从19世纪中叶到20世纪初，中国先后有10个城市划分了27个外国租界，其中25个是由一国管理的专管租界，2个是由多国共管的公共租界。上海只划分了2个租界，却是面积最大的；天津则以划分租界最多著称，先后有9个国家在这个城市设立过租界，有的还几次扩张。

一般情况下，租界无论是最初的划分还是后来的扩张，大都有交涉、划界，然后是签订合同、发布公告这样一个过程。即便天津英租界最初是在英国军队占领下，由英国单方面擅自划定，再将结果照会清政府，也有明确的文件记载。唯独天津美租界，其最初划定却没有留下任何官方记录，至于划界合同、公告等法律文书，更是一概阙如。

在美租界实际存在的40年间，对于租界存在的合法性，曾引发争议甚至外交纠纷。争议发生在1895年，这时美租界已经实际存在30多年了。

一

1895年，德国要求在天津设立德租界，以作为“代索辽东之酬劳”，清政府应允了德国的要求。德国人提出要划分的租界范围是：“北由杏花村之下仁记洋行南边道路外起，南至小刘庄之北庄外止，东至河边，西至海大道”，其中包括美租界的部分地区。当时的天津，外国租界区位于老城东南、海河西岸地势较高的地区，由北向南依次为法、英、美三国租界。英租界发展较快，到19世纪90年代已经形成以欧洲人为主要居民的社区，笔直、宽阔的维多利亚道纵贯南北，路两旁漂亮的盎格鲁-撒克逊混合式建筑，还有泊满轮船的海河码头。而位于英租界南面，仅一道之隔的美租界，却失于规划和管理，大部分地区处于未开发状态。美国政府还几次提出，要将租界交还清政府管理。德租界选定在美租界南面，与美租界也是一道之隔。这时的美租界，正处在美国人不愿管、清政府不敢管的状态，于是德国人便大起觊觎之心，想方设法染指该界。

此时，美国人尽管对美租界不当回事，可是一得知德国人有意蚕食美租界，美国驻京公使立即向总理衙门递交了抗议照会。他们认为，德国人划界侵占了美租界的土地，即“闽粤会馆义地北边之道路起至仁记洋行地之南界中间之地”。

美国人的态度很坚决，德国人只好让步，把德租界的北界退到闽粤会馆一线。但是，在他们与清政府订立的租界合同中，还是有几款是专门针对美租界的。比如合同第二款就规定：“英国租界南界仁记洋行之南，中间有地址一段，已盖招商局、矿务局、仁记洋行等房。如中国不将此地给他国作租界(指美租界)，仍归中国管辖，河边道路理宜修好，与英租界河边码头道路一样。嗣后如有损坏，仍需随时修筑。海大道亦照此一律。河边道路，地方官不准盖买卖小房。将来德国领事函请修此道路，如逾一年尚未修妥，可由德国代修，其工料由中国工程局给还。”

这也就是说，美国租界地区如由清政府管辖，清政府就要负责按照英租界的标准将界内道路修好，清理路边妨碍交通的店铺建筑。如果一年内还修不好，德国可以代为修路，但清政府要支付费用。

在该租界合同的最后，还增加了补充条款，更是直指美租界：“现因美国驻京大臣照会总理衙门，请中国不准将此地让与德国。如美国国家应允不要此地，德国租界北界即作为从仁记洋行南边之道路外起。”美国人寸土不让，德国人不甘心，在与清政府订立的租界合同中埋下伏笔，随时准备一有机会就蚕食甚至侵吞美租界。

就在与德国交涉的同时，总理衙门和北洋大臣、津海关道等，还与美国驻京公使和驻津领事就美租界的合法性问题大起纷争。

先是1895年7月31日，美国公使田贝照会总理衙门，态度非常强硬：“现闻有一二国或数别国，欲请中国将原拨归美国租界之地，让与管理。兹不过先达知贵署备案，中国如允与彼，抑或有意与之，本大臣决不能照允。相应照会贵王大臣，请即咨行北洋大臣，无论现欲将原拨美国租界让与何国，立即停止可也。”

面对两国列强的争夺，总理衙门似乎有些不知所措，便一边答复田贝：“查此事本衙门并未闻有此等情形，且未据北洋大臣咨行有案，恐系传闻之误”，一边要北洋大臣马上查找依据，以便应对。

8月9日，署北洋大臣王文韶致函总理衙门：“查天津英法租界系咸丰十一年由三口通商崇大臣按照天津和约第十款定议。英租界系准议约王大臣移会办理，法租界系由崇大臣与法国哥使会订合同十二款存案。美国则遍查档册，并无指拨租界案据。”

美租界已经实际存在了30多年，竟然找不到任何条约、合同或照会等有关划界的法律依据，这使得清政府处于尴尬的境地。王文韶出的主意是，如果总理衙门也找不到任何案据：“情不能却，亦当据理说破，然后酌量拨给，殊难限定地段。”意思就是说，再给美国划一块土地，以平息美德两国的争夺。

但是，总理衙门收到的却是田贝又一份强硬的外交函：“兹查美国租界四至限界，系东至海河，西至海大道，北至英国租界，南至闽粤坟地，相应将此四至函达贵王大臣查照。”这是告诉清政府，美国坚持租界原址一寸也不能少。天津海关道盛宣怀也收到美国驻津领事李德的外交函，称：“此项租界四至，应请贵道随时保护。俾现当议定德租界之时，免有紊乱之事。”

王文韶与总理衙门商讨，如何应对强硬的美国人。他又提出另外一个依据，说30年前美国人卫廉士等“曾在英国租界以南租地数段”，可是已经“辗转售与中国及他国官商管业”。他认为，这些地段本不应算作美国租界，而在他看来美国人争租界的目的就是利益驱动：“今美国领事借端出认租界，明因该处距津较近，又与英租界毗连，于建造码头、设立行栈甚属相宜，地价必将日贵一日，深恐德国租占，是以居意把持。”尽管总理衙门和北洋大臣找出种种理由，企图弥补被动的局面，也无法改变美国政府的强硬立场。

二

关于美租界最初划分的缘起及时间，一般的说法是，英、法两国于1860年组成联军攻占天津和北京，要求清政府续订条约的时候，美国人与俄国人共同作为居间调停人。北京条约签订后，英国和法国相继在天津划分了各自的租界。清政府为了表示不歧视美国人，主动在英租界的南面划出一片土地给美国人作为租界。

然而，美租界最初是如何划分的，有什么诸如合同、照会之类的文件，却没有见到任何记载。过了30多年，清政府却说，当初划分美租界无凭无据，无论是主管外交的总理衙门，还是负责天津对外事务的北洋大臣衙门和海关道衙门，都找不到任何当初设立美租界的档案文件。其实，美国方面也没有任何档案记载。美国国务院在给驻华公使的指示中，曾明确表示：“没有记录表明，美国实际上(在天津)曾经划分过租界。”在北京的美国使馆或天津的美国领事馆，也没有档案记录美租界实际划分的情况，比如租界的四至、界线，等等。而且，也找不到美国人购买或转让美租界土地的记录，或者是美国领事馆接受租界土地契约的文件。

专门研究天津美租界的美国学者翻阅了美国政府的外交档案，发现在1860年和1869年的外交文件中，都曾提到过天津的美租界，也提到过租界建立的时间。这表明，在英法租界最初设立时，美租界在同一时期也划定了。至于如何划定的，既没有合同、照会之类的法律文书，也没有划界的官方记录。而且，美国学者翻阅了从19世纪60年代到90年代的美国政府档案，发现美国国务院对天津的美租界，无论是在法律上还是对其实际状况的了解都既不重视又所知寥寥。那么，美租界存在30多年的依据是什么呢?只能说是清政府和美国政府之间的默认。

外国租界设立初期，本国侨民大都人数不多，财政实力有限，在这种情况下，租界都是由本国领事管辖和负责市政事务。可是，在天津开埠的头十年，美国领事都是由商人兼任，没有职业外交官担任领事。而且，由于在天津的美国侨民很少，美国政府还曾不得不聘用非美国人在领事馆任职。当时的五名副领事中有两名是外国人，一为荷兰人，一为英国人。1868年，英国、俄国和法国商人还曾被聘任为支付定额薪水的美国副领事。直到1871年，美国国会才批准任命美国职业外交官担任专职驻津领事。

1877年，美国驻津领事德尼在美国侨民、尤其是美国商人店主们的支持下，按照其他租界通行的市政管理方法，首次组建了巡捕。这些美国侨民之所以表示支持，是希望获得本国租界的保护。这种做法获得美国政府的支持，但是并没有坚持多久。1880年，当时的美国驻津领事孟艮，以规章制度不“正规”为由解散了巡捕。他认为，当时美租界的发展状况，还没有条件制定市政章程，确立规范的市政管理制度。他通过与清政府地方官员协商，有条件地将美租界交还中国政府管理。

按照1895年驻华公使田贝的说法：“1880年10月12日，美国领事照会津海关道，拟将所拨之租界仍交中国管理，并经声明，嗣后如欲定立工部局章程，亦可归领事馆复行办理。是年10月14日，经津海关郑道照复云，嗣后，美领事如欲复管租界，须先与关道妥商如何办法。如所定之章无碍，可以照租界原章归美领事管理。”

当时的美国驻津领事官李德也致函李鸿章，谈到1880年的同一份照会“：前孟领事照会前津海关郑道，其文内开，窃查美国租界有设立公所一处，本领事查美国租界差役及所办之法，目下光景有些错乱，是以有不方便之事，拟欲将其裁撤。现已将该公所全行裁撤，其地方应仍照旧章办理。此次公所虽已裁撤，将来如有美国官员拟当再应设立之时，自应仍准设立，以昭允当。”

可是，清政府的官员又有另一种说法，1879年5月22日，时任天津海关道的郑藻如曾致函美国毕副领事：“前因闻知贵副领事设立公所，置用刑具，曾经面劝裁撤，已荷允诺。嗣闻尚未撤去，复令新关委员查复。兹据禀称，公所刑具并未裁撤，又复指定租界勒收规费，将华人责打、监押，民怨沸腾。查条约，中国民人应归中国官审办，向来紫竹林一带交涉事件，大者由领事官送交关道核办，小者交租界委员就近了结，从无领事官将华人擅自责打、监押之事，亦未闻有勒收规费之说。又闻贵副领事议收规费，并妓院而取之。征及秽琐实伤大体，别国领事正在商禁妓院，而贵副领事乃仍收其规费，毋乃以美名让人乎？”

美租界设立的“公所”，就是巡捕房。刑具、拘押、刑讯华人，显然违反了中外条约规定的“治外法权”，租界华人犯法，要交由中国当局法办。所谓“规费”，应当是税收。当时的美租界，由于常年失于管理，社会秩序混乱，尤其是朱家胡同、杏花村一带，成了妓院的聚集区，如原为县署衙役的刘六在朱家胡同开设娼寮数载，美国领事馆非但不查禁妓院，反而向其征收税费。

与此同时，李鸿章执掌北洋时代创办的洋务企业，有些也在美租界占有大片土地。例如，轮船招商局、开平矿务局都在美租界濒临海河占有大片土地作为仓储之地，还建有码头。

当1880年，美国方面主动提出将美租界有条件地交还中国政府管理的时候，该租界靠近英租界又濒临海河的好地段都已经被轮船招商局和开平矿务局所占有。英国的仁记洋行和俄国的萨宝实洋行也占有部分地块。美国人当时在天津经商居住的本来就很少，在美租界租地建房的更是绝无仅有。所以，当津海关道郑藻如与美国领事就裁撤“公所”交涉时，就以此为理由：“贵国租用之地可称为美租界，至如招商局等处，非贵国租用之地，自不得因其附近毗连，遂概指为美国租界。”

而当1895年，两国之间因为美租界存在的合法性发生外交纷争时，15年前的这次交涉也成为双方争执的一个焦点。美国公使田贝认为，虽然当时美国将租界交由中国政府管理，但从没有放弃恢复对租界管辖权的权利：“从1880年，本国驻京大臣与本国外部大臣迭办此事。本国政府未云嗣后决不管理本国之租界，以弃此权。”而清政府的官员则说，正是因为那次交涉，郑藻如与美国领事之间来往的信函中，“照会内有租界字样”，才导致美国人以此为据，索还租界。

美国学者认为，1880年美国领事与中国人达成协议，将租界有条件地交还中国政府管理，使得美国日后对租界的权利主张变得脆弱。也许因为如此，对美国的权利要求，清政府一直没有认真对待。

当1895年，德国人企图染指美租界遭到美国人的抗议而作罢之后，1896年6月，美国政府再次声明放弃对天津美租界的管辖权，将租界交由中国政府管理。在美国国务院给驻华公使的指示中，美国政府还是认为美国当时没有条件恢复对美租界的管辖权。

到了1899年，美国正式提出在华“门户开放”政策。1900年，义和团运动爆发，形势发生了转变。

三

由美国时任国务卿海约翰提出的“门户开放”政策，主张在维护列强受条约与国际法保护的一切权利并维护各国在中国平等公正贸易之原则的前提下，保持中国的领土与行政完整。这就意味着，各国列强不得公开地瓜分中国。对于列强辟有租界的通商口岸，美国极力主张像上海那样设立国际共管的公共租界。当时的西方各国，都口头上表示赞成美国的“门户开放”政策。

然而，过了还不到一年，义和团运动爆发，天津成了主战场，列强组成八国联军首先攻占了天津。联军占领天津后，西方各国再也不管什么“门户开放”政策，纷纷按照各自的实力抢夺划分租界。没有租界的要建一个新的，已经有租界的要扩张。俄国和德国划分的租界面积都超过了当时的世界霸主英国，导致英国借机再次扩展租界。没有派军队参加八国联军的比利时，也趁机划了一块租界。

西方各国在天津肆意抢占土地，设立由本国专管的租界，这显然是与美国的门户开放政策相矛盾的。这种形势也使得美国政府发现自己处在尴尬的地位。一方面，美国希望实行“门户开放”政策，各国都不要划分势力范围或专管租界；另一方面，面对各国纷纷抢占地盘，美国又不甘心自己的利益受到损害。于是，美国政府又重新对在天津占有租界产生了兴趣。

1901年，美国驻华公使照会清政府，要求恢复对美租界的管辖权：“联军在天津管理时，有数国政府乘机在该处占出宽大地段作为租界及别项之用，惟美国于占地一节无此情事。缘本国所最乐意办法，系欲各国公立租界，不愿分行办理。现时天津形势似不能按照公立办法。兹奉本国政府来文，嘱请中国仍将前所退还、人所共知之美国租界复行拨给。”

然而，此时的美租界，夹在英、德租界中间，已经成为列强矛盾的一个焦点。清政府不敢贸然应允，反而去征求英、德两国的意见，又遭到美国的抗议。而且，当时的美租界由于长期缺乏正常的市政管理和维护，大片未开发土地状况恶化，社会秩序混乱，已经处于被美国人称之为“不堪入目”的状况。

面对美国要求恢复对租界的管理，李鸿章和袁世凯都曾向美国人提出另外划一片土地给美国人作为租界。当美国公使拒绝了他们的提议时，他们又通过津海关税务司德璀琳游说美国人，要他们接受这一替代方案。

为了说服美国人，清政府还提出两片地块供美国人选择，一片在德租界的南面，一片在靠近老城，与日租界相邻的地方。美国人一度也开始考虑放弃旧租界，选择新租界。美国驻京公使和驻津领事之间，甚至还为此讨论过选择哪片地区为好。美国驻津领事若士得致函公使康格，预言商业的大发展时期就要到来，美国非常需要有一片租界为在天津的美国人提供保护。他还历数租界保护种种有利之处，如可以使美国人不必遵守外国法律，看别人的脸色；美国银行也可以在天津开设分行。如果不能给美国人提供落脚之地，天津的贸易将会被放弃，等等。

与此同时，在天津的美国人也向领事**，呼吁再建美国租界。他们的热情甚至比领事还要高，表示如果没有政府的援助，他们愿意在财政上为租界的发展提供帮助。

美国公使已经指示驻津领事与海关道就获取一片新的美租界展开谈判。可是，没过几天，美国助理国务卿致函美国驻津领事，通知他国务院最后决定不再考虑获取新的租界，要他结束与清政府地方官员的谈判。

1901年7月，英美两国公使在北京举行谈判。美国人一方面提出还是希望英国人能够放弃专管租界，建立公共租界。在被英国人拒绝后，美国人提出将美租界有条件地交由英租界工部局管理，以便使美国政府摆脱目前的窘境。

美国政府最终决定采取这一办法，将美租界并入英租界，一方面是美国政府不愿意、也无法对租界实施管理。虽然美国政府更愿意建立公共租界，但是目的无法达到，只好退而求其次，将美租界交给英租界工部局管理，以便日后需要时还有可能恢复对租界的管辖权。另一方面，客观上美租界大面积土地已经被轮船招商局和开平矿务局占有。这些清政府的“国企”，已经有大量的外国资本，尤其是开平矿务局，事实上已经成为英资企业，这使得美国人在美租界的经济实力更加薄弱。

同年11月，美英两国未与清政府协商便达成协议，将美租界纳入英租界管辖。这种合并管辖是有条件的：1.必要时美国可以在原美租界单独实行军事管制；2.美国有权在该界河坝停泊军舰；3.该界所属英国工部局董事会至少要有一名美籍董事；4.该界内的土地转让须在美国领事馆登记；5.如制定专门适用于该界的特殊规章必须得到美国领事的同意；6.美国政府有权中止此项协定，重新对该界实施管理，但必须在一年以前通知英方。

1902年8月6日，英国驻华公使致函北洋大臣袁世凯：“本年春间，据本国租界工部局禀称，此项地段(指美租界)既无工部局管辖，素为藏垢纳污之区。近两年经联军驻扎，此等弊端似水之归壑，且与本租界毗连，其鄙秽情形敝局不能不视为重要。已于上年春间曾以设法将此项地段归入敝局所管推广界内，禀经前任甘总领事面商德、美两国领事均无异言，请酌核前来。本大臣据此，当与美国康大臣晤商，旋经康大臣复云，此项地段如能互定美国船只永可在彼尽先停泊，如美国政府将来欲管其地，应先期一年知照英工部局，并与该局商酌补还各项经常公费，本大臣即允其归于本国工部局管辖，等语。兹特函请贵部堂查照，一律允将其地归于本国工部局管辖。”

第二天，袁世凯就予以答复，同意英租界工部局接管美租界：“顷诵七月初三日惠缄，具悉一切。查天津英租界西南临河地段，既经贵大臣与美公使商妥办法，归贵国工部局管辖，本大臣自应亦无异言。”

10月23日，津海关道发表公告，宣布美租界并入英租界。由此，存在40余年的天津美租界消失了，英租界又增加了一片“南扩展界”，天津的外国租界也由九国变成了八国。

租界，是近代中国城市的特有现象。租界的划分，是在西方列强强权之下进行的。按照当时中外交涉的方式，划界大都有法律文书、外交文书，还有种种历史记录。美租界既无法律文书作为划界依据，又无历史记录可为佐证，却存在了将近半个世纪。德租界的划界交涉，才将这一尴尬的历史揭露出来。清政府官员无能的交涉，在列强之间左支右绌，都无补于事，最终是美英之间的私下交易，才使得这片缺乏合法性的租界有了“合法”的归宿。

（本文原刊《天津师范大学学报（社会科学版）》2018年第6期第16-21页，人大复印报刊资料《中国近代史》2019年03期转载。文中原有注释，引用请务必参考原刊。）