清朝的边疆行政体制

郭松义 李新达
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（一）区域划分和机构设置

这里所说的边疆，主要是指关外东产地区，内外蒙古、青海、新疆、西藏以及西南川、滇、黔、桂等省的土司统治区。由于这些地区都是我国少数民族聚居之所，很多传统习俗与内地存在差异，所以清朝政府对它们的行政管理，也各根据情况，采取了不同的办法。

    1．关外东北地区

这是清朝的“龙兴之地”，其范围包括山海关以北，外兴安岭、额尔古纳河以南，东至库页岛，西接蒙古科尔沁草原的广大区域，分盛京、吉林、黑龙江三个政区。

盛京大体为明辽东都司所辖地。顺治入关定都北京后，称沈阳为盛京，以作陪都，除设盛京五部和奉天府尹衙门外，还置盛京将军[1]，辖盛京全境，其下亦有府州县厅建置。盛京将军还兼管奉天府尹，辖理境内旗民诸事务，所以比照内地总督例，兼兵部尚书、都察院右都御史衔。

盛京以北为吉林和黑龙江，各设将军一人[2]，以下有吉林、宁古塔（今黑龙江省宁安县）、伯都讷（今吉林省扶余县）、阿拉楚喀（今黑龙江省阿城县）、三姓（今黑龙江省依兰县）、珲春（以上各城属吉林将军辖区）、黑龙江（今黑龙江瑗辉县）、墨尔根（今黑龙江省嫩江县）、呼兰、呼伦贝尔、布特哈（今莫力达瓦达斡尔族自治旗）（以上为黑龙江将军辖区）等副都统，协助将军管理军民诸事务。

在吉林、黑龙江将军辖区，散居着很多少数民族部落，由于他们的语言、风俗习惯和满族颇相接近，早在清统治者入关以前，努尔哈赤、皇太极等人就十分注意招抚他们，并将其中的一部分编入八旗，后来又被陆续调往内地作战，驻防，但多数仍留居原地，编设佐领进行管理。康熙二十年（1691），清朝政府又进一步将散居于黑龙江两岸、额尔古额河、精奇里江（今称结雅河，在苏联境内）、牛满江（今苏联境内的布列亚河）直到外兴安岭的“打牲部落”，统辖于布特哈衙门之下。布特哈衙门设满洲正副总管和索伦、达呼尔正副总管，统理达斡尔、索伦、鄂伦春、毕喇尔等事务。他们多各编旗设佐领，归黑龙江将军管辖。对于居住于黑龙江下游、库页岛和乌苏里江沿岸一带的赫哲、费雅喀、库页、鄂伦春、奇勒尔等各民族，除一部分赫哲、费雅喀人编设佐领外，多数设乡长、姓长进行治理。乡长称噶珊达，姓长叫喀喇达，都是各民族头人，但必须经清朝政府任命，并以噶珊（乡）和喀喇（姓）为单位，编制户籍。他们都属于吉林将军治下。

2．内外蒙古和其它各部蒙古

清朝政府对蒙古各部的管理，在朝廷设有理藩院，又派驻将军、都统、副都统、参赞大臣、办事大臣等官员，以综理或监督该地事务。如内蒙有察哈尔都统、热河都统、绥远城将军、归化城副都统等，外蒙喀尔喀等地区有乌里雅苏台定边左副将军、科布多参赞大臣、库伦办事大臣等，青海有西宁办事大臣。另外，在新疆境内的各部蒙古则统于伊犁将军辖下。

为了便于进行统治，清朝政府还把蒙古分为“内属蒙古”和“外藩蒙古”。内属蒙古亦称游牧八旗，包括察哈尔八旗、归化城土默特二旗，以及牧于热河、呼伦贝尔等地的一些旗。此外，在伊犁、塔尔巴哈台、科布多等地的厄鲁特、扎哈沁、明阿特等部，以及西藏的达木蒙古，都属于游牧八旗。游牧八旗直辖于朝廷，由内务府或派设的将军、大臣、都统等进行管理。

外藩蒙古包括漠南蒙古和漠北喀尔喀蒙古、新疆厄鲁特蒙古、阿拉善和额济纳厄鲁特蒙古，青海各部蒙古等。其中漠南蒙古六盟四十九旗称“内札萨克”，故称内蒙古，余外各盟旗统谓“外札萨克”。“外札萨克”各旗多地处边疆或民族杂居区，清朝政府基于加强国防和镇压人民反抗的需要，规定除阿拉善和额济纳二旗外，所有“外札萨克”兵均分别归所在的乌里雅苏台定边左副将军、科布多参赞大臣、伊犁将军和西宁办事大臣奏调统领，并负责监督屯戍、驿站、互市等事。

外藩蒙古实行札萨克制度。按照此种形式，旗是基本行政组织，也是军事单位。每旗设札萨克一人，管理旗务。札萨克拣选本旗内授有爵位的封建主充任。旗下设佐，或称箭、苏木，其长官叫佐领（或呼箭长和苏木章京），承办编审户丁、征收税银、征发人夫，也负责调解民事纠纷之类。为了加强对蒙古人民的控制，还规定每十家立一什长。贵族家庭各于本族内设置族长，叫“努图克达”，处理家族内部事务。旗之上设盟（阿拉善蒙古和额济纳蒙古均不设盟，青海各部蒙古原亦无盟，道光三年始分二十四旗为左右两翼，每翼添设正副盟长各一员。）各盟初定每年会盟一次，后改三年一会（青海各札萨克每隔一年举行一次）。届时，清廷派出钦差大臣亲临盟会（后改遇有必要时始参加），并参与检阅军队、审阅各旗丁册、军备和审理狱讼。盟有盟长、副盟长，亦称大札萨克，由理藩院挑选盟内札萨克或闲散王公，奏请皇帝任命而成。在喀尔喀蒙古，四部的汗就是盟长。各札萨都统属于理藩院，驻在该地区的将军、大臣也有监督之责。

另外，在喀尔喀蒙古迤西的科布多地区，还有阿尔泰诺尔乌梁海、阿尔泰乌梁海和唐努乌梁海等部。对于他们，清朝政府也采取编设佐领的办法进行管理，并置立总管，归由乌里雅苏定边左副将军、科布多参赞大臣统辖。

3．新疆地区

清朝政府对新疆采取以军事长官综理军民事务的方式进行统治。伊犁是全疆的政治军事中心，新疆的最高长官署一伊犁将军衙门即驻在此地。将军以下有都统、参赞大臣、办事大臣和领队大臣。他们除协助将军管理伊犁本地区外，大部分被派镇守各地。

当时，新疆南北两地的情况有所不同。北疆原为准噶尔等部的游牧区，清朝政府统一该地后，居住此地的有哈萨克、厄鲁特蒙古、维吾尔，以及后来陆续移居的汉回等民族的商人、农民、手工业者，还有八旗、绿营军队及家属（有满、蒙、锡伯、索伦、汉等民族）。对于哈萨克，除一小部分编为佐领外，居于卡伦（即哨所）近傍者，由清廷给头领以封号，每年军队巡边时，酌收其马税，他们的内部事务，一般不加干预。对于蒙古各部，如前所述，实行盟旗制。对于聚居于乌鲁木齐等地的汉回民人，则仿照内地设府、州、县、厅，归辖于甘肃省。

南疆为维吾尔族人民的主要聚居区。清廷于喀什噶尔（今喀什）设参赞大臣，统领南疆诸事务，又于英吉沙尔设领队大臣，叶尔羌、和阗、阿克苏、乌什、库车、喀喇沙尔各设办事大臣，同时保留原来的伯克制度（维族人民称官员为伯克），但废除世袭制，并照清制授予三品至七品衔。在南疆各大小城市，都设有阿奇木伯克，全面负责境内的民政事务。以下还有伊沙噶伯克、商伯克、噶匝纳齐伯克、哈子伯克、密喇布伯克等，分别负责粮赋、仓库、词讼、水利诸事。在哈密和吐鲁番，因当地头领投清时间较早，后来在统一新疆过程中又立有功劳，故实行世袭的札萨克制度。

在喀什噶尔以西和西北地区，还居有布鲁特（即今柯尔克孜族）各部和塔吉克族人。对于他们，采取由将军、参赞拣选当地头领奏请授予翎顶的办法，以行施管理。

4．西藏

清朝政府对西藏实行政教合一的管理制度。达赖喇嘛（驻前藏）和班禅额尔德尼（驻后藏）是两个最高宗教领袖，同时也掌握政治大权，但具体事务则委托第巴[2]处理。雍正五年（1727），清廷向西藏派出驻藏大臣两员，代表中央政府负责全藏事务。乾隆十六年（1751），清廷鉴于第巴权势过重，易生事端，明令取消第巴制，改由噶厦处理政事。噶厦由三名贵族和一名僧侣组成，叫做噶伦，授三品衔。以下有四品仔琫三人，商卓特巴二人，在“商上”（库藏）总司出纳；五品衔有业尔仓巴，管发放各番目口粮；协尔帮管理刑名，郎仔辖理拉萨城“番民”，希约第巴管领布达拉带番民。还有六品衔的达琫管理马厂。地方官员统称“营官”，有边营官、大营官、中营官和小营官。还有相应的喇嘛官，但不授予品衔。统领藏兵最高官叫戴琫（四品），以下有如琫（五品）、甲琫（六品）和定琫（七品）。

清中央政府为了加强对西藏地方的管理，乾隆五十八年（1793）颁布了著名的《钦定西藏章程》，明确规定：驻藏大臣“督办藏内事务”，地位和达赖喇嘛、班禅额尔德尼平等。凡噶伦以及下属各僧俗官员，都属驻藏大臣管辖，其任命权由驻藏大臣会同达赖喇嘛拣选后奏请补放，另外如审查时财政收支、春秋巡视国境、设立关卡，主持对外交涉等等，亦都由驻藏大臣经管。清朝政府还建立金本巴瓶制度，规定达赖、班禅和前后藏各大呼图克图（活佛）灵童转世的“金瓶掣签”的仪式，要驻藏大臣亲临监视，然后呈清廷批准，才算有效。达赖、班禅的坐床典礼，也由驻藏大臣主持。

5．土司地区

土司制度是利用原部落的统治基础，任命其头领为朝廷官员，并可世代承袭、世守土地、人户，即所谓“修其教不易其俗，齐其政不易其宜”[3]的统治方式。土司制度相传始于元，盛于明。清军进驻西南等省，承认和维持了此种做法。但土司制度毕竟具有浓厚的割据性，不利于朝廷政令的贯彻，同时随着各民族经济文化交流的日趋紧密，因土司各自为政所造成的有形无形的阻碍也愈加明显了。所以从明代开始，已出现朝廷废除土司，改为州县以实行流官统治的做法。到了清代，特别是雍正年间，在今滇、黔、桂、湘、鄂、川等省，更大规模地开展改土归流活动。到乾隆时候止，很大一部分土司被废，改为流官。尽管如此，还有相当多的土司被保留了下来。它们大体分布于云南、贵州、四川、广西、甘肃和青海、西藏等省区。

清代土司的职衔仍分文武两种，文职隶于吏部，武职隶于兵部，西北一些土司则隶于理藩院，当然也归所在的督抚、将军、大臣管理监督。在具体职衔、等第和承袭规则方面，清代比明代更为严密细致。文职以土知府、土知州、土知县直到土知事、土吏目，均比照流官进行设置。品衔最高的是土知府，从四品。其它土知州从五品，土知县正七品，与流官相同。在此以下，还有土典史、土巡检和土驿丞。武职最高的是指挥使（正三品），下面有宣慰使（从三品）宣抚使（从四品）、安抚使（从五品）、招讨使（从五品）、长官司长官（正六品）、副长官、指挥同知、指挥佥事、指挥副使。又有土千户、土百户、土游击、土都司、土守备、土千总、土把总等职。无专门品衔的有土舍、土目。土司的承袭方法是按照嫡庶近亲的顺序严格排列，不得任意逾越，并需上报有关部院稽核批准。

土司按规定必须缴纳贡赋，遇到战时亦有征发，但数额和范围，比起明代大大地缩小了。为了防备土司的跋扈闹独立，清朝政府还常常采取土流并治、分封众建、严禁土司私越境外等方式加以限制，甚至不惜动用武力强迫其改土归流。清代的土司，除少数曾发生反抗朝廷的叛乱外，绝大部分都因势力削弱，无法与中央相抗衡了。

（二）边疆施政特点

1．大权集中、小权分散

清廷对边疆地区的管理，采取了大权集中、小权分散的做法。所谓大权，指的是军国外交大政，以及制定法律、机构配置、军队部署、民族上层分子的封赏爵禄。这些，差不多都需经皇帝认可，或颁诏决定。为了沟通中央和边疆地区的联系，审定和协调相互关系，清廷还设立理藩院，专管边疆民族事务（西南地区一般归各省督抚辖理）。由于边疆地域辽阔，情况复杂，不可能事无巨细，悉能洞知，故特派出将军、大臣，代表朝廷监督和掌握全局，保证中央政策的施行。至于一般地方民刑之事，甚至包括征收赋税、摊派差徭等等，都由各所在民族头领或官员自行处理或支配，有的还可保留自己的军队。他们在行政、财政等方面所享有的自治权，远比内地的省府州县要大得多。这种大权集中、小权分散的做法，既保证了中央朝廷对边疆的控制，有利于防止发生分裂、割据，及时制止外国的侵略活动，同时亦照顾到边疆的特殊情况，使之享有一定的便宜之权，不致因小故而影响对大事的处理，对发挥边疆地方政府的活力，具有重要意义。

2．依据民族特点，循其俗、施其政

我国边疆地区民族众多，各民族之间的历史传统和信仰习惯，都存在差别。从这一基本事实出发，清朝政府采取了依据民族特点，循其俗、施其政的做法。比如象关外东北诸民族，他们与满族关系密切，所以在行政编制上，多采取八旗制形式。蒙族则用盟旗制，新疆喀什噶尔等地的维吾尔族，仍沿袭伯克制，西藏则以噶厦治政，西南等地区的少数民族，除改土归流者外，又多实行土司制。至于新疆的哈萨克和布鲁特人，除授予当地头人翎顶和征收一定实物税外，更不干预其内部事务。

清廷的上述政制，差不多都套用了该地区或本民族旧制的做法，又适当加以改造而成。象采用伯克制时，明令废除其世袭制度。在西藏噶厦的人员组成方面，也适当作了必要的调整。至于土司，更非元明之时的故样了。而且不论何种官制，均按清朝政府的规定，授予一定品衔，以期比照划一。有时候，即使是同一民族，其施政亦不完全相同。在蒙古族中，内属蒙古实行八旗制，外藩蒙古采取盟旗制。在盟旗制中，漠北喀尔喀蒙古四部的汗，就是当然盟长，而青海各部蒙古，在道光二年（1822年）以前的相当长时间里，虽有盟会而不设盟长。在维吾尔族中，哈密、吐鲁番两地实行世袭札萨克制，与其它地区所行伯克制有别。同为藏族，西藏归噶厦治理，居于周边的青海、四川、云南的藏族多为土司制，川边的松潘和大小金川等地，则设立了厅或直隶厅。如此等等做法，使清朝统治者可以在较小阻力之下，达到更好的统治效果。

3．厚养头领人物，实行分而治之

清朝统治者对各民族的头领人物都竭力加以优待，一般都保留他们原来的地位和各种特权，以期通过这些人物以达到安谧边疆的目的。其中特别对一些投靠较早又影响较大的人，更恩宠备至。

实行满蒙结盟，乃是整个清代的国策。清廷根据蒙古封建主原来地位的高低和对其效忠的程度、功劳大小，分别授予亲王、郡王、贝勒、贝子、台吉等各种爵位，使他们享有各种政治和经济特权。此外，政府每年要拨出大量银两、缎匹，以及俸禄等形式，赏赐蒙古贵族。清朝统治者还通过满蒙亲贵世代互通婚姻的办法，紧密双方的关系。对各民族中一些立有别殊功勋的人物，清廷更是破例提拔为心腹重臣。喀尔喀蒙古的赛音诺颜部首领策凌，雍正时因战功显赫，进封为超勇亲王固伦额附，佩定边左副将军印，分土谢图汗十九札萨克，别为一部，使赛音诺颜部得与喀尔喀其它三部相并列。新疆哈密、吐鲁番两地封建主，亦因对清廷忠诚，立有功劳而世袭郡王，并得到各种赏赐。清军统一新疆后，南疆各城的阿奇木伯克，多从这两地的封建主中挑选。科尔沁札萨克多罗贝勒僧格林沁，因参与镇压太平天国、捻军起义有功，得授博多勒噶台亲王爵，死后诏祀昭忠祠、于立功地方建专祀、配享太庙，并得绘象紫光阁的荣誉。

清朝统治者在厚养头领人物的同时，也对各民族防范甚严，作了种种限制规定，主要的做法就是实行分而治之。比如对蒙古所设每一个旗，都规定了界线，严禁私行往来，使互相隔离，不能集众成势。在喀尔喀四部中，虽然仍保留着汗的最高称号，但随着札萨克的地位的加强，汗的权力却大大地缩小了。不但如此，清朝政府还常常用“众建以分其力”的做法，不断编立新旗，削弱札萨的实力。喀尔喀原来是三部三十七旗，后来增为五十五旗，雍正时分为四部七十四旗，乾隆时又增为八十二旗。又如青海和硕特蒙古，原是个统一的部落。雍正二年（1724），清廷以其首领罗卜藏丹津叛乱，将它编为二十一旗，并长期不设盟长，连同其它各部蒙古，共二十九旗，统归于西宁办事大臣辖领。乾隆三十六年（1771），土尔扈特部蒙古由欧洲伏尔加河下游回到伊犁后，清廷又将其部编为新旧二部，分归两地进行游牧。类似蒙古的分治做法，在其它地区的民族中也同样存在。

在实行分而治中，还值得一提的就是，严格区别移居汉民（其中也有不少回民）和原住民族，实行不同的管理方法。康熙以后，几乎每年都有大批内地民户流迁到关外东北、口外蒙古以及新疆等地。对于内地民户，清朝政府都用设置府州县厅的办法，与蒙古等盟旗制度，分别进行治理。象热河设承德府，察哈尔地区设张家口、独石口、多伦诺尔、丰镇等厅，在土默特归化城地区建萨拉齐、托克托、和林格尔，清水河等厅，新疆有镇西府、迪化州，等等。清廷的此种做法，诚然具有沿用习惯、方便管理的一面，但根本意图还是想要隔绝各民族之间的交往，不致互为影响。

4．大力倡导喇嘛教

蒙藏等两大民族都信奉喇嘛教，清朝统治者便用优待喇嘛教以巩固蒙藏地区的统治。喇嘛黄教中的两个最高宗教领袖、西藏的达赖喇嘛和班禅额尔德尼，他们的名号就是经清朝政府封赐而确定下来的。西藏政教合一的政治制度，在清代得到进一步发展，亦与清廷的施政有重要关系。清廷又敕封蒙古各大庙住持为“呼图克图”（活佛），其中喀尔喀大喇嘛哲卜尊丹巴呼图克图及内蒙多伦诺尔汇宗寺主持章嘉呼图克图，均因清廷的封赐，成为与达赖、班禅并列的喇嘛黄教派中的四大领袖。为了保护喇嘛封建主的利益，清朝政府还把蒙古、青海喇嘛们单独编旗（共设有七个喇嘛旗）。喇嘛旗“治其事如札萨克”[4]，但不参加盟会，也不受一般札萨克旗的干预，属单独的行政系统。

清廷倡导喇嘛教，虽然适应了蒙藏人民的信仰要求，有利于边疆政治安定，但宗教毕竟是消极的东西，而清朝统治者又是作为一种政治工具加以利用，所以必然会对蒙藏两族人民的经济文化发展起阻碍作用。

5．贡赏制度和年班制度
　　贡赋是中央朝廷实现对该地区统治的一个重要方面。为此，清朝政府对边疆各民族都规定了“贡献”制度。 “贡献”的项目大抵为当地的土特产品，如蒙古的马、驼、羊、乳酒，吉林、黑龙江各部贡貂，回疆各部贡缎区、乾瓜、葡萄，西藏贡哈达、铜佛、藏香、氆氇之类。咸丰以后，因清廷财政困难，又在蒙古和新疆回部等地的上层人士中实行捐输，凡能捐输一定银两或马驼生畜，可予纪录或加衔，喇嘛则给匾旌奖或其它名号。

清廷的赏赐，除按爵位和任职发给俸禄外，还有各种廪给和进京值年班时的大批实物赏赐。

年班制度始于顺治时期，开初只限漠南蒙古各部，以后逐渐扩大到喀尔喀部、厄鲁特部、新疆回部各城和四川等地的土司。每逢年节或“万寿庆典”，上述各部王公、台吉、伯克、土司头领和上层喇嘛们，都要按照排定的班次，轮流到北京朝觐或充当御前乾清门行走。与年班性质相同的还有围班。这是因为自康熙以后，每到夏秋，皇帝常常出塞到承德避署，并在那里处理政事，举行隆重热烈的“木兰秋狝”（围猎）典礼，作为“讲武绥远”之道[5]。围班就是让这些随班来承德的王公台吉等，扈从围猎，同时在避暑山庄接受皇帝的召见。每次年班或围班，各民族上层人士都要向皇帝带上贡品。清廷除负担沿途食宿，在京等盘垣招待外，还有隆重的宴请和可观的赏赐。年班制度是清朝统治者用以增强边疆民族向心力，巩固清廷在边疆统治的一项重要手段。

清朝政府对边疆的施政，有很多成功独创之处，使我们统一多民族的祖国，得到切实有效的管理，对巩固边防有重要意义。但其中也不乏有残暴落后的一面，比如象对关外东北行施“封禁”政策，限制和防范各民族间的往来，等等，使边疆的防卫，相对地处于空虚薄弱状态。到了近代，西方资本帝国主义觊觎我边疆地区，不断进行蚕食掠夺，以致大片抢占我国领土。对此，清朝政府也具有不可推卸的责任。
 
（资料来源：白钢主编：《中国政治制度史》，中国天津人民出版社，新西兰霍兰德出版有限公司1991年版第十二章第五节。）

 
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[1]原称盛京昂邦章京，唐熙元年（1662）改镇守辽东等处将军，后又称奉天将军，复称盛京将军。

2吉林将军原为宁古塔昂邦章京，康熙元年改镇守宁古塔等处将军，十五年（676）移驻吉林城，乾隆二十四年（1759）更名吉林将军。黑龙江将军康熙二十二年（1683）置，原驻黑龙江城，二十九年（1690）移驻墨尔根，三十八年（1699）又迁齐齐哈尔。

3 第巴原义为酋长，此处应为总揽西藏政府的官位名称。

4 嘉庆《黄平州志》卷3，《土司》。

5 光绪《大清会典》卷63，《理藩院》。

6 《啸亭杂录》卷7，《木兰行围制度》，中华书局1980年版，219页。