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以古察今:中国“县级市”通名改革研究
来源:《中国人民大学学报》2022年第4期 作者: 华林甫 点击数:  更新时间:2022-10-31


一、引言


“郡县治,天下安”。作为中国最稳定的基层政区与地方治理的核心单元,“县”至今已延续两千余年,在传统沿革地理研究中具有基础性地位。当今学科体系下,以“县”为核心的县级政区研究,关涉历史学、地理学、政治学、经济学、公共管理学等多种学科,讨论愈发热烈。而“城市”从传统政区体系中独立出来,始于光绪三十四年十二月二十七日1909118清廷颁布的《城镇乡地方自治章程》,该章程首次以法律形式将城镇、乡村区域分别开来。近代市制确立后,迅速充实了中国的政区体系,如今从高层政区、统县政区到县级政区,都有“市”的身影。

任何一个政区名称,都分为专名与通名两部分。如“北京市”“富平县”的名称,“北京”“富平”是专名,“市”“县”为通名。当今的政区通名“市”,在高层政区中运用于直辖市、统县政区中运用于地级市、县级政区中又运用于县级市,通名的完全相同掩盖了它们之间的本质区别。尤其在县级政区层面,数量越来越多的“县级市”使“县”“市”通名混用的情况正逐渐加剧。

在《中国历史地图集》和《中国行政区划通史》的引领下,历史政区地理已形成较为成熟的研究范式,但尚无关于政区通名使用原则的探讨。本文在分析中国政区长时段演变规律基础上,从政区地理要素“层级”“等第”切入,以史为鉴,对当今“县级市”通名改革提出若干思考。


二、“县级市”的制度性缺位


县级市,本质上是县、还是市?如果从市政府所在城镇街道人口数、经济总量三产业占比、市政建设完善程度等指标来衡量,县级市应该是“市”。“市”为城市型政区,应是点状的,但县级市是块状的,属于城乡合治的地域型政区,面积最大的县级市(格尔木市)比江苏省还大,面积超过上海直辖市的县级市有陕西神木市、吉林桦甸市等三十六个;并且,截2019年底全国387个县级市的平均人口规模为65.37人口并未聚集于市政府所在城镇街道,而是分散在县级市地域内的各个乡镇,所以更像是“县”。因此,尽管有的县早已撤县设市,历年评出的经济百强县里仍然有它;有的县早已改成了县级市,仍然向国家申请“千年古县”。

按照“市”的层级与行政级别高低等标准,我国现有中央直辖市、地级市、县级市、设区的市、不设区的市、“较大的市”(参见《中华人民共和国宪法》第三十条)、经济特区市、对外开放市、计划单列市、管县的市、省辖市、自治区辖市、地辖市、州辖市等,相互交叉、重叠,难以区分各种“市”的级别、规模、隶属关系和彼此间的相互关系。县级市作为政区层级,也是其中之一。

“县级市”的实际情形早已存在,如以前的“专区辖市”“地辖市”“自治州辖市”,以及部分“省辖市”,而“县级市”这个名称最早见于1983518日劳动人事部、民政部上报的《关于地市机构改革中几个主要问题的请示报告》中。县级市的数量,据历年《中华人民共和国行政区划简册》,1983年有141个,1987年有208个,1992年有323个,1994年有413个,最多时的1996年曾达到445个,自1997年以来因政策变化而逐年下降,2000年底有400个,2005年底有374个,2010年底有370个,2015年底有361个;而近年来又有少量回升的趋势,2020年底,我国现有县级市388,主要分布在东、中部地区

我国“县”的数量,据历年《中华人民共和国行政区划简册》,1977年底有2014个,1978年底有2011个,1979年底有2002个。随着县级市的增加和撤县设区步伐的加快,“县”开始跌破两千大关,数量正在逐年减少。1980年底全国的县有1998个,1985年底有1893个,1990年底有1723个,1995年底有1542个,2000年底有1503个,2005年底有1464个,2010年底有1461个,2015年底有1397个,2020年底有1312个(见图1)。县数减少的两大原因,一是整县设市(县级市),二是改大中城市的近郊县为市辖区。“设市热”“设区热”对传统县制形成冲击,对农业生产造成一定的负面影响,也加剧了“假性城市化”现象,虽然1997年暂时冻结了县改市,2013年以来逐渐解冻,最近七八年来则呈加快趋势,但根本问题没有解决,原先整县改市的弊端依然存在。事实上,如果“县级市”确实是城市化水平较高的城市型政区,那么冠以“县”字并不恰当,应在市制的分等管理中区分和界定;如果“县级市的城市化贡献率不高(当前许多县级市实际如此)那么其名称毋宁叫做“市级县”,因为究其本质还是“县”而非“市”。

1 “县”与“县级市”的数量变化(1977~2020

资料来源:历年《中华人民共和国行政区划简册》。

改革开放之初实行市管县体制,目的是以市带县,共同发展。这项政策四十年来已见成效,正面作用是主要的,值得肯定;但不容忽视的是,随着经济持续发展,经济较为发达的县达到了国务院规定的设市标准之后,就要陆续撤县设市,而新设的县级市一般属于地级市代管,于是就出现了“市管市”的奇特现象

按照《中华人民共和国宪法》第三十条“直辖市和较大的市分为区、县”之规定,市是管辖县的,是县的上一级政区(统县政区)。市与县,原本不在同一个政区层级,那么非同级政区可否共用相同的政区通名?即同一个政区通名,是否可被应用于不同层级的政区?既然在《中华人民共和国宪法》里找不到“县级市”的制度设计,那么深化改革的出路应该在哪里?


三、同级升格与越级升格:县级政区通名使用规则之讨论


在现实没有答案的情况下,观察一下历史上曾经出现过的同类现象也许是有益的。笔者主张,政区研究要打破古今限隔,进行古今无缝对接。

纵观中国政区变迁史,秦汉实行郡县二级制,三国两晋南北朝是州郡县三级制,隋与唐前期是州县二级制,唐后期、五代与辽是道州县三级制,金朝是路、府州、县三级制,都不曾出现过同一个政区通名被应用于不同层级的例证。

同一个政区通名被应用于不同层级的先例,则恐始于宋元时期。宋朝实行的路、府州、县三级制中有少量的军、监,其中个别的军、监管辖着一至四个县,从而使个别的军、监出现在县级政区和统县政区的两个不同层级中,不过这对后世几乎没有什么影响。值得注意的是元朝的行省制度,行省管辖路、府、州,无论是路、府还是州都可以直接管县,其中的州管县较为普遍。元灭南宋以后定江南诸州等第,分别万户以上、万户以上和万户以下州的上中下三等标准。元不但把户口当作州县两级各自的划等标准,县统一的划等依据。说,县的户数达到或超过州的户可以越级升格州。《元史·地理志》江浙行省海宁州下记载:“唐以来为盐官县。元元贞元年以户口繁多为盐官是年升江南平阳等县以户户至四万五万者下州五万至十万者中州中州者二十八下州者十五”。元贞元年(1295年)诸县升州的地域,全部在江浙、江西、湖广、福建四个行省,集中分布在太湖、鄱阳湖、洞庭湖三大流域,具体情况见表1,地理分布见图2

1 元朝元贞元年1295年)江南“县升州”统计

行省

县升州

小计

江浙行省

盐官州、长兴州、海盐州、崇德州、昆山州、常熟州、吴江州、嘉定州、宜兴州、无锡州、奉化州、兰溪州、余姚州、诸暨州、瑞安州、平阳州、黄岩州、婺源州、余干州、浮梁州、乐平州、溧水州、溧阳州

23

福建行省

福清州

1

江西行省

吉水州、安福州、太和州、永新州、新昌州、萍乡州、新淦州、新喻州、建昌州

9

湖广行省

桃源州、龙阳州、慈利州、柿溪州、醴陵州、浏阳州、攸州、湘潭州、益阳州、湘阴州

10

小计

/

43

资料来源:《元史·地理志》。

2 元朝元贞元年1295年)江南“县升州”的地理分布

这种“县升州”现象是元的特例,被后人命名为“县级州”元以前政区的分等是各个层级内部的差别,不同层级之间不相混淆。尽管县的户口可超过某些郡、甚至某些,但县仍县,不可能升郡或州。秦朝的郡,地域较大,西汉就把它一分为二或一分为三,选择其中的一个县作为新郡治所,而该县仍然是县,并未被升格为郡;又如唐朝前期是州县两级制,天宝元年(742年)全国平均每县管5715,但河北道蓟州、陇右道兰州、岭南道潮州等118个州的户数低于全国县辖平均户数,却并未见户数比这些州还多的县升格为州的现象

元朝以外的朝代,如果县级政区过大,人口众多,经济繁荣要么提升县的等第,要么析置新。如前者,历代提升县的等第的做法,政区同一层级内予以升格,属于“同级升格”,政区通名不变;如后者,从母县分出子县,析置新,大县一分为二。而元却是直接升格政区升格为原先管县的上一级“州”,政区通名改变,不再是“县”而是“州”了,管辖范围并无变化仅仅表明政区级别的提高而已属于“越级升格”。元朝“县”的越级升州,结果是“州既升,官亦升,仕于是邦者,其爵秩视昔殊矣”。这种越级升格,官视州设”,官员也随之升格,与当今“县级市”的做法十分相似。

县的同级升格没有后遗症,但元朝的越级升格造成州既有管县的层级、又有与县平行的层级,扰乱了政区层级体系,所以明初全部废弃了元朝的这些“县级州”。到了清朝,鉴于有些县的人口众多,经济特别发达,选择的是另一种做法——从母县分出子县。雍正年间,把今江苏南部六个经济发达的县各一分为二,而共享同一个县治,如:苏州府从常熟县分出昭文县、从昆山县分出新阳县、从吴江县分出震泽县,常州府从无锡县分出金匮县、从宜兴县分出荆溪县,松江府从青浦县分出福泉县。这种做法,虽然避免了扰乱政区层级,但比原先多出了一个县的衙署及其官僚队伍。

在中国历史上,同级政区共用同一个通名是理所当然的,奇特的是非同级政区共享同一个通名。后者在历史上只短暂地出现过。例如辽朝的州,有节度州、刺史州之别,节度州有名有实、位高权重,既直接辖县,更可以管辖刺史州。笔者据《辽史·地理志》统计,十三个节度州管辖了二十八个刺史州,如辽州管辖祺州,朔州管辖武州,平州管辖滦、营二州,开州管辖盐、穆、贺三州,渌州管辖桓、丰、正、慕四州等,形成奇特的“州管州”体制。清朝的奉天府管辖着锦州府等政区,奉天府的行政长官为“奉天府尹”,锦州府的行政长官为“锦州知府”,锦州府属于奉天府管辖,形成“府管府”体制。晚清奉天府不仅管辖锦州府,还管辖着新置的海龙府、新民府、昌图府、洮南府。直到清末新政时,“奉天府尹”改成了“奉天知府”,才结束了两百来年的“府管府”历史。西南少数民族区域有一些府管辖着土司的府(土府),也是“府管府”体制,改土归流之后逐渐消失。重庆刚成立直辖市时,下辖永川市、南川市、合川市、江津市四个县级市,但直辖市管县级市的市管市现象缺乏法律依据,因此这四个县级市于2006年被一次性改成了市辖区。地级市代管县级市是二十世纪八十年代以来推行“市管县”衍生的奇特现象,当时预料不到、目前大量存在,但“市管市”缺乏法律依据,这个问题是迟早要解决的。

由中国历史经验可知,同一个县级政区通名最好不要应用于不同政区层级,亦即不同层级的县级政区最好不要共同使用同一个通名。这是一条规则。若不遵守此规则,就会出现“州管州”“府管府”“市辖市”之类的奇特现象。由此,便引申出一个相关联的问题:同级政区的通名是应该划一还是应有所差别?历史事实表明:同一个层级的政区,通名大多是一致的;如果存在多个通名,则以其中一个通名占绝对优势。如秦朝把郡县制推广到全境,县级单位主要是“县”,边疆地区存在少量的县级政区“道”;《汉书·地理志》记载西汉末年1314县,如果加上侯国等县级政区则有1587个,“县”在县级政区中的比例为82.79。三国、两晋、南北朝均是“县”占主要部分。隋朝以后也是“县”占主体,具体情况详见表2

2 隋朝以来的县级政区数量统计

名目

县级政区数

“县”在县级政区中的比例

大业三年(607

1249

1249

100

天宝十三载(754年)

1614

1631(含军、城)

98.96

北宋

元丰八年(1085年)

1132

1173(含军、监)

96.50

南宋

嘉定元年(1208年)

710

744(含军、监)

95.43

至元二十七年1290年)

1127

1131(含军)

99.65

崇祯十三年(1640

1173

1173

100

清(1

乾隆四十八年1783年)

1290

1442(含散州、散厅)

89.46

清(2

嘉庆二十五年1820

1303

1476(含散州、散厅)

88.28

清(3

宣统三年(1911

1382

1617(含散州、散厅)

85.47

中华民国

公元1947

2016

2057(含设治局)

98.01

数据来源:历代正史《地理志》,乾隆续修与嘉庆重修《大清一统志》,《中国行政区划通史》对应各卷,国家清史纂修工程《清史·地理志》(待出版)。清朝政区数字未含“旗”。

可见,历代县级政区通名主要是“县”,其他占少数的县级政区通名还有“道”“侯国”“军”“城”“监”“散厅”“散州”“设治局”等八个。不管历代县级政区名目如何繁多,“县”在县级政区中的比例长期保持在百分之八十以上,居于主体地位,隋朝、明朝还曾达到了百分之百。

当今情况是:截至2020年底的全国政区中,“县”有1429个(含县1312、自治县117),县级政区有2844个(包括县、自治县、县级市388、市辖区973、旗49、自治旗3、特区1、林区1)。“县”在县级政区中的比例为50.24%,达到秦汉以来最低值。一方面,县级市、市辖区增多表明政区城市化进程迅猛,县级的城市型政区(县级市、市辖区)已接近县级政区总数的半壁江山(47.86%),如果说撤县设区的主流是顺应新型城镇化发展之举,那么撤县设市今后应该因地制宜、谨慎从事;另一方面,受“县级市”等措施的冲击,“县”正在逐年减少,并且还有继续减少的趋势,“县”在县级政区中的占比快要跌破百分之五十。这意味着,已存在两千多年的“县”前景堪忧。事实上,作为政区通名的“县”也是地名文化遗产,需要保护。

当今县级政区分类办法很多,“县级市”、普通县、经济百强县、千年古县等。笔者由此联想到,中国历史上县级政区是分等的,而且县的分等制度十分完善,分等的最大限制性条件是县无论怎么变化都只限于该层级内部,属于同级升格,而不能超出该层级范围,否则就是越级升格。而当今撤县设市的做法,“县”的通名变成了“市”(“市”本来是管“县”的),已经超出了“县”的层级范围,属于越级升格,造成这种情况的根本原因是县的分等制度(县等制度)缺位所致。


四、中国历史上的县等制度


中国历史上,政区有不同的层级(如县级、郡级、府级、省级等),同一个层级的政区一般都区分等第。政区分等是依据某标准对同级政区进行划定等第的行为与结果。历史上的县等制度,从秦汉产生到1950代废止,持续了两千多年,其中以汉唐、明清的做法最为完善。

秦汉的县,一般分为大、小两等。据《汉书·百官公卿表》载:“县令、长,皆秦官,掌治其县。万户以上为令,秩千石至六百石。减万户为长,秩五百石至三百石”。汉承秦制,西汉因之,东汉也如此。《续汉书·百官志》载:“每县、邑、道,大者置令一人,千石:其次置长,四百石;小者置长,三百石;侯国之相,秩次亦如之”。汉朝的县分大、小以外,有时也有剧县、平县之分,三国魏时又增加了“中”等。三国两晋以降各朝都沿袭秦汉制度,县大者置令,小者置长,划分大小的标准是户口多寡。晋朝规定:“县千户已上、州郡治五百以上皆为令,不满此为长也”。到了南朝,据周振鹤统计,刘宋一千数百个县级政区中,只有78个县置长,160个县为封国、置相,其余千县均置县令;有些地区的县只有数十百余户,也置了县令。

隋初的县,分为上上、上中、上下、中上、中中、中下、下上、下中、下下三级九等。隋炀帝大业三年(607年)罢州置郡,划定政区的分等标准是:把京师长安、大兴和陪都河南、洛阳四县置于全国各县之首,号称京县,县令为正五品;全国其他各县则以所管闲剧及冲要之处以为等级。此处“闲剧”指的是行政事务的简与繁,“冲要”指的是地理位置特征。这说明,隋炀帝时的分等标准不纯粹以户口数字为依据。

唐代州分辅、雄、望、紧、上、中、下七等,县的等第见《文苑英华》卷八百六欧阳詹《同州韩城县西尉壁记》:“我唐极天启宇,穷地辟土,列县岀于五千,分为七等:第一曰赤,次赤曰畿、曰望、曰紧,次紧曰上,次上曰中,次中曰下。赤县仅二十,万年为之最;畿县仅于百,渭南为之最;望县出于百,郑县为之最;紧县岀于百,夏阳为之最;上县仅三百,韩城为之最。上之最次于紧之最,非最之紧无与焉;紧之最次于望之最,非最之望无与焉;望之最次于畿之最,非最之畿无与焉;畿之最次于赤之最,非最之赤无与焉。最之县长于余县,如麟凤五灵之长于群灵也。可见,唐县分等:赤、畿、望、紧、上、中、下。据《唐会要》卷七十量户口州县等第例《旧唐书·职官志三》《新唐书·百官志四》记载,盛唐时有赤县6个,分别是长安、万年、河南、洛阳、太原、晋阳;畿县82个;望县78个;紧县111个;六千户以上的上县446个,三千户以上的中县296个;不满三千户的下县554个。究其实,赤、畿、望、紧与上、中、下是两类分等体系,前者以政治地位,后者据经济实力。据杜佑《通典》卷三十五《职官·县令》记载,“京都所治为赤县,京之旁邑为畿县”,其余各县则以户口多寡、“资地美恶”(地理条件)为标准。唐后期的情况有些变化,赤县数目有所扩大,又增加了次赤、次畿、上中、中上的等第。

宋代县的分等名称沿袭唐代而来宋太祖建隆元年960年“令天下诸县除赤、畿外,有望、紧、上、中、下”。元县的分等原则是南、北区分对待。元至元三年1266规定:长江以北县,六千户以上为上县,两千户以上为中县,不及两千户者为下县;元灭南宋之后,确定江南县等标准为,三万户以上为上县,一万户以上为中县,一万户以下为下县

朱元璋建立政权后,改掉按户口分等的办法,而以缴纳钱粮的数额来分等。据《明史·职官志四》,吴元年,定县三等:粮十万石以下为上县,知县从六品;六万石以下为中县,知县正七品;三万石以下为下县,知县从七品”。明代从洪武十四年(1381年)开始出现了以繁、简之例为府州县分等的做法,这种新办法从萌芽到逐渐成形以至全面采用,贯穿了明、清两代。《明太祖实录》洪武十四年十月壬申条已出现政区“俱为事繁”“俱为事简”的繁简字样,“事繁”政区是指田粮十五万石以上的府、七万石以上的州、三万石以上的县和其他重要之地,“事简”政区是指田粮十五万石以下的府、七万石以下的州、三万石以下的县以及僻静之处。这种繁、简的分法是比较简单的,只能表示田粮多寡、行政事务的繁多与简易而已。

清朝政区分等,《清史稿·选举志五》记载较为完整:“吏部详察旧例,参酌时宜,析州、县缺为三等,选人考其身、言、书、判,亦分三等,授缺以是为差。厥后以冲、繁、疲、难四者定员缺紧要与否。四项兼者为最要,三项次之,二项、一项又次之”。雍正九年(1731年)广西巡抚金鉷上奏,建议明确以冲、繁、疲、难作为政区分等的标准,并定义为:路当孔道者为冲,政务纷纭者为繁,赋多逋欠者为疲,民刁俗悍、命盗案多者为难”。雍正帝十分认可该奏疏的办法,故从雍正朝开始就直接以此为分等标准,缺(“职位”)的紧要与否是以冲、繁、疲、难四字的项数多少来确定的,项数越多,缺越要紧。此后,冲、繁、疲、难四字就正式成为府厅州县分等的标准,表现方式是地方职官的缺分,即:冲繁疲难四字俱全的缺为“最要”或“要”缺,三字(有冲繁难、冲疲难、繁疲难三种)为“要”缺,二字(有冲繁、冲疲、冲难、繁疲、繁难、疲难六种)为“要”缺或“中”缺,一字或无字的缺称为“简”缺,依照“缺”位的差异来对官员进行量才使用。

清朝在雍正之后的近两百年里,就一直使用这种等第与缺分制度,并且限定省内的名额平衡。如光绪七年(1881年)七月初二日直隶总督李鸿章《奏报巨鹿等县酌改要缺情形事》:“大名府属之东明县知县二字中缺,向无河道堤工。前因黄河改道北行,该县适当其冲,地方凋敝,闾阎困苦,狱讼滋多;又于境内创筑南堤六十余里,修堤甚关重要,非通晓吏治、谙悉河务之员殊难胜任。迭经奏请改繁、疲、难三字沿河要缺,遇有缺出,由外拣员,分别调补,无庸按班轮用声明,本省丞卒牧令繁要,沿河各缺中并无可改中简之缺,应免互换等因。准吏部议复,仍令于地方繁要各缺内酌改一中简缺互换,自应变通办理……查得顺德府属之巨鹿县知县系繁、疲、难三字要缺,近年政务稍简,应请改疲、难二字中缺。其东明县知县,即仍照前议改繁、疲、难三字沿河要缺等情。”因黄河于咸丰五年(1855年)在河南兰仪县铜瓦厢决口、改道,向下游流入的第二个县即东明县,沿河有保障黄河安全的责任,东明县行政地位要提升,但必须在省内找一个相对不重要的县,把该县的等第降格,于是找到了巨鹿县。一升一降,保持了直隶省内各县等第数量的总体平衡。

民国以来的县分等研究是薄弱环节,其实与现代最为接近。民国时期制定出综合地方多项指标的厘定县等办法,出台了县等调整的诸多规定,制度上来说较为完善,但实际上北洋政府时期政出多门,而南京政府很长时段又处于战乱状态,实施效果均不理想。北洋政府时期县的等第,以省为单位,有分一二3等者、有分甲乙丙丁5者;南京政府基本沿用,1930年颁布《县组织法》之后一般分为三等,有的省分为五等(如广西、新疆、河南、绥远)、六等(如浙江、四川、陕西、宁夏),而有的省没分等(如河北、西康、台湾、山西、辽宁)。

中华人民共和国成立之初,1950310日政务院第二十三次政务会议通过了《关于统一全国各级人民政府党派群众团体员额暂行编制草案》,规定“全国的县在编制上划分为特、甲、乙、丙、丁五等:凡辖有八十万人口以上的县为特等县。凡辖有五十万至八十万人口的县为甲等县。凡辖有三十万至五十万人口的县为乙等县。凡辖十五万至三十万人口的县为丙等县。凡辖有十五万人口以下的县为丁等县。” 当时划定县等是出于统一编制、规定县级政府规模和员额的考虑。从分等标准来说,只以人口数量为准,较为简单。当然,新中国初期想要尽快地整理地方行政,统一编制,不可能太过复杂,因为要获得各种指标数据需要一定的调查时间。不过,19591118发布《国务院关于提升县的等级问题给江西省人民委员会的批示》,县等制度由此宣告终结。

历代实行的县等制度,优点是很明显的,使得国家管理规范,而县级官员升迁有序。据《旧唐书·张巡传》与《新唐书·张巡传》记载,唐朝守卫睢阳城的名将张巡(708~757),开元末为清河县令,治理成绩非常好,于是转任真源县令。查《新唐书·地理志》,清河县等第为“紧”,真源县等第为“望”,故张巡从清河县令到真源县令是升迁。北宋名相寇准(961~1023),年轻时先后担任巴东知县、成安知县,据《宋史·地理志》记载,巴东县等第为“下”,成安县等第为“畿”,所以从巴东知县到成安知县也是升迁。明朝地图学家桂萼(~1531),《明史》卷一九六《桂萼传》记载:“正德六年进士,除丹徒知县。性刚使气,屡忤上官,调青田不赴,用荐起知武康,复忤上官下吏。嘉靖初,由成安知县迁南京刑部主事”。查《广舆图》嘉靖三十七年(1558年)刻本,丹徒县等第为“上中”,青田、武康二县均为“下”,成安县等第为“中中”,可见桂萼早期仕途是波浪型的,即使成安的等第也不及丹徒,这与他“屡忤上官”“复忤上官下吏”的事迹是吻合的。清朝著名诗人袁枚(1716~1798),乾隆年间先后出任溧水知县、沭阳知县、江宁知县,据国家清史纂修工程《清史·地理志》考证,溧水县系无字简缺,沭阳县系“难”一字简缺,江宁县是“冲、繁、难”三字要缺,所以袁枚先后获任这三个知县是一路高升。

通观中国历史,从秦汉到民国,县级政区本身的升格都严格限定在同一个层级之内,属于同级升格(只升等第),很少有越级升格现象(如元朝的县升州)。由此看来,当今县级政区分等的出路被堵住了之后,县的升格只能走越级之路。


五、结论:历史经验的当代借鉴


中国历史上县级政区升格的成功经验,是同级升格,即等第之升格;历史上也存在过越级升格的现象,但并不成功。改革开放以来的“县级市”做法,就属于越级升格,原因是同级升格之路被堵。因此,如何汲取中国历史精华,疏通同级升格之口,应该成为今后深化改革的方向。

县分等是我国历代县制建设的成功经验。当前,我国缺少一套科学、完善的政区等第制度,而县的等第制度尤其必要。借鉴历史经验,我们今天可以古为今用,继承历史上县分等的传统做法,予以现代改造。由于县分等制度在时间上已经造成了断层,今天可以从最简单的做法开始。历史上县分大小两等的做法,于今而言过于简单;而使用清代冲、繁、疲、难的项数来定缺分,恐又过于繁琐。那么,借鉴唐代县的辅、雄、望、紧、上、中、下七等制,今天取用其分等体系后半部分,加以改造,把目前的县级政区分为上、中、初三等,也许是可行的。

从县分等的角度来观察,“县级市”其实就是等第为“上”的县,普通县就是等第为“中”的县,那些农业人口占多数、经济指标以第一产业为主、社会发展相对落后的县就是等第为“初”的县。具体如何分等的制度设计,以及各种指标、权重可以再讨论、再细化、再研究。

实行县分等制度后,市、县的层级不再混淆,从初等县变为中等县、从中等县变为上等县就是升格,不必再走撤县设市的老路,而城市化程度较高的地方可以切块设市或切块设区(市辖区),以有利于国家的规范化管理。具体实行时,在保障社会稳定前提下,可分期、分批实施。

与此主题对应的是:随着社会经济的迅猛发展,当今如火如荼的新型城镇化浪潮确实催生了一大批中、小城市,但不能仅仅把“县”的政区通名改成“市”。据研究,县级市的城市化贡献率是不高的,无法适应未来城市化的发展需要。就设市模式来说,也不应以整县改市为唯一模式,既需要创新设市模式,也要认识到无论城市化程度有多高,在辽阔疆域之中城市型政区毕竟只是点状政区,点状政区与块状政区(地域型政区)的并存将是永久现象。即使未来的城市化程度再高,也不可能把九百六十万平方公里的陆地全部建成为城市建成区,除了适合建设城市的平原、盆地之外,全国还有面积不小的沙漠、戈壁、河湖、崇山峻岭、高寒草原等不同类型的地貌,将后者全部建成人口密集城区的可能性恐怕不大。因此,城市型政区与地域型政区如何合理并存,也是今后应该探索的大问题。



(本文原刊《中国人民大学学报2022年第4期第170179,文中原有注释,引用请务必参考原刊。)

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