中国封建社会地方行政体制比较研究

张创新/华金辉

【摘要】　中国封建社会地方行政体制的演化，突出特点是紧紧围绕着中央政治权力展开。各朝在地方行政体制上虽各有特色，但总体上行政层级呈递增趋势，地方职权呈递减趋势。基层乡村组织各代虽有变更，但始终保持着高度的宗法性和政治性。封建社会从秦至清的二千余年间，地方行政层级基本上在二级至四级之间变换，而以三级时间最久。发展的总趋势是由“外重内轻”向“内重外轻”演变。行政职能中只突出政治职能，而弱化经济、文化和社会职能。行政体制的废立全凭君主意志，缺乏客观的指导原则。行政体制的核心是中央集权制，扼杀了行政活力。

【关键词】　中国　封建社会　地方行政体制　中央集权　外重内轻　内重外轻
   

地方行政体制是中国古代重要的政治制度，它的好坏关系到王朝的兴衰。故此，在对地方如何治理的问题上，历代统治者花了不少的功夫，力图达到“内外相制，轻重相权”的局势，使地方易于中央控制，以求封建统治长治久安。中国古代地方行政体制的演化突出特点是紧紧围绕着中央政治权力展开的，正由于此，才有行政层级划分的变更。本文仅就中国封建社会诸朝的地方行政体制进行比较研究，有纰缪之处，请专家、学者指正。
    　　                   

一、地方行政体制的比较

      秦朝统一天下，始皇采纳了廷尉李斯的政治主张，罢诸侯，兴郡县。这在地方行政体制上是一个划时代的变化，为我国行政区划的管理奠定了新的基石。它也为官僚制取代世卿世禄制创造了条件，使郡县长官不再是世袭，而是由国君任免，领取国家俸禄。汉初在秦郡县制的基础上，改秦子弟无尺寸之封的做法，推行郡国并行的体制。至东汉末原作为监察区的州，渐变成具有行政职能的机构。至魏晋形成州、郡、县三级制。隋罢州，仍置郡县（后又为州县）二级制。至唐又在州（府）之上设道制。宋为加强中央集权又改道制为路制，出现路、州（府）、县三级制。元代是我国地方行政体制重要变化时期，在省制下设路、府（州）、县，自此，省作为我国地方一级行政单位至今不衰。明废除路制，在省、府（州）、县之上又出现总督、巡抚。清代地方行政体制亦如此，省之上有总督、巡抚，省之下有道。致使体制上，虽未规定它们为一级正式地方行政层级，而事实上，它们却发挥着一级行政单位的作用。
      从上述历朝地方行政体制的演化过程中，行政层级呈递增趋势，由二级直至四级。这个变化是以中央控制之易与不易为中心进行的。下面结合具体史实说明之。
      1.在封建社会各朝中，汉唐曾出现过盛世，这与它们较好的地方行政体制密不可分。与其它朝代相比，两朝的共同特点是：其前期地方均实行二级制，地方设有监察区。
      汉代实行郡县二级制，不过与郡并行的还有封国，初为异姓王。由于诸王国各自拥有重兵，行政独立，自统郡县，封域又大，“制同京师，皆如朝廷”①，势力强大，实为一割据的独立王国。故高祖剪除异姓，代之以同姓王，但问题仍未得到解决。后在贾谊等强干弱枝的政治主张指导下，文景以后，进一步削减王国的土地与行政权。景帝中元五年，令诸侯王不复治国，改王国丞相为相，代国王治国如郡守，裁去王国的御史大夫、廷尉、诸卿大夫。武帝以后，王国和郡的组织已差不多了。汉朝认为秦之郡过大，将秦之36郡增至103郡。虽然王国的威胁已消除，但由于郡数过多，中央政府管理幅度增大，中央政府未免难以控制。为增强中央之权势，同时加强地方政权的效能，文景之时就已派御史、丞相史巡察郡国。武帝时，各置刺史一人，为中央派出的常驻监察官，称“部刺史”。“刺”的意思是刺举不法，“史”的意思为天子之所使。各部刺史依汉武帝手订“六条”，对所属郡国实行监察。且汉朝重视地方官吏人选，给予他们较大权力，有行政、司法权。汉宣帝常说：“庶民所以安其田里而亡叹息愁恨之心者，政平讼理也。与我共此者，其唯良二千石乎！”②这对地方政府的管理是有很大作用的。
      唐代地方行政体制实行州、县二级制，和州地位相当的还有府和都护府。唐有州258个，较汉代的郡多两倍余。众多的州为其管理亦带来麻烦，故此，唐亦设监察区，置十道监察，后又增为十五道，道置采访使，巡察州县。肃宗以后，又有观察使之设③。州之长官为刺史。刺史如同汉之郡守，均为亲民之官，皇帝颇为重视。唐太宗曾说：“思天下之事，丙夜不安枕，永惟治人之本，莫重刺史。”④武后时陈子昂说过：“一州得才刺史，十万户赖其福，得不才刺史，十万户受其困，国家兴衰，在此职也。”⑤但唐之地方长官的权力远小于汉代，如人事权，唐刺史对其所属僚佐只可辟用品外小吏，九品以上僚佐的辟用，必须报请吏部批复，这种状况对地方建设多少又存在不利的因素。
      从行政学角度看，一个国家的行政层级应是高级决策层，中级管理层，低级执行层。决策属于中央，管理与执行属于地方政府。汉唐的行政区划基本上符合这一原理，且地方官吏的人选得到了重视，地方的权限相对合理，这对决策的有力执行创造了条件，对两朝一度出现过盛世起了巨大的推动作用。
      2.汉唐的地方行政体制虽然利于中央对地方的控制，但由于监察区变为行政区等原因，发展至两朝后期，便形成了“外重内轻”的局面，导致国家由统一走向分裂。
      汉成帝时，改刺史为牧，增秩为二千石。东汉以后，州牧权力扩大，一州之事，可全权处理。原来刺史遂由监察官员一变而为拥有实权的地方最高行政长官。州牧掌军、政、财大权，又有广土众民，实力雄厚，致使干弱枝强，中央集权走向地方割据，导致三国、魏晋南北朝的分裂割据状态，地方行政体制日趋混乱。
      同样，唐在安史之乱以后，随着中央力量的削弱，地方割据势力强大，道的军事、行政权逐渐被实力强大的节度使所控制，道的监察区性质也就渐趋改变。至唐末黄巢起义失败以后，道遂成为州以上的一级权力机构，一道的军、政、财大权，实集于节度使之手，导致外重内轻，亦形成了五代十国南北对峙的局面。
      可见，监察区的设立，即可限制地方官吏的权力，同时又加强了地方势力。因为，一方面，监察区的设立可监督地方官忠实地依皇帝旨意办事，向上反映地方的实情，使地方长官不得随意办事；另一方面，监察区对于地方郡（州）、县来说，就多一层指挥监督机关，尽管它并非直接的上司，但监察官受皇帝的派遣，监察机构实质是中央派出机关，具有很大的权威，又加上监察职权的行使并无严格的制度规定，故品秩低的监察官又可越皇帝之意自行其事，并渐渐形成具有强大权力的离心力，使皇帝不易控制。当然，监察官权力扩大而其辖区变成行政区，与汉唐两朝后期中央政府的腐败有很大关系。东汉中期以后，皇帝多为幼主孱君，“母后临朝六”⑥，于是从皇帝废立，至于朝政，皆轮流控制在外戚宦官之手。外戚以大将军秉政，宦官则以中常侍执政，禄去公室，政移私门，双方水火利害，彼此冲突斗争。且外戚宦官之争，又引起“党锢之祸”，大批政府官员被迫害，幸存者禁锢终身，几乎完全被摒弃于政权之外。中央集权的削弱，为地方的分割予以机缘。唐玄宗后期，中央之奸臣乱政祸国，李林甫专权在前，杨国忠乱政于后；上有皇帝享乐纵欲，下有大臣粉饰太平。中央集权“不得不弱”，分镇势力“不得不强”⑦，遂有安史之乱，地方割据势力增强。
      汉唐以后的魏晋南北朝与五代十国，由统一的中央政府转向国家分裂，地方行政区划日趋混乱。如魏晋南北朝“百室之邑，便立州名，三户之民，空张郡目”⑧，州郡之数大大增多；加上侨州郡县的变化，使得中央政府管理极为不便。同时，在这两大分裂时期，州牧、刺史与节度使都握有军政大权，这种军政不分的“合二为一”制，不仅使得地方机构职权不清，而且增强了它们的割据势力。
      3.宋元明清有鉴“外重内轻”，轻力加强中央集权，增加了行政层级，分散职权，结果却导致“外轻内重”。
      为防止地方割据势力再起，宋对地方进行了直接控制，其总的政策是：划小政区，分割权限。宋朝最盛时全国设23路，38府，254州，59军，1234县。地方长官权力大为削弱，如在地方最高行政层级的路，设经略安抚使、转运使、提举常平司、提点刑狱使四长官，掌一路之军、政、财、司法大权，使得地方最高长官之权一分为四，互不统属，直接对皇帝负责。且地方长官由皇帝直接任命中央文官担任，这种遣官使得本官成为闲职。宋还在各府、州设立了“事得专达”皇帝的通判官，以分知州的职权。这些不仅造成机构臃肿，名不副实，官制混乱，而且由于权力完全收归中央，实行高度的中央集权，导致地方无权无力，地方建设必然受其影响。
      元朝初期仿照宋制，地方分路、府（州）、县三级，后因所设行中书省利于对地方的控制，行省便成为路之上的固定行政区。地方长官自路以下，无论总管府、州府、或县廷，均设掌印办事、握有实权的蒙古掌事官“达鲁花赤”一员，既监察地方行政长官，又是地方政权的最高负责人。尽管元朝增加了地方的权力，但由于行政层次多而乱，且蒙汉相互忌视，地方也无大的治绩可言。
      明之地方行政体制，实行省、府、县三级制。省之下，分若干道，作为省之派出机构，是监察区，分管若干府。另还设有无地盘的专职道员，如督粮道、提学道等。省之长官有承宣布政使司、提刑按察使司、都指挥使司，三司共同组成省级政权机关，分别管理地方行政、司法和军事。三司的设立，有使地方机关的职权趋向专一化的一面，同时三司地位平等，互不统属，直接受皇帝统辖，又分散了省级长官的职权，使皇帝易于控制。
      清代地方行政体制有省、府（州、厅）、县三级，省下也有其派出机构。省之行政官制颇杂，或置总督，或设巡抚，或督抚并置。总督或辖一省，或辖二至三省，以至有人把它称为省之上一级行政区，这是有一定道理的，但制度上没有规定，至多在事实上把它说成是如此。省之巡抚所属，有布、按两司，分理地方民、刑两政种种情况。地方虽握有一定权力，但由于被众多的层级与派出机构、官职所分散，地方实际并无多大自主权，仍是由皇帝随意安排。
      元明清没有宋那种明显地收一切权力归中央，但同宋朝一样，官职紊乱，权力分散，地方与中央相比，未免有些头重脚轻。
      4.历朝行政体制变化之中，县作为一级行政组织始终未变，只不过随着行政层级的增加地位越来越低。各朝县制均不是一致的，且有不同名称与等级。明代以前历代，以户口之多寡来区分县的等级，至于等级之数各朝不一，如秦分二级，汉分三级等。另外，隋始，京都地区的县与其它县又有区别。到了明代，采用以粮赋多少为划分等级的标准，粮十万石以下者为上县，六万石以下者为中县，三万石以下者为下县。清袭明制，只是以一、二、三等代替上中下之分。明清以应征粮赋多少来划定县的等级，这是依照一县的经济实力来确定其地位的，比起以往是进步的。
      历朝的地方行政建制中，除了一般的行政设置以外，还有些特别行政建制。一是以京郊地区而设的，如秦之内史，汉之三辅等。二是因为特殊的政治需要，如汉之封国食邑。特别是各朝在少数民族聚居的地区，依其特点所设的机构，如汉唐的都护府。还有其它特别行政建制，如宋监、军役在边关地区。这种特别行政建制有因地制宜的性质，它对发挥不同地区的优势有着积极作用，特别是少数民族地区采取这一措施，对民族地区的经济文化发展十分有利。
                           

二、基层行政体制的比较

      基层行政体制包括乡、亭、里、甲等组织，也属地方行政制度的内容，只因它的特殊作用，把它单独列出予以比较。
      基层的乡里制度的建立对封建社会各朝统治的稳固起着极大的作用，它是加强专制主义中央集权制统治的强有力手段。《墨子·尚同》中说过，做到“乡治”，就能达到“国治”、“天下治”。所谓乡治就是“乡长唯能一同乡之义”。乡治之所以有如此作用，这是因为乡里制度适应封建国家控制人口的需要。前文已说过，从秦汉时期，地方行政区划不是以地域的广狭，而是以户口多寡为标准，直到明清才改以税粮多寡为标准。之所以如此，是因为户口是封建国家课取赋税、调发力役、组织军旅的最基本的依据，封建皇帝要最大限度地把全国的人户控制在自己手里，必须达到乡治。另外，乡里制度对于维护封建地方治安、防范和镇压农民阶级的反抗具有特殊功能，这是由乡村组织所具有的特性决定的。
      封建社会各朝基层乡村组织虽有所变更，但其基本特性始终未变。这就是：
      1.宗法性。历代乡村行政体制的基本原则是“什伍相保”或“什伍连坐”，故乡村行政组织的建立是以对全体乡村居民进行什伍编制为起点的。封建社会的乡村组织由原始公社制和奴隶制传袭下来，多半是聚族而居。与奴隶社会相比，其变化是，由于阶级的分化，以血缘关系为纽带的宗族关系，溶于乡党邻里的关系之中。昔日的宗子、族长、家长变成了宗法地主而成为乡里的头目，从而赋予乡里行政体制以宗法性为其特征。封建社会历朝乡里组织头目的选举均是如此。秦汉时代乡三老，必须由“年五十以上，有修行，能帅众”者担任，故号称“众民之师”⑨，具有“劝导乡里，助成风化”⑩的权威。这种所谓三老，就是宗法地主。北魏实行的“宗主督护制”，更是明显，即使后来改行的党、邻、里第，“皆豪门多丁者为之”(11)。北齐、北周时代的党族，隋代的族正，唐代的乡正、耆老，五代、两宋的耆长等，皆为宗法地主。明清时代的乡里头目，由于缙绅是人选，宗法性特征尚存。
      2.行政包揽一切。封建社会行政职能的政治性强，最基层的乡村组织也是如此。乡村的乡里头目，既是宗法地主，更是所在乡村的行政长官。他们秉承上级行政长官的旨意，凭借手中的权力，管理乡村的一切事务。诸如：提倡乡议，维护封建伦理秩序；维持治安，强化对民众的控制；功课农桑，保证统治者的赋税收入；管理户籍，以利徭役、兵役的征发；兼理司法（“听讼”）等等。正如陆世仪所说：“先按地方分邑数乡，然后什伍其民，条缕析，令皆归于约长，凡狱讼、户口、田数、徭役，一皆缘此而起。”(12)可见，乡村组织的行政职能是很广的。
      封建社会各朝乡村行政组织除上述共性外，历朝又具有自己的个性。秦汉县下行乡亭之制，以百户为里，十里一亭，十亭一乡。这种乡亭里制直至三国未改。晋时，乡之置由县所辖户数而定，“县五百户以上皆置乡，三千以上置两乡，五千以上置三乡，万户以上置四乡”(13)，乡下只设里。南北朝时，政多更迭，乡置废不常。刘宋行亭里什伍之制：五家为伍、二伍为什，十什为里，十里为亭，十亭为乡，类似秦汉乡制。北魏、北齐未设乡。北魏初以宗族为单位实行“宗主督护制”，486年，孝文帝改其为“三长制”：五家为邻，设一邻长；五邻为里，设一里长；五里为党，设一党长。北齐在县以下实行比闾族党制：十家为邻比，五十家为闾，一百家为族党。隋初，县下设乡、里两级，里下还有族、闾、保等组织。五家一保，五保一闾，四闾一族，一族百家。乡在隋时为专理民间诉讼的基层组织，六百家置一乡，设一乡正，后于590年因乡有弊而废止。唐在县以下“以百户为里，五里为乡”(14)，乡里之下设村（在乡村）或坊（在城市）；其下还有“四家为邻，五家为保”(15)的“递相督察”(16)的邻保组织。唐朝中后期，许多地方废县置乡。另外，唐之乡还有不同于他朝的情况：一是把外流人员合在一起编为乡，如737年，以客户编成十二乡，置唐城县管辖；二是为奉祀皇帝陵墓而专置某乡。宋初，县下设里、乡二级。王安石变法时，县下乡制改为保甲制：十家一保，五十家一大保，十大保为一都保；与比闾族党制并行，保甲掌赋役，比闾族党掌政教。新法废止后，县以下实行保比制：五家相比，五比为保，十大保为一都保，各设保长、保正以充差役职事。宋以后，县成为基层组织，其下不再设乡。仅金时，村随户口之多少设乡，但乡已不复为行政组织。元时，县以下实行村社制度，以五十家为一社，置社长，增至五百家，则另设长一人，不足五十家者，与近村合为一社，地远人稀者就其便而置之。明时，县下初行里甲制，以十户为一甲、一百一十户为一里，设甲道、里长掌之；后改里甲为保甲，每保统十甲，每甲统十牌，每牌统十户。至清时，保甲制与里甲制并行于基层，前者掌户口治安，后者催赋征役。
      历朝基层行政组织的建置有所差异，基层组织自身所发挥的作用又有差别，这与上边所讲的地方行政组织是相应的。如宋朝，因“收乡长、镇将之权悉归于县”(17)，基层组织是没有什么权力的。但历朝基层组织的基本职能是不变的，即劝课农桑、服徭役、兵役等。值得一提的是乡议。乡议是指乡官们对现任官员进行评议和举荐，它对官吏的任用有一定积极作用。如汉宣帝时，京兆尹王尊治绩卓著，受到乡三老公乘兴等人的称赞，并书奏皇帝。但魏晋之际，因“九品中正制”的实行，品评人才归中正。宋以后，乡议有所恢复。不过，因基层组织的特性决定了它品评人才的标准是封建伦理道德，这是一大局限。另外，在明朝，因保甲制取代里甲制，基层组织的职能就相应地发生了变化。从其头目的选举中就可看出这一点，里长由丁粮多者担任；保甲长不以财产为选任标准，而是由才力为众所服者担任，其职责是辑捕奸盗，维护治安。这种不同说明了基层组织的职能仅仅是维护社会治安了，而原来那种限制农民在土地上的超经济职能削弱了。
      基层组织是与每个人紧密相关的，如何设置，既要考虑自然情况，又要考虑经济状况，而封建社会历朝偏重于自然的人户数，宗法性强。基层行政组织职能在政治与经济相比之中，经济职能应占主要地位，而封建社会历朝却恰恰相反，政治职能强，经济职能弱，虽然各朝实行的是“重农抑商”，而实际上农业生产是靠对农民的残酷压迫与剥削进行的，并没有什么积极的政策与措施发展农业。基层组织应是自治的，而历朝因豪强地主把持乡政，他们是仰赖上级官吏从政治上来保障自己的地位的，故自治性是很弱小的。种种原因，限制了乡村的发展，使乡村处于一种自给自足的落后状态。
 

三、地方行政体制的主要特点

     综上所述，中国封建社会地方行政体制主要有以下特点：
     1.自秦汉至明清二千余年间，我国地方行政层级一直徘徊在二级至四级之间，而以三级或类似三级时间最长。这是中国行政层次的历史特色。一般来说，一个朝代建立初期，即由兵荒马乱的战争年代转向国家统一，从事经济建设时期，地方行政层级多半是两级，如汉、唐。这是因为地方行政区划单位多而其统治区域小，地方行政层级少易于控制，便于中央集权。而在一个朝代进入经济发展时期，地方行政层级，多半是三级。这是因为，经济发展了，地方实力增强了，这时由于地方层级多，中央对地方不易控制，为了弥补这一不足，中央又在原地方区划之上设一监察区，使中央对地方既易控制又易监察。久而久之，监察机构逐渐演化成地方最高层级，如汉代的州、唐代的道等。
      2.由外重内轻向内重外轻发展是中国封建社会行政体制变化的主要原因。在我国两千余年的封建社会里，曾先后出现过几次大分裂的局面。如秦汉后的五胡十六国，隋唐后的五代十国都是由于中央政治权力过轻，地方政治权力过重的结果，而“外重内轻”必须造成社会动乱与国家分裂。因此，从地方行政体制看，至唐以后再不见把监察区改为地方最高行政层级的事例，相反开始注意地方行政权的分散，起到相互制约，互相制衡的作用。
      3.行政职能单一。行政职能就是行政组织及行政官吏的行政活动在国家的社会生活中所起的作用，它反映着政府所代表的国家阶级实质和活动的基本方向。在中国封建社会，它实质上是由皇帝的意志决定的。因此，其行政职能是依行政宗旨的，强力推行皇帝的意志，维护皇帝的尊严。行政职能单一还体现在它的政治性强。封建社会行政与政治完全融为一体，政府机构一般也就是政治机构，政府机构及其人员随意施政，没有什么法律对政府管理的范围、权限、方式、行为作出规定或限制，行政渗透于一切领域。我们知道，行政的基本职能有政治职能、经济职能、文化职能和社会职能等，而中国封建社会，政治职能突出，其它职能弱化，经济职能、文化职能和社会职能从属于政治职能。
      4.地方行政体制缺乏客观的指导原则。行政体制的建立除了有主观因素的作用以外，更主要的是依客观规律办事。而中国封建社会行政体制中包含的主观因素居多，如行政机构的设置、行政人员的多少完全由君主个人意志所决定，而很少考虑客观实际。这与儒家的“人治”为主导的政治思想是分不开的。当然，中国封建社会中也不乏其合理的行政指导原则。如秦朝李斯废分封为郡县的政治主张，就考虑到了每个历史时代行政体制的相异之处。汉朝贾谊等的强干弱枝的政治思想，对于西汉前期中央与诸侯王之间矛盾的解决，产生了重大的影响。此后，汉景帝时的“削藩策”，汉武帝时的“推恩令”，基本上是这一思想与实践的继续，它也为后代的统治者提供了政治统治经验。中国封建时代各个统一王朝，在处理中央与地方的关系上，大体上均通过不同的方式来贯彻强干弱枝的思想，以实现中央对地方的牢固统治。唐太宗李世民认识到民众是国家的根本，指出“君依于国，国依于民”(18)，并在此基础上提出“安人理国”的治国方略。它在政治上的体现是：以儒为本，任贤致政，议政纳谏和施法宽简。这作为地方行政体制的指导原则是有其积极意义的。尽管如此，他们是从统治阶级需要出发的，不乏主观色彩，只是本能地与当时实际有所一致。
      5.中国封建社会的行政体制核心是集权制。在君主政体上，皇权至上，各朝所推行的是中央集权制，地方权力极为有限，上下级间是绝对服从关系，一切决策由上层决定，行政运行的动力源于上层赋予（尽管地方政府有过权力扩大、离心力增强的现象，但那是因为这种集权采取了不适当的措施）。这种集权制扼杀了行政活力。
    注释：
    ①《汉书·百官志》。
    ②《汉书·循吏传》。
    ③《新唐书·地理志》。
    ④《新唐书·循吏传序》。
    ⑤《新唐书·陈子昂传》。
    ⑥《后汉书·后妃传》。
    ⑦《新唐书·兵志》。
    ⑧《北齐书·文宣帝纪》。
    ⑨《汉书·文帝纪》。
    ⑩《后汉书·明帝纪》。
    (11)《魏书·常景传》。
    (12)《保甲书·广存》。
    (13)《晋书·职官志》。
    (14)(15)《文献通考·乡党职役》。
    (16)《唐令拾遗·户令》。
    (17)《范太史集》卷22。
    (18)《资治通鉴》卷192。

【专题名称】中国古代史（一）（先秦至隋唐）
【专 题 号】K21
【复印期号】1995年05期
【原文出处】《吉林大学社会科学学报》(长春)1995年02期第34-40页
【作者简介】张创新，1948年生，吉林大学行政学院副教授。
    华金辉，1966年生，深圳市编委办公室干部。

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