副食品主要包括猪肉、蛋、水产、蔬菜、干菜、水果几类，其地位虽不如粮食主食重要，也是民众日常生活之所需。在农村，自留地等发挥了供应农村居民副食品的作用。而对于当代城市居民的副食品供应，研究尚少。副食品具有与粮食不同的特性，其生产、供应均有自己的特点。在计划经济体制下，副食品的生产由国家安排。大中城市中的特殊区域——郊区主要发挥为城市供应副食品的作用。然而这一作用的发挥与郊区行政区划的变动有着密切关系。政治、自然环境、经济、文化心理等因素均会影响到行政区划的变革。中共建政后，郊区行政区划多次调整，副食品的供应成为重要影响因素。反过来，郊区行政区划的调整亦影响中共的副食品供应政策。两者之间充满着张力。本文主要探讨1949—1966年大中城市郊区行政区划的调整与副食品供应之间的关系。

一.郊区区划的确定与副食品的就近供应（1949—1956）

副食品在民众，尤其是城市居民生活中占据重要地位。1953年，城市、工矿区居民对副食品的消费比主食品还大。根据一些大中城市和工矿区的调查，居民副食品的消费约占居民购买力的20%左右；在伙食费中，副食品的支出约占40—60%。1953年，政务院副总理陈云对于包括蔬菜在内的副食品生产即有较多认识，“副食品为城市及工矿区广大居民每日生活所必需，较主食消费比重还大。由于生产非常分散，供应十分集中，季节之间、城乡之间的调剂都比较困难，因此，如果放松了对副食品的经营和对市场的管理，便会发生供求失调，价格波动，直接影响居民生活。”1955年，中共中央明确指出，副食品是广大人民，特别是城市、工矿区人民经济生活的重要组成部分，副食品供应得好坏，不但直接影响人民的生活，而且影响市场物价的稳定和国家经济建设的顺利进行。而保证副食品供应和稳定副食品价格的根本方法，就是积极发展家畜、家禽和蔬菜生产。

中共较为重视蔬菜的生产与供应，对于其余副食品，态度较为复杂，虽然强调副食品的重要性，同时又认为畜产、水果等生产的增加，不能影响粮食增产。而肉类和食糖生产有限，又不是每人每餐都十分需要的食品，可以用控制销售数量的办法进行供应。在几项副食品中，蔬菜占据独特的地位。蔬菜属于副食品之一，其重要性虽难以与主食相比，但在民众的日常生活具有不容忽视的地位。中共建政前夕，《人民日报》曾刊载文章，从补充营养的角度强调蔬菜在膳食中的重要地位。据研究，中国居民当时膳食的缺点主要是缺乏维生素、钙与脂肪等。而蔬菜具有丰富的营养价值，是民众身体所需的矿物质与维生素的主要来源。此外，蔬菜还可以增进食欲，有助于主食的消化与吸收。由于水果、肉等价格昂贵，市场供应有限，蔬菜的地位更为凸显。中华医学会营养委员会建议中国民众每日至少食用蔬菜500克。大部分时人未必了解蔬菜的营养价值，但在民众尤其是在城市居民的生活中，蔬菜消费一向占据重要地位。

然而蔬菜栽培不同于一般农作物。在当时的技术条件下，蔬菜生产带有十分明显的地域性和季节性特点。正如时人所说，“蔬菜宜于新鲜贩卖，但富于水分，容积较大，常不耐贮藏，运输也感困难”，因此最好在大都会附近经营栽培蔬菜。虽然部分蔬菜可以腌制，中央政府也一直在强调加强蔬菜的贮藏。不过限于当时的技术条件，蔬菜保鲜始终是一个难题。解决蔬菜供应不足的另一个重要方法是长途运输。中国的蔬菜生产不仅存在季节不平衡的特征，还具有地区生产不平衡的特点。然而远途调运大量的新鲜蔬菜，既不便于运输、保管，又不能保证及时供应，同时又给国家财政带来重大负担。虽然经常迫不得已采取这一办法，但巨大的压力使得各地政府希望各地能够做到蔬菜自给，并因此确立了“就地生产、就地供应”的方针。郊区便承担起为城市提供副食品尤其是蔬菜的“任务”。

近代，城市所需副食品主要由城市附近的地区供应。中共建政后，这种传统延续下来。1953年中国第一个五年计划开始制定与实施，对不同地区采取不同的生产方针，强调城市郊区要重视副食品，尤其是蔬菜生产。1953年10月，毛泽东明确提出“在城市郊区，要多产蔬菜，不能多产蔬菜，也是没有出路的，于国于民也都不利”。不久，毛泽东又针对第三次互助合作会议提出“蔬菜的生产供应，主要是由计划供应。大城市和新发展起来的城市人口很集中，没有蔬菜吃，那能行呢？”同年7月，中共中央在批复农业部有关今后农业方针任务报告时，认为大城市郊区及工矿区附近农村的农业生产的首要任务，是有计划地提高蔬菜生产，保证城市供应，同时适当地发展肉类、乳类、水果的生产。

中共建政初期，大中城市的郊区基本是延续民国时期的范围。民国时期，在“城乡分治”的影响下，一些城市脱离农村地区而设市。但设市不久，这些城市即将附近农村地区并入，成为城市郊区。中共虽然将城市与农村工作分开，然而对于城市内包含部分农村地区的做法表示认同，并在土改时，将郊区视为一个特殊的区域，特意制定了《城市郊区土地改革条例》，各市据此划定了郊区范围。有的地方则在土改实施过程中，扩大了郊区范围。不过更多的市是沿用民国时期的郊区范围，但起初并不显得狭小。这是由于民国时期城市郊区的出现本身即是为城市的发展预留准备，这些市在扩展城市范围时总是力图将郊区扩大，因此许多市拥有范围较广的郊区。将大片农村地区划在市内，这在当时看起来不尽合理，而且战争的扰乱使得这些郊区并未发挥应有的作用。不过这却为中共建政初期市的发展提供了空间，因而中共长时期并未对郊区进行统一规定。通过郊区土改，各大中城市均拥有各自的郊区。各市由此成为囊括部分农村地区的城市。

“一五计划”时期，随着中国经济建设大规模展开，城市人口迅速增加。1950年全国35个大中城市供应人口是1392万人，次年增至1493万人，1952年增至1988万人，到1956年已增长至2793万人。另一方面，大中城市居民的副食品消费长期处于极低水平。1949年，全国城镇居民人均猪肉消费量为15.14斤。蔬菜方面，1949年，北京市人均蔬菜供应量仅0.33斤，沈阳为0.2斤，成都为0.3斤。随着生活水平的提高，购买力的增强，对于副食品的消费亦会增加。这使得大中城市副食品供不应求的矛盾日益突出。1953年，在全国八个城市中，除北京、旅大外，其余蔬菜均供应不足，差额在30%-50%。

随着城市人口增加对于副食品的需求增加，土地不断被占用，郊区的面积逐渐显得狭小。在此情况下，原有的郊区范围逐渐难以满足城市需要。上海一位商业部门的领导人认为上海郊区小、土地少、农业人口少，依靠郊区来供应城市副食品，并不能解决问题。抚顺一些领导同样认为抚顺市郊区小，劳动力缺乏，难以依靠郊区解决副食品的供应问题。1956年，重庆市提出要建立蔬菜基地，然而当时只有30多万农业人口，耕地面积亦不大，因此副食品供应主要依靠周围各县支援。外地供应的蔬菜占重庆总供应量的70%左右，生猪为80%，小家禽为90%。可以说这一时期，随着各大中城市的发展，客观上确实有扩大郊区的需要。

一些大中城市确实扩大了郊区面积。中共建政初期，东北大中城市已有较为广阔的郊区。1953年，东北七个直属市、十二个省属市的市郊共有45万农户，76万垧土地，2009个行政村，可以说市郊是一个相当大的地区。尽管如此，东北局依然认为在第一个五年经济建设时期，东北有些城市将迅速发展，副食品需要量将大大增加，郊区亦需随之扩展。事实上，东北一些城市由于迅速扩展，郊区不断向外扩大，使郊区处于持续变动的状态。郊区扩大的情况在其他地区同样出现。1955年贵筑县的花溪等地被划归贵阳市，贵阳市由此扩大郊区面积819.3平方公里，增加近12万人口。北京市曾于1952年和1956年两次扩大郊区，使其面积从1255平方公里增至4820平方公里。这一时期郊区面积的扩大主要以划入附近地区为主。

然而，相比于改善生活，国家更为侧重于生产的发展。1953年，《人民日报》发表社论，提出由于只能依靠国内生产的积累以及群众的节约来筹集工业发展的资金，这就必然要求降低生活改善的速度，因此必须使“生活的改善必须服从于生产的发展”。各种报刊媒体积极宣传人们适当节约，减少副食品的消费。由于对副食品的生产与消费采取抑制态度，这一时期，中央政府对于郊区规模保持一个审慎的态度。1954年，内务部要求各地在扩大市郊时，必须从当前实际需要出发，范围应限于在政治、经济、文化和国防事业发展上与市区有密切联系的区域，并应采取逐步扩充的办法。不久，国务院再次强调郊区不宜过大。

在此情况下，东北一些城市扩大郊区的做法不但被制止，甚至重新出现“市县分治”的局面。1956年，国务院同意辽宁省调整沈阳、本溪等六个市郊区区划的请求。沈阳市仅保留近郊62个行政村，其余440个行政村划归新设置的沈阳县；本溪市除保留周围51个行政村外，其余173个行政村和两个镇划归新设置的本溪县。不过这并不意味着这些地区与原有的市关系断绝。本溪县成立后，被划归安东专区领导。然而“由于历史、地理和现实需要等原因”，最终本溪县由本溪市代管。对于这种变化，有的学者将其视为市辖区的特例，可以算是后来市领导县体制的雏形。不过我们需要从城郊关系的角度理解这种变化。东北地区作为新中国重工业建设的重心，工业发展迅速，需要大量的土地支持。故而在1952年大大扩展郊区的范围。但这种扩展实际上超出了城市的需要。1956年的这次调整可谓是郊区扩张的一次激烈收缩。然而几十个行政村绝难满足沈阳与本溪等城市快速发展的需要，故而两市并不愿这样放弃郊区，而是力图与划出去的沈阳县与本溪县保持着密切关系，希望其能够充当郊区的角色，为城市的发展提供副食品等。

本来随着城市人口的增加，郊区民众会相应调整经营方针，扩大副食品的供应，但随着计划经济开始实施，副食品尤其是蔬菜的供应出现了一些起伏。

新中国成立初期，大中城市的菜田面积迅速扩大。然而1953年计划经济开始后菜田面积增长趋缓，甚至一度下降。1954、1955年常年菜田面积增长幅度较小，只有1956年增长迅速，扩大到89万亩。季节菜田在1954、1955年连续下降，一度萎缩至2.4万亩。

菜地的扩张之所以受到限制，是由于当时农业生产以粮棉为中心，大部分郊区在菜地规模确定以后，并不愿意大幅扩展菜地。十分重要的一个原因，即是种菜与种粮之间存在着内在的紧张关系。当菜地面积扩大时，粮食种植就会缩小。这不仅会减少国家收购粮食的数量，同时会增加国家统销粮食的负担。而对于粮食一直颇感紧张的国家来说，势必会慎重考虑菜地的种植面积。统购统销的政策实施后，各地均面临着粮食统购的巨大压力。一般均将粮食生产作为农业工作的中心任务，对于蔬菜种植不仅不加以支持，甚至会加以束缚。猪肉的供应也是如此。中共建政后至1954年上半年，中国的生猪生产逐年增长。1954年下半年起，生猪产量不断下降。1956年6月比1954年6月减少17%。生猪减少，原因较为复杂，最主要的就是口粮与饲料用量之间存在尖锐矛盾。

有的城市根据“郊区农业生产为城市服务”的方针，积极发展多种经营，但实际上更偏重粮食生产。如贵阳市在制定郊区的全面规划时，提出郊区农业生产的方针是：为了确保城市副食品的供应，应首先安排蔬菜和其他副食品的生产，并随着城市需要逐渐增加供应。在此基础上，再安排粮食和经济作物生产。在具体计划方面，为满足城市副食品供应要求，强调必须积极发展毛猪、鸡、鱼等的生产和增产壳花生、葵花、芝麻、荸荠等经济作物以及大力提倡栽培水果、浆果等果树。由于对于粮食的过于强调，多种经营常常被忽视。1956年，贵阳总结当年的农业工作时，认为“领导上存在着‘单打一’的作风，抓住了粮食增产，忽略了多种经营，因而造成了副业减产，油菜子减产，特别是某些付食品（如生猪）的完不成计划并减产”。陈云也提出“如果一边要农民种菜，一边要他们照旧缴粮，农民只有买粮食来缴，这是不行的”。

二．副食品基地的建立与郊区的扩展（1957-1961）

新中国成立时期，由于强调生产的发展，副食品的生产与消费较长时期处于滞后状态。而随着城市人口增加以及购买力的提高，副食品的供应问题愈益突出。1956年底，国家公开表示部分猪肉、蔬菜供应不足，群众不断提出意见。这年入冬以来，一些大中城市蔬菜供应十分紧张，出现了较为严重的社会问题，使得中共意识到需要重视蔬菜供应问题。国家亦逐渐有意改善这一问题。1956年，为加强对城市以及新兴工矿区副食品供应工作的管理，国家特意成立城市服务部。中共决定借鉴苏联经验，提出要将郊区建设为城市的副食品基地。1953年，苏联为解决大城市的副食品供应问题，规定城市周围五十公里以内的农村，不种或少种粮食和棉、麻等经济作物，专门负责生产各种肉类、鸡、鸭、鱼、蔬菜等副食品，使这些农村地区成为大城市副食品的生产基地。这样不仅可以增加农民的收入，同时也可以节省国家从外地调运副食品所耗费的运力和运费。

1957年7月，国家召开十三省市蔬菜会议。陈云强调蔬菜供应是大中城市所面临的重要问题之一。由于长期侧重工业生产，对于副食品的供应关注不够，引发一些问题。陈云认为“蔬菜和其他副食品的供应问题，其意义绝不在建设工厂之下”。而解决这一问题的根本方法除依靠郊区生产外，还必须另有蔬菜生产基地。

此外，对于肉类和水产品的需求也日益出。为解决猪肉供应紧张问题，一些城市如北京开始考虑建立生猪生产基地。随着城市经济的发展，北京的猪肉销售量猛增，1954比1949年增加了168.4%。粮食统购统销后，养猪饲料减少，生猪饲养量下降，猪肉供应愈发紧张。1956年，为了满足北京市民需要，政府从几个省调来64万头生猪，亏损180万元，浪费了不少人力物力，但民众仍然普遍反映吃不上肉。在这种情况下，北京不再局限于原有的郊区，希望河北省发挥作用。1957年4月，城市服务部与北京、河北省确定河北省通县专区所属的十三县作为北京的生猪生产基地，以争取在几年之内，年产肥猪120万口，以80万口供给北京。同年底，农村工作部副部长廖鲁言在当年的全国农业工作会议上，认为各地应借鉴北京解决猪肉供应的经验，使郊区与临近地区合作以更好地保证城市副食品的供应。这其实已经从猪肉供应的角度提出了郊区扩大的需求。

随着国民经济的发展，水产业逐渐被提倡。由于内地城市鲜鱼越来越供不应求，1957年，城市服务部和水产部认为解决当时城市鲜鱼供应紧张的根本办法是发展淡水养鱼，尤其应重视城市郊区和附近地区的湖泊、池塘。这些水面，水质肥沃，产量较大。如能充分利用，可为城市提供大量鲜鱼。而且淡水养殖优点众多，如投资小、收效快、获利大，不需要占用耕地面积，与粮食和其他经济作物的生产没有矛盾，同时还可以安排一些劳动力，可以说是一项较好的副业生产。两部门因此要求各地把一切可以利用的水面利用起来，并提出城市如果郊区水面狭小，难以满足居民需求，则可以请求上级领导划拨地区，建设生产基地。

随着对于蔬菜、肉类等副食品需求的日益增长，除了之前提出的建立蔬菜生产基地和生猪生产基地等外，建立副食品基地逐渐成为时人的共识。农业部和城市服务部于1957年联合发出通知，要求在城市郊区和工矿区附近扩大和建立副食品基地，以使城市和工矿区所需要的副食品能够逐步做到基本自给。随着“大跃进”运动的开展，副食品基地建设的速度大大加快，规模大大拓展。1959年，学者周崇光提出所有大中小城市和新老工矿区，贯彻就地生产、就地供应方针的主要措施，就是要在城市郊区和工矿区附近地区，建立起蔬菜、肉类（猪、羊、禽、鱼、兔等）、蛋品、奶类和水果等综合性的副食品生产基地，以保证供应城市人民的消费需要。同年，中共中央提出：“在城市郊区应当有计划地建立强大的副食品基地，做到蔬菜基本自给，并且根据各地不同条件，逐步地分别地做到油、猪、牛、羊、鸡、鸭、鹅、蛋和水产的全部自给，或者基本自给，或者大部自给。”不过虽然强调在郊区建设副食品基地，这并不意味着郊区完全承担了为城市提供副食品的“任务”。中共中央对于大中城市副食品的供应方针是“自力更生为主，力争外援为辅”。“自力更生”即是在郊区建立副食品基地，“力争外援”即是强调不可忽视普通农村的供应。

在这种情况下，原来的郊区便显得狭小，难以负担这种任务。周崇光呼吁，原有的城市和工矿区如果不相适应地扩大原有的副食品生产基地，副食品的市场供应，势必出现紧张的局面。由此，扩大大中城市的郊区便成为建立综合性的副食品生产基地所必须的条件。建立副食品基地的设想与“大跃进”结合后，使得郊区的范围迅速扩大。这有诸多原因。首先，城市人口大量增长，购买力也迅速提高，对于副食品的消费需求大增，大中城市副食品供应因此十分紧张。其次，农村民众本身的副食品消费需求上涨，而生产却有所下降，供应城市的部分因之减少。第三，对粮食生产估计过高，使得中共对于副食品的供应有所放开。最后，“大跃进”时期，全国行政区划的调整较为轻率，县级行政区盲目进行大撤大并。这些因素使得中共对于各市扩展郊区持积极甚至鼓励的态度。1959年7月，在许多大中城市已经大幅扩大郊区面积的情况下，中共中央提出，目前还有少数大中城市的郊区过小，应适当扩大，使他们也能够有条件建立自己的副食品基地。在这种情况下，更多的市将周围地区纳入城市范围。

需要注意的是，这次大中城市郊区的扩大，并不只是与周围县份争夺地区，而且包括将整个县划入城市，并多改县设区。北京市原有七个城区，七个郊区。1958年3月，河北省的通县、顺义、大兴等五个县以及通州市被划归北京市。北京市撤销其原有建制，将原通县和通州市合并设立通州区；原房山、良乡两县合并设立周口店区；原大兴县和顺义县分别改设大兴区和顺义区。原有的郊区区划亦进行了调整，东郊区改名为朝阳区；京西矿区改为门头沟区；石景山区及南院区建制取消，所属地区划入其他各区。同时区与区之间的行政区划进行了一些调整。由此，北京共有四个城区，九个郊区。郊区的面积大为扩展。同年9月，河北省的怀柔、密云等四县被划归北京。不过北京此次并未改县设区，而是保留了县的建制。上海新增原属江苏的嘉定、宝山、上海等十个县，亦保留了各县建制。1958年河北省多个县被撤销，与此同时各市郊区均大为扩展。邯郸市划入被撤销的武安及邯郸两县部分区域；被撤销的丰润县和滦县大部分区域划归唐山市，成为其丰润区和滦州区；秦皇岛市划入撤销的阜宁县，将其改设为抚宁区和石门寨区。保定市的郊区则经历了三次扩张。1958年7月，满城等三县的111个村庄划入；8月，徐水等三县及农场所属的118个村庄划入；年底满城县及原完县撤销，划归保定市。保定市郊区的行政区划进一步调整为四个区。石家庄、张家口、承德等市郊区亦得到扩大。其他地区亦是如此。杭州市可以视为一个典型。新中国成立以后，杭州市的郊区长期未发生大的变化。1957年杭县划归杭州市领导，次年，杭州取消杭县建制，将其大部分地区纳入郊区，改设临平、塘栖、上泗及三墩等四个区。杭州不仅人口从75万增加至117万余人，面积亦增加656平方公里。同时，杭州市将原有郊区改设为笕桥区。当然，这些城市扩展郊区有着多种目的，但保证副食品的供应是一个重要因素。

通过扩大郊区，城市中的郊区人口数量大为增加，基本与市区人口持平，甚至略多。重庆市区人口和郊区人口的比例大体是1∶1，哈尔滨是1∶0.88，上海郊区人口较少，城郊人口比是1∶0.5，“其他大中城市，除了个别城市的郊区人口太少、属于特殊情况以外，绝大多数城市的情况和这三个城市大体相同，或者比这三个城市的条件还好一些”。根据三十七个大中城市的统计，市区人口与郊区人口的比例1957年是1∶0.28，1959年是1∶1.27；市区与郊区人口总平均耕地面积，1957年每人是0.77亩，1959年扩大到每人1.65亩。

随着郊区面积的大幅扩展，中共希望郊区能够实现城市副食品自给的要求，“现在大多数城市的郊区比过去扩大了，有了大量的耕地，不少城市郊区还有不同数量的水面和山林，具有大量发展副食品生产的条件”。也就是说，郊区的任务是保证城市各种副食品的供应。郊区的农业生产方针亦被明确为城市生产副食品。其生产原则是“应当以蔬菜和猪肉为纲，带动其他，全面发展”。“全面发展”是指各地因地制宜，发展多种经营，如在肉食方面，应当以发展生猪（或牛羊）为重点，同时努力发展其他家畜家禽。山林草地较多的郊区，应当注意发展果树和畜牧。水面较多的郊区，应当注意发展水产事业，实行养殖和捕捞并举。

不过这并不意味着郊区内部没有区别。事实上，郊区被划分为近郊与远郊。近郊主要指原来市的郊区。这些地区紧邻城市，有的甚至与市区犬牙交错，没有明确的界限。由于距离城市较近，范围相对较小，被划入城市范围较早，故而被称为“近郊区”“小郊区”和“老郊区”。新划入的地方由于距离城市较远，面积较大，且以县的形式被划入，故被称为“远郊区”“大郊区”“郊县”。近郊和远郊被赋予了不同的任务。

近郊区之前被要求重视蔬菜的生产，却受到粮食供应的掣肘，因而在种植蔬菜时总有后顾之忧。有了远郊区后，近郊区着重发展蔬菜等副食品。1959年5月30日，《人民日报》发表社论，强调应大力增产蔬菜，“在保证城市蔬菜自给的方针下，近郊区的农业生产应该‘以蔬菜为主’，粮、棉、菜等各种作物能够同时兼顾的，当然可以同时兼顾，如果不能同时兼顾，必须首先保证蔬菜生产的发展；棉、粮及其他作物与蔬菜生产不发生矛盾便罢，如果发生矛盾，那就应该首先为蔬菜让路”。郊区的蔬菜生产被放到了特别重要的地位，并认为郊区农业生产“以蔬菜为主”是唯一正确的方针。这一要求，明确了城市郊区应该以蔬菜种植为主，是政策上的重大突破。不久这一方针被更明确、更简单化为“以菜为纲”。这一方针的提出，意味着郊区蔬菜发展不再受到粮食供应的限制，可以根据实际需要进行安排。如若菜地不足，城市可以将近郊区范围扩大。粮食供应不足，则由国家提供。此外，郊区农业“以菜为纲”，不必再过分考虑粮食生产，还可以发展猪、鸡、鸭、鹅和饲料的生产。

由于不用担心粮食的供应，各地纷纷扩大近郊蔬菜生产规模。菜地规模迅速扩大，菜农数量随之大量增加。

与1957年相比，1960年上海等五个城市的菜农数量及菜田面积大幅增长。菜农数量方面，即使是增长幅度最低的杭州亦增加70%，长沙增加最多，增幅达392%。菜田面积方面，杭州增长82%，贵阳增长541%。除蔬菜种植外，近郊区还趁此机会扩大管辖区域，发展畜牧业、水产业。

远郊区面积较大，一般是粮食剩余地区，正好可以弥补大中城市粮食不足。中共认为远郊区，“应当大体上像过去一样以生产粮食、棉花、油料和其他经济作物为主，同时全面发展农、林、牧、副、渔，实行多种经营（适当地着重发展养猪养羊和水产业）”。虽然远郊区主要任务是发展农业，但服务城市亦放在重要位置。其应使郊区和郊县所需要的粮食和饲料自给。在实际中，一些远郊地区调整了农业发展方针，扩大蔬菜种植面积，发展多种经营。

这一时期，中共强调应保证蔬菜供应充足，并提高了城市居民的蔬菜供应量。在计划经济体制下，蔬菜的生产由国家安排。随着城市副食品基地的建立，中共对于蔬菜的计划生产愈发精细和周到。1953年11月，陈云根据北京市的情况，提出按人口比例保持必需数量的菜园，具体即是城市人口每人每年平均消费蔬菜二百五十斤，菜园的产量每亩平均约七八千斤，则每三十人有一亩菜园。1957年陈云在十三省蔬菜会议上强调大城市应确定一个安全系数，适当增加蔬菜种植面积。次年，国务院正式提出城市居民每人每天应供应六两咸菜、一斤鲜菜，并要求各地在规划蔬菜播种面积的时候，增加一定的安全系数。在此基础上，各市被要求按照每人每天一斤菜的标准，加百分之三十的安全系数，再加百分之二十的损耗，最终按城市供应人口每人每天一斤半菜来安排生产。每位城市居民的蔬菜消费标准被大大提高，同时考虑到安全系数与蔬菜损耗问题，可以说政策较为完善。然而这一政策是在“大跃进”这一特殊的背景下提出的，蔬菜供应的标准过高，超出了农业的承受能力。

需要注意的是，由于对城市副食品自给的强调，一些地区的蔬菜种植面积明显过大。如厦门提出蔬菜生产、经营的方针是“宁多勿少、宁烂勿缺”，并将蔬菜生产的“安全系数”尽量提高，以规划全年的蔬菜生产。近郊区的一个公社规划建立15000亩的蔬菜生产基地，主要生产各种不便保管的叶子菜，远郊区的四个公社则另外建立一万亩的生产基地，主要生产便于运输保管的马铃薯、生姜、萝卜以及瓜果菜等。扬州市在扩大蔬菜种植面积时，亦本着“宁多勿少”的原则进行安排。

副食品基地的建设，确实在一定程度上提高了大中城市副食品的供应量。1958—1961年，在城镇人口大幅增加的情况下，35个大中城市的人均蔬菜供应水平呈稳定增长趋势，从1958年的人均0.62斤，增长至1959年的0.78斤，1961年更增长至0.8斤。1959年底，中共中央认为在蔬菜基本实现自给的情况下，大中城市副食品生产最重要的任务是大力发展以养猪为中心的畜牧业生产。然而这一时期城镇居民猪肉人均消费量急剧降低，1958年尚有16.06斤，1959降至9.97斤，1961年更降至3.49斤。

三.郊区的缩小与副食品供应方针的调整（1962-1966）

城市副食品基地的建立既通过“大跃进”的狂飙迈进而得到全面推广，又因“大跃进”的迅速退却而遭受严重打击。“大跃进”时期大中城市郊区的扩张以及郊县的形成，既与城市本身的副食品需求有关，又与“大跃进”纠缠在一起。由于对当时的粮食生产估计过高，城市近郊区以及部分远郊区大规模发展副食品。这为城市民众提供了较多的副食品。当然，从绝对数量上来说，副食品，尤其是肉类供应数量依旧处于一个较低的水平。不过“大跃进”所引起的粮食危机，使得郊区的区划面临着挑战，两个严峻问题凸显出来：如何减轻城市供粮压力及提高粮食产量；如何管理新划入的广大农村地区。

1957与“大跃进”时期，菜农和菜地数量均大量增加。

在表3中，我们可以看到1962年菜农数量是1956年的将近11倍，增长988%；常年菜田和季节菜田分别增长183%和320%，而同时期城市供应人口只增长了43%。菜农数量大大增加。粮农转化为菜农的过程，即是由向国家交纳余粮转化为国家向其提供粮食的过程。因此一个菜农的增加往往意味着国家需要提供两个人的口粮。而且菜地往往是农村的优质土地，将粮田改为菜地也会减少粮食产量。这在压缩城市人口、强调农业发展的时期是难以接受的。故而压缩菜地、减少菜农数量是一个必然的趋势。各地在调整国民经济时，大量压缩菜地。

对于城市包含大片郊区的情况，国务院副总理李先念等中共领导人十分赞赏，认为“我们的城市是社会主义的新型城市，既有比较集中的工业商业，又有较大的郊区农村，还有大批的机关、团体、部队、学校人员，可以说是城乡结合、工农结合的城市……可以利用城市就近支援的有利条件，加速郊区农业生产的机械化、水利化、电气化，不仅可以促进郊区副食品生产的迅速发展，而且可以促进郊区粮食生产的迅速发展。”还有人认为，在城市建立副食品基地，是一项科学的管理新型城市的方法。不过，如何管理这种“新型城市”，成为一个重要问题。一般来说，“大跃进”时期，大中城市郊区的扩大主要是以划县的方式进行的，而郊区的管理通常是设区管理，因此最初被划入郊区的县，其建制被取消，成为大中城市的一个区。但这其实降低了县的行政级别，从而使得原来的县成为市的附庸，不利于开展农村工作。1959年9月，全国人大常委会通过决议，决定直辖市和较大的市可以领导县、自治县。此后一些市恢复原有的县制。需要注意的是，在“大跃进”时期，一些城市走得更远，从行政区划方面取消了城区与郊区的区别，即将市区与郊区打乱，重新划分市的区划，使得每个区既有农业，又有工业。由于城市工作以工业为中心，这实际上放松了对农业的领导。在当时注重农业生产的恢复背景下，显然是不合适的。

面对这些问题，一些城市主动进行了调整，如减少菜农数量，调整郊区区划。有的城市主动将原本划入的地区重新划出。哈尔滨为解决城市蔬菜供应，曾于1959年将属于附近县的一些农村地区划归城市。然而由于农业生产下降，哈尔滨于1961年底将这些地区基本划回原属县份。邯郸市于1954年建立郊区，1959年将市区与郊区合并为市区，但1961年又将全市分为郊、市两区。不仅如此，1962年初，原划入的邯郸县从邯郸市划出，邯郸县得到恢复。这种将大城市原来所划入的县份尤其是附廓县迁出城市的做法，在当时并不少见，如石家庄将原栾城县和获鹿县划出，两县得到恢复。中共中央和国务院亦逐渐出台统一的政策规定。1962年，国家已经注意到当时大中城市的近郊区，划得过大，菜农过多，要求各地适当划小，以减少国家的供粮压力。同时规定县城和集镇，一律不得划郊区。1963年底，中共中央、国务院针对郊区问题，专门发出指示，对郊区行政区划进行了重要调整，影响十分深远。其对郊区范围进行了严格限制，“设在市区附近的必需的蔬菜等主要副食生产基地”属于郊区，总而言之，即是希望“市的郊区应该尽量缩小”。为此，指示还明确要求市总人口中农业人口所占比重一般不得超过20%，如果超过，需要压缩。这一举措除为加强对农业的领导外，更重要的是借此减轻政府供粮压力。

各地根据这一指示，纷纷对郊区进行了调整，不过执行情况较为复杂。调整的方式主要有两种。一种是将郊区部分地区划归他县，以符合国家的要求。这种情况在河北省最为典型。邯郸市将郊区所辖的87个村庄划归邯郸县、磁县和武安县；承德市将所辖的31个村庄划归邢台县和沙河县；石家庄则将所属的119个村庄划归正定等三县；保定市亦将所属的29个村庄划归清苑县和满城县；承德市郊区缩小极大，所属的309个村落划归承德县和滦平县。张家口、唐山、沧州等市亦纷纷将郊区缩小。一些城市在扩大郊区时是将一些县尤其是附廓县划入，改县为区，此时则将其迁出城市，恢复原有县制。如大同撤销两个区的建制，恢复大同县和怀仁县。在进行调整时，还有一些地方提出由于需要压缩的郊区人口较多，可以设置新县。然而在实际过程中，这种情形并不多见。

不过亦有一些城市由于之前已经进行过调整，故此时未变动。“大跃进”时期，北京将原有郊区与新划入的地区设置为九个郊区，其中近郊四个区，远郊五个区。由于新划入地区范围较广，由县改区管理不便，故而北京曾于1960年1月经国务院批准后，恢复远郊区县的建制，但仍由北京领导。此后北京只有四个近郊区。至1964年时，北京认为朝阳、海淀与丰台三个近郊区“工厂、机关、学校很多，职工聚居，同市区交叉，都是当前城市建设所必需，又是本市蔬菜的主要生产基地，与市区不可分断，实际已是市区，无法单独划出作农业地区”。而为发展矿业，门头沟区亦不能划为农业地区。因此，北京在调整时仍将这四个区作为市的郊区。杭州与北京类似。1961年，杭州市将原杭县一部分地区划归余杭县，郊区面积大为缩小。1963年时，杭州郊区农业人口占全市总人口为22.5%，虽然超过中央要求，但为了保证城市蔬菜供应等原因，故未进行调整。总体来说，经过调整，大中城市的郊区面积大大缩小。

北京的调整幅度较大。1965年北京市的市区面积不仅大大小于“大跃进”时期，同时亦小于1957年的面积。这主要是由于北京在“大跃进”以前郊区扩展较多，此次收缩亦较多。这是少数情况，不过依然大于1949年的面积。大多数城市的郊区规模虽然缩小，但相较于1949年和1957年仍大为扩展，典型城市是杭州市。

郊区规模的缩小以及农业人口的减少，无疑将会影响城市副食品的供应。事实上，大中城市的副食品供应在国民经济调整时期十分紧张，建立副食品生产基地的政策亦难以持续。1963年郊区区划的调整，实际上是对此前建立副食品生产基地的否定。不过这并非退回到1957年以前。

建立副食品基地确实有其重要意义，只是规模需要适当，不能超出农村的承受范围，故而政府对此始终坚持。1962年底，水产部认为在连续遭受三年自然灾害、口粮和副食品较紧的情况下，水产品对保证一些城市、工矿区人民健康和支持农村生产度荒方面，发挥了一定作用。今后有条件的地方应大力发展城郊和城市附近的渔业生产，逐步培养和建立一批水产品商品基地。这一方针得到了中共中央和国务院的认可。1963年10月，中共继续强调城市应在郊区建立副食品生产基地，认为积极发展郊区农业生产，建立稳定高产的蔬菜和猪、禽、蛋、奶、水果等主要副食品生产基地，是保证城市副食品供应、安排好城市居民生活的一个重要措施。但此时已不再单纯强调副食品的生产，而是要求同时尽可能提高郊区农民粮食的自给率。

尽管提出在郊区继续建立副食品基地，但郊区主要以生产蔬菜为主。为保证蔬菜等的供应，中共中央和国务院在调整时提出“市区附近的必需的蔬菜等主要副食生产基地”属于郊区，可以保留，而且强调压缩郊区时应考虑到城市所需要的蔬菜等主要副食品的供应问题。这一时期，大部分市的菜地规模以及菜农数量与1957年相比，均有所增长。

如表5所示，相比于1957年，1963—1966年，城市供应人口虽然增加，但其增长幅度远不及菜农人数及菜田增长幅度，郊区蔬菜的供应量由此大大增加。每人每天的供应从半斤左右增至7两以上。这一时期郊区在蔬菜供应中所占的比重也有所提高，普遍比1957提高10%左右，基本实现自给。

不过在实际调整中，菜地的调整也是经过了一番波折。1963年，35个城市平均每人每天供应蔬菜0.77斤，在蔬菜上市旺季，一些地方甚至出现了鲜菜积压、滞销的现象。1964年，一些城市调整郊区规模，对菜田压缩过多，导致蔬菜淡季供不应求，不得不从外地调运。1965年，这些城市增加了菜田面积，实现了自给。经过几次调整，大中城市的蔬菜供应达到了较好的状况。1965年，“全国大多数城市做到蔬菜供应充足，品种较多，质量较好，价格稳中有降，购买方便，是建国以来蔬菜供应比较好的年份”。

需要注意的是，菜田面积减少的同时，单位面积产量却呈现持续增加的趋势。中共在强调“郊区为城市服务”的同时，亦从技术、肥料、设备等方面支援郊区的农业生产。这种支援在“大跃进”及国民经济调整时期被着重强调。各地亦愈发强调菜田亩产量的提高。城市对于郊区农业生产的发展有着复杂的作用，但总体上发挥着积极作用。蔬菜的亩产量在60年代中前期大幅增长。以蔬菜生产为例，1949—1966年，35个大中城市的平均亩产呈上升趋势。1949年平均亩产为3522斤；1952年为4681斤；1957年为5539斤。然而在“大跃进”时期，蔬菜亩产陷入低谷，1960年时亩产只有3791斤。此后逐渐恢复，甚至有所发展。1964年亩产为5497斤，1965年亩产增至6494斤，1966年更是增长至7015斤，比1949年增产99%，比1952年增产50%。而1967—1979年蔬菜亩产量稳定在7000多斤。这意味着在1966年，蔬菜的技术、肥料支持较为充足，亩产量基本达到顶峰。同一时期，由于精简职工，城市人口一度被大大压缩，此后虽有所恢复，但增长速度较为缓慢。1961年35个大中城市供应人口为4315万，次年大幅降低至3999万，此后数年不断增长，但1966年方增至4321万人。由于亩产量的提高，城市人口的压缩，郊区面积被压缩，城市的蔬菜供应却较此前为好。

在郊区建立副食品基地，需要远郊区的支持。然而这种支持在农业危机时遭遇严重挑战。国民经济调整时期，粮食供应十分紧张。郊区的农业生产，虽然依旧强调蔬菜供应，但粮食亦被重视。在此情况下，粮菜之间的矛盾再次凸显出来。1962年初，天津提出当年郊区的农业生产方针是“为城市服务、以农业为基础、以菜为纲”，具体即是“在保证蔬菜生产的前提下，积极增产粮食”。但各种生产间存在着尖锐的矛盾，其中尤其突出的粮菜矛盾。由于当时菜农口粮水平较低，与粮农之间有着明显差距，一些菜农便希望将菜田改种粮食。为此，天津采取了一些措施。不过，这些举措并未解决菜粮矛盾。1963年，天津市承认近几年来，由于粮食供应偏紧，郊区农民群众在种粮、种菜问题上存在着矛盾，蔬菜供应状况不够正常。在大连，由于农业歉收，菜农的口粮被降低，出现了“种粮饱肚子，种菜喝菜汤”的现象。一些菜农希望少种蔬菜，多种粮食。

随着国民经济的恢复，菜粮之间的矛盾逐渐缓解，菜农的口粮供应也得到保障。但近郊区和远郊区配合的模式却不复存在。1963年，中共对于郊县亦进行了调整，要求市辖县应该按照县的建制进行领导和管理，不得划为远郊区。这实际上否认了郊县作为城市远郊区的作用。县虽然属于市管理，但其工作不应以城市为中心，而是理应有自己的工作重心。在这种情况下，市辖县不再负担起为城市提供粮食的义务。近郊区和远郊区互相配合为城市提供副食品的模式被否定。当然之前将郊县视为远郊区，确有一定合理性，故而中共提出如果近郊区无法满足城市主要副食品需要时，可以由附近的县支援。但粮菜矛盾始终存在，在“文革”时期，一度出现“菜农不吃商品粮”的口号。菜地除与粮田存在矛盾外，与林业、畜牧业也存在矛盾。国民经济调整时期，为发展蔬菜，天津不少生产队滥砍滥伐以种植蔬菜、搭建菜窖等。

这个时期，中共虽然依旧会提起城市副食品生产“自力更生为主，争取外援为辅”的方针，但主要针对蔬菜而言。郊区的生猪养殖等虽然被重视，但中共已不再强调在郊区建立生猪生产基地，而是更为看重农村生猪的饲养。1953年城镇每人每年消费猪肉约20斤，农村是11斤。此后数年城镇农村猪肉消费量均呈下降趋势，1956年分别降至16.75斤与7.79斤。1959年中共中央提出，各地肉食的供应标准是每人每月一斤、一斤半或者两斤。这里的“肉食”指猪牛羊肉，不包括鱼肉。这一供应标准此后长时间内并未达到。1964年，商业部提出继续采取“死定量、活供应”的办法。大中城市每人每年的供应量，一般安排十斤，另外特需供应是二斤（北京市为三斤），全年共计12斤，在肉多的时候，还可以多供应一些。这种供应量恰好与1959年所提的最低标准相同，这意味着政府并未完全实现其建立副食品基地的目的。不过随着国民经济的调整与恢复，农村的生猪饲养与得到恢复和发展。城镇居民的实际猪肉消费量迅速反弹，从1962年的7.58斤恢复至1963年的16.55斤，再增至1964年的21.60斤。可以说在“文革”前夕，城镇居民的猪肉消费较50年代有所增长。当然，这种增长并不主要因郊区畜牧业的发展，而是依赖广大农村实现的。这意味着通过农村养猪供应城市的方法是可行的，城市自给的要求便不再强调。可以说除蔬菜以外的副食品生产，中共此时已经放弃了“自力更生为主，力争外援为辅”的方针，在事实上更为注重乡村的生产。

结语

诸多因素影响着行政区划的调整，而在郊区行政区划的变动中，保证大中城市副食品，尤其是蔬菜的供应是一个重要影响因素。中国古代虽已有郊的概念，但近代意义上的郊区是伴随着市制的出现而形成的。郊区位于城市与乡村的过渡地带，其生产具有诸多特殊性，其中为城市提供包括副食品在内的各种服务占据重要地位。民国时期，在城市郊区和附近即出现了专业的菜圃、鱼塘等生产基地，为城市提供蔬菜、肉类、水产等各种副食品。一些生产采用了新式的生产和经营方式，对于保证城市供应意义重大。中共在土改时期，对此十分重视，并制定《城市郊区土地改革条例》，确定了郊区的行政区划。这对于城市发展具有十分深远而重要的意义。尽管城市与乡村相对，但拥有郊区后，城市便不再是纯粹的城市，而是包含农村的城市。这就使得城市可以部分实现副食品自给。在计划经济体制下，郊区的意义更为凸显。从1953年起，中共逐渐提出“郊区生产为城市服务”的方针，以此希望郊区提供城市所需的各种副食品。郊区面积虽小，不过可以发展经济作物、畜牧生产等，与当时的农村相比，独具特色。虽然在实际中，受限于面积狭小，郊区着重发展蔬菜生产。这对于改善城市居民的生活十分重要。

从更深层次看，郊区行政区划的变革既与全国行政区划的调整有着密切关系，又有着自己的内在变化逻辑，有时两种因素纠缠在一起，使得郊区行政区划的变化呈现十分复杂的态势。“一五计划”时期，随着人口的增长与国民经济的发展，城市副食品供应愈发紧张，扩大城市郊区有客观要求。然而这种需求与“大跃进”时期行政区划的盲目调整结合在一起，便会带来诸多弊端，这也是1963年国家缩小的郊区的动因。

副食品的供应看似是城市与郊区的关系，实则还牵涉到普通农村。中共建政前，城市副食品的供应由市场调节，郊区固然在其中扮演了重要角色，但普通农村地区亦发挥着重要作用。但随着计划经济的开展，郊区供应副食品的功能被强调和放大，普通农村逐渐丧失了这一作用。然而郊区的副食品生产并不能随意扩大，而是受到粮食生产的严格限制。郊区发展蔬菜等副食品，离不开普通农村提供的余粮。但在大中城市只包括郊区的情况下，难以与普通农村地区有效配合。从供应副食品的角度而言，大中城市加强与周围地区的合作亦是客观需要，不过并非一定采用调整行政区划的方式。然而这一客观需求在“大跃进”的背景下以大中城市将周围数县并入的方式进行，郊区规模从而大幅扩展。中共试图以此实现城市副食品自给的目的。城市管理的不成熟以及大跃进政策的彻底失败，使得各地急需加强对农业的领导，郊区的规模又被大大压缩。中共一定程度上放弃了建立副食品基地的想法，更多要求城市实现蔬菜自给。不过这并不意味着建立副食品基地从根本上是错误的，而是有其合理性。事实上只是需要考虑其规模以及实现方式，故而这一设想在此后不断被提起并转化为行动。

在郊区行政区划的确定和调整过程中，如何管理郊区是一个难题。中共将城市工作与农村工作分开，但为了保证城市副食品的供应等，认可了郊区行政区划的存在。随着工作重心的转移，中共逐渐熟悉了城市工作的管理，但对于管理城市中的特殊区域——郊区，始终在探索。在郊区规模较小的时候，各地对于郊区管理机构的设置、工作方针的确定即有不少困惑。不过由于郊区规模有限，这一管理上的问题并未凸显。然而随着郊区范围以一种前所未有的方式扩大时，这一问题迅速暴露。对于城市工作的重视，使得各级政府难以将工作重心放在郊区上。农业危机的出现使得政府意识到必须加强对于农村工作的重视。郊区行政区划因此再次予以调整。郊区的范围需要适度，对于城市副食品的供应亦不能提出过高指标。

（本文原刊《中国历史地理论丛》2022年第1期第112—126页，文中原有注释，引用请务必参考原刊。）