| 郭成康:康乾之际禁南洋案探析——兼论地方利益对中央决策的影响 |
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更新时间：2007-05-20 |
本文通过对康熙、雍正、乾隆三朝清政府对南洋贸易政策变迁的分析指出，在禁南洋案问题上，中央决策受到东南沿海封疆大吏的直接影响。清廷历次禁南洋案的中央决策所依据的原则依次为：帝国的长治久安，全国财政经济的正常运行和闽广等东南沿海地区社会稳定。禁海在这一时期被一而再、再而三地定为国策，是因为受传统的政治体制和文化观念的制约，中央决策活动缺乏法制化、民主化和科学化，有时完全由皇帝的个性和作风所决定；对自己文明的优越感和视西洋诸国为夷狄的落后观念，也使清政府的决策者们把这种陌生的国际关系限制在祖宗“朝贡制度”的框架中。禁南洋案从一个侧面反映了旧的政治体制已丧失了活力，昭示出在专制主义中央集权制度下，仅仅采取一点应急式补偏救弊的政策措施是根本没有出路的。
自康熙五十五年（1716）至乾隆七年（1742）以禁止南洋贸易为中心，清统治集团上层展开了多次深入的争议，这二三十年总的政策趋向，无疑是从严禁到弛禁、从封闭到开放，而其间中央政策的反复曲折，以及地方利益集团通过种种渠道对中央决策的影响，不仅集中反映了进入18世纪以来中国社会经济诸多引人注目的新现象，而且从中也可以清晰地透视出中国传统的政治体制、经济结构和文化观念所面临的严峻挑战。
一
中国东部和东南部濒临大海，明以今婆罗洲以东称东洋，以西称西洋[①a]。入清以后，西洋的概念有所变化，系指濒临大西洋的欧洲国家和地区，在西洋和东洋之间，又有南洋之称。南洋泛指今马来半岛一带广阔的水域，康雍乾之际所谓南洋（有时亦称西南洋）主要指噶喇吧和吕宋。噶喇吧又称噶啰巴、加留鋐 、交留吧等，即今印度尼西亚雅加达，雅加达古名巽他加拉巴，后改雅加达，1619年荷兰人占领后改名为巴达维亚[①b]。吕宋为菲律宾群岛古国之一，1571年西班牙侵占马尼拉城，清人所谓吕宋盖指今吕宋岛马尼拉[②b]。
早在宋元时期，中国与马来群岛诸国便存在着贸易往来，自明中叶西方殖民者葡萄牙、西班牙、荷兰等相继东来，中国与南洋传统的商业贸易活动的规模有了进一步发展，闽广江浙的商船来往于吕宋、噶喇吧等地与中国东南沿海之间，不仅独力支撑着中西、中荷间接贸易，而且在中国——巴达维亚——荷兰和中国——吕宋——西属墨西哥世界贸易格局中发挥着重大作用，同时，有越来越多的闽广等地人民搭附商船前往南洋各地谋生，成家立业，从事各项经济活动。明清鼎革，清政府厉行海禁曾使中国与南洋贸易受到暂时的遏制，康熙二十三年（1684）解除海禁后，南洋贸易很快出现了新的高潮，并一直持续到康熙五十六年（1717）清廷下令严禁商船前往南洋。
康熙“欲严洋禁”的想法酝酿已久，但直至康熙五十五年才断然决策禁止南洋贸易。该年十月二十五日康熙御畅春园谵宁居听政，诏谕大学士等详述禁南洋的理由：“海外有吕宋、噶罗巴两处地方。噶罗巴乃红毛国舶船之所，吕宋乃西洋泊船之所，彼处藏匿贼盗甚多。内地之民希图获利，往往船上载米带去，并卖船而回，甚至有留在彼处之人。”随即康熙又简要谕示实施原则：“朕意内地商船，东洋行走犹可，南洋不许行走。即在海坛、南 地方，可以截住。至于外国商船，听其自来。”[③b]谕旨中所谓“红毛国”指荷兰，“西洋”则指西班牙；海坛即今福建平潭岛，南 即今福建南澳岛。除严禁中国商民前往南洋贸易外，并命东南沿海各省督抚“行文外国，将留下之人，令其解回立斩”[④b]。
康熙五十六年开始的禁南洋贸易并非如清初那样的全面禁海，而是单方面的、有选择的海禁。其禁令仅适用于闽广江浙沿海从事南洋贸易的华商，而荷兰、葡萄牙、英国等西方各国商人则听其自由来华贸易，并于五十七年又“以澳夷（按指在澳门居住的葡萄牙人）及红毛诸国非华商可比，听其自往吕宋、噶啰巴”[⑤b]。对于华商来说，则不仅东洋贸易（主要指日本）可以照常进行，而且以“安南国与内地毗联”，经两广总督杨琳在京陛见面奏请旨，对广东商人亦网开一面，照东洋一例听其前往贸易[①c]。这种针对性极强的海禁对西方各国对华贸易格局的影响姑且不论，即以禁令本身存在的缺陷而言，也注定难以取得预期成效。因此，禁南洋贸易只有康熙五十六年以后五六年间确有成效，至康熙逝世、雍正即位，禁令几乎形同虚设，据荷兰方面资料记载，1723年（即雍正元年）到巴达维亚的中国商船有21艘，1724年有18艘，已超过了禁南洋前每年16艘的规模[②c]。
面对禁南洋贸易存在的种种窒碍及闽广大吏对洋禁的不同意见，雍正经过反复权衡，于雍正五年（1727）三月正式批准经兵部等议准、福建总督高其倬“复开洋禁”的奏请[③c]，这样，康熙五十六年开始实施的历时十年之久的禁南洋，至此正式弛禁。
乾隆五年（1740）八月发生了荷兰殖民当局疯狂屠杀巴达维亚华侨的“红溪惨案”，消息传回中国，在清统治集团内部又一次引发是否禁止南洋贸易的争议。乾隆六年（1741）七月福建水师提督王郡，以及署闽浙总督策楞、署福建巡抚王恕先后具折密奏南洋噶喇吧地方荷兰“杀戮在彼贸易汉人”之事，策楞等奏请“仍照康熙五十六年之例，禁止南洋商贩”，当年八月十一日乾隆将策楞等奏折批交“议政王大臣速议具奏”。八月二十五日御史李清芳针对策楞等请禁南洋一折，具折反对全面禁止南洋贸易，建议仅“暂时停往噶国卖买”。两天后，乾隆在李折上批谕：“议政王大臣一并议奏。”九月初六日，议政大臣、裕亲王广禄等遵旨议覆，指出策楞等并未说明既禁南洋“则出洋海口作何稽查防范”、“并于沿海贸易商民生计有无关碍”；“南洋商贩，不止福建一省，其江浙广东等处亦有往彼贸易商船，若闽省议禁，则他省亦应一体禁止”，广禄等议政王大臣以“臣等未能深知彼地情形，未便悬议”，请将此案敕交闽广江浙督抚妥议具奏，乾隆于当日批谕：“依议。”[④c]至翌年二三月间两广总督庆复遵旨覆奏，主张包括噶喇吧在内一切南洋贸易毋庸禁止[⑤c]；三四月间署闽浙总督策楞等覆奏，仍主禁南洋贸易，但策楞等议折附片又称：“倘蒙恩不忍以吧番一岛之猖狂概禁南洋别国，俯允御史（李清芳）奏请只禁吧番，臣等仰恳皇上天恩，特降谕旨”[⑥c]；七月新任闽浙总督那苏图、浙江巡抚常安覆奏，主张“将噶喇吧暂禁，其暹罗、柔佛等国仍准往来”[⑦c]；八月两江总督德沛覆奏，“以为南洋不便禁止，商贩仍听经营为便”[①d]。以上督抚奏折，乾隆俱批发原议政王大臣等议奏。该年十月五日裕亲王广禄等会议，主张“将南洋一带诸番仍准其照旧通商，以广我皇上德教覃敷，洋溢四海之至意”，乾隆随即谕旨允准[②d]，持续一年又三个月之久的南洋贸易争议至此以维持雍正以来的开放政策而结束，自康熙以来一波三折的禁南洋案也最后画上了一个圆满的句号。
二
就禁南洋案而论，中央作出决策，无论严禁，抑或弛禁，都受到东南沿海封疆大吏直接的、重大的影响。似乎可以说，督抚对政策目标的倾向在中央决策时起着举足轻重的作用。
康熙晚年特旨禁南洋贸易的根据之一是内地之米偷漏出洋，卖与外洋海贼。这与历任福建、江南巡抚张伯行屡屡密奏关系密切[③d]。而雍正最终下决心南洋弛禁，在很大程度上是被闽浙总督高其倬的奏议所打动。高其倬调任闽督不久，即具折奏称：“福、兴、漳、泉、汀五府，地狭人稠，自平定台湾以来生齿日繁。山林斥卤之地，悉成村落，多无田可耕，流为盗贼，势所不免。臣再四思维，惟广开其谋生之路，如开洋一途，前经严禁，但察富者为船主商人，贫者为头舵水手，一般几及百人，其本身既不食本地米粮，又得沾余利归养家属。若虑盗米出洋，则外洋皆产米地；虑透消息，则今广东船许出外国，岂福建独虑泄漏？虑私贩船料，则中国船小，不足资彼之用，以臣愚见，开洋似于地方有益，请弛其禁。”[④d]嗣后乾隆六年两广总督庆复反对恢复南洋之禁的理由也是：“广东一省，地窄民稠，环临大海，小民生计艰难，全赖海洋贸易养赡资生”，“就粤而论，借外来洋船以资生计者，约计数十万人”，“南洋贸易商贾各挟资本，子母营利，粤东一省，舵水万人皆食外域米粮，各谋生计”，“就粤省而论，（禁洋）于商民衣食生计实有大碍”[⑤d]。显而易见，中央决策时绝不能无视高其倬、庆复等大吏从海疆重地经济发展、社会安定着眼而提出的极有分量的意见。
督抚之外，地方缙绅从本地区利益出发对中央决策的影响令人瞩目。这一类人在政治上的影响有所不同，大致可分为通过督抚影响中央决策和直接影响中央决策两种方式，前者可举蓝鼎元为例。蓝鼎元（1680—1733）字玉霖、任庵，号鹿洲，福建漳浦人。蓝氏之族多将帅才，康雍之际名将蓝廷珍为其堂兄。蓝鼎元17岁时“观海厦门，泛海舟溯全闽岛屿，历浙洋舟山，乘风而南，沿南澳海门以归”，康熙六十年偕蓝廷珍航海渡台，参与镇压朱一贵反清起义。雍正三年在京分修《大清一统志》，以其对东南沿海的渊博知识，一时名噪京城，“卿贰慕之者，多躬先造访，或内臣出赝封疆，辄诣府君（指蓝鼎元），为条陈地方情形利病”[①e]。写于雍正二年的《论南洋事宜书》可视为其“条陈地方情形利病”的代表作，其中论及南洋之禁的危害最为痛切：“闽广人稠地狭，田园不足于耕，望海谋生十居五六，内地贱菲无足轻重之物，载至番境，皆同珍贝。是以沿海居民造作小巧技艺，以及女红针黹，皆于洋船行销，岁收诸岛银钱货物百十万入我中土，所关为不细矣。南洋未禁之先，闽广家给人足，游手无赖亦为欲富所驱，尽入番岛，鲜有在家饥寒，窃劫为非之患；既禁以后，百货不通，民生日蹙。居者苦艺能之罔用，行者叹致远之无方，故有以四五千金所造之洋艘系维朽蠹于断港荒岸之间，……一船之敝，废中人数百家之产，其惨目伤心可胜道耶！”在论析洋禁对闽广商民之计毁灭性的破坏后，蓝鼎元又指出它对国家和社会安定的危害，并逐条反驳所谓“卖船与番”及“载米出洋”等谬说[②e]。蓝鼎元与曾任闽广总督的郝玉麟、鄂弥达关系非同一般，这有《上郝制府论台湾事宜书》、《上鄂制府书》、《谢郝制府兼论台湾番变书》[③e]为证，但他与高其倬、庆复的关系则无直接证据，只有其《行述》中“内臣出赝封疆，辄诣府君，为条陈地方情形利病”这极为概括的一句话而已，其他就只好将高其倬奏折与《论南洋事宜书》相互比勘，从中不难发现高折实以后者为主要依据。如果说高其倬（或为他办折稿的幕宾）看过《论南洋事宜书》，并倾心接受了蓝鼎元的政见，恐怕不是无稽之谈。
在乾隆六七年之际禁南洋案中起了关键作用的人物之一是广东道监察御史李清芳。此人字同侯，福建安溪人，大学士李光地族孙、河臣李清时胞兄[④e]。他可以作为给予中央决策直接影响的闽籍缙绅的代表。在乾隆六年八月二十五日所上“敬陈管见折”中李清芳举出不可恢复洋禁理由有四：“洋船贸易往东洋者十之一，往南洋者十之九，凡江浙闽广四省海关税银多出于此，一加禁遏，则四省海关税额必至亏缺，每年统计不下数十万，其有损于国帑，一也；大凡民间贸易，皆先时而买，及时而卖，预先蓄积，年年流通，今若一旦禁止，商旅必至大困，二也；又内地贩往外洋之物，多系茶叶、桔柚、瓷器、水银等货，易其朱提而还，禁之则内地所出土产杂物多置无用，而每岁少白金数百万两，一二年后东南必至空匮，三也；又每年出洋商船不下数百艘，每船中为商人、为头舵、为水手者几及百人，统计数十万众，皆不食本地米粮，若一概禁止，则此数十万人不惟糊口之计、家室之资一时不能舍旧图新，因转而待哺，内地米价必加增长，四也。”[①f]李清芳除论及洋禁对东南沿海商民生计的消极影响之外，又提出“亏缺国帑”和“刺激米贵”的见解，特别是后者，对当时为米价居高不下焦虑不安的乾隆当有深刻影响，乾隆将李清芳奏折作为策楞主张禁南洋的对立意见一并批发议政处议奏，对上层有关洋禁争议的深化无疑起到了及时的、重大的作用。
李清芳之外，对中央决策予以重大影响的另一位福建籍缙绅是蔡新，只不过他隐在幕后而已。蔡新也是漳浦人，乾隆六年禁南洋贸易再次成为朝议焦点时，内阁学士方苞曾向时任翰林编修的蔡新征询意见。蔡新复书略谓：“闽粤洋船不下百十号，每船大者造作近万金，小者亦四五千金，一旦禁止，则船皆无用，已弃民间五六十万之业矣。开洋市镇如厦门、广州等处所积货物不下数百万，一旦禁止，势必亏折耗蚀，又弃民间数百万之积矣。洋船往来，无业贫民仰食于此者不下千百家，一旦禁止，则以商无赀，以农无产，势将流离失所，又弃民间千百生民之食矣——此其病在目前者也。数年之后，其害更甚，闽广两省所用皆番钱，统计两省岁入内地约近千万，若一概禁绝，东西之地每年顿少千万收入，不独民生日蹙而国计亦绌，此重可忧也！”[②f]据说，蔡新复方苞书对否定“闽大吏”禁南洋之议起了关键作用，《福建通志》蔡新列传在复方苞书后以“议遂不行”作结[③f]，由此可见，蔡新的主张至少通过某种渠道上达当时柄政者，并对中央决策有一定影响。
福建缙绅除蓝鼎元、李清芳、蔡新介入禁南洋案之外，陈昂、庄亨阳亦值得一提。陈昂是福建同安人，曾参与收复台湾之役，积功至苏州城守游击、碣石镇总兵，擢广东副都统。《清圣祖实录》五十六年二月丁亥条下录有陈昂的条奏，就条奏而论，只能认为他是安全赞同南洋之禁的。但这位了解环海形势与地方民情的福建籍上层官员，到临终时还是袒露了内心真实的想法：“（陈昂）见沿海困于洋禁，谓其子曰：‘滨海民生业尽在番舶，禁绝之则土货滞积，生计无聊，未有能悉此利害者，即知之又莫敢为民请命。我今疾作，终此而不言，则终莫上达矣。’遗疏以闻，报可。商民称便。”[④f]看来，陈昂遗疏对雍正五年解除洋禁似乎也起了一定的作用。庄亨阳，福建靖南县人，官至淮徐海道，袁枚、方苞皆曾为之立传，可知他也是当时知名人士。在《禁洋私议》中，庄亨阳指出：“福建僻在海隅，人满财乏，惟恃贩洋番银，上以输正供，下以济民用，如交留吧者，我民兴贩到彼，多得厚利以归，其未归者，或在彼处为甲必丹，转徙贸易，每岁获利千百不等，寄回赡亲，其族戚空手往者，咸资衣食，给本钱为生，多致巨富，故有久而未归者，利之所存不能遽舍也，去来自便，人各安其生。自海禁严，年久者不听归，又有在限内归而官吏私行勒索，无所控告者，皆禁之弊也。”他还认为，“永弛前禁，令海舶得以及时往返”，乃为上策[①g]。庄亨阳虽为缙绅，但这篇《禁海私议》是他隐居靖南龟山时，以处士横议朝政的文字，他的意见是否通过某种途径为当道者所重视，则不得而知了。
三
由督抚及地方缙绅或间接、或直接反映的地方利益对中央决策能否产生影响，要取决于中央决策的机制、决策的依据，以及具有最高决策权的皇帝的信息来源、个人作风等多种因素。
中央和地方是现代政治术语，清代通常用“内”、“外”区别中央政府和地方政府。“内”，指京中部院、八旗；“外”，指外省督抚、将军。乾隆时秦蕙田说：“设官分职，内外相维，体统相制。”[②g]内外关系准则正如秦蕙田所说是相维相制。所谓相维，是说内外分工合作，相互维系；所谓相制，是说内外相互制衡，彼此颉颃。部院与督抚之间相维相制的权力关系具体表现为部院掌握纲纪法度，以防止因各省大吏专擅行事而破坏全国政令的统一和集中；而督抚谙练地方土俗民情，便于因地制宜贯彻国家政令，同时亦能及时反馈国家政令在贯彻实施中的问题，提出修正的建议。这种政治体制设计的实质在于最大限度维护至高无上的皇权。即以事关地方利益的中央决策来看，部院等中央政府机构虽然参与决策活动，但廷臣的意见对于皇帝来说，充其量不过供咨询参考而已，最后须经圣裁才能产生法律效力，见诸实施。因此今天所谓清代中央决策，说到底是皇帝圣衷宸断。不过，积历代王朝盛衰荣枯的经验，清帝深知维护内外相维相制的政治体制和决策机制的极端重要性，因而在一般情况下，凡事涉地方的中央决策总是恪遵“督抚题奏——皇帝批交阁部、军机处议奏——阁部、军机处议覆——皇帝裁夺”这一常规运转程序。但由于种种复杂的背景，中央决策机制也会出现问题，在这种情况下，中央决策难免失误。
康熙五十六年开始的禁南洋贸易是清初海外贸易政策的引人瞩目的逆转，它不仅关系到闽广江浙沿海地区的经济发展和社会稳定，而且外洋流入中国银元的减少又势必影响到全国财经、金融的正常运行。对于这样一件关乎国家方针的大事，康熙并没有遵循决策的常规程序，事前既没有征询东南沿海督抚的意见，也没有在大学士、九卿中议论过，即仓卒地独断了，剩下来的事不过如何具体实施而已。身历康雍乾三朝，对其时政治气候冷暖有切身体会的方苞论及康熙晚年作风时曾说：“时上临御天下已五十年，英明果断，自内阁九卿台谏，皆受成事，未敢特建一言。”[①h]雍正解除南洋之禁虽在即位之后四年又四个月之后，但终能翻驳圣祖旧案，仍不失有魄力、有勇气之举，在这四年多的时间里，他通过东南沿海督抚的密折及其它渠道，对洋禁的弊害及实施中出现的问题有了清楚的了解，并对地方大吏的政策意向也有了准确的体察，但他仍然在慎重地全面权衡解除洋禁的利弊得失，直到雍正五年才将闽浙总督高其倬奏请弛禁南洋的折子“下怡亲王会同大学士、九卿议行”[②h]。显然，雍正在作出重大的、战略性决策时是恪遵常规决策程序的。
不过，比较而言，还是初政时期的乾隆做得最符合规范。从乾隆六年八月“红溪惨案”的信息经福建水师提督王郡及署闽督策楞的密折上达御前，乾隆及时批交议政王大臣议奏，决策程序正式启动，到第二年十月议政处遵旨议覆，主张南洋贸易一仍其旧，乾隆允行，历时一年多的决策过程不温不火，不焦不躁，节奏清晰，层次分明，地方利益得到了比较充分的反映，不同意见（尽管是品级卑微的御史的意见）没有遭到粗暴的排拒。仅就乾隆朝禁南洋案的中央决策而论，它堪称专制主义中央集权政治体制下一次成功的、臻于完美的决策典范。
地方利益能否对中央决策产生影响，除中央决策机制外，还取决于中央决策的基本原则是否与地方利益发生不可调和的矛盾。在通常情况下，清代中央决策时高度重视各直省及边远地区经济水平、文化背景、风土人情、民族状况、宗教信仰等差异，通行于各直省的政策，并不强行边远地区奉行，即便各直省在贯彻时，也根据因地制宜的原则，在实施时间、方式方法上各省有相当大的灵活性。然而，承认地区差异，授予督抚贯彻全国统一政令的灵活性必须具备前提，即由地区差异而决定的地方特殊利益绝不能与国家根本的、长远的战略利益发生冲突；一旦发生冲突，即便地方利益再重要，在中央决策时也绝对不予考虑。
禁南洋的实质是禁止闽广江浙商民前往“红毛”、“西洋”占据的噶啰巴和吕宋，同时严防已经定居南洋的华侨返回祖国。质言之，是对汉人与“西洋”勾结颠覆清朝统治的严密防范。此中深意，地方大吏和有识之士洞若观火。雍正初闽浙总督觉罗满保在一件密折中指出：“臣查从前禁止商船前往西南各洋，原为防范外国夷人起见。”[①i]乾隆七年二月两广总督庆复在折奏中也说：“康熙五十六年，因吕宋、噶喇巴等口岸多聚汉人，圣祖仁皇帝谕令内省商船禁止南洋贸易。”[②i]庄亨阳在《禁洋私议》中讲得更透彻：“设禁之意，特恐吾民作奸勾夷，以窥中土。”[③i]康熙作为一个汉族臣民占绝大多数国家的少数民族统治者，胸中横亘着对汉人无法消释的猜疑和防范，又对西方来华海盗式商人凶残暴虐深怀怵惕和隐忧，他之作出禁南洋的政治决断尽管是错误的，却不能说没有现实的根据，特别是当北方屏障喀尔喀蒙古受到准噶尔策旺阿喇布坦严重威胁时，绝不能让陆疆海疆烽烟同时再起。康熙确有政治上不安全感，但他坚信自己能够牢固控制局势，令他真正忧虑的是身后帝国的安全。出于居安思危的高度责任感，他宁肯把问题看得严重些，让臣下对可能发生在“千百年后”的西洋之累警钟长鸣。正是从大清帝国长治久安的政治高度出发，康熙决定立即构筑一道坚实而绵密的藩篱，把内地与越洋东来凶狠强悍的西洋人及留居海外心怀叵测的汉人隔绝开来。为了达到这一至高无上的战略目的，地方利益是那么微不足道，自然也无须咨询那些敬谨无识的臣僚们的意见。
康熙的办事方法和思维逻辑对其后世子孙具有深刻影响。雍正初两广总督孔毓珣与廷臣关于“渔船之式”略有分歧。廷议认为“广东渔船若船式准令宽大，恐无知小人以为海禁渐弛，复行贩米接济贼船，应照旧制”；孔毓珣对此并无异议，只是希望雍正能够同意既有违式之船免其拆毁。雍正在孔折折尾批谕：“廷议渔船仍照旧式，甚是。总之，海禁宁严勿宽，余无善策。尔等地方大吏不可因目前利便而贻他日之害。”[④i]乾隆虽未就洋禁发表过长篇谕旨，但他将禁南洋案交议政王大臣提出咨询意见很能说明问题。清初承明旧制，“机务出纳悉关内阁，其军事付议政王大臣议奏”[⑤i]。乾隆初期，军机处建立有年，凡密事重务咸在军机，禁南洋案却绕开了军机处而交议政处议覆，此中奥秘何在？按乾隆六七年间兼议政大臣衔的王大臣依次是：裕亲王广禄，平郡王福彭，慎郡王允禧，大学士、首席军机大臣鄂尔泰，大学士福敏，大学士查朗阿，尚书、军机大臣讷亲，尚书、军机大臣海望，协办大学士、尚书三泰，尚书、军机大臣班第，尚书来保，尚书哈达哈，尚书、军机大臣纳延泰，左都御史杭奕禄和总督仓场户部侍郎塞尔赫共15人，另兵部侍郎舒赫德亦与议[⑥i]。这16位王大臣清一色满蒙旗籍，汉大学士张廷玉（兼军机大臣）、陈世倌和徐本（兼军机大臣）因没有议政大臣头衔，自然被排除在议政王大臣会议之外。乾隆与康熙用心相同：禁南洋案系议论防范汉人与西洋夷人勾结、保证大清帝国长治久安的政治问题，因此只能在政权最核心层进行。
中央决策从政治高度出发，把帝国安全放在首要的地位，在康、雍、乾三帝本无二致；然而，康熙五十六年禁南洋与雍正五年弛禁及乾隆七年仍照旧开放南洋表明，中央决策除上述政治原因之外，还有其他原则也在影响中央决策的走向和结局。
除维护帝国政治安全外，维护全国经济、财政、金融的正常运行，亦是带有全局性的原则问题。海外贸易对国计民生的严重影响早在康熙初厉行海禁时已有人作过令人信服的论析，历任江宁、湖广巡抚的慕天颜在《请开海禁疏》中指出：“顺治六七年间，彼时禁令未设，见市井贸易，咸有外国货物，民间行使，多以外国银钱，因而各省流行，所在皆有；”“自迁海既严，而片帆不许出洋矣，生银之两途（按：另一途指开采）并绝，则今直省之所流转者，止有现在之银两，凡官司所支计，商贾所贸市，人民所恃以变通，总不出此。”他认为当时财源枯竭、兵饷匮绌、百姓困苦、国用不纾，症结就在禁海，“穷变通久之道，不必求之天降地出，惟一破目前之成例，曰开海禁而已”[①j]。康雍乾之际禁南洋争议中，蓝鼎元、庄亨阳剖析的是洋禁对闽广商民生计的摧残，以及闽地对“番钱”的依赖；李清芳则进一步指出禁南洋将带来“每岁少白金数百万两，一二年后东南必至空匮”的严重后果；蔡新则眼界更开阔，计虑更深远，他以为闽广两省“岁入内地（番钱）约近千万”，若一概禁绝，数年之后“不独民生日蹙，而国计亦绌”，这才是真正可忧虑的啊！从慕天颜到蔡新这一批有识之士已敏锐地察觉出当时的海外贸易，特别是外国银元内流对稳定财政经济的巨大作用。从这个意义上讲，南洋贸易的严禁或弛禁就不仅仅是闽广地区的局部问题，而对全国财政经济和金融的健康运行也具有牵一发而动全身的重大影响。蓝鼎元、庄亨阳、李清芳及蔡新等未必能有如此全面明晰的认识，但他们毕竟是生长于海滨地区的中国最早一批得风气之先者，通过他们的点拨，囿于“养民之道，惟在劝农务本”传统社会经济思想，又昧于世界大势剧变的清朝最高统治者，还是能够多少感受到一点海外贸易对东南沿海地区以至广阔内地国计民生所具有的沉甸甸的分量。
由此看来，清廷历次禁南洋案中央决策所依据的原则按顺序依次为：帝国的长治久安、全国财政经济的正常运行和闽广等东南沿海地区社会稳定，三者的关系并非绝对地互相排斥，而是相反相成，彼此依存。如何协调，堪称决策的艺术；其运用之妙，则存乎帝王之一心。康熙创行密折制度，督抚提镇可以密折将地方重大紧急之事及时奏闻请旨，可惜康熙通过密折和南巡到苏州实地访闻了解到“内地之米透露出洋”和“沿海商人卖船外番”等信息是不完全和不准确的，加上他有意小题大作的想事方法，以及临御天下五十余年逐渐养成的独断作风，终于促成他在全国面临严峻政治局面之时，从维护帝国安全的单一原则考虑，决心禁洋。雍正即位后，进一步推广密折制度，他从督抚等渠道得到的信息较之康熙固然充分一些，但督抚等迎合雍正禁洋成见，仍不能全面、准确地提供地方上的信息。所幸雍正临御天下之初，汲汲求治，为避免决策失误，能够虚心了解下情。雍正三年春他曾批交闽浙总督高其倬一件条陈海疆事宜的奏折，并作了朱批：“此奏乃着实经历海洋之人条陈者，朕览此中多有可取处，然朕不达地方情形，不敢轻颁谕旨，将此原奏发来，你可与吴升、蓝廷珍、林亮、陈伦炯商酌，择其有益者行之。”[①k]同年秋又降亲笔朱谕给两广总督孔毓珣：“朕实不达海洋情形，所以总无主见，有人条奏，朕观之皆似有理，所以摇惑而不定，全在你代朕博访广询，谨慎斟酌其至当奏闻，若亦不能洞悉，宁迟日月不妨也。可与杨文乾、方际瑞、陈良弼、黄助等平心和衷详议奏闻。”[②k]由于雍正这种虚心诚恳的态度，才有可能改变康熙末大吏“即知之又莫敢为民请命”的不正常情况，闽浙总督高其倬等才敢真实地反映禁南洋对地方的严重危害。雍正在掌握了决策所需的足够信息之后，经过审慎研究、反复权衡，最后同意经怡亲王和九卿议准、总督高其倬弛禁的奏请。乾隆六七年禁南洋的上层争议中，由于乾隆的开明，因此能够得到较之康、雍时更加充分的信息，加以乾隆处理此案时虚怀若谷、多谋善断，因而政策未出现逆转。
四
因闽广江浙地方利益而引发的中央关于禁海的争议不独清代有之，自明朝中叶以来便屡有发生。
正德六年（1511）葡萄牙人占据满喇加后，逐渐向中国东南沿海发展，十六年海道副使汪鋐将葡萄牙海盗商人逐出广东近海屯门岛，不独中葡贸易中止，即南洋各国贸易亦一概禁绝，广州贸易因之而消缩。嘉靖八年（1529）提督两广侍郎林富上《请通市舶疏》，疏中列举番舶贸易于国于军、在官在民凡有四利：番舶朝贡之外抽解足够御用；抽解之外，可充两广用兵军饷；变卖番货，兼可调济广西；小民借番货辗转交易以自肥。经林富疏请，嘉靖帝准开广东海禁，而闽浙沿海虽仍前禁洋，但葡倭诸商阑通市易，略无忌惮，嘉靖二十六年（1547）朱纨被命提督浙闽海防巡抚浙江，上任后革渡船，严保甲，搜捕奸民，“闽人资衣食于海，骤失重利，虽士大夫家亦不便也，欲沮坏之”，吏部用闽籍御史周亮等言，改朱纨巡视，以杀其权，后又以朱纨擅杀，罢其职。朱纨自言：“纵天子不欲我死，闽浙人必杀我！”乃仰药死。朱纨自视事后屡被掣肘，曾悲愤地说：“去外国盗易，去中国盗难；去中国濒海之盗犹易，去中国衣冠之盗尤难。”[①l]闽籍缙绅与朱纨之辈相仇雠，固可理解，即有些闽省大吏出于地方安定考虑，也反对海禁。嘉靖四十三年（1564）福建巡抚谭纶疏称：“（福建）海滨而居者，不知其凡几也，大抵非为生于海则不得食；”如“一切禁罢，则有无何所于通，衣食何所从出？如之，何不相率而勾引为盗也？”三年后，福建继任巡抚涂泽民再次疏请开放海禁，得到新登基的隆庆帝允准[②l]。
自明中叶以后迄清康雍乾之际，历时200余年的禁海与开海之争，从本质上讲是以闽广两省为代表的东南沿海地区与全国主体部分经济结构差异所致，反映到政治上，则是闽广江浙地区的经济利益必然会程度不同地左右着中央关于海禁的决策。闽广江浙沿海地区地狭人稠，16世纪以来人口增长更激化了固有的人多地少的矛盾；该地区历史上有从事海外贸易的传统，西方殖民者占据满喇加、爪哇、吕宋等马来群岛据点之后，中国被越来越深地卷入了世界资本主义市场，传统海外贸易更得到长足发展；由于海外贸易的刺激，东南沿海地区商品经济十分活跃，手工业、商业和农业的产业结构也发生了相应的变化；以闽广江浙较高的经济水平为依托，该地区文化学术事业发达，通过科举考试等渠道，向中央和地方输送一批又一批政治人才。特别是秉持中枢或开镇一方的大员，更能以切身的经验把本地区特殊利益要求直接及时地反映到中央。明中叶以来，在禁海问题上中央欲禁而不能，足以证明闽广江浙地区经济、政治实力绝不容许漠然置之！可以说，16世纪以后东南沿海地区特殊的经济结构和人文环境，已使其走在中国历史潮流之先，而高踞于全国最先进的地位。但惟其如此，也势必与仍处于自然经济结构的农业社会的国家主体部分发生矛盾。立足于全国而制定的包括对外贸易政策在内的中央政策，为传统的政治体制和文化观念所制约，自然难于兼容东南沿海地方特殊的经济利益，不管出于何种理由，禁海一而再、再而三地定为国策，实在也有其深刻的历史根据。
专制主义中央集权制政治体制的核心是至高无上的皇权，由此而注定中央决策活动缺乏法制化、民主化和科学化。诚然，清代军国大事中央决策一般遵循大学士、九卿等遵旨议覆、皇帝钦断的常规，但如何操作，则不同皇帝有不同的方式，同一皇帝不同时期的做法也可能大相径庭。同是南洋禁海案，康熙乾纲独断，雍正交给他最倚信的怡亲王允祥与大学士、九卿等议奏，乾隆则交议政王大臣会议议奏。就中央决策程序而言，乾隆六七年禁南洋案御史李清芳参与决策活动，并没有法制上必然如此的律条，只是内阁循例将策楞奏请禁南洋贸易奏折发抄，使廷臣遍知此事，李清芳才得以在议政处未议覆之先陈奏反对意见，因而带有相当大的偶然性[①m]。清帝自诩的乾纲独断，既指大政由皇帝最后裁决，也有无须咨询臣工而圣衷宸断的涵义。康熙撤藩、乾隆平准，是后者最成功的典范，清帝对此极为自负。总之，中央决策的议事机构和议事程序都没有严格的法律规范，而完全由皇帝个性、作风和某一时期的政治注意力所决定。如果把康雍乾之际禁南洋案作一个完整过程来看的话，应该说闽广地区的经济利益，特别是沿海地区与海外贸易有着千丝万缕联系的世家大族的利益得到了比较充分的反映。细加审视，地方利益反映到中央不外督抚和京官两条渠道，前者是地方大吏咨询地方名流或聘请当地人士为幕宾从而代地方陈情，后者则是籍隶该地方的京官以公开或隐蔽的形式为乡曲利益呼吁。有这样的渠道固然是一种政治上的进步，不过，这种带有极大随意性的方式，并不能全面地、及时地、准确地反映不同地区，不同阶级、阶层、集团的利益要求，它与现代意义上决策的民主化是有天壤之别的。从康雍乾之际的禁南洋来看，中央决策所依据的信息来源较之以往的时代，无疑要充分得多，这是因为其时清代独创的奏折制度正处于从产生到渐臻完善的过程，凡过去不便露章题达的事情督抚都可以通过密折先行奏闻请旨，借助奏折和朱批，君臣也可以比较心平气和地探讨现行政策的利弊得失，以及如何制订适应现实的新政策。不过提供中央决策的信息来源毕竟是有限的，清统治者既不谙正在发生急剧变化的世界大势，也不了解当时与西方国家鼎峙于海上的中国商船船队的巨大实力。他们据以决策的信息对权衡如何维护帝国眼前的安全也许勉强够用，但如果以世界为大有用武之地的舞台考虑在未来的岁月如何置身于世界强国之林的话，就显得那么可怜了。总而言之，康雍乾之际禁南洋贸易案中央决策的随意性、专断性和缺乏科学性，表明清代专制主义中央集权制已开始暴露出其制约中国历史进步的体制上致命的缺陷。
政治体制之外，文化观念的滞后也对中央决策起着制约作用。清代视南洋诸国为夷狄可以上溯到春秋时代的华夷观。中原地区诸国对自己的文明有高度的优越感，因此将周边未接受周礼的戎狄蛮夷视为近似禽兽的野蛮人。明代中叶以后西方殖民者接踵东来，并开始与中国发生直接或间接的贸易关系，但明朝按照传统的观念，力图把这种陌生的国际关系限制在祖宗朝贡定制的框架中。这种居高临下的朝贡制度包涵的政治上歧视的内容是不言而喻的，值得注意的是它显示出的天朝欲通过朝贡加惠远人达到羁縻笼络的政策目标。因此，君临世界的中华皇帝以朝贡作为制夷手段，恩威并施，迫其就范，就自然而然地成为决策时的最佳选择。由古老的华夷观衍化而来的处理包括贸易往来在内的国际关系的准则，自西方国家东来开始面临严峻的挑战。而早期西方殖民者对中国主权的粗暴侵犯，却强化了本已不合时宜的华夷观念、朝贡制度的不合理的一面。因此，这种传统观念在明清易代之后，几乎被全盘接受了下来。
以“郡县”和“封建”为论题，实质内容在于探讨中央与地方关系的辩论，自“孤秦”[①n]以降，始终是思想家与政治家关注的一个焦点。迨及清代，所谓“复封建”云云，应该说早已成为腐儒的迂阔之谈被普遍抛弃了。值得注意的是，清初大思想家顾炎武在肯定“郡县”这一政治体制的同时，深刻地揭示了“郡县之敝”，认为“封建之失，其专在下；郡县之失，其专在上”。顾炎武热烈地期待着“有圣人起”，接受他“寓封建之意于郡县之中”的政治改革方案，以实现天下大治的理想[②n]。清朝最负盛名的康雍乾三帝显然不是顾炎武心目中的“圣人”，但他们在政治实践中却不能不正视这位敏锐的思想家指出的“郡县之敝”的严酷现实。专制主义中央集权的极端化发展，地方自主权被剥夺殆尽，确实使这一延续千年之久的政治体制走向反面，从根本上丧失了活力。贯穿康雍乾三朝的禁南洋案从一个侧面比较清晰地显示出18世纪中国最高统治者在调整中央与地方关系上的某些思路和有益探索，但也可悲地昭示在继续强化专制主义中央集权的大趋势之下，仅仅采取一点应急式的补偏救弊的政治措施是根本没有出路的。从这个意义上讲，发生在中国社会内部正酝酿着从传统走向现代这一空前伟大变革时代的禁南洋案，似乎蕴涵着诸多需要重加审视的认识价值。
注释：
①a 张维华先生据张燮《东西洋考》卷五《文莱篇》所云“文莱即婆罗国，东洋尽处，西洋所自起”，称“明人以今婆罗洲以东称东洋，以西称西洋”。见《明史欧洲四国传注释》，上海古籍出版社1982年版，第125页。
①b 《明史欧洲四国传注释》，第88页；温广益等编著《印度尼西亚华侨史》，海洋出版社1985年版，第80—81页。
②b 《明史欧洲四国传注释》，第57—58页；童家洲：《略论中菲早期贸易及华人、华侨在其中的贡献》，载《华侨史研究论集》，第122—143页。
③b 《康熙起居注》，康熙五十五年十月。
④b 《清圣祖实录》卷二七一。
⑤b 印光任、张汝霖：《澳门纪略》上卷《官守篇》。
①c 中国第一历史档案馆藏《军机处录副奏折•外交》7790—12。
②c 《印度尼西亚华侨史》，第89—90页；吴建雍：《清前期中国与巴达维亚的帆船贸易》，载《清史研究》1996年第3期。
③c 《清世宗实录》卷五四。
④c 中国第一历史档案馆藏《宫中档朱批奏折•外交》355—1、355—2、355—3、355—4。
⑤c 《军机处录副奏折•外交》7790—12。
⑥c 《宫中档朱批奏折•外交》355—3、355—6。
⑦c 《军机处录副奏折•外交》355—7。
①d 《军机处录副奏折•外交》7790—13。
②d 《宫中档朱批奏折•外交》355—8。
③d 《康熙起居注》，康熙五十五年九月、十月。参见《鹿州全集》卷三。
④d 《清史列传》卷一四《高其倬传》。
⑤d 《军机处录副奏折•外交》7790—12。
①e 参见《鹿洲初集•行述》。
②e 《鹿洲初集》卷三。
③e 参见《鹿洲初集》卷三。
④e 参见《（道光）重纂福建通志》卷二二九《人物》，同治年间刻本；《清代碑传全集》卷七一《巡抚山东李公清时墓志铭》。
①f 《宫中档朱批奏折•外交》355—3。
②f 《（道光）重纂福建通志》卷二三○《人物》。
③f 《（道光）重纂福建通志》卷二三○《人物》。
④f 《（道光）重纂福建通志》卷二二九《人物》。
①g 《（道光）重纂福建通志》卷七八《海防》。参见袁枚《小仓山房文集》卷七《淮徐海道按察司副使庄复斋墓志铭》。
②g 《清经世文编》卷一○《治体•政本下》。
①h 戴钧衡编《方望溪（苞）先生全集》（集外文）卷六，台湾文海出版社，《中国近代史料丛刊》514册。
②h 《清史列传》卷一四《高其倬传》。
①i 《雍正朝汉文朱批奏折汇编》第三册，江苏古籍出版社1989年版，第404—405页。
②i 《军机处录副奏折•外交》7790—12。
③i 《（道光）重纂福建通志》卷七八《海防》。参见袁枚《小仓山房文集》卷七《淮徐海道按察司副使庄复斋墓志铭》。
④i 《雍正朝汉文朱批奏折汇编》第三册，第26页。
⑤i 赵翼：《檐曝杂记》卷一。
⑥i 《宫中档朱批奏折•外交》355—4、355—8。
①j 《清经世文编》卷二六《户政•理财上》。
①k 《雍正朝汉文朱批奏折汇编》第五册，第775页。
②k 《雍正朝汉文朱批奏折汇编》第六册，第473页；第七册，第342页。
①l 详见《明史》卷二○五《朱纨传》。
②l 上述明正德、嘉靖、隆庆时期有关海禁的叙述，请参见张维华著《明清之际中西关系简史，齐鲁书社1987年版；陈尚胜著《开放与关闭——中国封建晚期对外关系研究》，山东人民出版社1993年版。
①m 需要说明一点，凡军机处密议密奏事件，一律不交内阁发抄。由于军机处及议政处密议密奏事件廷臣皆不与闻，因而也不可能参与中央决策活动。
①n 王夫之认为秦以孤立而亡，故谓之“孤秦”，参见《黄书•噩梦》。
②n 《顾亭林诗文集》卷一。
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