中国县级政区通名宜划一

华林甫

（中国人民大学清史研究所）

    内容提要：本文从总结历史经验入手，分析了我国现有政区通名的现状，经过缜密论证，认为在保留“县”、“自治县”的前提下，宜将现有的“旗”、“自治旗”、“特区”、“林区”等政区通名统一改成“县”或“自治县”。

    关键词：  县级政区通名     统一     中国

一、历史经验的总结

     我国现行的县级政区通名，并不止一个，有“县”、“自治县”、“旗”、“自治旗”、“特区”、“林区” 等名称[①]。这比历史上任何一个朝代都要复杂。

秦代以降，我国的县级政区通名除了“县”以外，还有其他一些名称，不过存在时间均不长。

秦、汉时期的县级政区，有县、侯国、邑、道四种类型。县分为一般的县和陵县、奉郊县。侯国与邑则兴废无常。“道” 是设在边区少数民族聚居地的政区，《史记》卷一二九《货殖列传》：“宣曲任氏之先，为督道仓吏”。《集解》引韦昭曰：“督道，秦时边县名。”发布于始皇二十年的云梦秦简《语书》中也有“南郡守腾谓县、道裔夫”[②]之言，则是秦置道级政区的明证。汉时，“道”集中在西北和西部诸郡。西汉初约有1000个县，到成帝元延、绥和之交，全国发展到1587个县级政区；东汉顺帝时有县、邑、道、侯国1180个。

魏晋南北朝时期，离乱纷纷，政区变化复杂，不过“县”一直是基层政区，个别朝代还有同一县在“三长制”下少数民族与汉族共同执掌权力的体制。

从晚唐开始，出现了新的县级政区通名“军”、“监”。“军”在唐时属军事系统，只管军队，多设在边区，将领称“使”。五代时，“军”不仅管兵马，也辖土地、民政，于是到了宋代“军”就演变成为地方行政单位，统辖县、城、镇、堡、寨。宋代的军，不仅设在边区，也设在内地的交通要道上，例如在今武汉市汉阳置有汉阳军、今河南滑县一带置有安利军、今江苏江阴置有江阴军、今安徽广德置有广德军、今四川广安市置有广安军，等等。小的军仅有一县之地，由知县兼军使，如河东路的火山军、淮南西路的无为军等；大的军辖有数县，军使由京官带原衔担任，如江南西路南康军下辖星子、都昌、建昌三县，福建路邵武军下辖邵武、光泽、归化、建宁四县。终宋一代，建置了86个“军”。

“监”是宋代由国家经营的矿冶、铸钱、牧马、制盐等的专业管理机构，对国家财政收入关系很大，地方官无法兼管，故划出一定区域由“监”管辖。如荆湖南路的桂阳监系银冶，下辖平阳、蓝山二县；又如成都府路的陵井监（后改名仙井监）系盐场，下辖仁寿、井研二县。“监”从而也跻身于地方政区之列。

宋朝“军”、“监”有领县与不领县两种，领县的军、监与府州同级，不领县的军、监与县同级。元代仍有4个“军”。

明代行政区划中的实土卫、所、土司，有些相当于县，到清初就陆续被撤消或改置。

清代“省”以下的行政单位，与明代相比有两个显著的改变，一是改变明代不论直隶州、属州都领县状态，规定直属于省、领县的州称“直隶州”，不领县、属府的称“散州”；二是增设“厅”级政区，直属于省的称“直隶厅”，属于府的称“散厅”。由于直隶厅长官的地位高于知州，故清代省以下的政区习惯称为府、厅、州、县。散厅、散州的行政地位相当于县。

民国时期，县级政区通名除“县”以外，还有“设治局”。作为设县的预备机构，有的设治局已被改置为县，而有的设治局已被撤销。“设治局”一词在二十世纪五十年代以后业已消失。

由此可见，无论“道”、“邑”、“侯国”，还是“军”、“监”，抑或“散厅”、“散州”，甚至“设治局”，这些历史上的县级政区通名的寿命均不长。

二、现状分析

    综观中国政区发展的历史，作为基层政区的“县”最为稳定，其两千余年来的发展状况，请参见下表：

表1     中国历代县级政区的增长

说明：本表数字据历代正史地理志、历代地理总志、《中华民国行政区域简表》及拙著《中国地名学源流》，格式参考了周振鹤先生《中国历代行政区划的变迁》（商务印书馆1998年版）第78页的表格。

秦代的县约有千把个，西汉末有县级政区一千五百八十七个，汉以后长期都是一千几百个，约民国年间才突破二千大关。现在也不过二千一二百个(1999年底是二干一百零九个，包括其他县级单位如自治县、旗、自治旗、特区、林区、县级市)。历代县级政区增加的原因，最主要是疆域的扩展，西汉末年时全国土地面积近四百万平方公里，而如今国土已有九百六十万平方公里。 

中国的“县”具有很强的稳定性。“县”作为行政区划建制，春秋时期就已出现，秦始皇统一六国后全面推行郡县制，此后历经两千多年的改朝换代，各级行政区域单位变更频繁，而县制却一直保留沿袭至今。据研究，现今仍有近六十个县名沿用着秦汉时期的名称。这充分表现了“县”作为基层政区强大的生命力。可见，“县”是我国行政区划体系中最为稳定的一级，县制作为行政区域基本单位是完全符合我国国情的。由于“县”政区在我国行政区划结构体系中具有最强的稳定性，今后不应该、也不可能对县政区进行大调整。我国的县制能够持续如此长久，说明县制基本符合行政管理规律，它的规模适当、设置合理，所以经过两千多年的考验，“县”在经济、社会、文化方面已形成相对独立的政治、经济、社会、人文地域单元。因此，作为已实行两千余年的基层政区通名“县”，不但应予保留，并且应是今后我国基层政区中最为主要的政区通名。

“自治县”是1949年以来我国实行民族平等、民族团结政策而在少数民族地区建立的县级民族区域自治政区。五十多年来，自治县的发展经历了三个时期，即1965年以前和1978年以后两个发展高峰，中间夹有1966年～1977年的停滞低谷。自1949年到1965年，民族自治政区蓬勃发展，从无到有、从少到多，全国陆续建立了66个自治县。“文化大革命”期间没有进展。1978年以后，自治县的发展又进入了一个新的高峰，到1986年底为止，已有101个自治县；截至1999年底，全国已建立了117个自治县、3个自治旗，它们分布在17个省、市、自治区内。这些“自治县”绝大多数是以一个少数民族为主体而建立的，也有的是以两个或两个以上少数民族为主建立的，实行民族区域自治的民族已达四十个。自治县的发展历程，是认真贯彻执行《中华人民共和国民族区域自治法》的结晶，发展了团结、平等、互助的新型民族关系，发挥了各民族人民主人翁的积极性，对于巩固国家统一、维护民族平等、促进民族地方自治、加快少数民族地区现代化建设都起到了巨大的推动作用。根据《民族区域自治法》精神，民族区域自治制度今后将在国家的现代化建设进程中发挥更大的作用。因此，“自治县”作为县级政区通名也应予保留，并且应该得到继续完善和发展。

“旗”现在是内蒙古境内相当于“县”一级的行政区域单位。它原为清朝“八旗”的组成部分，是军、政合一的制度。努尔哈赤先后创立了黄、红、蓝、白四旗和镶黄、镶红、镶蓝、镶白四旗，是为“满洲八旗”。清军入关前夕，又创立了“蒙古八旗”和“汉军八旗”。清军夺取全国政权后，在行政制度上“八旗”与各级衙门、州县并存。雍正以降，“八旗”逐步演变为纯粹的军事组织；鸦片战争以后八旗制度逐渐解体，蒙古族聚居区的“旗”遂演变为地方行政区域单位。民国时期曾有200多个旗(包括今蒙古国)：1914年设217个，1942年达242个。中华人民共和国成立后，以原有的“旗”为基础，设立旗人民代表大会和人民政府，由“盟”领导。1949年底，全国共设58个旗，主要分布在内蒙古自治区(31个)和绥远省(18个)，其他还有热河省4个、吉林省1个、黑龙江省2个、宁夏省2个，有些地方还并用“旗”、“县”两种称谓。当时，为了尊重蒙古族习惯，对原有的“旗”进行了调整，废止县名而保留旗的称谓，或将县并入旗，或将县改为旗。1954年将绥远省撤消并入内蒙古自治区后，造成了绝大多数“旗”分布在内蒙古的局面。后经政区调整，所有的“旗”都集中在了内蒙古自治区，截至1999年底共有49个旗。

“盟、旗”制度早已名存实亡。笔者认为，有鉴于“旗”不是《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国民族区域自治法》中的法定名称、又都集中分布于内蒙古自治区的现况，作为县级政区通名的“旗”宜径改为 “县”，就像二十世纪六十年代初将西藏原有的“宗”、“谿卡” 改组和设置为“县”一样。

实际上，清末以来即有改旗为县的成例。1908年，曾将锡埒图库伦旗与奈曼旗合并，置为绥东县[③]；1932年尝改巴林左旗为林东县；1947年尝改扎鲁特旗为鲁北县、将敖汉旗改为新惠和新东二县；1949年改翁牛特左翼旗为乌丹县。民国时期，青海地区、新疆北部的许多旗被改建为县。二十世纪五十年代，东北三省曾将多处“旗” 改为“蒙古族自治县” 或“县” ，如吉林省于1955年将郭尔罗斯前旗改为前郭尔罗斯蒙古族自治县；又如黑龙江于1956年将杜尔伯特旗改为杜尔伯特蒙古族自治县、郭尔罗斯后旗改为肇源县；再如辽宁省于1958年将喀喇沁左旗改为喀喇沁左翼蒙古族自治县、将阜新县连同原土默特左翼旗、土默特右翼旗地改为阜新蒙古族自治县。即使黑龙江的依安县，县境、县名也均取自“依克明安旗”[④]。1958年内蒙古撤消达拉特后旗，并入五原县。因此，将“旗”改为 “县”完全是有先例可援的。东北三省均非民族自治地区，故县名前须有“* * 族自治”字样；但因当今的“旗”全在内蒙古，而内蒙古本身就是民族自治区，故改“旗”为“县”时就不用附加“* * 族自治”了，因为某个民族自治区内的同一民族自治政区名称之前不必附加“* * 族自治”诸字。

如果“旗”的经济发达、城市颇具规模，符合现行的设市标准，也可以考虑将“旗”直接改为“市”，如1983年将阿巴哈纳尔旗改为锡林浩特市、喜桂图旗改为牙克石市、布特哈旗改为扎兰屯市，1994年又将额尔古纳左旗改成根河市、额尔古纳右旗为额尔古纳市。

与此相类，“自治旗” 亦非《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国民族区域自治法》中的法定名称，笔者建议将“自治旗” 径改为“自治县”。“自治旗”是某省内以蒙古族为主而设立的县级民族自治政区，或者是内蒙古自治区内以非蒙、非汉民族为主体而建立的县级民族自治政区。前者如二十世纪五十年代曾设置过的额济纳自治旗、阿拉善自治旗、翁牛特蒙古族自治旗，当时分别属于甘肃省、宁夏省、热河省，划归内蒙古自治区后分别改为额济纳旗、阿拉善旗、翁牛特旗。后者如全国现有的三个“自治旗”，都在内蒙古的呼伦贝尔盟，分别是：鄂伦春自治旗（建于1951年）、鄂温克自治旗（1958年改索伦旗置）、莫力达瓦达斡尔族自治旗（1958年改莫力达瓦旗置）。此三自治旗因均在以蒙古族为主的内蒙古自治区内，故应将它们分别改为 “ * * 鄂伦春族自治县”、“* * 鄂温克族自治县”、“莫力达瓦达斡尔族自治县”(“* * ”表示缺具体地方名称，应补，因为《中华人民共和国民族区域自治法》第十三条规定：“民族自治地方的名称，按照地方名称、民族名称、行政地位的顺序组成”)。

县级“特区” 今有两个，即六枝特区、万山特区，均在贵州省境内。新中国成立以来,县级“特区”的置废情况可列表如下：

表2  五十年来县级“特区”置、废概览

资料来源：史为乐编《中华人民共和国政区沿革（1949～1979）》和商务印书馆出版《中华人民共和国地名词典》各省卷册。

说  明：表中一处问号，应是中华人民共和国成立初期的情况，有待于进一步查证。

可见这些特区中，有七个被改成市，有四个被改成县，有四个被撤销，有一个被改成市辖区，还有两个被改成地区（专区）后最终还是被改成了市。现存两个特区的具体情况是：“六枝特区”之地，清雍正九年（1731年）置郎岱厅，1913年改厅为县，1960年置为县级的六枝市，1962年改六枝市为六枝县；1966年置六枝特区，析自六枝县（后又改名郎岱县），1970年将县并入特区。万山特区，1966年析铜仁、玉屏二县地置，系我国最大的汞矿所在地。县级“特区”行政建制也不见于《宪法》，故今须撤销六枝、万山的县级“特区”建制，应将它们直接改为“县”，即：将六枝特区改为六枝县[⑤]，将万山特区改为“万山县”或“汞都县”。

中华人民共和国成立以来，曾建立过许多专门以发展工、农业为目的的县级“矿区”、“工矿区”、“工农区”、“盐区”、“林区”，如双鸭山矿区、东川矿区、玉门矿区、桌子山矿区、明矾矿区、峰峰矿区、淮南矿区、淄博工矿区、长治工矿区、阳泉工矿区、金口河工农区、华蓥工农区、白沙工农区[⑥]、庵东盐区、淮北盐区、神农架林区等。这类“区”中的相当一部分已被改置为市、县、市辖区，另一部分则被撤销，如今仅剩“神农架林区”一处了。愚以为，“林区”亦非《中华人民共和国宪法》的法定名称，作为县级政区的“神农架林区”，宜径改为县。

三、   结 论

    鉴于中国历史上“县”之外的县级政区通名寿命不长的特点，笔者建议在保留“县”、“自治县”的前提下，应尽早、尽快地将 “旗”、“自治旗”、“特区”、“林区” 等县级政区通名加以改革，将它们改成统一的通名。

如果上述建议可行的话，那么今后我国的县级政区就可统一为单一的通名——“县”，其中少数民族自治地区为“自治县”。

(《中国方域》2003年第1期)