华  林  甫

（中国人民大学教授）

行政区划是世界上绝大多数国家的一项大政，中国的行政区划自春秋战国以来具有两千多年悠久的历史。

本来，我国的行政区划代代相因，政区过程的完整性举世罕匹，并且历代政区在继承中有创新，因此政区沿革的研究是传统舆地学的核心内容，也是孕育现代历史地理学的母胎。但是，由于当今我国学科、专业划分过于细致，将这个完整的行政区划过程肢解了：古代行政区划研究属历史地理学，而现当代行政区划属人文地理学。按目前的一级学科划分，前者属历史学、后者属地理学，历史学属文科、地理学属理科，于是同一个“行政区划”研究对象就被割裂，分属于文、理二科，遂造成了古代政区研究与现当代政区研究的严重脱节。

目前的政区研究领域，地理学、政治学、经济学以至于公共管理学领域只注重于行政区划现状的研究，对历代政区的丰富内涵和历史政区研究的众多成果不甚了了，甚至以为政区可以像豆腐那样随便切割（例如有学者提出将全国划分为东西条状行政区的观点，并建议各行政区首府设在京广线上[1]；又有学者提议在三四个省的交界地区切出来组成一系列的新省[2]），所以谈不上“以史为鉴”；而历史学界多关注对历史上政区演变的精深研究，不太关注现实。两者存在着严重脱节。笔者认为：政区研究须古今打通，进行古代、近代与现代的无缝对接，进行纵贯古今的规律性探索。从古代政区中总结出来的原则，可作今日政区改革之参考；同样，今日政区现状也有助于理解古代一些政区的本义，例如元代县升州与当代的县级市、府制与地级市等。

下面以“直辖市”的名称（通名）为例。“直辖市”体制有诸多弊端，这是学术界公认的，地理学界一致认为直辖市的改革方向是将它改为“都”。这当然有一定依据，如日本有“东京都”等，但如果从中国历代中央直辖政区成败得失来考察，就能得出全新的符合中国国情的结论。我们都知道，中国大多数朝代实行过政区直辖的制度，只不过历代情况有所不同而已。其实秦代以降的历代陪都制度，如果换个角度来观察，本质上乃是中央直辖的政区；当然，历代中央直辖政区并不仅仅止于陪都一类，“陪都”之词也是宋元以后才出现的。

秦分天下为三十六郡，而于首都咸阳侧近置内史，不属于任何一郡，直属中央。这是中国最早的直辖政区。西汉定都长安，分内史置为京兆尹、左冯翊、右扶风，为三辅，不属于任何一郡、国，亦直属于中央。唐朝定都长安，玄宗时以长安为西京、洛阳为东京，后以太原府为北京，安史乱后的757年（至德二载）置五京，以原西京京兆府为中京、凤翔府建号西京、成都府建号南京，原东京河南府不变，后上元二年（761年）省五京。唐代首创内地的府制是中央直辖政区，开元元年（713年）升首都雍州为京兆府、东都洛州为河南府，京兆、河南二府首任行政长官“京兆尹”张暐、“河南尹”李杰均系皇上直接任命的[3]。开元九年（721年）升蒲州置河中府[4]，首任府尹姜师度也是中央任命的[5]。开元十一年（723年）升并州所置太原府之首任府尹王晙[6]，至德二载（757年）升益州所置之成都府首任府尹卢正己[7]，至德二载（757年）升凤翔郡所置之凤翔府首任府尹李煜[8]，上元元年（760年）升荆州所置之江陵府首任府尹吕諲[9]，兴元元年（784年）升梁州所置之兴元府首任府尹严震[10]，也均系中央直接任命。

宋代“州郡之名、莫重于府”[11]，升州为府的情况就更多。据统计，北宋、南宋各升26州为府，总计两宋升置52府[12]。这些府有京、次之分。京府为首都或陪都所在之地。宋初仅有二京府，即东京开封府、西京河南府，大中祥符七年（1014年）建应天府为南京（今河南商丘市南）、庆历二年（1042年）以大名府为北京，遂有“四京府”之制。建炎以后，四京沦陷，而临安府只称“行在所”，故南宋无一京府。次府地位，大约与上州相当，这与唐五代府的地位有着根本的区别。宋代以后，府越置越多，地位越来越普通，早已失去了中央直辖的性质。明初的府已遍地开花，明清时期的府已成为主要的普通政区，1912年府废。

辽置五京、金置六京。辽的五京为：上京临潢府、中京大定府、东京辽阳府、西京大同府、南京析津府，金的六京是：上京会宁府、东京辽阳、南京开封府、西京大同府、北京大定府、中都大兴府。除会宁府外，金六京中有五京全是承袭辽、宋的产物，只是名称略有变更而已。六京是历史上陪都数量最多的制度。元、明、清三朝均为两都制——一为首都、一为陪都。

纵观历代一级政区的直辖制度，一般都将其设在首都、国内最重要地区的中心城市和皇朝龙兴之地，数量从一个到五个、六个不等。历代中央直辖政区的通名，有些与当时普通政区的通名不同。历史上使用最频繁的直辖政区通名，有“京”、“都”、“府”三种。称“京”的有上京、东京、南京、西京、北京、中京、洛京、盛京等，不过“京”具有特殊的“京城”含义，并且北京简称“京”，今已作为雅号，不再用作地名通名了。

将直辖市改成“都”有一定的历史依据，但是改成“都”以后不仅行政长官名称无法确定（恐怕不能取“东京都知事”那样不中不洋不今不古的称呼），更难以消弭与成都、新都、昌都、江都、盐都、于都、宁都、丰都、望都、花都、乐都、武都、商都等现有政区的重名。

不过，尽管历代陪都拥有各种“京”、“都”名号，作为唐代及其以降的陪都，政区通名却一般都是“府”，如唐西京为京兆府、东京为河南府，南京为成都府等。北宋亦复如此，东京开封府为众人耳熟能详，南京应天府也因赵构即位建立南宋王朝而为大家所熟知。明代南、北直隶，首府分别在江宁府、顺天府，中都为临濠府（凤阳府）、兴都为承天府。清代首都仍叫“顺天府”，陪都盛京于顺治十四年（1657年）置“奉天府”（今沈阳）。这里得到的启示是，尽管唐代以来首都、陪都和各类冲要之地曾作为中央直辖政区，行政区划却都采用了与普通政区一样的通名“府”，只不过在政区专名上取了含义特殊的“顺天”、“承天”、“奉天”等字眼。因此笔者认为，我国现在的直辖市，也可以采用与省级政区一样的通名，只不过是城市性质的省—可称“城市省”。

我国的直辖市不像国外的“市”那样仅有城市建成区，而是兼有十几个或几十个市辖区和郊县、具有相当规模地域空间的政区，不是“点”，而是“面”，是块状的兼有地域型政区特点的城市型政区。中国的直辖市是具有城市性质而与普通省份稍微有所区别的省，所以“城市省”一名能确切反映中国直辖市的本质。并且，如果将直辖市改名“城市省”与自治区改名“自治省”[13]同步进行的话，我国的最高一级政区通名都统一改成了“省”，有利于国家的规范化管理。

也许，对于直辖市通名改革的具体学术观点会见仁见智，但在政区研究领域古、今打通则应是积极的发展方向。

（原刊《江汉论坛》2005年第1期，《新华文摘》2005年第9期全文转载）