古今相通 _中国人民大学清史研究所

提要：本文从我国少数民族 “自治区”的历史发展状况、世界主要国家民族自治政区名称的借鉴两方面入手，分析了目前我国少数民族省级自治政区“自治区”名称存在的一些不合理因素，论证了改名的必要性，建议在条件成熟时应将我国现有的五个“自治区”全部改成“自治省”。

作者华林甫，1965年生，华东师范大学中国行政区划研究中心博士后。地址：上海市，邮编200062

我们中国是统一的多民族的国家，除汉族外，全国还有55个少数民族。中华人民共和国成立后，实行了民族平等、民族团结、各民族共同繁荣的政策，根据我国历史情况和民族关系，以及民族分布情况，制定了在少数民族聚居的地方划定自治区域、建立自治机关、实行民族区域自治的制度。

民族区域自治，是我国解决民族问题的基本政策，也是具有中国特色的一种重要政治制度。它是在新民主主义革命进程中经过长期的探索和实践，把马克思主义关于民族问题的基本原理和中国民族关系发展的具体特点相结合的产物。十一届三中全会以后，在总结建国30多年的经验的基础上，根据我国宪法的有关规定，于1984年5月31日专门制定和颁布了《中华人民共和国民族区域自治法》，成为保障我国民族区域自治制度胜利实施的基本法律。由于民族区域自治制度的贯彻执行，发挥了各族人民当家作主的积极性，发展了平等、团结、互助的社会主义民族关系，对巩固国家统—、促进民族自治地方和全国社会安义现代化建设都起到了重要推动作用。

1949年9月29日颁布的《中国人民政治协商会议共同纲领》第五十一条规定：各少数民族聚居的地区，应实行民族区域自治，按照民族聚居的人口多少和区域大小，分别建立各种民族自治机关。

1952年8月9日颁布的《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》对建立各级民族自治区的条件，行政区域界线的划定，行政区名称的划定等作出专门的规定，例如：第四条规定，各少数民族聚居地区依据当地民族关系，经济发展条件，并参考历史情况，得分别建立下列各种自治区：

2．以一个大的少数民族聚居区为基础并包括个别人口很少的其他少数民族聚居区所建立的自治区。包括在此种自治区内人口很少的各个其他少数民族聚居区，均应实行区域自治。

又，第七条规定：各民族自治区的行政地位，即相当于乡(村)、区、县、专区、或专区以上的行政地区，依其入口多少及区域大小等条件区分之。再，第九条规定：关于各民族自治区区域界线的划定和调整，行政地位和名称的确定，均由有关的直接上级人民政府与各有关的民族代表协商拟定，报请上一级人民政府核准；相当于县以上行政地位者，须报请中央人民政府政务院批准。

因而，最初的少数民族“自治区”有相当于乡、区、县、专区和省五级，当时统称为“自治区”。具体而言，当时省级的民族自治区有内蒙古自治区，专区级的自治区有四川省藏族自治区、西康省藏族自治区、宁夏省蒙古自治区（后划属甘肃省）、伊克昭盟蒙古族自治区、乌兰察布盟蒙古族自治区、巴音郭楞蒙古自治区、玉树藏族自治区、果洛藏族自治区、甘南藏族自治区、西双版纳傣族自治区、延边朝鲜族自治区、红河哈尼族自治区、河东回族自治区、西海固回族自治区、昌吉回族自治区、怒江傈僳族自治区、桂西僮（壮）族自治区、凉山彝族自治区、海西蒙藏哈萨克族自治区、海南藏族自治区、海南黎族苗族自治区、黄南藏族自治区、焉耆回族自治区、博尔塔拉蒙古族自治区、湘西苗族自治区、克孜勒苏柯尔克孜自治区、德宏傣族景颇族自治区等。县级的自治区有三江县侗族自治区、大苗山苗族自治区、大瑶山瑶族自治区、广通回族自治区、天祝藏族自治区、木垒哈萨克族自治区、互助县土族自治区、东乡族自治区、江城县哈尼族彝族自治区、阿拉善旗自治区、卓尼自治区、罗甸县布依族自治区、翁牛特蒙族自治区、弥勒县彝族自治区、肃南裕固族自治区、塔什库尔干塔吉克族自治区、循化撒拉族自治区、察布查尔锡伯族自治区、额济纳旗自治区、澜沧拉祜族自治区、福贡县傈僳族自治区、惠水县布依族苗族联合自治区、龙胜各族联合自治区、隆林各族自治区等。在建立相当于县或县以上的民族自治区的同时，也建立了106个相当于县辖区的民族自治区和许多相当于乡的民族自治区，如吉林省的莫莫格蒙古族自治区（今为镇赉县莫莫格蒙古族乡）等。

1954年颁布的《中华人民兵和国宪法》明确了民族自治地方只分为自治区(省级)、自治州(专区级)、自治县（县级）三级，在相当于乡的民族聚居地方建立民族乡。据此，国务院于1955年发布了《关于建立民族乡若干问题的指示》、《关于更改相当于区的民族自治区的指示》和《关于改变地方民族民主联合政府的指示》，对宪法颁布前建立的相当于区、乡级的民族自治区分别改建为自治县或民族乡；将建立了民族民主联合政府的专区、县、区、乡分别不同情况改建为自治州、自治县、民族乡，或改为一般的专区、县、区、乡。

自此以后的四十多年来，一直贯彻执行着这一基本制度，所以专区（地区）级、县级、县级以下区级、乡级的“自治区”均被改名，目前只有省一级的“自治区”了。《中华人民共和国民族区域自治法》第二条也规定：“各少数民族聚居的地方实行区域自治，民族自治地方分为自治区、自治州、自治县”。

目前全国省级的“自治区”有五个，依其建立年代先后顺序为：

广西壮族自治区（“壮”原为“僮”，1965年改），建于1958年3月5日；

几十年来的实践证明，我国省级民族区域自治政区的建立和发展，对于推动民族区域自治、发展民族经济、维护国家统一发挥了巨大的促进作用，因而省级民族区域自治政区不但应予继续保留，而且应将它建设得更好。

国际上有关民族区域自治政区的设置，也可供我们中国参考。世界各国的民族区域自治政区名称，可谓五花八门，谨列表如下：

资料来源：周定国主编《世界行政区划图册》，中国地图出版社，1999年1月第二版。

纵观世界各国民族、区域自治政区的通名，有自治区、特别自治区、自治共和国、自治州、邦、副省、自治省等名称，二级政区通名还有自治市、自治县、自治镇。“特别自治区”与“自治区”没有本质的区别。“自治共和国”全在原苏联境内，实行“自治共和国”的国家有俄国、乌克兰、塔吉克斯坦、土库曼斯坦、格鲁吉亚、阿塞拜疆六国。由于原苏联的民族关系复杂，民族矛盾突出，因此才有这样的制度。这种制度不适合于已经实现民族团结、各族人民和睦相处的中国[1]。“自治州”在我国是省级以下、县级以上的民族区域自治政区。“邦”、“副省”、“ 联邦直辖部落地区”分别是缅甸、菲律宾、巴基斯坦的制度，目前也不适合于我国。所以，实际上只有“自治区”、“自治省”二名可供我们参考。

目前世界上实行“自治省”制度的国家有四个。芬兰西南部的海岛省份，因居民主要讲瑞典语，遂同意该省自治，设“奥兰（Aland）自治省”，芬兰语作“阿赫韦南马（Ahvenanmaa）自治省”。南非全国有九个省份，“奥兰治自由省（Orange Free State）”是其中一省。伊拉克北部为库尔德人聚居区，故在那里建立了埃尔比勒（Irbīl）、代胡克（Dahuk）、苏莱曼尼亚（Sulaymānīyah，As）三个库尔德族自治省。南斯拉夫民族众多，故塞尔维亚共和国境内便设有“科索沃和梅托希亚（Kosovo i Metohija）”、“伏伊伏丁那（Vojvodina）”两个自治省。虽然这四国的国情与我国有异，但均有民族、区域自治制度，其“自治省”之名值得我们借鉴。

笔者认为，作为我国省级政区通名的“自治区”之名尚欠科学，这是因为：

（1）政区通名“区”字太混乱。作为政区通名，目前有“自治区”的区、“地区”的区、县级“特区”的区、县级“林区”的区、“市辖区”的区、“特别行政区”的区。同一 “区”字，被用于不同的行政区域，显得凌乱不堪，非常不合理，且在实际运用中不方便，会带来很多麻烦。例如，我国“自治区”的党、政领导出国访问或引进外资时，往往被外国友人误解成省以下行政单位的领导，从而造成尴尬的局面，影响工作。

（2）作为非政区的“区”名也混乱。非政区的还有“经济区”的区、“开发区”的区、“规划区”的区、“（水库）库区”的区、“（金融城市）商务区”的区，日常生活中则有“市区”的区、“城区”的区、“游览区”的区，等等，名目繁多，更令人眼花缭乱。

（3）民族自治地方的省级政区通名“自治区”，与普通省级政区通名“省”不一致。地域型政区的省级政区通名宜划一，笔者认为应以“省”字为上选（民族区域自治地方则为“自治省”），宜放弃“区”之名。

（4）本来就是“省”，改建为民族自治政区时却被改成了“区”，愚以为欠妥。如广西，自元顺帝至正二十三年（1363年）年建立“广西行中书省”[2]以来， “广西省”之名沿用了将近六百年，直到1958年才被改为“广西僮族自治区”。又如新疆，清光绪十年（1884年）建为“新疆省”后，“新疆省”之名也沿用了七十多年，直到1955年才被改建为“新疆维吾尔自治区”。再如宁夏，1928年10月建省，1954年9月裁入甘肃省，“宁夏省”之名也存在过二十多年。假如能启用“自治省”之名，则既实行了民族区域自治制度，又明白无误地表示是省一级的政区，明显优于“自治区”的名称。因此在条件成熟时，最好将现有的“自治区”改成“自治省”[3]。

有鉴于上述中、外的具体情况，笔者建议通过合法手续而适当修改《中华人民共和国宪法》和《民族区域自治法》，将我国现有的五个省级“自治区”一律改为“自治省”，更改后的名称为：

并且，在今后缩小省区的各种方案中，也应当考虑设置相应的“自治省”。

[1] 1957年8月4日，周恩来总理在全国人民代表大会民族委员会召开的民族工作座谈会上讲话中指出，“我们就得出一个结论：在中国适宜于实行民族区域自治，而不宜于建立也无法建立民族共和国。历史发展没有给我们造成这样的条件，我们就不能采取这样的办法。”

[2] 见《元史》卷46《顺帝纪九》、卷92《百官志八》、《续资治通鉴》卷217至正二十三年三月、《七修类稿》卷17“赵元隆”条等。

[3] 学术界已有人提出此观点，如浦善新等先生著《中国行政区划概论》第452页（知识出版社1995年出版）、刘君德等先生编著《中国政区地理》第177页（科学出版社1999年出版）等。但两书均无论证过程，前者仅提了一下（共17个字），后者也只有三句话（共计约近一百字）。