第30卷　第5期

三峡大学学报(人文社会科学版)

传统慈善中的官方角色

　　　　———以清代湖北育婴事业为例

吴　琦,黄永昌

摘　要:育婴事业是盛行于清代的一种慈善活动,旨在救助父母无力养育或遭遗弃的婴孩。清代政府极其重视育婴,这深刻影响育婴事业的发展,尤其在湖北等发展迟滞地区。宏观上,国家颁行各种政策,鼓励各地兴办育婴;微观上,各级官吏以多种方式参与育婴事业的建设与管理。官方的介入使育婴由个别的善行义举变为全国普遍推行的一项社会事务,从根本上促进了育婴事业的发展。同时,它导致了育婴的官僚化与赋役化,扭曲了育婴的慈善性质,阻碍其独立健康发展。

关键词:慈善;　官方角色;　育婴事业;　湖北

　　育婴事业是盛行于清代的一种慈善活动,旨在救助父母无力养育或遭遗弃的婴孩。育婴堂是专门育婴的机构,在各类善会善堂中最普遍。当前学界普遍将育婴堂作为一种民间慈善组织,并将其作为“官办”养济院的对比物,有一定的道理。但育婴作为官方通令全国推行的事务,与一般的善举有很多不同之处,且不同地区差异极为明显。本文以清代湖北为个案,试图对官方在育婴事业中的地位与作用做一个全面评估,从而认识清代育婴事业的本质。

一

中国有悠久的育婴慈幼的历史。《周礼》将“慈幼”列为“保息六政”之首,后世有很多官员或善人进行救助婴孩的活动,并走向组织化,如宋代的慈幼局、晚明扬州育婴社等。清代育婴事业走向制度化和组织化,成为国家与社会参与最多的慈善活动。早期的育婴堂出现于江浙与京城,基本上由少数地方士绅或地方官员主持创办,影响甚小。雍正二年(1724),皇帝亲自表彰京师育婴堂并通令各地推广,嗣后掀起了全国性育婴建设高潮。在大多数地方,育婴堂成为和养济院并列的慈善机构,普及率远高于普济堂等官办济贫组织,在不少州县同时拥有多所育婴堂,江南等处还出现“育婴事业圈”,这在清代众多善举中是独一无二的。[1]育婴事业俨然具备官办济贫活动与民间善举的双重身份,这一现象的出现,既是地方社会努力的结果,更源于官方的政策和参与。

官方是一个笼统概念,泛指一切政府力量及其成员。中国传统社会是“人治社会”,也是官治社会。官员在任时拥有政权赋予的特权,即使以私人身份从事公共事务,也明显地运用着政府的权威与影响力,仍应视为官方角色的延伸。清代,官方在育婴事业中扮演着不可或缺的角色。从颁行各种有关育婴的谕旨饬令,到支持或参与各类育婴堂局的建设与管理,虽形式复杂多样,但其作用却一贯存在。宏观上,官方是育婴事业的决策者。通过颁行各种谕旨饬令,官方

给予育婴事业以政策指导。清代颁行政策主要通过各种谕旨奏折,往往由言官或督抚等官员呈递奏折,由皇帝审批,从中央向地方逐级垂直传达。清朝历代对育婴问题颁布过多道谕旨。依其内容,基本上可分为两大类:一是通行全国关于督办育婴的谕旨,二是核准关于某省育婴堂具体事务的奏议。前者因其适用范围广,时效长,对全国的育婴事业的发展有直接的影响。清代通令全国督办育婴的谕旨有十余次,对全国育婴事业的发展有深刻影响。其中康乾时期有三道,分别是:康熙四十五年,由左副都御史周清原奏请直隶各省建立育婴堂,以广皇仁,获准推行。[2](《圣祖实录》卷224康熙四十五年三月丙戌)雍正二年,雍正帝嘉奖京师育婴堂,“再行文各省督抚转饬有司劝募好善之人,于通都大邑,人烟稠集之处,照京师例,推而行之。”[2](《世宗实录》卷19雍正二年闰四月癸未)乾隆六年,“直省督抚将各处现设育婴堂,严饬地方官实力奉行,择富厚诚谨之人董理,并令州县率同佐贰不时稽查,将实在无依遗弃婴儿收入养赡,每于年终将所育婴儿及支存细数分析造报查覆。”[3](卷269《蠲恤·恤孤贫·养幼孤》)同光年间三道:同治五年批复内阁御史林式恭奏,“著各省督抚董饬所属地方官出示严禁,并责令各州县劝谕富绅广设育婴处所,妥为收养,俾无力贫民不至因生计艰难再蹈恶习。”[2](《穆宗实录》卷169同治五年二月庚子)同治六年,批复内阁御史刘策厚《修仁政以迓和甘》摺,除严禁溺女外,“著多设育婴堂广为收养。”[2](《穆宗实录》卷202同治六年五月甲寅)光绪十七年,批复御史恩溥广设育婴堂摺,认为“现在教案繁兴,半由各国育婴起衅……著各省将军督抚悉心体察,妥为筹办。总期实惠及民,以恤穷黎而弭隐患。”[2](《德宗实录》卷301光绪十七年九月甲戊)这几道谕旨分别在18世纪前半期与19世纪后半期,正好与全国两次育婴建设高潮相一致。这绝不是无端巧合,而说明育婴事业,无论官办主导还是民间创办,均在很大程度上受到宏观政策的影响。值得注意的是,雍正二年谕旨只要求官员“劝募好善之人”推广育婴堂,并没有硬性要求官员直接介入,对热心过度的官员加以批评。但这一主旨并没有一以贯之的延续下来,育婴事业自1724年后出现了“官僚化”的特点,很多地方出现纯粹官办官营的育婴堂,原有的堂局也有变形。

除上述一般规定外,还有相当多对地方官员有关育婴事宜的批复,内容主要是关于育婴堂的立案、经费、管理等。光绪《大清会典事例》记载有两道关于湖北育婴的事例,一是乾隆四年,核准湖北省城育婴堂,动支典商生息银两每月可得利银一百十三两九银,每月尚不敷银二十两,在船料赢余内动支;一是乾隆六年,议准湖北省汉阳县育婴堂一所,每日所需息指二项银两实不敷用,在司库商捐银内动给银三万两,为育婴堂生息动用。该书其他地方类似的记录还有十余次之多。这些对具体地方的谕旨虽不像前者一样具有普适意义,大体上是承认既定事实或批准具体建议,但它表示着官方尤其是中央拥有处置地方育婴堂事务的权力。除上述于船料赢余、商捐银内动支款项外,获准动支的育婴经费还有盐道剩余充公银,耗羡、公捐银、官方公地、铜斤余息归公、铜价银两等,可谓五花八门。显然,清代财政收支方面具有较大的随意性与灵活性,这就不难理解官方何以能将育婴堂改作他用了。

中央颁行育婴谕旨的意义在于将育婴制度化,并提供典范,为育婴事业的普及奠定了基础,但其传达、实施很大程度上却取决于地方督抚。作为封疆大吏,督抚们的权力是很可观的,在育婴事业中也毫不例外。上述几道面向全国的谕旨,引起许多地方的育婴建设高潮,但在不同的时段和省份情况迥异。分析梁其姿的“明清慈善活动报告”,我们发现若干年份的全国或某些省份的育婴堂建设格外多,出现“扎堆”现象。造成这种现象的重要原因就在地方督抚的督饬。

雍正二年一般被作为首次育婴事业高潮的起点,但此年全国仅19处兴办育婴堂,湖北仅2处;而雍正十三年全国创办多达50处,湖北在总督迈柱的推行下,至少有13州县创办。[4]河南、山东两地在总督王士俊的主持下,于雍正十一年后两年多时间内普及了普济堂和育婴堂。更有甚者,乾隆初年,直隶总督方观承在任十年中,全省创办了五百余所留养局和一千余所义仓,足见督抚们“魔力”之大。[4]19世纪末,鉴于教案多因育婴引起,清政府要求各地广设育婴堂。湖北也接连爆发武穴、宜昌等多次教案,因而湖广总督张之洞和巡抚谭继洵格外重视育婴堂建设,认为“育婴之举在湖北尤为当务之急”,分派官员赴各地督促筹办育婴堂所。经两年努力,“综计一州一邑,虽筹经费多者钱数千串,以至数百串;收养婴孩多者数百名,以至数十人。”[5](卷34《筹办育婴折》)除个别州县外,绝大多数地区均筹建和扩建了育婴堂,全省育婴总数达5600余名,这在全国都是罕见的,在也是湖北历年兴建育婴最多的时期。[6]当然,这只是强弩之末。

二

从微观上,官方以各种形式参与育婴堂的建设管理。在建设方面,通过动用公费、捐廉倡首或鼓励民间力量等方式,主持或引导着各地育婴堂局的创办、改建、重建工作。学界通常将各类善会善堂分为官办、民办两种,但具体分析各地育婴堂的发展沿革时,却越来越发现,官办与民办的界限很模糊,官民之间更多的互动协作的关系,只有各自参与程度的差异,而没有绝对的官民之分。不过,依据倡导和主持者身份,资产来源及日常经营管理等要素的差异,可以大致将各地育婴堂分为官方主导、官民协作、民间主导三大类。在这三种育婴堂中,官方参与的方式与程度有所差异,在地方志记载中也有“官建”、“(官员)倡建”、“民建”之类的差别。

官方主导型育婴堂一般由官方主持建设,资产经费由官吏捐助和动支公款为主,社会力量有一定参与。综合各种地方志等资料,我们发现清代湖北69州县中,至少先后有54处建立各种育婴类善堂100余处。其中比较明确为官方主导型的有省城、通城、孝感、钟祥、襄阳、恩施等地22处。这些官方主导型的育婴堂大多创办于雍乾时期,适值清廷通令全国各直省州县设立育婴堂之际,基本为当地知府、知县“创建”、“捐建”。除省城外,其他地方育婴堂都规模较小,持续时间很短。显然,这些州县官是奉命行事,作官样文章。如钟祥育婴堂,由知府胡学成、知县王仲桂捐建。两人各捐俸银400两、200两发典生息,月息十二两为乳资。[7](卷2《公署·堂局》)该处基本由府县长官主导,并没有动员民间力量。但决不能认为“官方主导”就是完全“官办”,这些育婴堂并不排斥民间力量的参与,如捐助经费,协助建设,尤其在日常管理方面。汉口官育婴堂敬节局就属于这种典型,鉴于商办育婴敬节总局的成绩,当地地方官设立官局,为汉口百余善堂善会中唯一的“官局”后并入商局,但“局名曰官,款仍取之于商”。[8](卷5《建置志·善堂》)由于大多数地方育婴堂记载甚略,无法确知每一处的资产与运营状况,不过像这样名实不符的应该不止此一家。

官民协作型育婴堂,一般由官吏与士民共同倡首捐置,资产经费由官吏与民间力量共同筹措。这类堂局至少有46处,占湖北育婴堂的一半左右。“倡修”、“倡捐”、“会同”等字眼为其标记。从创办时间看,从雍正初年到光绪末年,贯穿湖北育婴事业的始终,足见这是最为官方与社会认可的,也最为有效的形式。

民间参与者中,士绅是主体,广泛包含了各种社会力量。值得注意的是,在不少地方官方表现得很被动,对民间的积极参与抱一种“乐观其成”与“贪功掠美”的姿态。光绪初年,云梦廪贡生杨光湛等同众捐资,开具章程,并呈请知县吴念椿倡建广善堂,吴知县则顺势倡捐,同时晓谕各地一例照办。[9](卷1《营建·公署》)十三同治初年,松滋耆民谭国明夫妇捐置将膳田十石捐给当地同善堂,作为育婴公产;知县黄燮清知道后向知府申报立案,并令其移建城内,谕首士樊纯等经理。[10](卷11《建置四》)这里,官民之间并不是简单督与办的关系,而是互动协作,官民共建的关系。最为典型的是麻城、大冶、崇阳、利川等处,这些地方建设了城乡总分局式的多所育婴堂,官方的作用主要体现在主持建设城内总局和督促四乡建设分局上,地方士民则主要是配合州县官,捐献资产经费和主持乡镇分局的建设方面,双方分工协作,密不可分。麻城育婴堂创办于光绪十四年,由知县张集庆倡办,以六文捐为经费,后购置多处田产、房产作为育婴基金,同时传谕四方乡绅各处就近举办,具体事宜由当地自行规划并呈具备案。同年由生员罗肇甲等奉谕成立了宋埠育婴分局,而“原不一改而先后设立育婴分所无处不有。”[11](卷2《建置志·善堂》)

民间主导型育婴堂是由地方士民绅富主持创办的,其资产经费主要来自社会力量的捐助。在湖北,这类育婴堂为数不多,约20余所,如大冶遂生、体仁、同登三局,汉口育婴敬节总局、黄陂资生堂等。这些堂局虽由社会力量主导,但官方仍有一定程度的介入。它们多兴建于同光之际,适逢政府推广育婴时;且多在乡镇,与城内官局建设时间耦合,这与官方的影响不无关系。如南漳育婴堂,设于武安镇,咸丰三年由当地贡生王化南、邓士聪等捐建。“十年呈府县立案,请示广募”。后知府捐银二百两为倡,并出示晓谕各绅民量力乐输,饬令各州县解囊相助。[12](卷36《杂识》)这里借助官方资源办了两件事:通报立案,获得合法身份;利用官方影响,募集资金。这些官方的特权正是社会力量所力求利用的。

三

管理方面,官方的作用主要体现在制定堂规条约,铨选与委托管理人员,提供育婴经费,监督育婴与经费事务等。

育婴堂规条约主要包括育婴堂沿革过程、资产状况,内部人员设置等内容,而重中之重则是育婴管理与经费收支的规定,其制定者或为州县官,或由州县官与地方士绅等商定。它是育婴事业持久发展的保证和健康运营的体现。湖北不少地方有育婴堂规记载,如省城、汉阳与崇阳。道光初年裕谦扩建省城育婴堂,创办恤孤局,即分别详定章程两种。同治八年,汉阳知府张谦钧率同仲商重建汉阳育婴堂,并制定堂规十三条,“其规条经官绅厘订,刊刻晓谕”。由于不可能直接参与育婴堂的日常事务,地方官往往委托或铨选管理人员进行间接管理。管理人员通常称为首士,首事或董事,一般由官员委托或铨选,多为有功名、声望的地方士绅。乾隆《省城育婴堂规》规定,“堂内董事由武通判选殷实谙练耆老四人,礼请到堂,轮流住宿……俱会同武同知办理。”[13](卷16《建置育婴》)嘉庆末年江陵重建育婴堂,明确规定“举公正士董其事,胥吏不得干预,惟每月朔望委员一察看焉”。[10](卷11《善堂》)

官方是育婴堂日常育婴经费的重要提供者。为保持持久运营,湖北各育婴堂普遍建立了不动产,生息基金。官员捐助的资金或田产是其重要组成部分,一些地方官方直接向育婴堂拨付物资、经费,承担相关费用。如江夏恤孤局。“经费每年约三千两,每届正月由盐道库发存库,每月由首七赴堂承须。”[14](卷2《建置·杂置》)晚清时期,厘金与商捐普遍应用于公共事务中。这些由地方政府向行商坐贾等定时定额地征收的附加税,成为不少育婴堂的固定收入来源。兴国州同善堂兼办育婴,“各行客捐卖客每串抽钱一文归入善堂……如各行有抗不遵办及收多报少者,随时禀官查究”,当地商行27家每年可捐数百串。[15](卷4《义所》)

在育婴与经费的具体运营中,官方也往往扮演着监督者的角色。作为一个长久的事业,育婴需耗费大量人力财力,单单靠官吏的力量显然不切实际,而官方也不愿过多干预,将其委托于社会力量,官吏退居幕后,起监督作用。“岁有常租,按年征收,记口授食,酌正章程,举公正士董理其事,胥吏不得干预,惟每月朔望委员一察看焉”。[10](卷11《建置志·善堂》)这正是官方所期望的理想状态。为了保证育婴经费落到实处,杜绝挪移侵占等弊端,官方常直接委派官员参与审核。

省城育婴堂由武昌同知专派书办一名,与育婴堂董会同管理,“专司堂内文册报销……册籍舛错,责成该书。同治年间官绅合办云梦广善堂,每届年终,经手候选按司狱李肇基,从九品左钺等算明报销,一次备案……事与养济院相类。”[9](卷1《营建志·公署》)更多的则是间接管理,由各育婴堂汇报经费使用情况。早在乾隆元年,朝廷即明确规定各育婴堂于年终将所育婴儿及支存细数分析选报查覆,如有怠玩克扣需索等弊,即行参查。不少地方还将育婴生息的质典凭折存于官府中,由堂局管理人员按季赴须。汉阳育婴堂将经费的二万串发交汉口质当生息,“其折缴存库署,凡有支销,由绅须折取利应用”,“每岁收支均于年终送册呈报道府县衙以查覆。”同时在堂规中明确规定,“每月收养婴儿若干,抱养若干,病殇若干,现存若干,按月造册呈报,以凭稽覆”。[16](卷12《公署》)大冶兴善堂“岁首堂内将上年出入各帐缮折禀县备案”。[17](卷4《建置志》)

另外,官方也经常随意处置育婴堂的资产,直接干预其内部事务。乾隆五十三年,由邑绅郑若璜捐银四千余两创办了江陵民办育婴堂,至道光七年因经营问题停办,不久被并入官堂。道光二十九年,由庠生潘振魁等创办潜江育婴堂,经费由几位善士轮日供给。十余年后,该堂被官府强借为驿舍,答应筹款归还,却不了了之。[18](卷4《建置志》)大冶于善堂是士绅黄昺杰等创办,至光绪十七年底并归入城内育婴总局。

光绪四年,宜城知县将育婴堂田产拨给公义堂(公善堂)。咸丰育婴局,光绪十八年成立之初,全县集资至八九千串,分设各里村集,“后因承办者报销不实,且劣绅侵渔过多,二十九年赵令曾蕃提作学堂,经费遂全耗尽。”[19](卷2《建置志·善堂》)这种情形在纯粹官营的养济院或民间综合性善堂中,相对要少一些,也许这正是育婴堂的尴尬地位决定的。

四

官方的参与对育婴事业有巨大的影响。一方面它推动着育婴事业,使之从个别地方的善行义举变为全国的普遍行动;另一个方面,过度的介入,使之日趋丧失了本性,反而又制约了育婴的发展。

首先,它使育婴由个别地方的善行义举变为全国普遍推行的一项社会事务,从根本上促进了的育婴事业的发展。清初,育婴堂在江南等少数地方出现,基本上是当地官绅士民的自发行动,并没有引起太多的关注。通过雍正二年等几次朝廷明令各省设立育婴堂,并作为督抚等地方官员的职责,清政府逐步将明清之际地方士绅或官员的个别行为变为全国推行的普适性措施,这在根本上改变了育婴事业自发、分散发展的轨迹。育婴需要长期大量的人力、财力支持,全国如江南等富庶而绅富众多的地方很少,由地方力量主持创办育婴堂的条件并不充分,如果官方不直接介入难以真正普及。清代,湖北多数州县仍然经济落后,官方的介入使许多社会经济并不优裕的地区也创办了育婴堂。雍乾时期,湖北至少25个州县设立了27处育婴堂,基本上是官办与官民协办。除省城、汉阳外,这些堂局大都资产微薄,收育极少,如罗田育婴堂额手婴孩仅三名,蒲圻、崇阳因缺乏资金立堂而未收养婴孩,枣阳、黄梅等处创建不久即遭废弃。可以说这些地方发展育婴事业的基础并不好,如果没有上级的政策与州县官员的努力,这些堂局是无法建立和发展起来的。不光雍乾时期,整个清代,各州县育婴堂基本上都是在官员主持或倡导下兴建、扩建或重建的。同时,官方的作用直接影响了乡镇或民办育婴堂局的发展。湖北100余所育婴堂中,乡镇育婴堂近40所。这些堂局基本上由地方力量创办管理,但不少得到官方财物等方面的支持,兴办时间也大体在州县堂局建设(多为改建、重建)的同时或稍后,崇阳、大冶、麻城等处则直接称为“分局”。

同时,它导致了育婴的官僚化与赋役化,扭曲了育婴的慈善性质,阻碍其独立健康发展。其实,朝廷谕旨的初衷在于由地方官员“劝募好善之人”来推行育婴活动,旨在奖劝而不是直接介入。这一原则被反复重申,雍正帝还讥讽育婴为“妇女仁慈之类”,并不主张官办。但在多数地方,地方官员直接参与或主持育婴活动,包括自掏腰包和动用公费。这样育婴从原本的善人义士主导变为一项普适性政策,育婴堂逐步成为与养济院并列的官办机构。湖北几乎每个方志中,育婴堂都与养济院同列于“官署”“公廨”项下,像城隍、学宫一样成为州县城内必不可少的组织。和养济院一样,各地育婴堂沾上的种种“衙门恶习”,逐步边缘化、象征化,行政与教化取代慈善救助成为核心内容。“人存政兴、人去政息”,官员的政绩观、施政取向、个人能力和任期等直接影响着育婴堂的发展。由于官方的介入和庇护,本应是自发自愿的善举成为了一项强制性政策,逐步“徭役化”。关于“徭役性”,夫马进在对杭州善举联合体的研究中有精辟论述,他认为官府的强制和经费不足使善举成为主持善举的地方精英的一种“徭役”。其实远不只是经营管理者的徭役,在很多地方,它成为普通民众的徭役。尤其在晚清时期通过征收捐税创办和经营育婴堂,这种特色更为明显。如果说地方社会参与育婴是地方力量崛起的象征,那么,育婴捐税的征收就意味着官方职能的扩张。

诚然,社会力量在育婴事业的发展中的作用不可或缺,也是晚明以来社会变迁的重要体现。但若片面强调社会力量的地位作用,或简单分为“官办”“民办”,甚至将育婴堂作为近代中国“市民社会”的象征物,则失之偏颇。我们应对各种力量的地位角色作综合考察,而不能偏执一方。另外,从总体上看,官方在湖北育婴事业中就居于主导地位,社会力量普遍比较被动,这与江南等发达地区有很大区别。若以江南的典范,以江南的情形关照全国,往往会违背历史事实。

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