目前，学界对水利近代化的定义尚不明确，水利学界一般以工业体系支撑下的灌溉、防洪工程被广泛使用作为水利事业进入近代的标准。但这一标准往往忽略了一个事实，即近代水利是近代国家构建中的一个环节，水利近代化的目的是瓦解传统水利，以专管水利机构发挥国家力量，进行水利工程的建设和管理，实现灌溉、防洪、航运等事业持续发展。中国古代的大型水利工程中，也有国家力量进入管理层面的例证，但这些工程的建设与维护仍大量需要社会力量（诸如乡绅、胥吏等人群）作为中间环节，国家并不直接面对基层社会。晚清时期，西方的水利知识开始进入中国，至民国时期，中央和地方政府中都出现了专门的水政机构和成文的水利法规，一定程度上改变了传统王朝时代国家与社会需要中间环节进行水利事务运作的局面，这一变化在以往研究中并未得到足够重视，水利史学者多数仍以“工业因素是否参与”作为“水利近代化”的指标。这一做法无疑会抹杀近代中国在水利管理方式上变革的意义，应该考虑将水利管理方式的变化作为衡量中国水利近代化的标准之一，而不能仅仅用工业因素作为衡量指标。随着近代水利管理体系的逐步建立，国家或政府力量进一步深入基层社会，促进了传统水利秩序的瓦解。

20世纪30年代至今，有关清代民国时期的新疆水利技术、开垦政策、水利社会等方面多有成果，如王培华揭示了清代新疆普遍的“平均分水”特征，对理解新疆传统水利社会运行方式及其变化至关重要。对杨增新经济思想、经济政策的研究揭示了其具有“自养、治生”的特征，这一思想也深刻影响了其执政时期的农田水利政策。但在民国新疆历史进程的研究中，杨增新时期的论述相对薄弱，如白京兰在评述近代新疆农业开发思想时，起始阶段为1930年代，缺失了杨增新水利发展的论述；谢丽对晚清民国时期南疆农垦的研究中，关于1910-1920年代的论述也非常简略。总体而言，现有研究成果并未真正揭示新疆地区水利管理方式在民国时期发生的诸多改变，对这一改变的意义探讨方面也较为欠缺。

这一情况很大程度上是史料欠缺所导致的，拓展现有史料边界能够有效支持这一领域的进一步深入。新疆水利会报告书汇编了民国四年至六年（1915-1917）民国新疆省政府有关水利管理机构、工程规划与施工、争水案件、领垦等方面的档案，是了解民国初年新疆水利管理的宝贵史料。但这份材料尚未得到学界重视，实际上，该材料能够展现清末民初新疆农田用水、管水方式改变的许多细节，是了解杨增新时期新疆农业经济发展、农田水利建设与社会用水方式变化的重要媒介，能够有力支持新疆近代社会经济领域的研究。

一、近代政府缺位下的水利面貌

新疆气候干旱，水资源贫乏，水利是当地农业的首要基础，在边防巩固、社会稳定、经济发展、民族和谐等众多方面，都具有重要作用。同光（1861-1908）战乱严重破坏了新疆地区的水利，导致水利设施废弃、人口流失、村庄败落。民国时期的新疆省政府恢复和发展农业经济都需要以水利为基础。

晚清至民国初期，新疆流民问题非常严重，如尉犁县“蒲昌城，光绪十八、九年安抚甘回在此筑城招户，嗣因户口逃散，其水由叶尔羌河来俱系长流”、昌吉县“查昌吉地亩比之前清太平时，安户纳粮相差甚远”。首先，流民造成了社会治安混乱，“新疆北路各属荒地最多，无业游民到处皆是，若能将可垦之荒地设法开垦，俾穷民从事耕垦不致流而为匪……”可见，当时流民聚众为土匪已经比较普遍。其次，户民流散造成了水利设施残破，如吐鲁番“查吐属承平时共有坎井八百余道，自兵燓后召集流亡，渐次归复，已经三十余年尚未能满其旧额。据前清宣统三年吐属父老绅目知其底蕴者云，现在所有坎井，合新、旧、已承粮、未承粮者统计，不过六百余道，除坍塌湮没不计外，而旧址依然干枯弃置者尚有一百四十五道”。同时，劳动力不足导致难以举办大型工程，如尉犁县“盖欲先濬水源，然后再畅支流，猥以人丁稀少，各处支渠未曾疏通”、奇台“有早年渠道废址，据老民面称，此项废渠均系同治年间兵变之后，户民逃亡毁弃，至今无力修复”。民国五年（1916）鄯善县七角井官坎，因战乱后“地旷人稀”，导致工程规模一再缩减。此外，人口流失也容易引起争水矛盾，如昌吉县“十三户、二十二户于前清道光年间该二处共有三十五户与上六工共浇一坪之水……现今该二处只有四户半，其与上六工共水之坪口仍宽一丈二尺，并未减少”，引发十三户与二十二户两村庄长期的互讼。

民国建立后，新疆财政自理的迫切性也促使省府需加快农田水利建设。清政府对疆财政采取“轻徭薄赋”，地方军政高度依赖内地“协饷”。光绪十年（1884）新疆建省后“协饷”规模虽整体减少且拖欠严重，但每年仍有200~300万两之巨，是新疆省财政的最主要来源。“协饷”的95%以上被用来支付军费，各类实业所得甚少新辟财源则更是严重不足。同时，晚清新疆省施行“什一之例”“不征丁银”等赋税政策，如光绪十三年（1887），新疆当地赋税收入仅有12.3万两。“协饷”“薄赋”等政策导致地方官员忽视新疆财政自理能力的培育，其弊端在光绪中期就已经显现。辛亥革命之后，新疆“协饷”断绝，财政不能自理直接导致当地驻军经常“闹饷”甚至哗变，严重威胁边疆安全。杨增新至此才意识到建立自给自足财政体制的迫切性。杨增新不得不取消官兵俸饷，而令驻军就地屯垦“自养”。新疆地区本身地广人稀，同光战乱期间又流失了大量人口，民国初年存在着大量荒地有待开发，仅在迪化地区，民国四年（1915）就清查出6100亩官私荒地。垦荒无疑是增加收入的最主要手段，而垦荒的前提自然是兴修水利。

现实需求虽然迫切，政府管理的缺位却导致水利事务无人主持。晚清民国时期，新疆地方社会的水利秩序普遍较为混乱，水利矛盾日益尖锐，极大制约了水利工程的兴修，严重影响了新疆经济社会的正常发展。当时新疆的主要水利问题表现在以下三个方面。

首先是民间对官办水利的漠视和侵害。这一问题是中国传统社会顽疾之一，如黄河下游的农民会主动破坏河堤放水灌田，河西走廊的民众对自己田地之外的公共水利工程也非常漠视。在新疆地区，民间对官办水利工程也存在着比较明显的抵制行为。光宣（1875-1911）时期，莎车知府潘震、刘嘉德先后推行开渠垦荒，但当地却“民怨沸腾”。至民国初年，类似的抵制、破坏或漠视并未减少，且非常严重。如吐鲁番地区，当地农业灌溉主要依靠坎儿井，民国初年出现多起偷盗新修“官坎”用水的事件，如民国六年（1917）“雅尔湖新挖东西废坎两道先由西坎入手，水源颇大而下流细小，只能日浇十亩之多，知事初以为新坎挖成不无渗漏之虞。迨后多方弥补，终无效力……细心查视，讵料右边被大古提暗挖偷水洞两处，一长四十弓，距官坎甚近……约浇地八亩；一长三十弓……约浇地四亩。左边被马义暗挖偷水洞两处……一能浇地四亩，一约可浇地二亩，又月弓一个长八十七弓……约可浇地三亩有余，此等行为实非初料……”昌吉县六工一带原本“数十年无争水之事”，但入民国后“一经公家设法开垦，即被百姓多方阻拦”。

其次是严重的民间水利纠纷。其中以“波哈水案”最有代表性。叶城县哈拉巴斯曼庄与皮山县波内庄共用水源浇灌，两庄在伊犁将军府时期已经达成了“均各五尺”的用水秩序。新疆建省（1884）后，这种平均分水的做法被打破。波、哈两庄屡兴水讼，但每次结果都是因哈庄多额粮而增水。民国三年至五年（1914-1916），波、哈两庄水讼更甚，波庄的要求也从平均分水转为超过哈庄得水，以垦荒增加“额粮”，哈庄则坚持按既定额粮分水。类似争水现象还有多处，其绵延时间虽不及“波哈水案”，但也引起了不小的社会矛盾。如民国三年，疏勒县英额斯塘地区的阿瓦台庄与玉买尔的水讼，其直接原因就在于玉买尔本人因在英额斯塘河渠开荒，疏勒县断令让阿瓦台庄户民“让水一尺六寸”给玉买尔，引起当地户民不满而引发诉讼；民国五年，库车中南乡上八村因垦荒“另开支渠六道，分出大渠之水”，导致共用一渠之水的下十村“水难达到，分水争持”；焉耆“察汗通古有水八泉，分定回民种地用三泉之水，蒙民用五泉之水，乌什他拉庄回民随便偷种蒙地，将蒙古所挖水渠填平，自己另开新渠，霸为己有……先年蒙民专事游牧，不知稼穑，水尚敷用。近来蒙民亦知用水灌田种地，在回民之后，两造渐久垦多，自然水不敷用……”和阗县“争水夺渠之案将每岁辄数十起，审理为难。”昌吉县十三户、二十二户与上六工在清道光年间确立了“平均分水”原则，但民国初年，十三户与二十二户人口锐减，上六工提出按人头分水，遂导致双方水讼、械斗不断。以上这些民间水利纠纷都反映出晚清新疆建省之后，政府在灌溉事务上的管理力度仍旧没有深入基层社会，导致水利纠纷持续时间长而波及面广。

其三，户民流散对水利事业的消极影响。户民流散造成了水利设施残破，如吐鲁番“查吐属承平时共有坎井八百余道，自兵燓后召集流亡，渐次归复，已经三十余年尚未能满其旧额。据前清宣统三年吐属父老绅目知其底蕴者云，现在所有坎井，合新、旧、已承粮、未承粮者统计，不过六百余道，除坍塌湮没不计外，而旧址依然干枯弃置者尚有一百四十五道”。户民流散所导致的劳动力不足使得大型工程难以举办，如前文所引，尉犁县“各处支渠未曾疏通”，奇台“户民逃亡毁弃，至今无力修复”等。

二、晚清至民国初期新疆管水方式的变化

面对以上情况，杨增新继承和发展了晚清以来强化政府主导水利的趋势，而这也成为了新疆水利管理近代化的主线，其具体表现为政府中专管水利部门的不断下移和水利权力逐渐向政府集中。

（一）专管水利部门下移

清代北疆多施行“州县”体制，由驻疆清军将领或地方官吏管理水利事务；“米拉甫”（米拉甫是维族社会中主管水利、灌溉事务的伯克，是新疆伯克制的组成部分）、吐鲁番有“考克巴斯”（水主）管理灌溉、水讼等事务，政府一般不直接干预地方农田水利事务。阿古柏侵入新疆后，战乱破坏了既有水利管理体制，全疆水利设施也受到极大破坏。左宗棠收复新疆期间，为了解决军队粮秣，政府开始直接指导并参与收复地区的农田水利建设。同治十三年（1874）张曜率清军在哈密屯田，推广木槽毛毡引水技术，极大促进了当地农业的发展；光绪四年（1878），左宗棠饬“吐鲁番善后总局……吐属各处坎井其百姓无力补修者，饬令估工修濬，其坍塌已甚者商请宋游击派队试修”。政府力量借由统一战争重新进入地方水利事务。

光绪十年新疆建省后，政府对全疆水利建设的管理力度，较伊犁将军府时期明显加大。民国二年（1913）12月21日北洋政府成立“全国水利局”，以张謇为总裁，主管全国农田水利；民国四年2月14日，北洋政府令各省设立省级水利委员会；当年，杨增新遵北洋政府令设置了“新疆水利委员会”（以下简称“疆水会”），成为近代新疆省首个专门的水利管理机构。民国六年（1917）之后，新疆省政府中的政务、实业、农矿、建设等厅均设有自己的管水机构；同时，新疆各专署、各县设建设科或农牧科主管辖境水利。至民国三十三年（1944），各县设水利委员会，各乡设水利委员（有些地区称“米拉甫”或农官），省政府的水利管理权力已经渗透至基层社会。至新疆解放前夕，已经形成了省设新疆水利总局，各县设水利局或建设科，各乡派水利委员进行水利管理的管水格局。

（二）水利权力向政府集中

民国时期，新疆水利管理的另一总体趋势是提高县知事在地方水利事务中的地位。民国二年，全国水利总局颁布了“各省水利会组织条例十四条”（简称“十四条”），规定了省内行政系统与水利会的工作关系，大体为省水利会主任负责工程计划、编列预算，巡按使对预算有批准权；工程开工后，县知事配合水利会工作，竣工后，主任组织验收，并报巡按使和全国水利会备案；在北洋政府所制订的地方水利管理秩序中，县知事配合水利会工作。但在新疆，杨增新并未按照“十四条”部署，“疆水会”主任实际并不负责水利计划与预算，这些事务皆由杨增新以新疆都督的身份亲自督办，而各县知事是其进行水利建设的重要力量。

为提高县知事的水利权力，民国新疆省政府一方面限制“乡约”在地方水利中的权力，另一方面通过设置“监工”贯彻县知事的水利意图。相较于北疆，南疆地区的基层管理力度一直相对薄弱，水利事务也是如此。新疆建省之后，在南疆推行“乡约”，取代原有的“米拉甫伯克”，试图限制这些“南疆头目”的水利权力。虽然很多地区由原来的“米拉甫伯克”充任“乡约”，但“乡约”毕竟是政府的基层工作人员，其与政府的联系较“米拉甫”要紧密得多，成为县知事渗入地方水利事务的主要途径。至杨增新统治晚期，“乡约”协助县知事进行水利日常管理已经成为常态。另一个重要步骤是设立“监工”，民国六年（1917）杨增新设立“监工”职位，由所在县知事任免和管辖，作为当地水利工程的实际执行者。1920年代，新疆全省设有“监工”24人，水利工程建设中是实际的执行者，监工构成也从地方乡约—水利人员充任扩展为县衙官吏、军官、乡绅和普通农民，扩大了政府与民间在水利事务上的合作基础，也强化了县政府在水利事务上的主导地位。杨增新时期，各县水利开支都是由县知事直接向省财政厅请示，即便民间自筹经费的水利工程，也必须归所在县进行管理。

三、民国初年新疆水利建设的成就

水利管理近代化转型并非目的，而是手段，其指向是取得农业经济的发展。杨增新之所以强化地方政府的水利管理功能，其直接目的也在于发展地方农业以达到稳定流民和增加税收。杨增新提高政府在水利中的领导力量不仅提高了新疆农业产量，改善了地方财政，政府力量还借由水利事务，深入了地方社会的治理。

（一）稳步发展边疆经济

清代新疆建省后为垦荒民众提供了耕牛、种子和资金补贴，以此招徕民众在疆兴垦。杨增新本人和很多县知事都在晚清新疆省政府内任职，对晚清新疆省执行的治理策略有清晰认识。民国初年，杨增新的水利建设，继承和发展了晚清刘锦堂的策略，制订了“北疆入手、渐及南疆”策略，减少了水利建设的阻力。同时，“疆水会”水利计划特别在意“有旧渠痕迹可循”者，具体工程中多承袭晚清时期的计划，如“沙湾东北六十里之新盛渠，黄知事于前清光绪二十四年禀请开挖未成而罢”；民国四年（1915）执行的雅尔湖渠道源于光绪十年（1884）刘锦堂的引水计划；民国四年（1915）进行的迪化红山嘴支渠工程也是在晚清就被设计；阜康县“自前清光绪三十四年以来始于其处陆续招垦，至宣统三年以渠道淤塞，经委员刘后钟谕令户民动工修浚……”同时，水利建设也非常注意吸取晚清时期的经验教训，杨增新在推进水利建设多次指示县知事要以晚清“罗布淖尔渠工”失败为鉴，“本巡按使意以用之于水利者仍需取之于水利，不能如前清时罗布淖尔之开渠，费款数十万而成效毫无”。民国四年至六年，新疆省增加灌溉面积358800亩。晚清新疆耕地1055.5万亩，民国七年（1918），由于水利发展，耕地面积上升至1202.7万亩；小麦产量从民国三年（1914）的近600万石增加至民国七年（1918）的700万石；民国二年（1913），新疆田赋收入仅有55万元，民国四年（1915）兴垦后，至民国五年（1916）已增加到180万元，成为杨增新政府最重要和最稳定的税收来源，有力改善了民国新疆省政府财政状况。

（二）推进置县，优化边疆管理方式

晚清新疆建省后，为顺畅省政府对地方的管理，县的设置被大力推广。清代新疆地区县界与渠道、灌区的错位是导致争水事件频发的重要原因之一。因此，在政区调整中，水利因素具有非常重要的作用。首先，水利建设是“置县”的基础。民国四年沙湾县设置过程，充分体现了农田水利因素在置县方面的重要作用。绥来县知事刘希曾指出“窃维沙湾设县之手续宜分三大段，第一开渠、第二设县、第三招垦”，可见开渠引水为置县之基础，杨增新则训令属下“大、小拐渠工告成之日即为沙湾县成立之日”，以此督促地方官员尽快修竣水渠。其次，尽量规避县际争水事件的风险，如绥来和新设沙湾县重要界限为龙骨河，而以此为界的重要原因之一为平息此处的长期争水，“由绥来划拨地方粮赋，以龙骨河为界，河东为绥来旧治，河西为新县辖地，支配最为平均。然设官本以为民，所有河西二工、西三工、头埠、石河子下四工各处灌溉，龙骨河之水龙口与东头二、三工、北五岔等处遥遥相对，往往因水争斗，动成巨案，若归两县办理更属不易，拟将西二、三工、头埠、石河子下四工各处仍归绥来，以清界限而免争端”。民国三年，尉犁县知事曾计划在孔雀河引水，但由于担心位于上游的库车截堵水源而造成两县争水矛盾，最终调整施工位置。民国初年新疆水利建设有力支持了“置县”等行政区划改革，优化了杨增新当局对各地管理的方式，同时也在一定程度上规避了县际矛盾的产生。

（三）替代烟苗，改进地方经济结构

新疆的鸦片种植自乾隆时期已经存在，至光绪末年新疆境内的鸦片产量已达30万两，“南山鸦片尤甚……官吏循规收税，不复禁止。初犹僻在穷山，近则沿途”。鸦片泛滥成为晚清新疆社会的毒瘤，光绪三十二年（1906），新疆巡抚联魁设禁烟公所，成为清末新疆逐项新政中相对最有成效的事务，杨增新曾经出任“总理禁烟大臣”，实际主持过新疆地区的禁烟工作。民国初年，新疆省政府借烟苗调查时对官、私荒地一并访查，修渠垦荒，“饬迪化、昌吉、孚远、阜康、绥来、奇台各属禁烟委员会同地方官于下乡查烟之时，将四乡可垦之地分别调查，应行开挖之新渠，禀请拨派队伍兴修”。以替代种植方式为烟民寻求出路。如民国三年（1914）在呼图壁分县芳草湖地区查出烟苗23000余亩，民国五年（1916）开始在当地拨款借种，修渠垦荒，改烟户为农户。

新疆地处西北边陲，其社会经济发展水平相较于内地有较大差距，杨增新要稳固其在当地的统治必然要发展地方经济，但落后的水利管理方式限制了农业经济的发展，也在相当程度上影响了地方行政，必须将之摈弃。特别是新疆传统的水利管理方式中，政府力量始终不能深入水利事务的基层，即难以进入村落和个人用水层面，地方处于自治或半自治状态，政府与社会在用水方面存在着显著的隔阂。杨增新的水利管理改革以承担额粮为分水规模依据、以渠道建设为政府力量的投影、以水利建设作为地方设县的基础，初步实现了新疆水利管理由传统向近代化的转型。

从以上三点可以发现，杨增新所施行的这一具有近代化色彩的农田水利建设有效促进了新疆地方经济发展，提高了民国新疆省政府的地方管理水平。

四、民国初年新疆水利近代化的局限性

民国初年新疆水利近代化虽然取得了相当的成就，但也存在着一些局限性，是新疆水利近代化发展不充分的表现。首先，“十四条”只是框架性的规定，很明显，它无法成为真正意义上的地方水利法规。杨增新似乎并不重视制订完备的新疆地方性水利法规，仅对个别新建灌区制订了领垦规章，如青格达湖领垦章程。其次，仍有相当地区未能纳入政府的水利建设计划，如民国六年（1917）新疆省政府令在疆旗民在其土地内自行开垦，这实际上就是将前清旗民排斥在水利建设之外，导致察布查尔等前清旗屯发展落后。

民国初年新疆水利的近代化转型并不彻底，这当然与当时全国分裂动荡、贫穷落后的政治经济背景有关，但具体到杨增新时期的新疆，严重的币制混乱和地权混乱是阻碍水利近代化深入发展的直接原因。

水利近代化面对的第一个障碍是币制混乱，这直接影响到粮税的征收。新疆建省之后，光绪十一年（1885）刘锦堂就着手通过创设官钱局，推行白银、红钱，统一新疆货币，结束新疆长期以来币制混乱的问题，但新疆币制混乱并未有明显改善。比如喀什一带长期行用“旧票”，民国新疆省所发行的“省票”在此不能通行，“旧票”会流入其他地区，“省城所制官票喀什一道不能通行，且末与于阗接壤，若地方官征收粮税，不收省票，勒收红钱，而百姓收存官票又不能携往于阗行使，百姓吃亏则不免逃逸赴于阗。复何能招户垦荒？……故第一要政必先从维持币政入手，而后垦务乃可徐图……”由于币制混乱，粮税征收和农户定居都缺乏保证，县政府自然对投资水利存在忧虑，缺乏水利建设的积极性。

地权管理混乱是另一个重要障碍。为保障政府赋税收入和民间用水稳定，“额粮分水”是在当时条件下较为可行的一种分水原则。但新垦荒地并未普遍采用“额粮”，如鄯善县在民国五年（1916）才提出建立“额粮”的设想，并指出明确产权管理在其中的重要性，“得地若干亩用阄拈定，某得某地若干亩准此补照或补契，各管各业，变活点为额点，永不牵紊，是不惟不扰民且便之也”。在政府管理中，地权混乱导致土地难以落实到责任人，而土地所产出的粮税也无清晰的承担者，为政府推行“额粮分水”带来很大困难。一些地区试图通过整顿地契来明确土地归属，如且末在民国五年（1916）开始整顿“契照”，“麦湖地户责以纳粮当差未发契照，逃亡顶补已无确实户名，应彻查给照一节。查粮田承户顶名为免税契纳资，各省有此通弊，而在新疆北路种地之情状较腹省为尤甚，民多客籍，地无价格，辗转交易官民均视为无足轻重。故领一官照虽田地易数主及十数主，仍有持此为上交下接之把柄者，甚有开垦多年并未领发官照之户。现在地稍增价，人乐为农，整顿契照，事在进行”。但在更多地区，地权混乱的情况则长期存在。

晚清以来，国家力量开始直接介入农田水利事业，试图将传统时代以“维系定额”为主要目的的农业转向政府直接管理下的、具有“持续增长”性的农业体系，由此导致传统水利开始转向近代性水利。新疆水利近代化不仅仅是解决农业经济的措施，更是边疆治理近代化转型的重要组成部分和推动力量。民国四年至六年（1915-1917），是民国新疆省政府主导水利事务的开始，也是新疆水利近代化转型的关键时期和成就较大时期。这一时期，新疆虽未能建立真正意义上的政府专管水利机构，但仍旧取得了不小的成就，在农田水利近代化方面，开启了政府对水利事务进行直接管理的进程，在水利建设过程中也一定程度上瓦解或动摇了传统时代的分水秩序，水利近代化的转型有力支持了近代新疆“置县”和“禁烟”运动，改善了新疆地区的经济面貌。这些都促进了西北边疆的农业经济发展、政府管理顺畅和地方社会稳定，巩固了杨增新的对疆统治权，客观上起到了巩固边疆、建设边疆的作用。杨增新时期（1912-1928），新疆整体上较为安定，财政收支也实现了大体平衡，与其执行了较为合理的农田水利政策紧密相关，这应当被认为是杨增新时期水利近代化转型所取得的成就。但由于币制与地权的混乱，民国初年水利近代化转型并不彻底，导致近代化水利难以充分发挥其在边疆治理方面的多种积极作用。总之，缺乏国家的统一、独立、自主，边疆地区包括水利在内的逐项事业自然也不可能取得真正发展。

（本文原刊《兰州大学学报》（社会科学版）2023年第1期第89—96页，文中原有注释，引用请务必参考原刊。）