一、引言

历代财政制度史研究，特别是县至中央层级的政治架构与财政分配问题，前人主要是从财政史和历史政区地理两个研究角度分别展开，体现了纵向垂直层级和横向空间的不同研究路径。对于这两个维度，如包伟民所指，纵向就是将国家财政按制度分为财政收入、支出与管理机构三部分；横向则是按政府机构的行政级别分解为不同的层面。前者多从具体开支数字入手，较少涉及府、州、县行政机构变动后对应的调整关系；后者则多探讨行政层级调整与空间范围盈缩，不多涉及在调整中机构的财政经费、开支变化，从财政史视角来审视其中涉及的垂直层次调整。将此两者结合起来讨论的著述更不多见，究其原因，一方面在于财政史料往往有着零散、浮于制度层面“应有”之意，而不清楚与“实有”实施之间有何种关系；另一方面也难以发现有针对性的可验证上述问题的材料或数据。与此同时，诸多研究是从数据文本来推衍制度，较难深入分析具体财政细目的运转情形。

岸本美绪曾指出：“欧洲的绝对主义国家、中国清朝和日本德川幕府进入近世(early modern)国家时，所面临三大共同的课题：一是民族、宗教问题，国家以何种正当性理论处理国家统合？二是社会编制问题。国家以怎样统制自然而然发生的社会集团，建立统一与稳定的政治制度？第三是市场经济与财政问题。当市场经济成为可支撑的政权财源时，国家如何控制经济来筹措日渐庞大的开支？”其中，后面两个问题尤其是第二个问题，可泛指财政编制的建立、分配与国家利益等问题。

另外，对于古代的州、县财政问题，郑振满以《福建省例》为例，指出地方财政在清代前后经历了变化，即清廷对地方政府存留经费实行集中统一管理，在一定程度上限制了道、府、州、县各地方的行政自主权。包伟民指出在宋代的地方财政基本核算机构止至州军，县级政权最终并未形成独立的财政管理级别，而是附属于州军，特别是财赋截留权，主要用以应付县邑官吏军队的开支，而诸县职主要负责催科，征集赋税，并上缴州军并供输中央。从建中政制以州为单位建制立额，到后来绍兴经界下放到乡，立额趋向于单位细小化，国家将上级卸责到下级，额度得到加强。这种从财政层级角度梳理政区级别建制的方法，给人耳目一新的感觉，而财赋截留权、按行政层级设额等思想，对于反思历史政区地理与财政层级之间的关系亦有重要启示。

受前人研究思路启发，本文试图立足于既有财政史料，在研究视角方面进行新的尝试。清代赋役征收类官方文书(包括《赋役全书》、地方志等)的第三个主要部分“存留”，主要按“薪俸”和体现各层级人员编制的“工食银”两部分形成政府开支，而省、道、府、州、县具体衙役每人工食银在账面上基本都是6两，具体行政级别的差异体现在薪俸银和衙役的编制上。显然，这些表述存在诸多疑点。首先，需要强调的是，诸如皂隶、门子等“力役折银”早在明代就已形成，具体的此类编制数目未必等同于真实人数。其次，这部分财政支出并不等同于吏役实际领取的工资，原因在于还存在着较多账面之外的养廉、浮收等款项，故应理解为正规编制下的“标准化基本收入”。这样问题就在于赋役史料中的衙署经费是否对应于真实实体机构，以及究竟是怎样的对应关系？特别是遇到政区变动时，譬如府、县的裁撤与新设、合并等情形下，原有编制的经费又将作如何调整？

本文将以具有典型代表性的湖南省州县为例，着眼于比较存留部分在同省所辖不同府、同府之下不同县之间的分配关系，试图探讨府、州、县的新设与裁撤之后原有税收的析分与重组，以及具体政府人员的配置调整等问题。之所以选择湖南省，原因在于：首先，太平天国战乱后，该省受到较大的破坏，战争作为明确变动的分界线，可以排除其他因素或事件的干扰。其次，道光《湖南赋役全书》对于政区调整的各府、州、县具体人员调整也有较明确的记载。雍、乾两代，湖南的政区调整幅度较大，府、州、县各役工食支出的重组方案亦得到体现。这对于考虑政区变动时，如何调整原来已有的财政结构，实现政府对“理想化”的资金配额和人员编制的重组，怎样处理新设、废置、析置、合并等传统政区地理议题，有着重要启示。

二、府的划分

真水康树认为直隶州的设置，主要是由于“创建作为财政收入源最理想的府—县系统的试验阶段被设置的”。林涓认为增设直隶州主要是为了达到简化层级和缩减府的幅员两个目的。从行政层级来看，州包括散州和直隶州。其中，散州相当于县的层级，直隶州大致对应府一级。府、州、县调整的复杂之处在于各层级之间财政编制的相互穿插，雍正七年(1729)至十年，湖南省岳州府、辰州府、衡州府的政区调整就体现了这一过程。其一，雍正七年升岳州府的澧州为直隶州的过程中，要从原有府中划拨数县(图1的永定、慈利等县)归澧州直接管辖。其二，雍正八年升辰州府的沅州为直隶州，后于乾隆元年(1736)改为沅州府，置芷江县为附郭县。嘉庆二十一年(1816)，沅州府内设晃州直隶厅，无领属。其三，雍正十年升衡州府的桂阳州为直隶州。乾隆二十一年，原衡阳县裂为衡阳县、清泉县，为衡州府附郭。这些调整基本涵盖了清代州县政区调整的各种类型，而《赋役全书》与方志对调整过程中所涉经费的记录略有出入。以下将以《湖南赋役全书》(北京师范大学图书馆藏)的存留部分为例，具体对比方志中的相关文字记录，从由政区变动所致官员的薪俸和工食变动情况来看府与州县间的存留经费分配。

(一)方志中相关文字记录情形

1.岳州府的变动。现存的康熙二十四年(1685)、乾隆元年续修、乾隆十年等《岳州府志》版本中，存留项下均找不到该府析分州县前后分配到各辖县的细目。而从同治《直隶澧州志》中的存留部分又可看到来自岳州府的俸食银和人员编制，即“存留经制款项：分守上荆道(今改岳常澧道)，门子四名，存银二十四两，轿伞夫五名，存银三十两；岳州府，禁卒三名，存银十八两，斗级二名，存银十二两”。与此同时，该方志中知州部分除绝大部分力役由本县承担以外，记载有“皂隶二名，共十二两，系乾隆三十五年于安福、永定二县皂隶内各抽拨一名”。但事实上，此时澧州早已从岳州府析分出来了。

2.辰州府的变动。乾隆《辰州府志》对于乾隆元年分沅州、黔阳、麻阳三县到另一府的记载比较简略，但对于新沅州府成立之后的记载相对详细。同治《沅州府志》对于这三县存留项下来源于原辰州府的存留俸食银记录清晰，但未载力役数目，如芷江县存留中“支解原编分拨辰州府及戎、粮二府经历等衙门役食银一百五十六两二钱三分三厘三毫八丝”，黔阳县为“支解原编分拨辰州府及戎、粮二府教授等俸食银一百三十六两七钱五分二厘八毫二丝”，麻阳县为“支解原编分拨辰州戎府皂隶、教授俸工银七十六两二分三厘五毫”。可见在清末方志中，这些总款目已经过加总统计，不见其详细分目，难以窥见原有情形。

3.衡州府的变动。现存桂阳州方志中，最早的康熙版本中所记载的桂阳州尚为散州，而非直隶州，属于衡州府，志中存留的薪俸，保留有本府经历俸39.977两、门子5.994两、皂隶13.977两、马夫5.9944两，知事俸及书门隶夫工食(六年全裁)。其后记载的是知州、州同编制。由此可见，作为一般散州，桂阳州也分摊衡州府的支出。乾隆《直隶桂阳州志》记载了桂阳州的具体存留编制细目：(知州俸银)门子2名、皂隶16名、民壮30名、马快8名、禁卒8名、轿伞扇夫7名、库子4名、斗级4名；州同一员俸银60两、门子1名、皂隶6名、伞马夫2名；吏目1员俸银31.52两、门子1名、皂隶4名、马夫1名。显而易见，与康熙年间上级府配置情况有所不同，乾隆《直隶桂阳州志》呈现的已是全国各直隶州的标准化编制，即门子、皂隶、民壮、马快、禁卒、扇夫等人员配置人数皆为定制。而同治《桂阳直隶州志》因受战乱破坏，内容已相当简略，与道光朝以前的内容大不相同，其存留部分基本消失，大致仅保留了从奏销折中抄录的正项已、未完钱粮银额。这与前述辰州府的情况基本一致，亦不保留类似《赋役全书》所记载的源于原衡阳府的部分。方志中具体的府一级编制细目在清代各个版本中详略不一，出入较大。

综上所述，岳州、辰州、衡州3府在经历政区调整变动后，地方志所载存留经费内容也发生了相应变化。因此，如果仅依据地方志查看政府支出分配到各县的具体内容，可能会遗漏诸多细节，从而难以捕捉到行政层级变动时地方财政相应的变化。相较而言，《湖南赋役全书》中的记载相对更为详细，从而可以进一步深入探讨府州县的细分财政架构。

(二)《赋役全书》相关文字记载情形

与方志相较，《赋役全书》的相关记载更为详细，其具体内容于存留项目之下，分为俸薪和工食两个大类。这两类基本上均为固定规制，如同省的各府级别俸薪均为105两。工食部分包括了门子、马快、步快等内容，依行政层级不同人员编制略有差异，但相同级别的总人数均为定制。例如，知府部分步快均为16名，同知一级则统一为8名。笔者按这些细目款项，绘制了图2。从图2可以看出《赋役全书》中款目包括俸薪和工食两个部分，均存在着拆分、组合现象，体现为同一款项是由多个县来“共治”。例如，对于衡州府知府而言，衡阳县负责全部门子2名，只作一个方框，而俸薪则不是，即对应有共治县时，以分组所示。在从辰州府组建沅州府时，只需将黔阳、麻阳、沅州(后改为芷江，图中用虚线表示)数县经费完整地从原属府下剥离出来，形成新的沅州府经费编制，这部分经费在《赋役全书》沅州府部分能够完全对应。但从衡州府中析分清泉县和从辰州府中析分沅州府两种情形，又略有不同。前者直接在府经费以下同知部分析出新县经费，后者则除了同知部分，亦在知府部分整块析出相应的新设府(黔阳、沅州部分)的经费。因此，新设政区会带动对应所辖县部分经费一起变动。此外，衡州府的工食中经历部分原来均由桂阳州征解，但当桂阳州成为直隶州后，该部分经费也独立了出来。图2显示了构成府经费中，不同共治县的行政层级因素(地理就近)起到了决定作用。以下再进一步讨论新设县的情况。

三、县的拆分

由于在核算政府衙门各职的经费和编制时，可能会仅参照会计账面上的数字编写，而这些数字并非真实对应所辖州县的实际情况。因此对于方志、《赋役全书》中存留款项经费分配的真实性，应当存疑。不过本节主要讨论有关衡州府从原来衡阳县中析出清泉县的例子，这种对应关系在某种程度上确实存在，也使得前文关于府析州县后经费调拨、共治等问题的论证更为充分。

宣统《清泉县乡土志·沿革》中收录了一份重要奏折，该折为“乾隆二十一年七月衡州府知府孔传祖所奏详赍分县清册事”。其中，涉及乾隆二十一年二月初十日湖南巡抚陈弘谋奏请设置新县，最后在当年九月正式成立清泉县之事。该奏折披露了清泉县析分时，各行政机构在新、旧两县中变动的详细情况。衡阳县需要一分为二，最主要的原因大致在于其为“冲、繁、疲、难”最要缺之地，钱粮征收压力较大，即“衡州府属衡阳县，原拟冲、繁、难三字，今因钱粮最不能依限完纳，应请改为冲、繁、疲、难四字兼全”。在衡阳分县之前不久，衡州府同知又移驻县西，造成管理不便。孙传祖亲自到同知驻地考察，发现其靠近溪河，如果重新建造县衙，不仅花费巨大，而且没有城垣防范，不如直接将同知改造为知县。在处理分划所属关系时，属于“附府之县，同城分治”，而衡州府知府、同知、通判均在一城，同知捕务归并通判管理。裁去同知，改设知县，就可与衡阳县划疆而治。又因为同知衙门在府衙内，故不便立即改为县署，而府衙右侧有久裁之推官署基可以移盖，这就解决了县衙选址问题。

将东、南二乡划归新县后，人、地、钱粮均分拨两县，同知俸薪减给新县，其余银两拨祭祀之用。新设县所需要按标准配备典史、监狱、仓厫等机构。衡州府原来就有司狱一员，现今因新县衙署就在府旁，府审之犯可禁县监，府司狱就可直接裁改为典史。换而言之，即将府机构中政、财、法、学几个权力部门分别径改为对应的县机构即可。这一请求很快获得批准，衡州府同知被裁汰，“其捕务归并通判管理，即在府城内添设知县一员，与衡阳县划疆而理”。巡抚分造正、杂钱粮册籍时，将“同知俸薪除减给新县外，据该抚奏称留拨祭祀之用，但留为何项祭祀动用之处，并未声叙。……礼部核办新设知县衙署，准将同知衙署移盖推官署基，衡州府司狱准其裁汰，改为新县。典史即以府监作为县监，应设仓厫。……户部核办新、旧两县既系同城，其文庙照例无庸分建，衡阳训导准改为新县训导。门斗、斋夫照旧分拨，衡阳县取进文童原额查雍正二年由大学议照府学之例，定为二十名，分设新县地……分设新县地不加广，人不加众，学额未便加增”。另外，裁汰同知养廉银600两改给外，其余不敷银600两于空缺养廉项下拨给。新注册衡阳县丞移驻查江地方，衡阳训导改为新县训导，具体位置参见图3。

两县边界的划分最终得到确定：西北隶衡阳，东南隶清泉，其城内自南门正街至北门正街，中分以西属衡阳，东属清泉。两县县界贯穿整个衡阳县城，以南北两门的街道作为划界标准，之后出版的方志地图(图4)也反映了时人对边界的认知。例如，在分县后的城市地图中，两县均并置于城垣之内。与前述孙传祖的调查结果完全一致，清泉县西并无城垣与衡阳县区隔，两县衙署在方位上都靠北，紧密相邻。可见在分县前，原衡阳县县衙、同知本就为同一机构运作，处在相同片区。如前所述，原同知衙门就是直接在府衙门内办公，析分以后清泉县衙、府衙在方志地图中也是紧密相连，完全证实了原有《湖南赋役全书》、地方志中有关分县后涉及府、县、同知几个行政层级的经费调整记录真实对应了衙署的重建，而并不仅是账面数目的重新组合。与此同时，我们看到地图在对空间意识的表达上略有差别：衡阳县城各官署地图(图3)中未明确指示划界界限，但在城厢地图中(图4中的虚线部分)，清泉县大致标注说明二者辖境的区隔线，即图中“雍和坊中街判道，西属衡阳，东属清泉”。

清泉知县江恂参与了将同知改为县署的工作，在其所修的乾隆《清泉县志》的存留经费部分记载如下：

存留本县项下：

原本府斗级一名，今改县斗级工食银六两，本府斗级二名，奉裁同知俸薪今改本县俸薪银二十四两，同知皂隶十二名今改县皂隶工食七十二两，通判俸薪额银二十四两五钱四分，门子二名，仵作一名，

本县民壮十二名，原民壮改补仵作一名，原奉裁民壮三名，库子一名，斗级一名，

府学教授、训导俸薪额银三十一两五钱二分，斋夫二名，门斗三名，府学廪生四十名，膳夫四名，分拨县学训导俸薪额银十五两七钱六分……

拨补项下：

安仁县原编，同知额俸改归知县俸银二十一两(每年于安仁县关支)

同知门子二名，改归县役工食额银十二两(每年于耒阳县关支)

同知步快八名，改归县马快工食额银四十八两(每年于酃县关支)

同知轿伞扇夫七名，改归县役工食额银四十二两(每年于耒阳县关支)

本府禁卒工食银内改拨县库子一名(每年于酃县关支)

原府禁卒改拨县斗级一名(每年于酃县关支)

府禁卒八名，改归县役内坐编衡山县六名(每年于衡山县关支)

(缺)二名，坐编酃县

奉裁司狱司俸银拨给典史俸薪额银二十一两五钱二分两(每年于嘉禾县关支)

府禁卒工食内改拨典史门子一名(每年于酃县关支)

府禁卒改拨典史马夫一名(每年于酃县关支)

司狱皂隶改拨典史皂隶二名(每年于嘉禾县关支)

(以下细目略，不记载内除扣灾减外实支数额)

与之进行对照，《湖南赋役全书》也将这些细目析分记录下来(即上段文字中划线部分)：同知坐支24两、安仁县21两两项构成了新县俸禄45两、门子2×6=12两(耒阳县支给)、皂隶12×6=72两(县坐支)。这也证明衡阳县、清泉县在《湖南赋役全书》中出现的同知支出经费完全析出，并非只是文本改动。比如，清泉县明细如下：

知府：斗级二名，

通判：俸薪：二十四两五钱二分，门子二名，

府学：俸薪：三十一两五钱二分，

……

知县：俸薪改知县俸额银四十五两，(本县二十一两，安仁二十四两)

同知：门子改县门子二名(耒阳)

皂隶：改县皂十二名(本县)

仵作二名(衡阳一名，本县一名)

同知步快改拨马快(酃县)

民壮十五名(本县)

府看监改县禁卒八名(衡山六名，酃县二名)

同知轿伞扇夫改拨县轿伞扇夫七名(耒阳县)

库子二名(本县一名，酃县一名)

斗级三名(本县二名，酃县一名)

显然，除了格式以外，《湖南赋役全书》与方志在内容上大同小异，编制人数、来源、县名等完全一致，并指明了经费来源情况。《湖南赋役全书》中衡阳县部分也有完全对应的内容：

知府

薪俸：一百三十四两四钱四分、一百五两(顺治裁银后)门子二名、斗级三名

同知(乾隆十一年裁)二季派，共二十四两(今改拨清泉县知县奉银)

皂隶十二名，共七十二两(今改拨清泉县知县皂隶)

通判

薪俸四十八两(顺治改为二十四两五钱四分)今分拨清泉县支领

门子二名(顺治改为二十四两五钱四分)今分拨清泉县支领

教授一员，俸三十一两五钱二分，今分拨清泉县支领(教授即训导，经查已经复设，俸银由两官平分，乾隆元年时，教授又增加品俸银二十九两二钱四分，训导增加品俸银二十四两二钱四分，分于司库地丁银内支给)

斋夫二名，共十二两

膳夫二名，共十二两

门斗三名，共七两二钱，以上三项分拨清泉县支领。

由此看来，无论是析分出的清泉县或是原衡阳县，都能找到这些划入或划出的项目，数目也完全对得上。从衡阳县中剥离出来的清泉县，重新建立起县级财政编制，与全国县的统一标准配置(如县支俸45两)完全一样。因此，孙传祖的奏折、方志地图和财政明细三方面证据在此完全吻合，下面将进一步讨论在这次分县过程中，涉及到的财政方面调整的背景。

清泉县的新设固然有其自身需求，然将府同知直接改为一个县，将面临两个比较大的问题：一是财政编制上的配置存在着落差。如从全国统一标准来看，同知支俸80两，而县只有45两，同知有步快2名，而县为马快2名等。二是府、县经费来源从性质上来说也完全不同。府同知作为府级行政单位，财政支出为整个府的其他县分摊，并不由府治所在地单独承担，但县则一般自负收支，各自独立，不与邻县相关。无论在《赋役全书》或是方志中，我们都可以看到这样的财政重新组合的结果是，衡阳府同知在裁撤后并未按照原有编制重新设置一个新的同知，新设县的代价是原府的削弱。

清泉县在新设之后主要开展了两项工作： 第一步是将与原有府同知中相对应的刑、仓、学等同性质的力役账面项目调整，如步快直接转为马快等。现实机构也进行了配套变动，将同知翻修成县衙，直接把府司狱改为县典史，这些转化不是随意而为，而是按该机构原来的功能对应升级，即前文所说政、财、法、学几个机关各自对应变更。第二步对应转换后仍有不足的部分，通过相邻县份拨补运行，即新县继承了原来部分府具有的优势。虽然地理划界早已清晰明确地完成，但财政的责权析分并没有完全定型。这不仅与府治衡阳县相关，也与该府所辖其余邻县有紧密联系，有其他财政独立县分所不具的特殊性，即由其他邻近县分“关支”“支领”的情况，显示不是实际独立的财政情形，这也是由其地理、政务方面的重要性所决定的。

为便于读者直观理解财政拨划的所属关系呈现的空间特点，笔者根据《湖南赋役全书》中所引各县分拨的材料，在图1中绘制了所有指向“清泉\衡阳县”的箭头。从中可以看出，清泉县经费开支基本受到整个衡州府除常宁县之外其他所有县的影响。此外，桂阳州早在雍正十年就脱离了衡州府，升为直隶州而与府平级，但其辖县嘉禾县仍出现在新设清泉县典史俸薪、皂隶经费项下，呈现出交错关系。

我们看到，这样的政区调整表现在经费改动上是小心翼翼、谨守分寸，于是分配记录上显得残缺不全。但如前文孙传祖的例子，“分设新县地不加广，人不加众，学额未便加增”，在政府机构整体编制规模上保持了稳定状态。胡恒曾指出，多层级分防体制的形成与清代赋税“定额化”之间存在着隐秘联系，概括为“追求政区稳定和官员定额是理念上追求的理想状态，因为中后期除边疆外，并不鼓励积极设区，于是出现平衡定额制度与新置政区刚性需求矛盾，解决之道是将原驻在府州县的佐贰官分防”。雍正之后这一趋势非常明显：“其一，省一级政区未作大的改动，主要调整府、州等统县政区；其二，府州县的调整主要是增设而极少废撤；其三，扩大了同城分治的现象。”而到乾隆年间，“一些地区的同知通判具有各自独立的辖区，相对于文人担当的知县来说，同通往往在地方工作多年，行政经验更为丰富，乾隆当政后对政区变动限制较多，一不准随便新设政区，二是督抚不得随意更调地方官，不少地区(特别是边疆少数民族地区)就直接将同通升级为厅处理。”湖南省在清中期以后的大量政区调整，特别是新设的州县，使原有较均质但混乱的行政体制变得更加层次分明、重点突出。地方县政务的考成难易一目了然，给予有能力的官员更大的机遇，即他们可以在省内通过行政级别相同、但政务与考成难度不同的同级内部“调补”，如下面所讲的“对品调补”，达到实际地位上的晋升。当然最重要的制约门槛仍是以钱粮征收为主的政务业绩，调补之后的原有标准也按天数折算后继续考成。

反观“冲繁疲难”四个县的等级评定标准，新设的清泉县是“繁、疲、难”，继承了原来衡阳县的“繁、疲、难”，这显然是由于“赋税征收出现困难时，分县可以缓解由考成制度造成的种种问题”。施坚雅的观点颇有启发性：“繁和疲的组合，因为疲的含义是无价值的税收来源，那么，如果不是与防卫和地方安全有关的活动，还有什么因素能成为一个职守工作繁重、政治上敏感的原因呢？因此，繁加疲很少出现在没有难的地方。要是只看三字标记的表面意义，我们就会期待冲繁难，而不是繁难疲，因它被划定为政治重要性主要依赖高度税收潜力、控制过路商人及大量商户的治所。事实上，根据我的分析，几乎有一半冲繁难职守位于较大城市或较高级的经济中心地，而位于这些地方的繁难疲职守还不到三分之一。”衡阳县分清泉县的设计显然也不例外，在删掉了表示政治重要性的“冲”字之外，通过分县完全分摊其税收压力，对于清泉县来说，赋税压力得到完全继承(“繁、疲、难”)，很快就进入正式的钱粮考成系统，但考成任务仍较难完成。

乾隆三十五年，湖南巡抚觉罗永德奏请将零陵知县陈三恪调为清泉知县，以代替因办事不力而被革职的知县马乾怡。此时的清泉县知县尚为试用知县高淳德，永德的意图是将零陵县干练的知县陈三恪与高淳德“对品调补”，以应对清泉县较为复杂的政务。其实，高淳德在试用知县期间表现并无大过，但仍调往零陵县，视其表现再作实授。朝廷明文规定：调补官员“除降革、留任例有展参及督催分数钱粮承追、亏空、赃罚等案不准调补外，其承追督催不作分数之杂项钱粮及降俸、住俸、并罚俸在十案以内者，仍准调补至历俸未满三年，人地实在相需，准令该督抚专折奏闻”。也就是说，若需对调，需要有一系列严格条件；若确需调补，需要上级长官报批。永德的这封奏折专门罗列了其辖下此二人的各类信息，包括具体的历俸时间和考核业绩，以证明确实达到一切“对品调补”的条件，然而从此事例中可看出，尽管级别相同，清泉县知县的重要性远大于零陵县。

与陈三恪相类似，由原安仁县调补至清泉县知县的李玉树因“大计卓异”先于乾隆三十三年署靖州直隶州知州，后于四十一年被委署辰州府同知暨桂阳州知州。桂阳直隶州系“繁、难、中缺”，桂阳州知州宦儒章患病后，湖南巡抚颜希深和湖广总督陈祖辉商议，认为李玉树“练达老成、吏治熟谙”，希望派其署理桂阳直隶州，并“仍接算俸次、另请实授”，但最终遭到吏部福隆安驳回，仍按“繁、难、中缺”知州按月铨选的惯例产生人选。伴随分县后清泉县重要性的凸显，“对品调补”政策已经深入县下巡检司。乾隆六十年时，凤凰厅五寨巡检徐大纶因为组织乡民参加镇压苗民叛乱，屡受枪伤，至嘉庆二年时，历俸总计2年9个月3日(乾隆五十九年七月十日至嘉庆二年四月十三日)，虽未满三年，符合前述“对品调补”的所有硬性条件，并经上级保荐由凤凰厅改补清泉县新城巡检，后于嘉庆六年俸满。

四、结语

由以上分析可知，我们看到无论从零陵县、安仁县到清泉县，或是从靖州直隶州到桂阳州直隶州，其官员均涉及从旧有州县到新设州县的平级对调，但这显然被认为是明确的晋升渠道，原有按天数统计任期的规定仍一贯执行。

对于新县设置的研究，自谭其骧以“地方开发史”的角度切入后，就有不少学者受此启发而展开了讨论，并拓展了该领域的研究视野，足见新县设置之影响因素多元而且复杂。如对于同城析县的情形，谢湜曾专文对苏、松、常分府情形做过研究，其中常熟县分昭文县的案例与本文衡阳县分县有以下相似之处：一是分县动因都是因为钱粮征收负担过重。析分之后，新县都直接继承原有“繁”级别，如常熟为“繁疲难”，昭文为“繁难”。二是在分县过程中，削减的都是“府”级同、通，如苏州府有同知1名、通判1名，松江府同知2名、通判2名，常州府同知1名、通判3名。裁撤冗员后，“将以上所裁之官役、俸工尽足以供新县之用，俸不须增，役无多添而足用”。此外，直接将原有县的衙署改造，按对应职能利用，如常熟县的海防同知废署直接作为昭文县的县衙，学宫也不用另建，新旧官衙同城二居。

范金民就上述谢氏分县成因的观点进行了商榷，认为不应以谭其骧关于“新县开发”的观点解释雍正年间全国成倍析县的问题，指出“大规模析县本质上并不是为了‘分摊赋税负担’，而是为了分摊官员赋税征收和繁剧事务的责任。……(经过分县后)，税粮总额大轻，官员考成压力大减，再无分县之举”，并将考成问题作为新县设置的深层成因。这与本节所展示之清泉县析分问题有共通之处。

笔者通过梳理具体“府衙署”改县与《赋役全书》中对“共治县”的经费调整，对该问题做出引申。从疆界划分来看，常熟县虽是按照“犬牙相入”方式划界，但作为衡州府府治的“双附郭县”，衡阳县的划界则简单得多，如果单是讨论县城内部划界标准，并不交错，直接按照南北街道划界，利用了原县城区域明晰的便利条件。从财政层级编制的视角重新审视“同城分县”问题，也会有新的观点：即是否一定要通过“犬牙相入”等地理因素达到各方利益平衡，并非每个“双县同城”析分时的共有关切。相对而言，直接继承原有县的钱粮评级标准(繁)，和削减破碎化的府级经费开支，在固定编制的框架下，最大化利用分县达到赋税的责(降低了钱粮征收难度)、权(享有了府的部分权利)平衡是其共同利益诉求。

若站在府的财政层级高度来看，尽管只是其境内辖县的一分为二，但结果都是“削府利县”，这种“重县轻府”的倾向并非在雍正政区大调整以后才开始形成。对比顺治版的《两浙裁减全书》和康熙版的《浙江省赋役全书》就可看到，若视康熙年间各个县残存的破碎化的府级经费开支，参差不齐，并无特别规律，但是若复原顺治裁减之前的各府经费编制，则都是相对完整划一的。这样存在的疑问是，原有的同知、通判等职能在裁减之后究竟如何运作，其线索不明。若检视更早的财政史发展脉络，包伟民指出是否有基本独立的核算机构并不成为财政层级完整的标志。南宋的部分县邑核算已经相对独立了，而各行政层级的岁计并非一直都在全国各地普遍执行。宋代自神宗朝之后“府界诸路”才有自己完整的岁计，从而等同于一般转运司路分，并与州军类似，但也未形成一朝通制。这一观点启发我们思考：在县财政分权以后，是否形成独立的岁计制度是判断一级政区在财征层级是否完整形成的重要指标。显然，这一变革最晚到明代就已完成。但另一方面，笔者认为，不能以征收财政能力到达哪一级政区为准，而应该以在哪一层级政区形成了完整的财政收入支出系统和系统的监管机制，才可较完满地回答上述问题。

顺、康年间各省(尤其是浙江、河南)反复不断地裁、设各官役经费，主要目的是满足军费(裁改明确划入收入部分)和行政需求，与其时政局不稳是密切相关的。另一方面我们也看到，清政府在局势稳定之后，中央对赋役册书的体例样式、奏销考成规则制定等逐步完善，也极大地削弱了道、府经费，规范、完整了县级编制的独立性，这点与明代处于调整期时相对混乱、复杂的物料分配、征解方式有着天壤之别。若引申到更深层的原因，大抵如宋初州军形成了财政区，而路没有形成，结果造成“下级政区形成独立的财政区，而上级反而没有形成”。黄仁宇则认为：在明代，“中央对地方的控制，除了犬牙交错，全国平衡性财政，防止某些地方因为财政实力增强而与中央地方对抗”。由此可见，除开我们在空间、地理方面易于观察到的“犬牙相入”之外，因机构间各专其责，从不同财政层级之间，形成牵制制衡也是帝制末期财政结构的典型特征。

（本文原刊《中国经济史研究》2019年第2期第41-52页。文中原有注释，引用请务必参考原刊。）