清末国人由于参政意识的觉醒，利用咨议局等政治活动基地，积极投入到参政活动之中。通过这样的参政活动，又进一步提高了国人的参政意识和参政能力。本文将对清末咨议局议员的参政活动作一考察。

一、咨议局的建立

1906年9月1日，清廷宣布预备立宪。虽然清朝统治者对宪政知之甚少，“宪政”的诚意亦有限，但还是极大地鼓舞了国人的参政热情。国人把建立议院作为实行参政的重要一步，并得到一些地方官吏的支持。两广总督岑春煊认为预备立宪关系国家大局安危，不能徒托宣言，失信于民，并于1907年6月30日上一奏折，要求“速设资政院以立上议院之基础，并以都察院代国会，以各省咨议局代议院”。他认为“省城咨议局即各省之总议院也”。各省城设咨议局，“选各府州县绅商明达治理者入之，候补各官及虽非本省官绅，而实优于政治熟于本省情形者亦入之，皆由督抚会集官绅选定，以总督充议长，次官以下充副议长，凡省会实缺各官皆入咨议局。”[[1]](p.501.)岑春煊设想的咨议局有很大的局限性，基本上属于督抚控制的咨询机构。但是他首次提出了“省设咨议局”的主张，不但直接影响了以后省咨议局的建立，也直接影响了清政府的决策。1907年10月19日，清廷下诏，决定在各省设立咨议局。从清廷颁布的上谕对咨议局性质、地位、作用及议员条件等内容看，清廷所谓的咨议局并非一个权力机构，而只不过是一个“采取舆论之所”、“指陈通省利弊”、“筹计地方治安”、“为资政院储材之阶”[1](p.667.)的咨询之地。这样的机构对清王朝的专制集权不构成威胁，而且能够博得舆论，装点门面。把有如此诸多便利的咨议局建立起来，清廷又何乐而不为呢。1908年7月22日，清廷批准颁布了宪政编查馆拟制的《各省咨议局章程》和《咨议局议员选举章程》。

《各省咨议局章程》所规定的内容，与前此两广总督岑春煊的设想及与1907年清廷命各省设立咨议局的谕旨并不完全相同。它赋予咨议局的权力要比前此充分得多，咨议局有议决兴革地方大政之权，有议决监督地方财政之权和监督行政之权。这些职权已与立宪国家的地方议会接近，所以不能视咨议局为督抚严密控制下用以点缀民主的咨询机构或御用捧场机构。当然，咨议局的上述权力还要受到地方督抚的监控，但咨议局毕竟可以参与兴革地方大权、监督地方财政和监督地方行政的议决，这就为实行咨议局的决议获取了舆论力量。《各省咨议局章程》的颁布，为国人在规定范围内从事参政活动，提供了法规上的保障，无形中增进了国人的参政意识，并使国人积极投入到参政运动的实践之中。当然，章程的局限性是明显的，章程未赋予咨议局绝对的立法权，咨议局不能强制督抚执行决议，即议决的议案没有完全的法律效力。这与立宪国家的地方议会有比较完全的立法权，议案一经通过，行政长官必须执行有所不同。同时，章程对选举权和被选举权限制过严，把绝大多数国人排斥在选举和被选举资格之外。

《各省咨议局章程》颁布后，国人便投入到创办咨议局的活动之中。而立宪派是创办咨议局的主导力量，他们一方面督促地方官员迅速着手于咨议局筹备工作，另一面则主动参与筹备工作。有些地方官员对筹备工作采取冷漠和拖沓的态度，对此立宪派采取各种方式加以督促，如闽浙总督松寿等对筹办选举工作一直拖延不动，旅沪闽省同乡会的郑孝胥等人即致书松寿，促其着手办理选举事宜。湖北省筹办处总办喜源对于筹办事宜不让绅商学界与闻，立宪派集会质问筹办情形，迫使喜源辞职，改由留日出身的周云接任总办，姚晋圻为会办，并聘汤化龙、张国溶为参事。立宪派知道单纯依靠官方筹办不行，便自行建立组织，主动参与筹备工作。如江苏士绅于1908年9月8日组织了咨议局调查令，通告全省人民，“自行预备，补助官方”，制造选举人名册，进行调查。像常州府各界首先行动，召开会议，筹措资金，设立事务所，推选领导和办事人员，议定将城厢分为若干区，派专人挨户调查。立宪派为使咨议局选举工作顺利进行，不但主动参与筹备工作，还特别注重正面宣传工作。如浙江省“先由各乡调查员，往各乡演说”。[2]江苏“苏垣自治会议长蒋季和太史等禀设之宪政宣讲所，业于初七日开办，兹闻筹办处司道以该所只有一处，恐听者不能遍及，爰拟添设咨议宣讲所四处，由本处课员担任义务，按期莅所演讲关系宪政诸条件及选举规则等项，使人人有立宪思想，以具预备基础。”[3]还有些地方团体推举善讲之士到各处宣讲选举意义，“告以选举之权利不可放弃，而对于有财产者更须明白解释，切不可使其误会派捐，致生疑阻。”[4](p.2.)亦使国人知晓：“选举权者，权利也，非义务也。盖士民多一选举权，即多一权利。”[5]浙江咨议局筹办所撰拟的一篇白话演说稿，极清楚地说明了资产者和其他有产者与咨议局选举的利害关系：“叫有财产的人举出议员，到省城咨议局里面议事，自然代你们有财产的人计算利益，从前苛派勒捐的事，就可不至再有了。”[4](p.3.)这样的宣传，其目的是让选民慎重行使选举权，以“富思想”、“精判断”、“通法政”、“熟情弊”、“厚信用”[6]为标准，选出为全省谋公益的人。由于反复地宣传解释开导，许多人增强了政治权利观念，使各省筹备工作渐次开展起来，普遍拟订了有关章则，详细开列了选举进度及次序。有些地区的民众打消了以往的重重顾虑，要求补发资格表参加选举。如直隶蠡县“为村不过二百有余，竟请补发二千张；南宫、献县各请补发千七百张，冀州竟请发三千张，其他永平、深州等处请补发者尚不可胜数。”[7](p.23.)由于国人认识的提高，所以一些地区的人民能够积极配合筹办咨议局工作，如“山西居于偏僻之地，非若沿海沿江各省之素号开通者，然一闻命设咨议局之谕旨，而立即开办矣。”[8]有些地区的选举也是较为成功的。如曾任选举监察员的王锡认为河南的“选举大致尚多公允”。[9](p.47.)江苏“当时议员从各地当选，差不多完全是人民的意志自动的人为优秀可靠，就选他出来，拿最大的代表责任和地位，加在他身上。”[10](p,141.)钟才宏先生回忆湖南桂阳州复选情况说：“规定名额为议员三名，初选为五倍之。……在初选十五人中，桂阳州占十名，事实上可以垄断选举。然投票揭晓，余与桂阳某君同获四票，居第三位，依例应抽签决定。但该州人士竟自动宣布放弃，因该州已获议员二名，故以为第三名议员应让于蓝山人士，即嘱事务人员依此呈报。而与余同获四票之桂阳某君亦未力争其抽签之权利。可见当时谦谦君子之风未泯。”[11](p.21.)这次选举一方面反映了国人尚未重视选举权利的竞争，同时说明这次选举颇守规矩，绝无舞弊情事。

但是，选举议员在中国尚属首次。在人口众多、交通不便、风气闭塞、教育落后的条件下，选举困难重重，问题亦出现不少。很多国人还不能积极投入到选举中去，“咨议局章程颁行后垂两月矣。虽其机已动，然动之自官者居多，动之自民者居少。”[12]而且很多国人“但知争被选举权，而不知争选举权，是必不以被选举权为义务而以为权利可知也。夫挟权利之见，以求地方上之被选举权，则其人被选后之效验，可想矣。”这种状况，使一些识者“为各省咨议局选举前途惧”。[13]由于民智未开调查选举也颇为困难。如湖南长沙、善化等地，“因地方风气未开，不识选举为何事，居民仍狃于积习，有产业者往往匿不肯报，或以多报少，或以有报无，“又乡人习惯，有财产者惟求闭门自守，决不欲干预外事。故调查员复查时，彼即再三呈明，不愿居于被选之列。”[14]因此，调查有选举权的人数比实际应有的人数要少得多，选民与人口的比例非常悬殊。

《各省咨议局章程》颁布后，清廷要求“各督抚迅速举办实力奉行，自奉到章程之日起，限一年内一律办齐。”[1](p.684.)至1909年10月14日，“各省咨议局第一次常年会开会之期，除新疆奏明缓办外，各省一律开办”[15](p.69.)。全国共设奉天、吉林、黑龙江、直隶、江苏、安徽、江西、浙江、福建、湖北、湖南、山东、河南、山西、陕西、甘肃、四川、广东、广西、云南、贵州21局，选出议员共1643人[11](p.13.)。咨议局的建立，标志着国人开始了某种程度地参与管理国家的政治生活。

咨议局议员的参政活动是多方面的，而重点主要体现在两个方面：一是于咨议局会议上提出议案来行使参政权：一是通过与督抚的斗争来争取参政权。

二、通过议案行使参政权

1909年10月14日，各省（除新疆）咨议局同时开会，议员们受到了鼓舞。他们利用咨议局会议这个合法的言论场所，提出议案，包括督抚提交的议案、议员自己的议案、人民提请的议案。如江苏咨议局第一届常会共收到议案184件，其中督抚交议案15件，议员提议案98件，人民请议案71件。浙江第一届常会收到议案共66件，其中督抚交议案11件，议员提议案34件，人民请议案21件。广东第一届常会收到议案共25件，其中督抚交议案7件，议员提议案13件，人民请议案5件。而其中又以议员提交的议案数量最多，也最为会议所重视。议员们充分利用自己提交议案的方式，行使自己的参政权，从而来保护国家和维护本阶层的利益。那么，议员们在行使自己的参政权时，都提出了哪些议案，来保护国家和人民以及本阶层的利益呢？从各省咨议局提交的议案看，这些议案主要包括如下几个方面的内容：

其一，立法议案。各省咨议局提出立法议案，目的要使咨议局真正成为完全的立法机关和权力机关，而不是被官府控制的咨询机关；同时议员们能够真正掌握实际的参政权，而不是仅为官府点缀的装饰品。如江苏的《本省单行章程规则截请已行未行界限，分别交存议案》、《本局议案公布施行后之实行方法案》，广东的《诉讼保释条例》，浙江的《矿务警察试办规则法律案》、福建的《修正鼓浪屿公界章程》，湖北的《厅州县讼费划一规则案》、《厅州县命案报验规则案》、《厅州县创设农林劝办所规则案》，四川的《申明改正递状审案差传各费章程》等议案都包含有强调咨议局在省内的立法地位的内容。浙江咨议局通过的《关于咨议局议决权内之本省行政命令施行法》明确规定：凡本省预算、决算、税法、公债、担任义务之增加、权利之存废，非经咨议局议决，巡抚不能公布施行；如不在常会期间，巡抚认为必要时，应召集临时会义议决之；有关本省章程规则之增删修改，如在非常会期施行者，要加“试行”字样，待下届会议提出核议，若被否决，即应取消；本省应当应革事件未经咨议局议决，巡抚施行前应咨询咨议局，若否决，巡抚应更正，否则，视巡抚违法侵权，咨议局可呈请资政院核办。这些所提议案充分表明，议员们在咨议局内，充分利用自己提交议案的有效方式来行使参政权，同时亦欲使咨议局成为真正的立法和权力机关，进而使议员们从中获取更大的参政权力。

其二，保护主权议案。咨议局的多数议员，为了谋求国家的独立与富强，在涉及国体尊严和主权问题上，能够采取严正的爱国主义立场，表现了对国家主权尊严和人民切身利害的极度关怀。议员们在咨议局会议上提出了有关维护国家主权的议案。如福建的《禁售土地与外人》，广东的的《中葡划界议案》，湖北的《请奏取消铁路借款草约归还商办以保利权案》，山东的《保存山东利权二则案》，江苏的《租界外民地买卖停转道契案》等。这些议案主要目的在于保卫领土主权不被外人侵占，禁止外人在国内继续购买土地并预备收回已购土地。认为这些都关系国家主权，“无所用其瞻顾”，宜以果断行之，不必与外人商量，[16](p.23.)以达收回利权，不为外人掠夺之目的。浙江的《收回宝石山莫干山地亩以保内地主权议案》指出，宝石山和莫干山非通商口岸，外人不能在此购置私产。议案要求政府：明令该处县官即日通告该处洋人，于接得通知后不得再行续购地亩；详细调查上述两地洋人有无在当地营业及购地而攫得利益之事；设法筹款收回外人已置房间。这类议案的提出表现了咨议局议员的强烈的爱国主义精神。

其三，弹劾官吏议案。《各省咨议局章程》第二十八条规定：“本省官绅如有纳贿及违法等事，咨议局得指明确据，呈候督抚查办”[1](p.678.)这为议员们弹劾贪官污吏提供了合法依据。当时提交的议案中就包括这方面的内容。如湖北的《整顿湖北吏治案》，就揭露了官场人浮于事，搜刮民财，贪污受贿，投机钻营，不理政事，为害人民种种腐败情形，要求将这类品质恶劣、玩忽职守的官吏全部裁汰，提出了澄清吏治的一系列办法。[17]此外，吉林有指控新城知府酷刑违法案，桦甸县令违法徇私案。江苏咨议局科举徐州府属丰县、邳州官吏不遵照咨议局议决的筹措地方自治经费有关规定，超额蒙收，加重民众负担，要求予以查办。福建议决了查办归化县令纳贿违法事件。山东也有各州县佐贰武官违法舞弊法案。值得一提的是，福建咨议局议员卢初璜、连贤基弹劾永定县令刘锡濂。刘的劣迹堪为清末官吏的典型。当时纠劾刘的罪迹包括：玩误宪政；拒不按期办理地方自治，多次饬催，则以无知劣绅充数敷衍；纳贿违法；借踏勘命案等机会勒索夫马、敬仪等费数千两。办案期间，令其无赖公子随同，与门丁弄权舞弊，公然“改票易名、择肥攫噬”，勒索款及夫马费至二千八百余两；贪污公款；破坏警政等。咨议局议员对贪酷官吏和窳败吏治的纠举，是对封建官吏的沉重打击，有助于吏治的改革，其进步意义不容忽视。

其四，发展实业议案。议员们有着发展资本主义企业的迫切要求，这在提交议案中得到反映。规划本省的实业建设是议员们最为关心的事项之一。如湖北的兴矿业以辟利源案，推广农林以兴实业案，兴茶叶以辟利源案；湖南的振兴工业大宗案，建设食品市场案，筹办湘汉航业案，湘路亟应限年赶修案；江苏的设立公司开垦淮海苇荡营荒地案；福建的奏定闽矿办法案；山东的提倡工艺案；直隶的筹办纺纱厂案；吉林的矿产兴废案等。发展实业议案的比例较大，奉天咨议局开会前预备议案中，实业议案占42．3％。这些议案反映了议员们力图摆脱经济上内受封建势力摧残，外受帝国主义欺凌的痛苦境遇，从而推动本民族资本主义的发展，促进本国经济实力的增长。

其五，办理宪政议案。如加改良司法，开办各级地方审判厅；筹办巡警，维护社会治安；实行地方自治，改革自治研究所；普设宣讲所，筹措自治经费等，都为各省议员所关注。尤其对发展普及普通、职业、成人和社会教育，提高人民文化水准方面尤为关切，认为发展教育是开通民智、推行宪政的根本大计。当时提交了不少有关教育的议案。如江苏咨议局第一届常会有关教育的议案有14件，浙江有11件，山西有9件，山东有7件。这些议案注重发展小学教育，力图推广识字课本，减少文盲。同时提倡发展实业教育，发展女子教育以及发展改造旧风俗教育等。这些教育活动无疑有助于国民素质的提高，同时也有益于宪政运动的有利进行。

其六，剔除弊政议案。此类议案着眼于革除积弊，减轻人民的负担。如山东的《剔除税契积弊案》，山西的《严禁各卡需索留难案》、《剔除征收钱粮积弊案》，顺直的《裁撤关卡，剔除积弊，以苏商团而裕税源案》等。此类议案提出的应剔除的弊政包括：钱漕、税契、肉厘、油捐、车捐、厘金、征收丁粮、集税中饱、采买兵米、诉讼积弊等；提出禁革地方差徭，改厘税为统捐，免征田房典税，整顿运商，核减私加盐价，裁撤水关和征船货税，限制铜元，银元折价，改良监狱等。这些议案一方面控制了官府的横征暴敛，一方面维护了民众的切身利益。

除上述议案上，还提交了有关发展森林、兴修水利、改造社会风俗、发展社会公益事业等议案。议员们所提议案主要是从维护国家利益、民众利益和自身利益方面着眼的。议员们利用咨议局的合法场所，运用议决议案的得力手段，从事着参政活动，以达咨议局“所议事件咸能以‘为人民谋幸福’六字为宗旨”[18]的目的。为此，就与以往的利益最大获得者的政府官吏们发生矛盾，尤其与督抚的矛盾更为尖锐，两者的斗争也就不可避免了。与督抚斗争的内在原因是利益的重新分配。而斗争的核心是围绕着权利的争夺而展开的。

三、与督抚斗争，获取参政权

《各省咨议局章程》中对督抚和议员权力以及两者相互关系的规定，就已埋下了双方矛盾与斗争的隐患。章程规定：“咨议局议定可行事件，呈候督抚公布施行”，[19] (第22条)“采纳与否，凭诸督抚”，“各项议事发动之机虽在咨议局，主持之权，实在督抚”[20]这里把裁夺和施行的大权交给了督抚。而且还赋予了督抚停止咨议局会议和奏请解散咨议局之权，如章程规定：“各省督抚有监督咨议局选举及会议之权，并于咨议局议案有裁夺施行之权”，咨议局“议事有逾权限，不受督抚劝告者”，“督抚得令其停令”，[19]（第46、47条）咨议局“所决事件有轻蔑朝廷情形者”，“督抚得奏请解散”。[19]（第48条）同时在会议、人事、经费等方面督抚也控制着咨议局。如章程规定：“咨议局会议期分常年会和临时会两种，均由督抚召集”，[19]（第31条） “咨议局设办事处、经理局中文牍、会议及一切庶务”，[19]（第50条） “办事处置书记长一人，书记四人，由议长选请督抚委派”[19]（第51条），“议长、副议长及常驻议员公费”及“书记长以下薪金，”[19]（第53条）由督抚定之。这些规定，无疑明确了督抚与咨议局的那种上下隶属关系，把咨议局置于从属于督抚的地位。尽管如此，在督抚的监控下，咨议局仍有议决兴革地方大政和监督地方财政之权。咨议局决不会满意他们所处的被督抚监控的地位，他们要分利用自己的有限权力和一切机会，与督抚进行斗争，使其改善原有的被控处境，不断获取新权力。咨议局与地方督抚争议与纠纷是多方面的，而在预算和用人方面则表现得更为突出，下面仅就此进行概要地阐述。

很多省份诸如顺直、陕西、湖北、江苏、四川、福建、湖南、广东、广西等省咨议局，都因本省预决算问题而曾与督抚不合，并发生激烈的争执。长期以来，督抚们一直把辖区的财政盈绌看成是自己及属官们的利窟，是自己既得利益的依托，而把财政大权牢牢掌握在自己手里。一旦咨议局也要过问财政，就视为争夺自己的利益特权，自然要极力对抗。而各省咨议局却要求督抚们报告年度预决算，并接受议员们的审核，这无疑增加了督抚们的嫉恨。两者的纷争成为不可避免。在咨议局第二届常会上，各省咨议局都因预算问题而同督抚发生了冲突，双方斗争非常激烈，有些咨议局甚至为此停会抗争。如福建咨议局在第二届常会上，本着“本局有议决预算案之责，督部堂有提交预算案之责。而总督松寿提交地方行政经费的总册和分册，只有支出而无收入，只有总数而无细数。为此，咨议局因预算案不完全，使咨议局无从核议，而实行停会。议长高登鲤一再指责行政当局对预算案一再拖延，致使“凡关于财政之案亦因之不能议决，空抛此宝贵之时光，放弃此重大之现任，虚糜此有用之经费”。宣称，全体议员有“等待解散之决心”。[21]（第13号）双方由于僵持不下，福建的预算案直拖到咨议局第二次临时会上才勉强通过，反映了在双方较量的过程中，彼此绝不轻易让步的激烈斗争的程度。江苏咨议局与江督张人骏在预算案问题上的激烈斗争也很典型。宣统三年，由于江督张人骏不满咨议局对江督原提预算案作的核减，拒绝公布施行，径按原案执行。全体常驻议员认为张人骏有意破坏预算，是公开否认了咨议局对预算案的议决权。但张人骏却倒打一耙，诬蔑常驻议员“意在强迫施行”，“责难于国家行政经费，腾出地方行政经费”。[22]（p.1.）咨议局议长、副议长及常驻议员全体辞职抗议。随后一般议员也相继宣布辞职。在这种严重局面面前，资政院中的江苏籍议员上呈新内阁，说明此次事件责任在江督身上。在各方舆论压力下，朝廷才下令要张人骏公布预算案。江苏咨议局取得了胜利，并宣布复职。各省咨议局在预算案上与督抚的斗争，其目的是要分享督抚们历来独揽在手的地方财政权。通过斗争，有些咨议局或多或少获得了这份权力。

在任免用人方面，咨议局也与官方发生过冲突。浙江铁路公司总理汤寿潜因苏杭甬铁路风潮，而与朝廷发生不快。朝廷想将其调离，授汤为云南按察使，继又授为江西提学使，汤却辞而不赴。后汤又弹劾邮传部侍郎盛宣怀“为苏浙路罪魁祸首”。朝廷以其“措词诸多荒谬，狂勃已极”，下令将其革职，“不准干预路事”，[23](p.22.)对此，浙江咨议局义愤填膺，请求收回黜汤成命，遭到巡抚增韫的抵制。议员们又根据公司规定，认为总理选举与开除，由董事会决定，中央政府不得直接任免。认为不准汤寿潜干预路事，实际上是剥夺民权，并要求巡抚增韫代奏，为民请命。增韫拒绝代奏，于是咨议局全体议员宣布停议待旨。为此，咨议局议员与巡抚之间展开了一场角力战。增韫颟顸昏愦，助纣为虐，无视咨议局法律地位，妄施惩罚，下令咨议局开议。咨议局却坚持停议，与其抗争。后在各省咨议局及全国舆论的支持下，增韫被迫让步，答允代奏，咨议局才宣布开会。虽然会议推迟了一个多月，但浙江咨议局在任免用人方面，敢于维护自己的利益，使官厅遭受了一个不大不小的挫败。福建咨议局在第二次常会上对品行可鄙的议员邹含英实行了惩罚。邹为讨好总督，私呈“申明书”，不顾事实，诬告咨议局推选会议厅审查科员不合民主程序。当邹受到咨议局的驳斥后，仍不断采取诬陷的手段，诽谤咨议局，竟捏造正、副议长及常驻议员对他采取威吓手段，拍桌摔碗，势将用武等等。这些引起议员们的极大愤慨。后来在一次咨议局会议上，以36票对12票的多数通过了将邹含英除名的决议。可见，咨议局通过有效的斗争手段，在某些具体的任免用人方面，体现了议员们的一部分愿望。

此外，各省咨议局在禁赌、警务、盐捐、路股、实业、学堂等方面也都有与督抚意见不同，双方展开激烈抗争的情况。通过抗争，咨议局敢于直犯督抚已往那种独断专行的“尊严”，对于横行肆虐的督抚之权起了一定的抑制作用，同时也使咨议局在参政过程中进一步获取了权力，并利用它发挥了一定的积极作用。