谭其骧

行政区划是国家的一项大政，设置得是否科学，是否合理，对一个国家的政治、经济、文化、民族团结等都会产生重大影响，是关系到国家的发展前途长治久安的大事。但对这样一个极重要的问题，我们建国以来却从没有很好研究过。是不是因为我们原来的行政区划基本合理，不存在什么大问题，所以无需加以研究讨论呢？不是这么(会)[回]事。我国现行的行政区划基本上还在沿用元明清时代的区划。历代虽稍有变动，但基本格局不变。这种封建王朝时代的格局，难道能适合建国四十年来社会主义建设的需要吗？显然不是。不适应的地方多得很。可见，现行行政区划不是用不着予以研究讨论，而是由于过去四十年一直在忙于对付其他事务，国家多事，无暇及此。现在国家已进入一个团结安定、加紧进行社会主义建设的新时期，这件事就该及时地予以研讨，为实行改革作出必要的准备。

其实在解放以前的三十一一四十年代，对行政区划改革的研讨是很热闹过一阵的，各种刊物上发表过很多这方面的文章。只是当时全国实际上并没有统一过，全国性的政区改革当然只是纸上空谈。

建国以后，很快就完成了除台湾以外的统一。可是四十年来，却从没有听到过这方面的舆论呼吁。尽管建国后新建了三个直辖市、五个民族自治区和一个省(海南)，但这些改动就全国而言影响不大。现在全国的一级政区，基本上还在沿用元明清几百年来的旧区划。

封建王朝划分行政区划，只考虑如何有利于当时的封建统治，而是否有利于地方建设和经济发展，根本不在考虑之列，所以划成了许多不合理的区划。最显著的莫过于陕西省。众所周知，秦岭淮河是我国南部北部的天然分界线，在这条分界线以南以北，生产和生活都有很大的差异。从秦汉一直到唐宋，秦岭南北一直分属于二个不同的一级政区(岭北秦汉属内史、三辅，六朝属雍州，唐属京畿、关内，宋属陕西；岭南秦汉属汉中，六朝属益州、梁州，唐属剑南道，宋属四川之利州路)，这是大体符合于自然、经济区域的。可是到了元朝，由于这个政权是由蒙古高原上的游牧民族逐步南侵，次第吞并了西夏、金、大理、南宋而完成统一的，所以它一贯推行以北制南政策，藉以加强其统治，它不愿意秦岭以南完整地划属于一个行政区，才硬划一部分(今汉中、安康二地区)以属陕西，形成了七百年来这样一个地跨秦岭南北的极不合理的行政区划。

再如，江苏、安徽二省都是既跨有长江南北，又跨有淮河南北的不符合自然、经济和文化区域的区划，这是把君主专制制度发展到顶峰的明太祖朱元璋搞出来的。他以他称帝以前经营了十多年的根据地南京和他的家乡凤阳这两个点为中心，划了周围很大一个区域，凡这个区域内的府州县，都直隶于中央政府，就把这个区域称为“直隶”。到了他的儿子成祖朱棣时代，迁都北京，才改称“南直隶”，区划不变。沿袭到清朝，只是将名称改为“江南省”，区划仍不变。直到康熙初年，才觉得这个省太大，要把它一分为二。又因如果分成南北二省，则贫富过于悬殊，所以就分为东西二省，东为江苏，西为安徽。这样划分下来，便形成了二省都有江南、江北、淮北三个不同经济风俗地域的格局。

又如，河南省虽然名为“河南”，却有相当大一片区域在黄河以北，这是因为明朝初年以河南为根据地进行北伐，就把先打下来的一部分河北州县划归河南省统辖，以后就沿袭不改。

又如，四川原是宋代的四个一级行政区，即成都、潼川、利州、夔州四路，合称四川路，共有四百多万户。经南宋末年蒙古军侵入宋军剧烈抵抗，长达四十多年的战乱，到元朝时只剩下了约十万户。如此地广人稀，所以不得不撤并了许多州县。元初与陕西合建为一个行省，成宗大德后才定制陕西、四川各为一省。这个四川省便辖有差不多宋代四个路那么大的地域(只有原利州路一部分划归了陕西)。七百年来，这个地域的州县虽陆续有所增设，但始终是一个省。现在这个省的人口已突破一亿，不仅作为一个政区大得太出奇，若是把它当作一个

国，也是世界上不多几个“人口大国”之一。

总之，我国现行的沿袭元明清旧制的一级行政区划极不合理，一是许多省区不符合自然、经济和人文区域，二是多数省区太大。这种区划状况不仅阻碍经济发展，并且也不利于社会和谐、政治稳定，有必要予以改变。也就是说，通盘制定适应我国当前和今后国境治理、经济发展的新的行政区划，应该就在近期内列入国家大事类的议事项目之内。

当前我国稳定压倒一切，改革行政区划会不会影响稳定？当然，改革就是改旧从新，改革所及不免有一个新旧交替的过程，这个过程对保留旧制不变说来可以说是不稳定。但是，求稳定不是绝对的。稳定本身不是社会主义建设的目的，目的应为力求进步发展。正是由于现行的行政区划不利于社会主义祖国的进一步建设发展，所以我们需要改革这种几百年来的旧制度，建立有利于国家的行政管理、经济建设、民族团结、社会和谐的新区划。以此为基础，才能更有效地稳定地求进步求发展，争取国家早日富强。

当前行政区划需要研究的问题很多，如县改市、市管县等，都亟待搞出一套合理可行的方案来，但最重要的还是应该对一级行政区进行一次设想合理的通盘大调整。这当然会引起一些震动，却决不会影响国家全局的稳定。过去我们从河北省划出北京、天津二个直辖市，从江苏省划出了上海直辖市，从甘肃省、广东省划出了宁夏自治区和海南省，不是也没有发生过什么麻烦吗？

根据对历史和现状的考察，我们认为适当划小省区，是完全符合于国家行政管理、经济文化发展的需要的。全国大致可划分为五十个左右一级政区，每个一级政区管辖五十个左右县级政区。这样，一级政区的平均人口数约在二千万左右，县级政区的平均人口数约在四十万左右，岂不比现在大省人口七八千万甚至超亿、小省只有三四百万，大县(市)超百万、小县才几万要合理得多？

美国面积稍小于我国，人口二、三亿，它的一级政区“州”是五十个，平均每州人口才四百万。日本面积约相当于我国二个中等省，还不及我新疆、西藏、内蒙古、内蒙古、黑龙江、四川、甘肃等一个省区，人口一、二亿，一级政区是一都二府一道十三县，共四十七个行政区，平均每个行政区人口才二百五十万。我国要是按美国、日本那样的人口规模划分政区，那就得分成三百——四百个一级政区。当然，国情不同，中国人口比人家多上好多陪，只可把政区相应划得大一些。衡情度势，划成五十个左右一级政区，每区平均约二十万平方公里面积、二千万人口，应该比现制合理得多，却仍然是偏大的区划。这样的话，就可以把近几百年来不合理得多级地方政区制予以废止，改变现行的省、地、县三级制，一律改为二级制。

中国自秦以来二千多年来的地方行政区划，凡盛世多行二级或虚三级：如秦汉行郡县二级制，东汉行虚三级制；隋于唐前期行州（郡）县二级制，开元天宝时行道、州、县虚三级制；两宋行路、州、县虚三级制。只是到了乱世，才改为三级制或多级制：如魏晋南北朝的州、郡、县三级制，唐安史以后的方镇、州、县三级制，元明清时代的多级与三级并行。建国以来按照宪法是省、县二级制，但由于省太大，不得不设立地区作为省的派出机构。地区原是虚级，可是实际施政过程中早已形成了省县之间的一个实级，其不利于上级政令的贯彻、下级地方民情的上达亦久已有所显露。今后我们若能把省区缩小，当然就不需要再在省县之间设置这么一级了。

我想，让我们花上几年的时间，通过认真研究中国历史上的和外国的各种划分政区制度的利弊得失，详细调查各地区的社会、经济、文化现状，然后制定出一套既适应于当前和近期、又有利于未来发展前途的社会主义新中国的行政区划制度来，在九十年代中期予以实行，这应该是可行的，也是必要的。

(原载中国行政区划研究会编《中国行政区划研究》，

                                      中国社会出版社1991年内部版)