⊙ 王红卫　柯 伟

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　　在中国，有一片神奇的土地，即「西康地区」。因藏、彝人口居多，费孝通将之称为「藏彝走廊」，包括目前四川省的阿坝藏族羌族自治州、甘孜藏族自治州、凉山彝族自治州和攀枝花市、雅安市以及云南的迪庆藏族自治州、怒江傈僳族自治州和昭通市、丽江市。面积40万平方公里，人口1,509万，现辖五个自治州、四个地级市、六十一个县、六个自治县、一个县级市。

　　未来一段时间，由于一系列伟大工程的实施，这里将深刻影响和改变中国的发展进程，甚至有可能影响到中国的命运和前途。

　　为甚么呢？说到底，关键是一样东西──水。我们知道，水是生命之源，哺育万物，所以人们一般将所在地的大小江河称为「母亲河」。中国是一个严重缺水的国家，是世界上十三个贫水国家之一，人均水资源拥有量2,300立方米，为全球人均拥有量的四分之一。同时中国也是一个能源并不富集的国家，而水能是目前可归人类大规模利用的能源中唯一的可再生能源。进入二十一世纪以后，随着经济的发展，中国将长期面临能源紧缺的困扰。

　　与中国水资源短缺的情况不同的是，「西康地区」特别受大自然的厚爱，将大地的精华聚集于此，为中华民族的生存与发展创造条件与福旨。

　　这一狭小的区域，聚集了金沙江、澜沧江、怒江、雅砻江、大渡河等五条大江大河，水利、水能资源极为富裕。但由于目前行政区划的限制，给统一规划、利用和管理带来了很大不便。因此有必要对该地区进行重新整，单独设置省份，加强管理，充分利用好这一宝贵资源。为此，笔者将给出两个方面五点理由，对此给予系统阐释。

　　一、该地区在未来中国的发展中将拥有十分重要的地位，需要格外重视，单独设置省区是最有效的可行性办法之一。

　　（一）就水利资源而言，我们知道，中国是一个严重缺水的国家，而且时空分布十分悬殊。中国的黄淮海地区人口密集、经济比较发达，人口、耕地、粮食和GDP总量分别占全国的34.6%、36.1%、36.8%和35%，在中国国民经济和社会发展中具有重要的战略地位。但是，由于地理和自然气候等条件的限制，黄淮海地区水资源总量仅有2,023亿立方米，占全国的7.2%，人均水资源量为462立方米，为全国平均水准的五分之一，世界平均水准的二十分之一。尤其是拥有北京、天津等全国性政治、经济、文化、教育、科技中心的海河流域，为了支撑经济社会的发展，长期过量开发利用地表水，被迫大量超采地下水，形成了「有河皆干，有水皆污」和地下水严重超采的严峻局面。资源性缺水十分严重，致使这一地区的社会发展和人民生活受到严重威胁1。为了改变这一状况，中国启动了被称为「世纪四大工程」之一的「南水北调」工程。「南水北调」工程是迄今为止世界上最大的水利工程，它分东、中、西三条调水线路，工程完成后总调水规模达448亿立方米，相当于增加了一条黄河的水量。工程总投资达5,000亿元。工程实施后基本覆盖黄淮海地区、胶东地区和西北内陆的部分地区，可基本解决受水区水资源供需紧张的局面，逐步消除影响北方经济社会发展的瓶颈，对促进全国经济的协调发展，将起到重要的保障作用。「西康地区」正是「南水北调」工程中具有决定意义的西线工程（调水最多、工程难度最大、投资最巨）的水源所在地。西线工程规划从该地区的通天河（金沙江的上游）、雅砻江、大渡河调水约200亿立方米（现规划调水170亿立方米），可为青、甘、宁、蒙、陕、晋六省区发展灌溉面积3,000万亩，提供城镇生活和工业用水90亿立方米。对促进西北内陆地区经济发展和改善西北黄土高原的生态环境有极为重要的意义。至于在由邓英淘、王小强、崔鹤鸣、杨帆等著名学者提出的规模更为宏大的「大时空调水」方案中2，「西康地区」将成为作为主体工程的「西线工程」的主要水源，战略地位更加重要，其中主张在目前「南水北调」的基础上，再打通此处的通澜沧江和怒江以及西藏的雅鲁藏布江，联合向黄河调水1,000亿立方米，同时挟高势能一泄而下，补北方双倍水源和水电，彻底解决整个北方地区的生态问题和黄河「悬河」问题，功盖千秋万代，恢宏无比，无异于再造一个中国。如此一来，何止是上万亿的投资问题，其社会效益和历史功绩又何止是一个经济学概念所能解释的，还是「邓、王、崔、杨」说的好──这无异是「再造一个中国」！当真如此，「西康地区」便是「再造中国之母」！地位何等重要。而我们知道，水是生命之源，是社会发展优先争夺的战略性资源。目前世界上许多国家和地区为了争夺宝贵的水源，不惜兵戎相见，由此引发的社会危机也愈来愈多。不管是在甚么地方，人们都不会轻易转让这种宝贵的资源（比如经常洪水滔天的孟加拉国也对印度的北方调水深表忧虑）。在中国也一样，在「南水北调」工程刚提出之初，作为调水主战场的四川、湖北、江苏等地就有人表达了不同的观点。许多代言学者也以工程成本大，对调出地区社会和生态建设发展危害巨大等为由，抛出反对论调。其实很多讲的也都是实际情况，有的理论也很站的住脚。但国家是站在全国发展的战略高度看问题，提出这一工程其实也是无奈之举，因此对局部地区利益的牺牲是不可避免的。为了减少这些利益的冲突，推动整个工程的顺利进展，尤其是为将来更大范围内的调水工程和国土整治工作考虑。我认为有必要对作为决定性水源的「西康地区」进行战略整和，单独置省，以提高其战略地位，加强管理。

　　（二）就水能资源而言，「西康地区」的水能富集程度在整个世界范围内都更是绝无仅有的，如果就其对将来中国的社会发展所起的作用而言，也丝毫不在其作为全国性重要水源的地位之下。中国是一个能源并不富集的国家，中国常规商品能源资源占世界总量的10.7%，只有水能资源居世界第一位，其余的如煤炭资源居第三位，石油资源居第十二位，天然气资源居第二十二位，但由于中国人口十分庞大，因此人均能源可采储量远低于世界平均水准。2000年人均石油可采储量只有2.6吨，人均天然气可采储量1,074立方米，人均煤炭可采储量90吨，分别为世界平均值的11.1%、4.3%和55.4%。只有人均水能可开发量接近世界平均水准，为世界平均值的91%。目前中国的能源需求正在急剧增长（近年年均增长12%），但是因为经过百多年的开采，作为中国主要能源的煤炭资源生产增长潜力已经有限，所以现在已经开始出现了「煤荒」。同时中国面临的石油资源短缺情况更是危急，一则中国石油储量远不及煤炭丰富，国内生产潜力有限，作为中国第一大油田的大庆油田（产油常占全国的二分之一左右）石油资源已经面临枯竭，产量正在逐年下降；二则海外供给市场不稳，争夺也日趋激烈，给中国的能源供给带来了严重后果。中国的核能技术还不成熟，再加上安全和原料等方面的因素，大规模投产的可能性也不大。因此近年连续发生日甚一日波及全国范围内的「煤荒」、「油荒」、「电荒」。据统计，2003年全国缺电2,000万千瓦，当年有二十二个省、市、自治区拉闸限电，比2002年增加十个；进入2004年后，仅第一个季度全国就有二十四个省、市、自治区拉闸限电，比上年又增加两个，全国前三个季度共缺电3,000万千瓦，仅江苏一个省就缺电800万千瓦。总之，各种能源的短缺，尤其是电能的短缺，对中国的社会经济等各个方面和人民生活水准的提高产生了十分不利的后果。虽说在国家大力发展火电的情况下，2005年以后这种局面会有所缓和，但依然会持续紧张，更重要的是，这种以不可再生资源为原料的应急性方式是否能持久解决这个问题很值得认真考虑。水能资源是中国现有能源中唯一可以大规模开发的可再生能源，所以也就成了存亡续救的唯一法宝。据最新调查数据显示，中国水能理论蕴藏量为6.89亿千万，技术可开发量为4.93亿千瓦，经济可开发量为3.95亿千瓦（最终可开发量），均居世界第一位。水电资源总量在中国能源组成中也仅次于煤炭处第二位3。再者，由于水能源是可再生的能源，所以开发的愈早愈好。又因为水电是清洁能源，面对中国日益严重的环境污染问题，就更决定水电是未来需要优先大力发展重要能源。目前国家规划的全国十三大水电基地(按装机规模依次为金沙江水电基地、长江上游水电基地、雅砻江水电基地、澜沧江水电基地、大渡河水电基地、怒江水电基地、黄河上游水电基地、闽浙赣水电基地、西江上游水电基地、东北水电基地、乌江水电基地、湘西水电基地、黄河中游水电基地)，共计划装机2.53亿千瓦，占全国最终可开发量的64%。是本世纪上半业中国准备优先实施开发的重点项目。其中规模最大的前六个水电基地中就有五个位于「西康地区」──即金沙江水电基地（装机7,174万千瓦），雅砻江水电基地（装机2,856万千瓦），澜沧江水电基地（装机2,560万千瓦），大渡河水电基地（装机2,340万千瓦）和怒江水电基地（装机2,132万千瓦）4，共计划装机1.7亿千瓦，占全国水电可开发量的43%，约相当于九座举世闻名的三峡水电站，动态总投资在一万亿元以上。其中包括溪洛渡（装机1,260万千瓦）、白鹤滩（装机1,250万千瓦）、向家坝（装机600万千瓦）、乌东德（装机740万千瓦）、锦屏一二级（装机800万千瓦）、糯扎渡（装机585万千瓦）等一批世界级特大水电站和小湾（装机420万千瓦）、二滩（装机330万千瓦）、瀑布沟（装机330万千瓦）、两河口（装机300万千瓦）、金安桥（装机250万千瓦）等约六十多座国际国内大中型水电站，它们将共同构筑起中国乃至整个世界上最亮丽、最宏伟的水电风景群。这一规模巨大的水电群，不管在那一方面，在世界范围内也都是独一无二的。但目前由于行政区划的限制，致使许多水电基地被分割成两段（如澜沧江水电基地和怒江水电基地就分别云南和四川两省），更有像金沙江这样作为界河的水电基地，使许多水电站跨省而建（如前面提到的溪洛渡、白鹤滩、向家坝、乌东德等几个特大水电站几乎都是如此），这就给统一规划、建设、管理带来很多不便。因此笔者认为十分有必要对该地区进行战略整和，单独置省，以提高其战略地位。同时这也是又一个被称为「世纪四大工程」之一的「西电东输」工程中最具决定意义的电源输出地，其工程规模、投资数额、社会效益和战略高度都远在三峡工程之上，而所处地区的情况也比三峡地区更为复杂。国家为了解决三峡工程建设中的矛盾和提高三峡工程的战略高度，曾一度计划在该地区设置「三峡省」，最终因为管理成本等原因而设置了重庆直辖市。鉴于这一先例，我们认为「西康地区」单独设置省区将是有例可循，有据可依的。也是现实和必要的。

　　总之，「西康地区」同时做为被称为「世纪四大工程」中影响投资最大、影响最深远的两大工程──即「南水北调」和「西电东输」工程中最具决定意义的项目实施地区，无疑将成为本世纪上半业中国乃至世界上建设工程量最大的地区之一。所谓「世纪工程」，将事关国家与民族富旨。届时将何止是上万亿的投资与产出。面对如此巨大的工程投资和重要的产出，即使仅对它的有效管理，就是一项十分重大而艰巨的工程，更不要说它的建成实施将对中国社会的发展所产生的那种几乎无法估量的深远影响。因此可以说该地区在未来的国家发展格局中，有着无法可比的战略高度。国家应尽可能的为此提供一切方便，扫除其可能存在的障碍，充分建设、利用和管理好这一国家和民族的宝贵财富。单独设置省区是最有效的可行性办法之一。

　　二、目前关于省级行政区划改革的研究和呼声此起彼伏，现已成为大势所趋，「西康地区」在这一方面得天独厚，可以先行试点，一举多得。

　　当前有关中国行政区划改革的研究非常之多，尤其是省级行政区划改革的研究更是其中的热点和重点，可以说是当前的「显学」之一。社会各界均对此表示出了极大的关注与热情。著名学者有地理学家胡焕庸教授、华东师大的刘君德教授、复旦大学历史地理研究所周振鹤教授、青年经济学家汤爱民博士等，均对此表示支持，并有专门著作研究。如刘君德教授的《中国行政区划的理论与实践》、汤爱民博士的《大整和》等。民间个各种研究更是几乎达到白热化的程度，近年来，网上流传的各种《中国行政区划图》多达数十种，可见普通民众也很热衷于此事。虽然中国政府对此一直没有任何公开的表态，但也没有公开否定过这一设想。同时，中国一些主管这一工作的官方要人也以个人观点的方式对此表示了支持，如民政部部长多吉才让5、民政部地名司司长戴均良6等。因此，许多学者认为中国行政区划改革的时机已经成熟，主张应及时展开具体工作。

　　虽然各种方案的具体内容千差万别，但有一个共同点无可否认，那就是中国的行政区划不科学，省级行政区划规模普遍偏大，容易导致管理不善，尾大不掉，不利于国家的长治久安；管理层级太多，造成管理成本上升，加重社会负担。因此主张缩省级规模、减少管理层级，提高管理效率。具体来说有「分省强县」（又称「缩省强县」或「弱省强县」）、「县市直管」等一系列主张。总之，我们可以看到，增设省级行政区划设置是大势所趋。同时我们也应看到，省级行政区划改革的工作千头万绪，是一项非常庞大的工程，同时由于其中的利益错综复杂，一旦真正展开，矛盾和阻力一定会很大。这也就是国家对此一直没有进行任何公开的表态原因。因此笔者认为全面推行省级行政区划改革的时机还不是很成熟，如果强制推行，可能会给中国的社会发展造成一定的混乱。考虑到中国目前当以保持稳定为主，所以眼下不宜全面推行展开此工作。但大势所趋，又不能放弃。故而在一些条件较为成熟的地区先行试点（如「西康地区」、「淮海地区」等），再以成功经验逐步推广就成了首选方案。

　　因为一系列无可比拟的优势，「西康地区」成了首选中的首选。具体来说：

　　（一）「西康地区」所在的四川、云南两省规模在全国更是普遍偏大，具备分拆的客观基础和需求。四川省现有面积48万平方公里，在中国仅次于地广人稀的新疆、内蒙古、西藏和青海等西部四省区，居全国第五位，与华东沿海五省市（即山东、江苏、上海、浙江、福建）的面积之和相当；2003年总人口8,700万，在中国仅次于河南、山东两省，居全国第三位，与西北五省（陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆）的人口总和相当（9,160万），占整个西部地区十二个省、市、自治区的四分之一左右，一省独大的情况特别严重；现辖三个自治州、十八个地级市，共二十一个地级行政设置，居全国第一位（全国平均不足十一个）；十四个县级市、121个县、三个自治县，共138个县级行政设置，也居全国第一位（全国平均不足六十五个）；地县级行政设置（除市辖区外）共159个，与大多数学者普遍认为比较合理的四十至五十个相比，是其的三至四倍。如此，这就使得四川省的综合管理规模（面积、人口、辖区等影响管理的重要因素的加权平均值）稳居全国之冠，所谓鞭长莫及，这就给行之有效的管理带来了很大的不便，中国现行行政设置体制的弊端在这里得到了集中体现（管理规模大、层级多、成本高、效率差等）。云南的情况与四川非常相似，现有面积达38万平方公里，居全国第八位；2003年总人口为4,376万，居全国第十二位；现辖二个地区、八个自治州、六个地级市，共十六个地级行政设置，居全国第六位；十个县级市、八十个县、二十九个自治县，共119个县级行政设置，居全国第三位；地县级行政设置（除市辖区外）共135个，稳居全国前列，综合规模明显偏大。这就为「西康地区」的析出提供了客观需求与基础。「西康地区」的析出，按笔者在本文开头的设想（包括目前四川省的阿坝藏族羌族自治州、甘孜藏族自治州、凉山彝族自治州和攀枝花市、雅安市以及云南的迪庆藏族自治州、怒江傈僳族自治州和昭通市、丽江市。面积40万平方公里，人口1,509万，现辖五个自治州、四个地级市、六十一个县、六个自治县、一个县级市），就可以从四川析出面积31.7万平方公里，人口827万，以及辖区三个自治州、二个地级市、五十五个县、三个自治县和一个县级市；从云南析出面积8.3万平方公里，人口682万，以及辖区二个自治州、二个地级市、六个县和五个自治县。如此，就可以适当缓解两省管理规模过大的矛盾，使二者的规模回到一个相对较为合理的水准上去。

　　（二）从历史沿革上看，「西康地区」的单独析置也有一定历史根据。在这一地区（具体范围有所差别，但出入不大），原来就存在一个「西康省」（这也就是笔者在本文一开始就将这一地区暂定名为「西康地区」的原因）。原「西康省」成立于1939年（民国二十八年），首府西康县，1951年迁往雅安市，1955年才始予以撤销7；之前还存在一个「川边特别行政区」，也是一个独立的省级建制。总之来看，该地区历史上就是一个独立的省级设置，与现在所属两省历史渊源不深，联系不强，具备重新析置的历史根据与条件。因此，笔者认为可以在此基础上重新恢复和设置「西康省」，至于具体辖区根据实际情况和需要可以有所变通，省名和首府也可以重新考虑。

　　（三）「西康地区」单独析置的另一个优势是该地区民族、文化、自然环境与社会发展状况十分相近。该地区是多民族混居区，除汉族外，以藏、彝、羌、傈僳等民族为多，民族成分复杂、文化习俗相近，单独置省有利于民族政策的有效落实，促进民族团结和社会稳定；同时，该地区自然环境以山地和高寒气候为主要特征，人口稀少，社会经济发展水准低下，是全国贫困县市最多、最集中的地区之一。单独置省有利于国家对此集中扶贫攻坚，减少地方干预和截留环节，同时利用该地区未来巨大的工程投资与巨额产出，积极推动该地区的社会、经济、文化等各项事业的快速发展，为全面建设小康社会做出贡献，以期尽快实现中华民族的全面复兴。

　　总之，重新析置和恢复「西康省」，既可以推动中国的省级行政区划改革计划逐步展开，同时能有效推动该地各项事业的顺利、快速发展，可以说是既有主观需求，又有客观基础，结果当然是一举多得。

　　统观全局来看，「两大世纪工程」的实施为「西康地区」的发展提供了前所未有的战略机遇，赋予该地区伟大的历史使命（在某种意义上可以说在一定程度和范围内部分解决了中华民族的生存与发展问题）；同时也为该地区的有效管理提出了更高的要求，单独设置省区是最有效的可行性办法之一，「西康地区」又恰好在这一方面有许多无可比拟的优势。因此，在「西康地区」单独置省可以说是「天时、地利、人和」皆备，如今是「万事具备，只欠东风」，只等国家领导人高瞻远瞩，广泛吸取社会各界各方意见，尽快将这一事关中华民族千秋大计的伟大工程付诸实施。

注释
1 张基尧：〈贯彻十六届三中全会精神，团结一致，坚定信心，与时俱进，努力开创南水北调工程建设新局面──在南水北调工程建设工作座谈会上的讲话〉，《中国水利科技网》，2003年11月5日。
 
2 王伟群：〈再造一个中国〉，《中国青年报》，1999年7月19日。 
3 高季章：〈建立生态环境友好的水电工程建设体系〉，《水信息网》，2004年6月2日。 
4 成都水电勘察设计院，〈全国十二大水电基地〉，《新华网四川频道》，2003年11月15日。 
5 多吉才让：〈民政部部长多吉才让谈创新行政区划体制改革思路〉，《瞭望新闻周刊》，2002年10月20日。
6 戴均良：〈省直接领导县：地方行政体制的重大改革创新〉，《行政区划网》，2004年2月28日。
7 作者不详：〈中华民国时期的特别行政区制度〉，《行政区划网》，2003年7月28日。 　　 
 

王红卫、柯 伟　华中科技大学公共管理学院公共经济研究中心研究员