从中国政区边界演变的历史来看，由于封土建藩、异地垦荒、屯田认粮、改土归流等原因，政区参错不齐和界线混淆不清的问题长期存在。明清时期，以飞地、嵌地、插花地为主要表征的边界乱象到了无以复加的地步，妨碍管辖，流弊实深。在封建社会时期，政府的管理事项较为简单，对此总体上以包容为主，未曾彻底予以整理。自清末“新政”开始，政府对辖区的治理日趋细密化。“新政”期间在推行城乡地方自治时，已触及边界整理，但旋随清朝灭亡而中断。民国时期，历史上长期积累下来的政区边界矛盾全面激化，国家开始彻底整理界务。南京国民政府的依法勘界虽取得很大成绩，但远未实现勘齐全国省县边界的目标。

民国时期的省县边界纠纷和勘界迄今仍是民国史研究的薄弱领域，国内外相关研究成果相对较少。关于民国时期西部民族地区的省界纠纷与勘界，目前还鲜见有人论及。本文重点对甘青省界纷争进行考察，以期凸显民国勘界在西部民族地区所遭遇的困境。通过对甘青省界问题的透视，可以观察到国家无力西顾情况之下中心与边缘的独特关系，有助于从一个新视角解读民国时期的国家结构与政治特性。

一、省界纠纷凸显与依法勘界的提出

民国政府全盘承接了明清政区边界混乱的历史包袱。北京政府时期，除旧有边界纠纷继续上演外，随着政区调整和经济开发程度提高，新的边界纠纷被引发。北京政府为应对严重的边疆危机，加大对蒙藏地区的管辖力度，1913—1914年下令成立热河、察哈尔、绥远、川边4个特别区。这是1907年东北建省后全国行政区划的一次大变动。特别区建立后，内蒙古地区过去被蒙汉二元体制掩盖的边界矛盾表面化，陕绥划界案由此发生。绥远特别区成立之初，长城以北伊克昭盟南部晋陕甘三省共9个县的移垦区仍归该三省管辖。1919年1月绥远特别区都统蔡成勋以勘齐疆界为由，呈请国务院将该三省移垦区划归绥远。院令一出，陕北六县组织“争存会”，发起**抗议活动。几经波折，1920年10月陕绥划界“暂缓施行”。民国时期，采用资本主义企业组织形式的农牧垦殖公司日趋兴盛。垦殖公司若开发的是无主荒地或省县内官地，不会发生界争。但若进军省县界区的共有湖滩荒地，界争则不可避免。苏皖丹阳湖这桩省界大案就肇端于1925年安徽两家开垦公司对该湖区滩地的领垦。省界纠纷尽管有追加之势，但北京政府时期因政局混乱，“无统一健全之中央政府以图改革，无完备之法律以资依据”，政府未去主动整理界务，界区人民仍得以在各认其粮、各纳其税的状态中暂且相安。

1928年国民党完成北伐，宣布进入“训政”时期后，为增强其统治的合法性，将孙中山《建国大纲》规定的县自治列为“训政时期最重要之工作”付诸实施。推行县自治必然要划分自治区，而划分自治区又须以划清辖区边界为前提。“现值厉行自治之时，县为自治单位，如疆界不齐，于划定自治区时，必多窒碍。”内政部1928年7月制定的《训政时期国民政府施政纲领内部主管事务进行程序表》，将“厘定全国各县区划”明确列为明定行政系统的程序之一。随着国民党强化基层管辖和主动清算边界乱象，边界争夺正面化，边界纠纷大面积爆发。

因南京国民政府推行改土归流和省县一体化政策，边疆民族地区政区变更幅度远超过北京政府时期。1928年9—10月间国民政府下令热河等4个特别区连同青海、宁夏一并改省。1928—1934年7年间，全国除增加6新省外，还增设6院辖市、11省辖市、76县、19设治局和4特别行政区。政区建制的快速扩张，必然使边界频繁变更，不但激化旧有边界矛盾，甚至造成新的边界纠纷。宁夏、绥远两省陶乐湖滩争界案，河北、察哈尔两省旧口北道十县划界案以及本文重点讨论的甘青省界诸案，均与政区变更密切相关。

省界矛盾的凸显，将掌理职方的内政部推至前台。两省争执不下时，内政部不得不出面调处。但因无章可循，面对两造各自援引历史证据，内政部难以判断，坦言：“近年行政制度，改革频繁，各省市县疆界，或因区域变更，不无参错。或因旧界淆混，迭起纠纷。先后经本部会同各省市政府核议勘划，久悬未决之案，不下十数起。只以无一定之标准可资根据，审议时每感困难”。这说明，随着纠纷的大面积发生，过去依靠地方调处或由中央政府个别处理纠纷的办法已无济于事。要从根本上消除边界纠纷，就必须由中央政府制定全盘计划，其中最关键的是要有勘界标准。1930年6月12日，经国民政府令准，内政部公布了《省市县勘界条例》，明确规定行政区域编制以“土地之天然形势”、“行政管理之便利”等客观地理条件和实际管辖需要为定界原则，具体界线划分以“山脉之分水线”、“道路河川之中心线”等为标准。《省市县勘界条例》的颁行，开启了规范划界和依法勘界的新道路。作为对《省市县勘界条例》的补充，内政部1931年3月制定《县行政区域整理办法大纲》，列出“厘正”、“互换”、“划分”、“归并”等四种具体整理办法，使勘界法规趋于完善。

在中央政府直接推动下，从1930年起，以厘正飞嵌插花边界和整理县行政区域为主要内容的勘界工程在全国展开。据1935年11月内政部工作报告，“四年以来，内政部依据呈准颁行之《省市县勘界条例》及《县行政区域整理办法大纲》，督促各省市政府，整理省市县界域，并厘正飞嵌插花地段。现在浙江全省县界域，均经依照部章重行勘定。河南省各县之插花地段及畸形区域，多数已加整理。此外如江苏、安徽、江西、湖北、湖南、四川、青海、甘肃、福建、广西、山东、河北、宁夏等省县界域，亦均分别酌加改划”。但实际情况并不像内政部设想的那样，只要勘界标准一立，边界争执自可迎刃而解。在国家看来，国内的边界划分是国土内部的此盈彼缩，一块土地划甲划乙无根本区别，“盖省县划界，纯属国家行政上之一种便宜处分，与国界之含有民族意义者截然不同。甲省土地，固可改属乙省，乙县人民，亦未始不可改隶甲县，本无直接利害关系，自不必沿袭亡省亡县之谬说，过事争执”。但实际情形却与此相反。行政边界是一条关乎重大实际利益乃至人们认同意识的分界线，凝结着政府和民众两个主体及其不同层次的本位诉求。在本位立场的支配和驱使下，勘界即使到了有章可循的时代，各方仍不愿放弃争执，致使勘界标准难以发挥作用。就勘界本身而言，勘划省界与县界一样，主要存在以下几个方面的难题。

对地方政府来说，主要是地方本位立场难以超越的问题。土地、矿产、森林、水源等自然资源与地方收益直接相关，对土肥水美、矿藏富集的地方，谁都不愿放弃。如甘肃宁定县陡石乡虽近在和政县城东门口，但因该区为宁定产粮之区，故宁定百般不愿划出。至于和政县飞入宁定、临夏两县的启明乡，因地瘠民贫，“各县均无所争，反而退让”。地方政府特别是县级政府自认为“守土有责”和“保民有责”，遇到民众争界时，一般都“站在自己立场，竟有以寸土予人为觍颜者”。地方政府是勘界活动的主体，其本位立场直接对勘界构成阻力。

对普通民众来说，主要是负担不均和旧有管辖观念难以克服的问题。民国时期，由于地籍迟迟未加整理，各县田赋负担不一。另外又有县等之分，“一般来说大县的负担，多较小县为轻，大县的地划给小县，划拨以后，借口负担加重，多是反对”。边界调整还涉及传统史地观念的调整，因旧习难移，也使划界深受影响。

对于掌控基层权力的豪绅阶层来说，主要是不愿失去既得利益的问题。豪绅有的在飞插地占地为王，有的与地方官府结为一体，所在地若划归另一县，其既得利益势必受损，故反对划拨最力，对勘界阻挠尤大。

从边界类型来看，难题主要出在插花边界和公共边界上。飞地边界线大体上是明确的，划界实际上只是调整管辖关系，相对易于操作。插花边界因无界可循，勘界时必须重新定界，难度因而加大。公共边界是大家都有权使用但管辖权属不明确的界区，其中以公湖、公山和混牧草原为典型。勘划公共边界实质上是将共有利益变为独有利益，一方的占有必然是另一方的退出，激烈的对抗与冲突遂难以避免。

从边界级别来看，难题主要出在省界上。省界实由县界连接而成，省界划分难题也不外乎上列几种，但在解决的难度上，省界实际远大于县界。省掌管县的人事、财政大权，省在处理县界纠纷时具有上对下的行政权力，故较易着力。而在省界划分上，中央对省虽具有强制力，但因处理链条拉长，环节增多，强制力必然随之减弱。在省界划分上，往往需由处于平行关系的省与省之间彼此协商进行，变数自然增多。边界大案率多省界而绝少县界的原因正在于此。

勘界属于国家行政行为，必须在政治安定和国家切实掌握地方的条件下方能稳步实施。南京国民政府时期的中央政权虽较北京政府时期大为稳固，但军阀割据的局面并未消除。加上战争接连不断，国家几无宁日。在复杂多变的政治环境中，勘界所遇到的最大难题不是行政之难而是政治之难。正如内政部所承认的：“本部职掌全国行政区划，历年以来，经草拟《省市县勘界条例》及《县行政区域整理办法大纲》，呈奉令准通行遵办，并严令督饬各省市县依照部章拟具方案，积极办理，凡此均为整理固有行政区域，亦即系为改革省制、缩划省区之准备。无如各省灾匪频侵，军事未定，当局者畏纷更之多事，民众亦乐仍旧贯而苟安，因之本部原定整理现行行政区域计划未能于最近时期得到相当之成绩”。抗日战争爆发后，沦陷区各省勘界无形中断。后方各省勘界虽仍在进行，但依然深受军阀势力和各种政教矛盾的困扰。甘青省界划分陷入重重矛盾之中，正是民国勘界的缩影。

二、政治制衡与临循段甘青省界勘划

甘青省界是1929年1月甘宁青正式分省后产生的，全长3000多公里，是民国时期（同时也是今天）全国最长的一条省界线。甘宁青分省时，只是笼统地规定“遵照中央明令，各依其固有区域分别划归宁夏、青海二省管辖”，并未实施勘界，因而留下一连串的省界问题。甘青省界可分为西部祁连山段、中部临夏与循化段和南部夏河与同仁段三大段来讨论。

甘肃临夏县与青海循化县之间本有大力加山（系小积石山脉北段）天然边界可循。明初沿小积石山筑有积石关等24处关隘，统称“河州二十四关”。但受明代关内土司地的影响，临循段行政边界与天然边界很不一致。明代以前，河州二十四关内的藏族部落很多，部落首领在明初归顺并受封土司、国师名号后，其辖地遂变为土司地（一个藏族部落习惯上被称为一族，故土司地又称族地）。清初二十四关内外族地统由河州厅管辖，二十四关内民地（即州县辖地）由河州卫（后改河州直隶州）管辖，大力加山天然边界与行政边界由此出现错位。乾隆二十七年（1762）河州厅移治循化营（今青海循化县城）并改名循化厅及1913年循化厅改循化县，均未改变跨山而治的格局。

民国改元后，原河州直隶州分成四县，二十四关内的循化族地散入临夏、和政、永靖三县境内。临夏县境内族地散布面最广，主要分布于西乡，总面积近3万亩。这些循化族地与临夏民地之间毫无界线可循，其混乱程度直可与浙皖荆州、上塘地界相埒。和政县境内有韩土司九族地和牙当、川撒二族地两片循化飞地，面积约有五六万亩。永靖县境内有韩家山、孔家寺、郝家塬和海家寺等四处循化飞地，面积都不大。从1932年起，甘肃省（以下多简称甘省）依照《省市县勘界条例》整理县域边界时，曾向青海省（以下多简称青省）多次交涉和政、永靖两县的飞插地，但均被婉绝。直到1940年7月内政部派员勘划甘肃永登和青海互助间省界时，甘省方借机将地片较小的永靖县四块飞地勘正。至于临循边界，因情况复杂，甘省一直未正式向青省提出。1940年以后，随着全国新县制的推行及户籍、地籍调查整理的展开，临夏、和政两县族民混杂、管辖不清的局面已难以为继。1943年1月，青省主席马步芳主动致电甘省主席谷正伦，提请由两省派员会商整理临循、和循边界。2月25日，甘青两省所派专员在临夏主持召开清理临循边界插花地谈话会，最后达成两点共识：“自漠泥沟、姬家山庄、漠土山庄、范家庙、郭朗坪、石庙岭、罗石家、东拉岭、红崖由南向北取一直线，将族民两地互相拨兑，以西归循化，以东归临夏”；将和政县两片循化飞地划归和政管辖。就方案本身而论，实属互换双赢性质。

但就在双方按照临夏谈话会方案实地勘测时，情况发生变化。马步芳于4月下旬提出将原定界线向临夏一侧东移，把深藏沟门等处60余户划归循化。与此同时，马步芳和循化县长还鼓动临夏人“脱临归循”。这些举动使谷正伦对青省的划界动机生疑。而宁夏省主席马鸿逵听到临循划界的风声后，托其堂兄、第81军军长马鸿宾带亲笔信在兰州面见谷正伦，坚决反对改变大力加山天然固有边界。马鸿逵在信中特别提醒说，临循划界“青府固尚有其他之目的，此不过藉口而已。土地属于国家，人民自应服从，惟应依照地势风俗人情天然之趋势……果韩家集浸假划入青省，则将来不仅纠纷无穷尽之时，且或有事故发生”。马鸿逵是临夏韩家集人，而韩家集是韩土司驻地，最有可能划到青海去（实际上未划入），因此对临循划界殊感不安。马鸿逵将临循划界与临夏地区的政治安危和青宁关系联系起来，足以让谷正伦三思而行。就在马鸿逵反对划界之时，青省又提出以湟水和黄河为界调整青海民和县与甘肃永登、永靖两县之间省界。瑏瑡照此方案，永靖划给民和的将是全县四乡一镇中的三个整乡，这与“消灭”永靖县无异。谷正伦认为青省“名为调整，实即要求甘省割让”，对青省最终由怀疑转为愤怒。6月1日，谷正伦以变更省界须经中央核准为由，函告青省临循划界暂缓进行。6月10日，谷正伦分别向军事委员会委员长蒋介石、军政部长何应钦、内政部长周钟岳和行政院秘书长张厉生呈递密函，详细报告1943年1月以来甘青边界四起界案的由来及甘省主张，请求中央做主解决。

因甘青省界事关西北后方稳定，国民党中央采取了十分审慎的态度。经过长时间研究后，行政院于1944年3月15日下令甘青省界“应暂维持现状”。此时循化县已自行在拟划归区域设立该县第一区（区署设麻呢寺沟），开始编组保甲户口，对该令置之不理。到1944年8月，循化县所设第一区已编成11保总计800余户，临夏信义、永寿等乡镇混入拟划界区躲避粮差者也被编入，给临夏的征粮征兵造成严重困难。被迫之下，甘省第二次将青省告到行政院。11月23日，行政院复令临循间省界“仍维原状，该循化县政府所设区署应即撤销”。但仍不为青省遵守。无奈之余，甘省第三次将青省上告。1945年5月，行政院第三次催令青省，要求“临循两县应维持积石山西分水岭原界”，循化县在麻呢寺沟所设区署应遵令撤销。但该令同样是一纸空文，恢复临循边界原状最后变成一句空话。

综观1943年临循段甘青划界上闻中央后的形势变化，可以看出事实走向完全背离了甘省和国民党中央预想的轨道。中央政府介入后，临循划界纷争非但未能平息，反而坠入死局。从表面看，青省违抗院令是主因。而事实上，临夏地区的特殊性、青宁“二马”主政青宁二省的特殊局面及由此产生的复杂政治制衡关系才是问题的根本。临夏旧称河州，是西北最大的回族聚居区，同时也是中国伊斯兰教诸多教派门宦的发源地，素有“中国的麦加”之称，民族宗教问题历来非常突出。清代因统治阶级的民族压迫和民族分化政策，临夏爆发过多次回民起义。这些斗争“在统治者的欺骗与怂恿下，则转变成民族间之矛盾与冲突”。1928年，因反对国民军苛征暴敛，发生河湟事变，再次使回汉民族关系蒙受重创。河湟事变过后，中央政府及甘肃省府吸取历史教训，对临夏地区的设官任职及社会治理均持谨慎态度。

临循划界关涉的临夏西乡，正好是近代叱咤西北政坛的“河州三马”的桑梓地。“甘马”马安良家在漠泥沟，“宁马”马福祥家在韩家集阳洼，“青马”马麒、马麟兄弟家在癿藏，相距均不过三四十里。“甘马”集团在1928年河湟事变中被灭，河州“三马”只余青宁“二马”。青宁“二马”的政治舞台虽然不在临夏，但与临夏的关系均极密切。这两个集团的基干全属临夏同乡同族，许多头面人物都在临夏老家置有房产、地产等不动产。更重要的是，临夏是西北回族和伊斯兰教的一块高地。马步芳和马鸿逵虽同属回族军阀且近为姻戚，有许多共同利益，“但互争雄长，时有暗潮”。为争夺民族旗帜和宗教旗帜，青宁“二马”无不格外重视对临夏的经营。马步芳、马鸿逵都利用在临夏修清真寺、建学校的办法拉拢群众，扩大各自的教派势力和群众基础。在教派上，“宁夏马主席鸿逵为旧教实力派之领袖，青海马主席步芳为新教实力派之领袖”。马步芳捐钱修了南关大寺和癿藏大寺，马鸿逵则出资修了老华寺和韩家集磨川大寺。在兴学方面，马鸿逵在韩家集一带办有1所中学和10所小学，马步青、马步芳兄弟在临夏城关和癿藏等地建有1所中学和多所小学。

从青宁“二马”在临夏的实力对比来看，“青马”占绝对优势。1930年中原大战爆发前夕，甘宁青三省的冯玉祥部队扫数东下。为填补甘省的布防真空，代理甘省主席王桢向青省主席马麒求援，青军遂大批开进河西走廊和临夏，掌握了这两个地区的驻防权。中原大战结束后，甘肃政局波澜横生，中央力量迟迟不能到位，入甘青军在乱局中存留下来。1933年朱绍良主甘后推行“在安定中求进步”的方针，对遗留青军持包容政策，使甘境青防的局面长期化。1942年河西走廊换防时，为减小对“青马”的刺激，国民党中央特许临夏青军不换防。因此，临夏地区的军事权一直握于“青马”手中。“青马”还直接介入临夏的行政权。1937—1940年间，甘省第五区行政督察专员（驻临夏）就长期由“青马”干员马为良担任。相比之下，“宁马”在临夏无一兵一卒，明显处于弱势。但甘省是在拥有临夏地区行政管辖全权的前提下承认“青马”的既得利益的，这对“青马”的军事权有制衡作用，对“宁马”在临夏的利益有保护作用，使甘宁青三方能够在临夏达成政治平衡。

临夏西乡划界事关行政管辖权的变更，使该区行政权有落入青省的可能。若这一局面出现，甘省的平抑作用必然消失，“宁马”在此间的祖宗墓庐、田园基业不仅失去保障，而且临夏这块民族宗教高地也将归“青马”独有，“宁马”对此当然不能接受。从马鸿逵1943年五六月间与谷正伦的密切书信往还，足以看出临循划界对其震动之大。国民党中央也看到临夏谈话会的不利影响，因此坚决不许青省突破大力加山分水岭。国民党中央最担心的是划界加剧青宁矛盾而引发教派冲突，进而危及西北民族关系的稳定。“如允青马所请，宁马必大感不快，对西北整个局势，将受不良影响”；“为协调回教新旧派纠纷起见，仍宜维持原界”。这样的处理顾全了西北大局。

按照《省市县勘界条例》规定的天然形势和行政管辖便利原则，临循之间以大力加山为界是最合适不过的。但这样做有三难：一是“青马”在临夏西乡有重大政治利益和各种实际利益，断难放弃。二是青军驻防临夏，对“青马”在临夏的利益起着保护作用。在青军驻防权难以动摇的情况下，以大力加山为界无从谈起。三是从划界本身来说，甘省在大力加山以西没有飞插地，整理临循边界实际上是由甘省单方面收进青省地域。青省只出不入，自然难以接受。要排除这三难，就必须打破大力加山天然分界线。但打破大力加山天然分界就打破了临夏的政治平衡，结果行不通。临循划界虽然以青省实际占有争议界区而不了了之，但这一既成事实毕竟未获中央同意，尚不为正式结果。另外，“宁马”最为关注的韩家集也不在青省管辖区内，故这一结果尚能为“宁马”承受，临夏的政治平衡由此仍得以维持。

三、地图误界、公地混界、军阀控界与甘青祁连山划界

祁连山东西绵延1000余公里，是甘青两省的天然分界线。但祁连山并非普通的单一山脉，而是由一系列北西西———南东东走向的平行山脉和谷地构成的巨大山系。祁连山另一大特点是主脉（即最高山脉）不连续且与分水岭不尽一致。对于如此复杂的山系，如果不入山详勘，极易步入认识误区。“谈地理者以祁连山北麓属甘肃，南麓属青海，认为斯山乃甘青两省天然界限，普通舆图亦援此例划分两省地界。实则祁连山干脉既非单线山岭，在此□山□□中不易确定何处为分界岭。”影响很大的宣统《甘肃新通志》舆图就把祁连山错绘成一条线。从该志平番（民国改永登）、古浪、武威、永昌、西宁、大通等六分县图上可以看到，祁连山东段标绘在冷龙岭一线，与该段分水岭及主脉合一。但在张掖、抚彝（民国改临泽）、高台、肃州等四分州厅县图上，祁连山中段标绘在紧靠河西走廊的西武当山、牛毛山、榆木山一线，远离该段主脉所在的走廊南山和分水岭所在的托赖山，致使裕固族住牧的红湾寺、康隆寺、古佛寺等大片土地和野牛沟、托赖川等地被错绘入青海界内。

清代祁连山管辖边界是雍正二年（1724）由川陕总督年羹尧奏准划定的。大体上以分水岭为界，北麓一部分划为裕固族、藏族的牧场，大部分划为国家空地，分由甘肃提督和凉州、肃州二镇总兵实行军事管辖；南麓为编旗定界后的青海蒙古族游牧地和大通卫（后改大通县）辖区，分由青海办事大臣和甘肃西宁府管辖。乾隆年间在祁连山北麓兴办旗标马场时利用了一部分国家空地，但深山区马场占地十分有限，大部分草地仍为闲置地，逐渐被各地移民进占。嘉庆、道光年间，受黄河以南藏族北上的冲击，深山马场全部废弃，河西驻军管辖难周的山内成为四方流民汇聚之薮。1930年代中期，祁连山北麓野马川、八宝二寺滩、扎马什克、色尔腾等地居住的青海蒙、藏、回、土各族移民数量已很大，青省的管辖触角也随之北伸。但这些变化都属于事实层面，不代表甘青省界线已正式北移。至于裕固族住牧的广大地区，其管辖权根本未受青海移民的影响。因此，在甘青省界正式划定之前，祁连山分水岭仍不失为基准省界。

1939年1月青省向内政部正式提出在八宝二寺滩设立祁连设治局（初拟名八宝设治局）时，所绘《拟设八宝设治局局界图》正是以宣统《甘肃新通志》舆图为底本的，结果把旧属甘肃提督管辖的裕固族住牧区及肃州镇总兵管辖的托赖川等地错绘在内。甘肃省府在核查时，未将该界图下发河西各县详研，径回复说：“至八宝地方，处祁连山之阴，清代属西宁府大通县管辖，按诸历史关系，青海设治，本府似未便有所异议。”行政院于10月审查通过祁连设治局设立一案。祁连设治局成立最初两年，因界图北区的裕固族牧区统归河西青海驻军管辖，与青省事属一体，该局未事更张，河西各县力量也不入山内，故尚相安无事。1942年青军退出河西走廊后，随着河西各县行政力量向山内延伸，祁连山省界矛盾顿时凸显出来。1942年12月，为反制张掖等县入山行使管辖权，祁连设治局局长亲率员兵到古佛寺（裕固族曼台部落住牧地）强行编组保甲。张掖县闻讯立即派员兵前往调查，中途被祁连方面阻回，古佛寺界争由此发生。两省交涉时，青省明言1939年祁连设治局报准成立时即将古佛寺划归管辖，由该局编组保甲理属应当。经甘省第六区专署派该署视察荆清溪依照《拟设八宝设治局局界图》入山详细调查，发现不但古佛寺被绘入界内，该图“所绘范围几包括酒泉至民乐一带整个祁连山番地在内，尤为大误”。1943年6月10日，甘省将古佛寺界案随临循等案一并上报中央处理。

1943年下半年到1944年上半年正是河西走廊国民党中央军进入新疆的关键时期，确保河西走廊的安全畅通无疑极端重要。“青省情形特殊，如由青省完全控制祁连山，势将威胁甘省河西各县，殊非所宜。”由于这一原因，行政院于1944年6月10日下令：“甘青两省省界应以祁连山各主峰（最高峰）之分水岭为标准，由各该省政府派员会同勘定，绘具详细图说，咨内政部转呈候核。”此令本为甘省带来纠错之机，但甘省此时因甘青省界一系列变故而对两省会勘失去信心，认为甘青祁连山省界纠纷“已历数载，此次若仍由双方省府派员勘划，诚恐难期彻底解决”，故而一味坚持由中央出面主持勘划。行政院为留有余地又不愿过早介入，由此形成僵局。1946年12月，因国防部参谋总长陈诚催促尽早勘定祁连山省界以保障河西安定，内政部最终答应由该部主持解决。瑏瑡但内政部的承诺最后并未兑现。究其原因，当与国共内战爆发有关。1947年3月，国民党向延安发起重点进攻，马继援率青军主力整编第82师疾驰陇东参战。在国民党端赖青军效力的紧迫形势下，不得不在甘青勘界一事上向“青马”让步。此后，国内战局日趋扩大，祁连山省界案复被搁置起来，最终变成历史遗案。

甘青祁连山第二起界案发生在该山东段的黄城滩和大河坝。黄城滩、大河坝是永昌县南部东大河、西大河上源的两大草原。雍正二年年羹尧定界后，黄、大二地为永昌城守营副将所管沙沟寺五个藏族部落的牧场。乾隆朝在黄城滩、大河坝设立旗标马场后，两地变为军民分区牧放，管辖权属凉州、永昌驻军。民国改元后，旗标马场解散，绝大部分牧场被冷龙岭（祁连山东段主脉兼分水岭）南麓的青海门源人占有，人地关系出现错位。同古佛寺一样，在河西走廊换防前，因黄、大二地和永昌平原统归“青马”驻军控制，故未发生争议。1942年河西换防后，为反制永昌县入山编组，门源县县长于1943年4月亲赴黄城滩和大河坝，将两地牧民各编一保，并以此设立门源县第四区。永昌县对此坚决反对，界争由此而起。两省交涉时，甘省以乾隆《永昌县志》记载为据，认定两省以冷龙岭为界，黄城滩、大河坝地属甘肃，青省不得越界管辖。至于“门源县牧民移牧本省永昌县境，揆诸户口编查惯例，应采属地主义，未能因人而异。应由永昌县府照本省户口异动办法，将此项牧民编为临时户口以便考查”。青省则向第八战区呈辩说：“黄城滩、大河坝二处原属本省门源县治理之第四区。该区人民均系游牧生活，其生活习惯及民生经济更便与门源同一地区，何能强分两处。至地势方面，省界以大雪山为界，而大雪山黄城滩、大河坝二地均在祁连山脉小长山、大北山、红泉梁、石头梁等山系之南，向隶门源县境。本省于民国廿七年全省编组保甲之时，即编有门源第四区（即黄城滩、大河坝游牧区域）保甲。”青省所列两点理由实际上均不成立。祁连山东段主脉冷龙岭（即青省所说的大雪山）在黄城滩、大河坝以南。小长山等只是祁连山系靠近永昌平原的一列前山支脉而已，以此代替祁连山主脉显然是错误的。1938年门源县对黄城滩牧户只是按其原籍进行了编组，并未在黄城滩当地编保设区。但第八战区司令长官朱绍良出于河西换防后安抚“青马”的考虑，要求甘省依照青省意见“转饬遵办”。获得朱绍良的支持，青省转而采取强硬措施。1944年4月，青军营长马占彪率兵在黄城口、大河坝、马营沟、沙沟寺四处交通要口设立税卡，“各该地商旅居民均被其统制，赖武力压迫征收税款”。黄、大界争由此更加复杂化。1944年6月以后，黄、大界争并入整个祁连山划界案，最终也变成历史遗案。

祁连山省界问题总体上是公地混界、地图误界（黄、大界争与界图错误无关）和“青马”跨山控界三重因素交织的结果，矛盾积累很深，情形非常复杂。就自然分界而言，甘省固然有理可陈。唯从事实情况来看，争议界区居住的青海人很多，且由青军优先控制，要完全执行以分水岭为界的行政院训令肯定大有难度。但1944年6月以后出现的祁连山勘界难局，其关键原因尚不为这类事实难题，而在于甘省的畏难情绪。在“青马”执掌青省并兼防甘境的特殊情形下，甘青关系本不正常，有相互防范之势。1943年甘青边界形势骤然紧张后，甘省对青省的防范心理明显加重，将青省的正常勘界要求同青省的扩张阴谋相联系，坚决不与青省单独会勘，走上片面依靠中央的道路。实际上，1944年6月10日行政院训令下达后，青省是有重新划界诚意的。1944年9月青省曾主动催促甘省派员会勘祁连山省界，但甘省未予响应。1947年青省向行政院上送过一幅新的祁连设治局全图，图上该局北界已南缩至走廊南山一线，不复将该山以北裕固族地区包括在内（古佛寺仍在该图界内），这表明青省对祁连设治局辖界已做了自我调整，预示着甘青省界形势的积极变化。但因甘省畏葸不前，空费了勘界良机。待内政部愿为主持会勘时，国内形势又发生了变化，致使祁连山勘界徒有文电往还而终无丝毫进展。

四、黄马相争与夏同段甘青省界勘划

与临循段和祁连山段相比，甘青夏河、同仁两县间省界之争要严重得多，是火药味最浓的一段甘青省界线。夏河、同仁同属安多藏区。夏河藏族的主体是拉卜楞寺所属各部落，同仁藏族的主体是隆务寺所属各部落，均以游牧业为主。夏河、同仁原来都属于循化县管辖，后来相继析出。1929年甘青分省时夏河县留在甘省，遂形成夏河段甘青省界。夏同段省界位于大夏河与隆务河的分界区。夏河一侧住牧的是甘家、仁爱、桑科、阿木去乎等部落。同仁一侧住牧的是加吾、铁吾、麦秀、官秀等部落。拉卜楞设治局成立之前，以上诸部落间经常因争抢草山而发生纠纷，其中以甘家、加吾之争最为严重。甘家、加吾争夺的是阿庆达俊牙壑（地处大夏河支源甘家河与隆务河的分水岭）东侧的赛庆沟和赛强滩。关于界争的根源，甘家方面称赛庆沟与赛强滩都是自己的草原，后借给加吾放牧，被加吾据为己有，遂引起纠纷。加吾方面则否认借牧一事，认为甘家强占了本属自己的赛庆沟和赛强滩。总之，因年远代湮，实情究竟如何已无法断明。1920年马麒任甘边宁海镇守使兼蒙番宣慰使时曾处理过两族界争，但给出的是矛盾约据。“当时加五族即以此纠纷送银子到马镇守使前，求情作主办理。马某当时受贿不少，遂立字据谓阿青牙乎以上拉卜楞，以下地方为加五人所有。但甘架人曲不能伸，亦送银于马，又为立字据，谓阿青牙乎以下地方是甘架人的，应属为己有。”这样不负责任的处理，只能使纠纷愈演愈烈。

草山边界纠纷本来是草原上的一大顽症。“草原上的疆界，与农区区别很大。农区的田地成方成块，有埂有界。牧区的草原，有山有沟有河，但无明显的界限；而且牧民放牧是游动的。所以为争草地草山的纠纷，自来就屡见不鲜。”特别在夏季转场时，最易发生冲突。牧民通常又都是骑马带枪的，纠纷一起，极易演成武装械斗。纠纷发生后，若属一般性越界放牧，通常由地方老人调解，酌给对方酒肉若干以了事。倘若外部力量介入，就会使争斗升级，形成冤冤相报之势。甘家、加吾纠纷便是后一种情形。先因拉卜楞寺、隆务寺两座寺院有矛盾，影响到下属部落之间的关系。马麒的约据复使矛盾加深。1923年以后因马麒与主持拉卜楞寺的黄正清家族交恶，甘家、加吾之争更达到白热化状态。

黄马交恶起于四世嘉木样活佛（拉卜楞寺寺主）圆寂后马麒与拉卜楞寺的第一次战争，时间在1918年。此战拉卜楞寺战败，马麒的宁海军进驻拉卜楞寺。1920年五世嘉木样到拉卜楞寺坐床后，马麒一心想让他以及前来陪护的黄氏全家服从自己，但黄氏家族拒不合作。1923年双方关系破裂，1925年终恶战一场，“先后在拉寺桑科滩、甘家滩激烈搏战三次，结果宁军杀死拉寺僧俗以及妇孺老弱共七千余人，焚毁寺院二十余座，民房村落二千余处，寺院人民之财产损失达五百余万两之巨。宁军亦多有伤亡。经此冲突后，两地结怨益深”。为化解黄马仇怨，国民军驻甘总司令刘郁芬决定拉卜楞单独设治，由甘肃省政府直辖。1927年6月1日拉卜楞设治局正式成立，宁海军撤回，拉卜楞从此摆脱了“青马”控制。五世嘉木样长兄黄正清长期担任拉卜楞保安司令一职，掌握着夏河藏区的军政实权。

拉卜楞寺是甘青川康四省最为著名的黄教大寺，地位崇高。对于控制甘青藏区而言，拉卜楞寺无疑是一块战略高地。甘青双方谁掌控拉卜楞寺，谁便拥有对甘青藏区的发言权。为此，“青马”对拉卜楞的分离耿耿于怀，一直伺机重返。1932、1933两年，“青马”向甘省主席邵力子、朱绍良两次交涉夏河归青，邵、朱二人和国民党中央均未答应。拉卜楞单独设治后，凭借拉卜楞保安司令部这一正式机构和甘肃省政府的保护，黄正清的力量进入大发展期，“在川康青边区，几拥有一省之地”。黄马进入新的更大的斗争期。

黄马争夺的主要是河曲藏区的统治权，其中河南蒙古亲王旗和果洛藏区为两大焦点。河南蒙古亲王旗是青海黄河以南四个蒙旗中势力最大的一旗，拉卜楞寺即由该旗于康熙年间施地兴建。该旗与拉卜楞寺虽然渊源关系很深，但也有矛盾。黄氏家族主寺后矛盾益形加剧，1934年旗寺关系最终破裂，河南蒙古亲王贡噶环觉投向马步芳。此变刺激黄正清进一步加强了与果洛的联合。果洛在清代归四川松潘厅管辖。“青马”自1921年起先后七征果洛，成为“果洛之实际统治者”。但“青马”以强凌弱，在果洛一点都不得人心。果洛藏民不时掀起反抗怒潮，1938年白玉寺事件中连青海南部边区警备司令部第三旅旅长喇平福都被处死。黄正清在此情形下为果洛撑腰壮胆，使“青马”大有骨鲠在喉之感，黄马关系变得更加水火不容。

黄马结怨与相互争夺，直接给夏同段省界带来负面影响。首先，因拉卜楞是在压制“青马”意志的情形下设治的，“青马”从一开始就心存不满，致使需要“青马”合作的划界一事当头受挫。1927年6月甘肃省府派员查划拉循界线时，一入循化防区即被宁海军扣留（同仁县分设于1931年，此前属循化县）。同年10月，由甘肃省府委员马鹤天主持，在循化县和拉卜楞寺连开两次划界会议，终因宁海军阻挠而未果。由于拉卜楞设治后长期边界不清，直接给夏同连年争界埋下伏笔。

其次，黄马争斗直接传导于夏同段省界纠纷。在黄马河曲争夺战中，黄正清有民族认同和宗教号召上的优势。另外，黄正清的斗争还带有反对“青马”压迫剥削蒙藏牧民的正义性，更能得到蒙藏群众的支持。马步芳除依恃武力外，只能利用蒙藏民族的内部矛盾来削弱对方，省界问题成为其反制黄正清的一把“撒手锏”。“青海回军助隆务以抗拉卜楞寺，拉卜楞又藉甘省府及果洛以牵制青海。”在此背景下，甘家、加吾界争就像定时炸弹爆炸一样，每年冬夏移牧之时，必有一番争战。1931年5月，加吾出兵打死甘家2人。6月甘家还击，混战中甘家死3人，加吾死1人。1934年1月加吾抢劫甘家所购粮食，打死甘家3人。如遇黄马争斗升级，省界冲突也随之升级。1940年五世嘉木样从拉萨学成返回，声望益隆，拉卜楞寺的影响力空前高涨。“过去反对（拉卜楞）者，亦有震于宣传，释嫌信奉。”被马步芳倚为得力干将的同德县什藏寺活佛藏班智达倒向拉卜楞。马步芳极为愤怒，强令藏班智达来西宁见面，结果激起1941年2月8日的什藏寺事件，藏班智达将驻该寺“青马”益成商栈经理马维成及30余名骑兵全部杀害。事件发生不久，1941年3月蒙藏委员会决定贡噶环觉之妹扎喜才让承袭河南亲王位，使马步芳再度受挫；加上1940年五世嘉木样由拉萨返回时，曾沿途在青海循化、贵德、同德等县“大倡藏人统治河曲、进图湟河之说”，这些已危及马步芳的根本利益，马步芳“索性现身而作”，瑏瑠以追寻夏河境内的同仁逃民为名，直接向拉卜楞进兵。3月29日，同仁千余名藏兵开抵距拉卜楞寺百里之陆奇滩，青军“亦番装参加施威，直向拉寺进攻”。瑏瑡黄正清也火速征集人马，向甘家、桑科等山口要地集结。“当时两方番部皆集合千余人，相距不过百里，形势甚为紧张。”所幸甘省主席谷正伦一面手令黄正清持重容忍，一面商请马步芳约束同仁藏兵，事态渐趋缓和。4月12日，同仁、夏河藏兵同时撤退，一触即发的一场黄马大战得以避免。

1941年同夏集兵是甘青分省后两省间最为严重的对抗事件。危机虽被化解，边界纠纷却因之加剧。7月13日，加吾200余牧户越阿庆达俊牙壑至赛强滩，与甘家发生械斗，甘家伤1人1马，加吾死1人伤2马。7月下旬，同仁麦秀部落70余人到桑科地界抢劫牛马，被桑科牧民打败。8月6日，加吾突袭甘家，伤甘家1人，加吾死1人。8月11日，同仁官秀藏兵300余骑袭击夏河阿木去乎部落的完根庄牧场，打死2人，抢去羊1000余只，马50余匹。同月，同仁麦秀匪首季赛抢走拉卜楞寺牧马70余匹。直到9月初，因天气变冷，双方各归冬场，这场持续两个月的边界大战才告一段落。

最后，在黄马严重对立的形势下，因关系过于复杂，夏同段省界纠纷无法处理。甘省“每次派员的任务只以调查而已，始终未有解决之决心，此缘于宁海军跋扈势强，甘省府无可如何也”。纠纷无法处理，边界械斗只能年复一年地轮回下去。1941年同夏集兵事件平息后，夏河、同仁两县县长对争议边界有过一次实地会勘。夏河县以《省市县勘界条例》为据，坚持以阿庆达俊牙壑分水岭为界，青省则认为同仁加吾、铁吾等部落春夏秋三季牧场全在分水岭以东，“如果无相当妥善办法，遽尔更张，不惟此次事件无法解决，诚恐该地牧民因生活失其凭藉，发生意外事件，至堪顾虑”。甘省尚未作出回应，就发生一连串边界械斗，难得的一次边界会勘遂失下文。1942年10月，加吾土官率众围攻甘家，双方各1死1伤。1943年7月，甘家、加吾为争夺赛庆沟再起衅端，甘家头目德楼**。1946年夏秋，同仁铁吾与夏河仁爱两部落为争夺窝热卡一带草山连续发生冲突。7月14日激战中铁吾死1人，仁爱伤2人。9月14日铁吾、仁爱再次交战，铁吾死1人伤3人。

面对连年不断的边界械斗和一再上演的死伤惨剧，从夏同两县到甘青两省，从第八战区到国民党中央，都认识到边界不清是问题的症结所在，一再呼吁或催促从速划界，但未有结果。原因在于决定夏同间省界命运的不是甘肃省，也不是中央政府，而是黄正清与马步芳。在黄马相争难断的背景下，夏同省界根本无法划定。要使黄马真正捐嫌修好，就必须取消黄、马集团的特殊地位，实现政治一元化，而这一点在当时无论如何是做不到的。

五、甘青勘界之难的实质

通过以上对甘青省界纠纷的逐段考察，可以看出在基本政治关系尚未理顺的情况下，勘界最后陷入“不勘不行、勘也不行”的二难境地。甘青省界纠纷表面上看是省界不清的问题，实质上是政治系统不一和政治环境不安定的问题。

甘青省界的首要问题在于“青马”控制青省政权这一特殊形态。在“青马”统治下，青省的“政治军事财政皆脱了正轨，本来是公的活动，转为私的经营”；“所以我们不能把青海作为‘省’来研究，只能作为特殊势力来看待”。“青马”作为力量相对较小、与国外联系不多的军阀势力，对中央政府有很大的依存度，也能够为中央政府所包容。同时，“青马”的民族宗教特点具有政治作用，是国民党治理西北穆斯林地区的重要依靠力量。另外，青海毗连西藏，青军在稳定西藏局势、威慑英印侵略势力方面也起着举足轻重的作用。为此，“青马”与国民党中央、第八战区及属于中央系的甘省总体上属于合作关系。在省界问题上，“青马”也并非寸土不让，如前揭1940年甘肃永登与青海互助划界及甘肃永靖与青海民和、循化划界，就得到马步芳的积极配合。但作为一支武装割据势力，“青马”有维护其基本生存空间的本能要求。按照《省市县勘界条例》及实际情况，以大力加山为界勘定临循段省界本无多大困难，但因“青马”在临夏西乡有核心利益，故宁可三抗院令也不愿放弃在临夏境内的凌乱飞插地。在祁连山，“青马”的目标虽然不是控制整个祁连山北麓，但对于交通要口等战略要地是坚决予以守卫的。“青马”以武力强占黄城滩、大河坝这一争议地区，除保护青海人的既得利益外，还因为这里扼控老虎沟达坂、平羌口等祁连山东部穿山要道，关系到青海北大门的安全。1948年8月，青海门源县出动大批牧户和牲畜，强行进占国防部联合勤务总司令部所辖山丹军牧场的白石崖口等三处牧地，表明“青马”始终没有放松对祁连山北麓要地的控制。这说明，“青马”对中央力量及“宁马”等竞争对手的防范是事实存在的。“青马”与中央关系的二重性决定了甘青勘界必然要出现有进有退的局面。

甘青省界经过之地，很大一部分是藏族游牧区。清代在藏区实行土司制和寺院管辖制等羁縻体制，边界划分完全处于部落边界状态。“此疆彼界，虽有定地，然强侵弱土，岁靡宁时，对于所属人民随意掠夺赠与，亦属常见之事，纯粹古代部落现状也。”要从根本上解决边界纷争，就必须实行改土归流和政教分离，实现政府的直接管辖。改土归流也是南京国民政府努力的目标。但民国时期藏族牧区的土司、寺院势力还很强大，改土归流和政教分离遽难实行。无论是中央有效管辖下的甘省，还是“青马”统治下的青省，游牧藏区的改土归流均长期处于停顿状态，政教分离根本未能进行。在此情形下，土司、寺院管辖区的省界、县界必然仍旧是一笔糊涂账。不仅如此，“其中心问题，在于政府过去无暇经营边区，青海方面，欲图统治青甘整个藏族，而黄正清藉拉寺之教权，亦欲统辖各部落以巩固自身力量”。果洛、乔科等地，“各省的政令都是鞭长莫及，连他们自己也不知道该属何省。省界未曾划清，他们可以各自为政，不受任何方面的管制。惟青海、拉卜楞都愿在这些三不管地带扩展势力，故该区遂成青拉两大势力争夺之场所”。在此背景下，甘青省界问题必然变得极为错综复杂和难以解决。

甘青省界纠纷发生在抗战和边疆危机的大背景下。面对严峻的抗战形势和严重的边疆危机，在西北地区根基甚弱的国民政府不得不对青宁“二马”及黄正清等民族宗教实力派采取笼络平衡政策。朱绍良第一次主甘时就说：“现在我国的危机非常迫切，各国为争殖民地的关系，必向我国发展，要看我们的边疆有无力量，和排除种族的宗教的偏见和误解，实不仅是西北的问题，这是从汉代以后几千年来国家的大事。”朱绍良“在安定中求进步”的口号表达的正是这样一个政治优先的总方针。朱绍良第二次主甘及担任第八战区司令长官时，处在全面抗战环境中，更加重视对各实力派的和谐统御。凡是对青宁“二马”和黄正清不利的事，朱绍良一概置之不理或不予深究。当三者之间发生矛盾时，便充当和事佬，竭力维持西北大局的稳定。在甘青省界问题上，朱绍良采取能进则进、不能进就退的两手准备。1940年甘省向青省再次提出调整和政境内飞地时，马步芳借口循化业已分出夏河、同仁两县，致使辖区大为缩小而不同意。朱绍良马上表示理解，不再强求，并作出“应兼顾事实，不必牵动整个划界问题”的批语，明确表达了他宁肯不划界也不愿伤害与“青马”和气的立场。因国民党中央对“青马”有所顾忌且多有依赖，即使对业已作出的决定也不能下决心执行。1942年底军事委员会曾有彻底解决甘青南段省界问题的决心。军委会致函内政部说：“查甘肃东南永靖、夏河、临潭与青海东部循化、同仁、同德境地毗连，蒙回藏民杂处，自昔号称多事。考其原因，皆由境界不清、权责不明所致……兹为防范未然并策甘青边民长治久安计，似宜先从厘定境界着手。”内政部1943年2月11日写好致甘青两省的公函，提请由甘青两省府“派员会勘，依照《省市县勘界条例》及《县行政区域整理办法大纲》之规定，协商解决”。但该函一直压到1943年6月甘青边界全线起事后才发出。这一反常现象，连同内政部取消1944年赴兰会商和拒不答应主持甘青祁连山省界会勘等表现，充分反映了中央政府在处理“涉青”事件时的进退两难。

（本文原刊《历史研究》2012年第3期第44-60页。文中原有注释，引用请务必参考原刊。）