生命案后，昌图理事通判祥玉因“玩视人命”，遭时任吉林将军富俊奏参革职。其次，昌图原管地段仅一百余里，此次达尔汉王旗开垦案发后，清廷准许增开荒地二百余里。彼时清廷尚打算将昌图通判一缺“由繁改简”，遭到盛京将军松宁、吉林将军富俊的反对。他们认为不仅要维持昌图厅繁缺地位，还要加设佐杂。松宁称新开地亩“恐该通判耳目不能通及，查案或有未周”，富俊认为应该“择适中要地，添设杂职一员，以资弹压”。最终，清廷准许昌图厅在上荒梨树城添设照磨一员，分司新开荒地，随同昌图通判办理编查保甲、稽查匪徒等事。此外，对于开垦案始作俑者的达尔汉亲王布彦温都尔瑚，富俊称其被传讯时“仍复托病推延，始终不到，非寻常玩忽可比，相应附参，请旨敕交理藩院严议，以儆将来”。清廷后以布彦温都尔瑚“以垦事延不就鞠，夺札萨克”。然而，这没有改变蒙古的私垦情形，“流民游匪于焉麇集”。

随着开垦范围的不断扩大，昌图厅管辖范围不断扩大，管理难度也与日俱增。在设立照磨的第二年，时任盛京将军晋昌又奏称，达尔罕王、宾图王二旗界内，有蒙古招留流民200余户耕种地亩。因民人众多，难以一概驱逐，晋昌要求派员“挖立地界封堆，毋任再有侵越”；对于已经定居民户，要造具名册，编设保甲，选充乡长，责成昌图理事通判随时稽查管理。此外，晋昌指责蒙古王公“贪图租粮”，要求清廷“传知蒙古，不准再为招垦”，可见蒙古不断跨越准开地亩私开新荒，已为盛京带来较大管理负担。虽然清廷随即要求蒙古不再私垦，但依旧无法遏制开垦浪潮。道光六年，盛京将军晋昌再次上奏，指出虽有“不准多垦”之前例，然而卓哩克图(达尔罕)、宾图王二旗数年以来又陆续新招流民760多户，“本应照例驱逐，姑念该流民多系佣趁谋生，此次免其究办”。对此，清廷也只是援引成例，下令盛京将军和蒙古亲王共同派员挖立地界，造具名册，交昌图理事通判编设保甲，严加管束。

私垦不断扩大而盛京将军无计可施的背后，有两方面的原因：一是因为盛京将军衙门内“向无办过成案”，遇有垦案，只能请旨责令哲里木盟长查明，咨报理藩院核办。盛京将军虽对科尔沁蒙古享有“专奏权”，但并不能直接管理昌图开垦事务。二是科尔沁蒙古在外藩蒙古中本就享有极高政治地位，且理藩院“定例处分较宽，该王公等并不实力稽查”。在无法约束私垦的情况下，昌图厅自此每年向盛京所报民户数目，皆以道光六年统计的佃民5001户之数，“循旧造报，不敢据实禀陈”。昌图厅编户职能的失效表明，昌图厅难以管束蒙古私开新垦，也就无法有效管理所辖民人。道光六年后，科尔沁垦案仍不断发生。道光十二年发生了库都力垦案，道光三十年又兴起抗租运动，连旗主僧格林沁都上奏请盛京将闹事民人“按律严究”。在多种因素作用下，昌图逐渐成为奉天治安问题最为突出的区域。

二、匪乱兴起与改增官阶

作为沟通盛京、吉林与蒙古的枢纽，昌图地区人员流动密集。该地长期以来蒙民矛盾尖锐，且时有外地马贼流窜，很容易引发匪患。数十年来，昌图的治安问题一直为历任盛京将军所重视。在编户制度本就废弛的背景下，太平天国运动以后，该地流民与匪患危机愈加严重。咸丰七年以来，陆续有股匪在昌图出没；咸丰十一年二月，王洛七、白凌阿、才宝善、李凤奎等数千人攻陷热河朝阳，随即沿盛京西北边界向东北方向移动，三个月后在昌图厅出现；同治元年(1862)十一月，王洛七同伙王守汶在昌图一带抢劫，后经昌图厅捕役与盛京官兵追捕，王守汶等分路逃入吉林，最终被吉林官兵拿获；同治二年十月，才宝善、白凌阿窜扰昌图厅属之榆树台等处，聚集贼盗多名，强抢50余社财物，盘踞昌图厅境内；滚地雷王五、痦痣李等五六百人聚在昌图界内，“有欲进边滋扰信息”。盛京将军玉明报称，盛京前已派兵赴榆树台与滚地雷王五等接仗，然而“因贼众兵单，兵勇失利”。在东北匪患问题逐渐突出的背景下，处于三地边界的昌图，更是首当其冲地受到了匪患影响，并且盛京将军始终无法以军事手段解决昌图的匪患问题。昌图之于盛京陪都安全之地位越发凸显，无论是清廷还是盛京将军，都认为需要强化对昌图的治理。

匪患在昌图频繁发生，《昌图府志》分析主要有三个原因：一是厅官、兵弁稀缺；二是马贼流动性强，便于隐匿；三是地段开阔，难以稽查。针对这些问题，同治二年十一月，清廷以昌图是否应添设官员或增改官阶，下旨由吏部议奏。吏部奏请将该厅通判改设理事同知题缺，加四品衔；并由奉天、兴京通判二缺内拣选题升。这也是援引了理藩院对蒙古招垦设治的定例——对于民人开垦之地，将根据规模设置理事通判或理事同知。针对吏部提议，以及是否在昌图添设武员兵丁等事，清廷要求盛京将军玉明一并“悉心妥议具奏”。

盛京将军玉明提出不同意见。他认为，昌图招垦的不断扩大导致命盗械斗案件叠出，因此需要精明干练、熟悉情形之员进行治理。而现任奉天、兴京理事通判二缺官员，并不符合昌图厅官“理繁治剧”情形，因此不宜迁就。如果仍拘于成例，以昌图厅管辖蒙地，必须改设理事同知才符合旧制，那么可递补此缺的官员，不止奉天、兴京理事通判二员。如果没有合适的人选奏请简放，按例同知须由在京笔帖式、中书、小京官内拣补，这些官员未必能够适应昌图治理繁杂的情形。因此，玉明主张将该厅理事通判改设边防抚民同知，加四品衔，作为最要题调之缺，援照金州、新民屯、岫岩等缺成案，由奉天通省同知、通判、州县内，无论满汉，挑选在奉年久、精明干练、熟习地方情形之员升调。如此变通，玉明认为虽与前例不符，但对于边缺需人的情况实有裨益。针对昌图厅治安能力弱、无力清剿匪患的情形，玉明一并请添设捕盗营虚衔千总一员、马兵40名驻扎榆树台街，以及将昌图原设步兵，一并改为马兵，以便巡查得力。

盛京将军玉明反对循旧例将昌图厅理事通判提升至理事同知，核心问题还是昌图厅在政治上对盛京具有重要性，盛京将军希望通过“改增官阶”从而派遣更加“精明能干”的地方官吏解决昌图行政治理问题。最终，昌图援奉天例将理事同知改边海抚民同知，加四品衔。另一方面，“抚民”衔较比“理事”衔则更突出了一定的军事职能，以此对匪患形成更强震慑。

改增官阶使昌图厅官的行政地位提升，使之能有更大管理范围与权限。然而，增设官兵的计划最后因盛京自身“俸饷无款可筹，未能实力办理”，这样也导致了改增官阶并未解决匪患壮大的问题。同治四年四、五月间，科尔沁博多勒噶台亲王、钦差大臣僧格林沁在山东曹州剿捻被戕，华北、东北马贼迅速活跃。大学士文祥将马贼发源地指向昌图等处，认为“马贼巢穴多在口外，如奉天之昌图厅、八面城，热河之八沟、哈达等地”。七八月间，昌图多次受马贼冲击。十月，因盛京始终剿贼不力，马贼攻入兴京，清廷派文祥率军入奉剿办，承袭科尔沁博多勒噶台亲王爵的僧格林沁之子伯彦讷谟祜(后称“伯王”)亦率其父旧部驰往昌图助剿。十一月，马贼首领马傻子作乱昌图，首任昌图抚民同知海盛上任后不久即与马傻子力战身亡。这一系列的事实亦表明了前任盛京将军玉明对昌图“改增官阶”的计划并没有解决昌图厅在治民中的困境。

在大学士文祥率军于昌图朝阳坡击溃匪众后，马贼溃散，匪患逐渐平息。匪患结束后，盛京的首要任务是对全省难以治理的薄弱之处展开善后整顿，维持盛京陪都稳定。在这一时间段中，昌图的主要问题不再是盛京与蒙古之间的开垦与土地关系问题，而是更侧重盛京治理的匪患问题。因此，盛京对昌图厅的影响越发增加。昌图厅被放在了善后的突出位置。

三、昌图难题与“善后八条”

同治五年初，在文祥率军基本平定匪患后，清廷调西安将军都兴阿任盛京将军。都兴阿到任后，立即与伯王一同开展盛京的善后治理工作。所谓善后，主要内容是防止匪患的重演。同治五年六月，伯王与都兴阿联衔上奏了《会商地方善后事宜酌拟八条事》(以下简称“善后八条”)，提出编查保甲、严禁赌博、裁撤团会、收缴军械、修筑堡寨、定期会哨、添设员弁、设立学校。在这八条中，编查保甲、修筑堡寨、定期会哨、添设员弁、设立学校五条是专门针对昌图开展的。都兴阿曾先后任荆州将军、江宁将军、西安将军，任内经历太平天国与西北回乱战事。初任盛京将军时，他对于同治四年匪患的认识主要集中在军事上。同治五年七月初一日，都兴阿奉清廷“将奉天应办善后各事宜，按照所拟条目，事事认真筹办”的谕旨后，回奏称：“查奉省地方匪徒处处设赌，沿边海口尤甚。往往聚集多人，恃有枪炮刀械，互相抗衡，以致凑成股匪。其近年马贼之由，实基于此。”表明他并没有非常重视陪都地方的编户治理问题。伯王对昌图开垦的情形与同治四年的匪患都有着更加深远的认识，从政治上来说，伯王地位也高于都兴阿。综上分析，在“善后八条”中，关于昌图的五条应为伯王所拟。

之所以如此重视昌图的治理，除了因为昌图是匪患重要发生地外，还因在昌图居住者大多是向蒙古人交租的种地民人。匪患发生后，地方“焚掠一空”，间接影响到了蒙古人的权益。更重要的是，东北马贼往往“上马为贼，下马为民”，有诸多马贼实为昌图本地人，这对蒙古人而言也是威胁。然而，为镇压太平天国和捻军，大量蒙古马队被调遣南下，导致蒙古盟旗自身的军事力量因此削弱，他们更需借助盛京加强对此地的治理。伯王以其远高于盛京将军的地位，在奏折中要求对奉省吏治、军务废弛情形“随时留心，认真查办”，包括加强对昌图这一蒙地的管理。至于强化管理的手段，伯王提出：“(保甲之法)自嘉庆道光年间，叠蒙上谕，久经饬属遵行。旧定规条本极详备，无如日久生懈，良法几等虚文。今欲力挽积习，必须设法整理。”由此可见，伯王的方案并未脱离昌图厅原有职能，即编户与保甲。而其办理保甲之法，则依旧遵循旧章，并无新增章程。昌图厅所办编户保甲与内地州县不同，内地州县的编户保甲背后是一套完整的赋役制度，而昌图“有租无赋”，因此强化保甲同时也意味着盛京要负担更多的治理成本。

昌图的治理难题不仅体现为匪患，还体现为地方治理的整体失灵。“善后八条”提出后，都兴阿开始在昌图清查户口，强化编户与保甲。在道光六年40年后，同治六年都兴阿再一次清查昌图民户数目时，他得到了一个惊人数字：昌图旧有八社佃民并续行增添之户通计共有52社，实有民户67864户，统计男妇大小630330名，与道光六年相比竟多出十倍不止。面对如此悬殊的数据，都兴阿虽意识到“流民为数过众，有积重难返之势”，但也未能提出更好的解决方法，只是按照过往成例“将此项增添流民，准其容留，仍交该厅同知等，编入保甲管束”。然而，在此之后的多起案件依旧表明“编查保甲”并未真正被落实。保甲不能落实，与昌图厅官弁无多、财政空虚也有很大关系。

在“善后八条”中，另一较为重要的办理事项是“添设员弁”，即在昌图东北方距厅320里之八家镇添设分防经历一员，与同知、照磨鼎足而峙，由奉省现任巡检内遴选升补。分防经历作为同知之下的佐杂官，可就近审理杖罪以下的寻常词讼案件；如遇命盗案件，由抚民同知檄委勘验。八家镇亦属科尔沁左翼中旗，新设经历与前设梨树城照磨类似，本质上仍是为管理越发扩大的新开垦地服务，减轻昌图厅处置“命、盗、词、讼”等各类地方事务的压力。考虑到此时“既无闲款可筹，又难借资民力”，伯王、都兴阿计划，新设经历每年应给俸银与应建衙署经费仍由盛京户部指款，在山海关应拨奉省不敷耗羡等项中抽拨。同治十三年，盛京户部侍郎志和、奉天府尹恭镗再请“改增官阶”，奏请将同知之下的照磨、经历作为分防调要边缺，加六品顶戴，三年俸满考察升补。然而，昌图地方官依然难以解决“盗风出没无常”的情形：不仅抚民同知“独任其事，顾此失彼”，八家镇经历、梨树城照磨也“势薄权轻，难期得力”。这说明仍以一厅统辖如此广大区域，已不适应形势。故此时无论如何增官增阶，都难以有效管理。

除此之外，盛京长期以来的财政困窘是导致昌图治理难题的一个更深层次的原因，可以追溯到太平天国运动爆发。同治七年，当清廷得到都兴阿稽查核实昌图户口数目的奏报后，曾以昌图地方辽阔、额设正佐官员不多为由，询问都兴阿“应否添设官员，明定章程，以垂久远”，都兴阿回奏称其已于八家镇添设分防经历一员，“如再添设弁兵，更恐经费莫措，所请武职似可毋庸置议”，拒绝再增官弁。可见，无论是盛京将军玉明试图增添弁兵未果，还是“编查保甲”未能落实，亦或是都兴阿在同治七年时拒绝再增官弁，背后的原因都是“俸饷无款可筹”。昌图厅亦因缺少行政经费，未能如期强化行政职能，从而陷入治理困境。

基于以上背景，昌图治理难题几乎走向无解。同治五年以后，昌图匪患依旧，盛京仍在利用军事手段继续清剿匪患。同治五年，伯王派僧格林沁旧部诺林丕勒等管带哲里木盟马队五百名，扼扎昌图厅，由盛京将军节制。自此之后，蒙古马队几乎每一年都与马贼交仗，但盛京始终未能平息昌图匪患，其根本原因还是在于民政管理的失败。同治十三年，盛京西北的昌图一带再次爆发匪患，惊动清廷。据醇亲王奕譞奏：“近来每遇由盛京、吉林、黑龙江等省来京人员，凡熟识者，辄询以东省风土情形，始悉马贼仍复肆行……虽经科尔沁部落设法兜缉，都兴阿亦曾派乾清门侍卫沙克都林扎布等捕捉，究未能缉获首盗，以致东行宦旅视为畏途。”就连“善后八条”中严禁赌博、收缴枪械等办法，在昌图都未能实施。同治十二年，驻守昌图的统带蒙兵协理台吉诺林丕勒屡次向都兴阿报告：“边外赌风甚盛，凡有集镇无处不赌，俱有枪炮器械，地方官未能查禁。”这说明匪患并非是治理难题的唯一体现，匪患的背后是一整套管理体制的失灵。“善后八条”的失败，也是源于盛京将军依然试图维持旧有的治理方式。继任署盛京将军志和曾评价道：“都兴阿以久历戎行之员，接办善后。不用剿抚兼施之法，视地方与军务为两图，知安良必先除暴，不知除暴非尽在用兵。师老则疲，将久生怠。十余年来，当日之怗然莽伏者，今皆卓然而林立矣。”在强化民政治理未获成效的情况下，试图仅以军事手段去镇压匪患，无法解决“治乱不靖”的困局。

四、崇实改革与升府改制

光绪元年初，盛京将军都兴阿病死，清廷调署刑部尚书崇实署理盛京将军，整顿盛京长期积弊。崇实将内地用于治理民人的一系列制度引入盛京陪都，并逐步转变以往的旗民体制。七月二十八日，崇实奏请变通奉天吏治，他请求将盛京将军“仿总督体制，加兵部尚书衔”；将奉天府尹加二品衔，“旗民各务悉归专理”；一切旗民地方案件，“专归同通州县等官管理”。从中可看出，崇实改革的核心思路是强化州县官的力量，利用州县制来管理盛京地区。面对盛京东边外大东沟等处流民集聚作乱的问题，崇实在派军清剿沟内“积年巨盗”宋三好、高希珍等人后，委派直隶候补知府陈本植赴大东沟，总理大东沟等处清查地亩、编练保甲、添设州县、安置营务、筑城立署、设税征收等一切事宜。在这一过程中，崇实不仅利用新设州县、编户保甲等方式来管理化外民人，还利用州县的税收体制增加有效财政收入，供给地方财政开支来强化地方治理。

在此背景下，崇实亦将盛京西北部昌图地方的整治纳入重点工作。他认为昌图方圆数百里，一厅管理既有顾此失彼之虞，又有鞭长莫及之势。解决昌图的治理难题不仅要清剿匪患，还要将其背后的治理逻辑“自上而下”进行转变，最终手段是将其升为府治。有了以上认识与经验，当昌图厅抚民同知赵受璧面见崇实，反映昌图流民增多、开垦扩大、械斗叠出等问题，请求增官设兵治理时，崇实指出昌图厅地租向由蒙古地局收取，并不归厅官经理，“建置无资”。对此，赵受璧建议从运粮与产粮两方面新开税源。一方面，昌图境内有东西辽河并流，“由南同江直达营口，顺流而下，一水可通。载运货物，较之陆路，自必省便”，可开河禁，收河税；另一方面昌图作为产粮大区，所产大豆等作物也蕴藏大量财富，可从中收取斗租。这样，每年至少可得税银二万两以供经费。河、斗二税，此前并非从未试办。崇实批评称：“该厅前此屡议开河，论者以蒙古地方，未便令其富庶，所见甚小。至斗税一宗，前数年曾经开办，嗣以经纪把持中止。近因私斗未能画一，辄起争端。”崇实令赵受璧返回昌图，再行体察民情。之后据赵受璧报称，开河、设斗两事，“绅董、商民人等无不乐从，增官设兵，民情亦甚翕服”。昌图此次新开税源，不仅未遇阻碍，相反却受到商民欢迎，这恰恰说明地方民人也需要官厅强化治安以御匪患。于是，崇实正式奏请试办河税、斗租，以此为增官添兵经费。迨两税办有成效，再将昌图厅抚民同知改为知府。

虽然崇实所主张的升为府治，其主要内容仍然没有脱离设官、增兵、强化官阶这几个方面，但他深刻意识到首先需要解决经费来源问题以真正落实上述举措，这是崇实与各前任将军的不同之处。崇实称：“若不增官设兵，不足以清盗源。而经费无资，势不能不给于河、斗两税。先将河税、斗税暂行试办。如果著有成效，当再增设官弁，以垂经久而免弊端。”在以往框架下，盛京将军提出的改增官阶、强化武备、编查保甲、新设官弁等方案，或困宥于“厅”这一行政层级的限制，所设官员不如“府县”体系下州县佐杂官那样完备；或因没有财政支持，政令难以落实。而崇实提出的升府设想，是其对陪都体制展开整体性改革之后，基于昌图自身的特殊性，因地制宜设计的方案。

光绪三年正月，崇实之弟崇厚上任盛京将军后不久，就奏请将昌图厅正式升为府治。崇厚报告，之前试办的河税、斗租两项，河税“因河水浅涸、船只难通，未经开办；斗租试办半年，业已收有一万七百三十余两，除去委员盘费，尚存九千九百六十余两，就现在试办，每年收银二万一千余两。虽不能作为定额，以之设官增兵，尚敷支用”。至此，将昌图升为府治的时机已经成熟。在崇实升府方案的基础上，崇厚将昌图升为府治，抚民同知改为知府；并在府治以下，移设八家镇经历于康家屯分防，再将梨树城照磨移至八面城驻扎，照旧加六品衔作为题要边缺；将旧设巡检升为府司狱，训导升为府教授。同时，将八家镇、梨树城行政等级提升，梨树城升为奉化厅(后改奉化县)；八家镇升为怀德县。对于奉化、怀德两处官缺题补规则，也要与其他重要的“边缺”保持一致，即将奉化厅通判、怀德县知县均加理事同知衔，作为烦难题调边要之缺，由外拣补。康家屯地方因其距昌图较近，“似可毋庸添设知州”。除了在行政上全面提升昌图及其所属各处佐杂官品级以外，还要将昌图的武装防备力量应时而升。昌图当时“地广民顽，盗风未息”，即便有蒙古三盟与吉林马队四五百名驻扎于此，兵力仍然单薄。因此，崇厚延续崇实“仿热河之例，添置绿营，派兵分防”的计划，在昌图另添捕盗营马兵200名，交昌图府与属县分拨调遣。

以往在昌图治理过程中最为棘手的财政问题，已经得到缓解。昌图府每年需开支10675两银，都由斗租下支销，仍可盈余3200余两银。崇厚计划，昌图升府所需各费，都在上年所收斗租项下动拨；如有不敷，则在该年所收斗租及开支、廉俸、工食、捕盗兵饷、马干余存项下次第动用。试办斗租，是盛京清厘昌图地方蕴含财赋的一个重要手段，其重要性并不亚于清查户口。办税不仅能增添地方收入、减轻昌图等地方州县对盛京户部的依赖，也能反映出政府实际上可以掌握多少地方财富。因而当清廷注意到昌图办税成效显著，要求将斗税纳入正课时，崇厚明确提出反对，称昌图“各官均议以该处之所出，供该处之所需，免再另行请款”，如若按照部议，将斗税提作正课，报部指拨，“无以下慰商民之望”。从中亦可看出，盛京对治理昌图总体思路的转变已基本见效。

光绪四年，盛京将军崇厚再次着手办理崇实未办成之昌图河税一事，他援引热河“于蒙古地区设立税务，均有津贴本旗办公之费”的前例设立章程，所收河税以七成归公，三成津贴科尔沁王旗，以资办公。河税办理成效，可从继任盛京将军岐元的奏报中看出：“试办同江子河税，虽无定数，每年约可收银二千两上下。以此支收已属有余，将来备建衙署监狱，即由支存余款陆续动拨。”光绪六年，盛京将军岐元上奏，请求将光绪三年崇厚升府时未设官之康家屯地方升为康平县，新设民官管理。他声称，当初康家屯未设州县，就是因为经费不足。而今昌图府既筹有经费，应仿八家镇、梨树城之例，添设知县、分防等官，“仍以该处所出，即供该处所需，毋庸另筹款项。抚缉闾阎，清理词讼，洵属整顿地方要务”。随着河税的成功办理与康平县的设立，崇实、崇厚对“昌图升府”的设想基本完成。光绪八年，盛京将军崇绮在保举昌图知府赵受璧的奏折中称赞：自赵受璧“授事以来，经征税课，抚缉蒙民，悉臻裕如，且表率属员，缉捕盗贼，均已著有成效”。这反映了昌图升府效果显著。

昌图府是晚清东北新设立的第一个府，其背景是大量民人进入奉天，原有旗民管理体制已难以维系。自昌图升府后，东北新设州县民政机构也在增加，体现盛京治理的整体转变。但是要注意到，昌图府处于盛京、蒙古之间，仍然是特殊的府县制。昌图府的管辖范围，还是科尔沁左翼各王旗地。较比内地府县，昌图府强化的是民人编户的管理，缺少对土地的管理。昌图升府后，盛京依然维持着管理科尔沁蒙地开垦的传统，并未改变昌图原有的土地关系，其地租仍由蒙古地局征收。连昌图新开河税，其收入也分蒙古王旗三成，体现了清朝统治者对蒙古藩部的体恤。

嘉道以降，昌图社会经济的发展带来了诸多社会问题，清政府开始在此设治，由此有了从厅到府的行政沿革演变，这一过程受到陪都盛京自身治理转变的影响。昌图最初设治，是为解决蒙古土地上民人私垦带来的法律问题。因蒙民杂处、治理繁杂，昌图厅官最初加“理事”衔。随着昌图的治安问题凸显，盛京不得不强化其职能，“理事通判”改为“抚民同知”，强化昌图厅的军事职能，使之能应对匪患。但同治四年匪患在昌图的兴起，说明“改增官阶”未能解决问题。在都兴阿任职阶段，昌图治理成为盛京的突出难题。“奉天善后八条”虽注意到编户、保甲等管民制度对防范大规模匪乱的重要性，但收效甚微。一方面是因为昌图管辖区域广袤，厅官职责繁重，往往顾此失彼；另一方面是因为“库款支绌”，无力供养增设的官弁。盛京将军试图仅依靠军事手段解决昌图治理难题，不仅不能达到效果，反而可能遭到反弹。

“昌图设府”是崇实改革的行政举动之一，试图解决昌图厅长期以来存在的管理难题。此时，崇实不再孤立地调整昌图厅的行政设置，也不仅以派兵的军事手段镇压了事，而是转向对行政、财政体系进行综合改革，尤其是借助州县制度加强管理。在延续“善后八条”中“编查保甲”中心地位的基础上，他改变了以往单纯依靠盛京财政的状况，尝试在地方开征新的税源，保证昌图财政来源。昌图的“先办税、后升府”，将“编户齐民”与“管理赋役”相结合，在某种程度上缓解了“昌图难题”。与此同时，也应看到在昌图治理过程中，蒙古王公的影响始终存在，昌图的管理并非仅受盛京左右。昌图升府并非使其完全“内地化”，没有改变蒙地原有的土地关系，且仍然保留了原来的蒙古王公的利益。由此观之，昌图治理的特殊性不容忽视。

（本文原刊《历史档案》2024年第1期第93—104页，文中原有注释，引用请务必参考原刊。）