| 李育民：论清政府的信守条约方针及其变化 |
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更新时间：2010-06-01 |
鸦片战争的结局，是西方列强强迫中国与其建立了不同于传统体制的条约关系。条约是国际法的重要制度，条约关系是近代国际关系的主要形式，但清政府是被迫接受的，并非正常形态的条约关系。这种条约关系一方面从形式上给中国带来了近代国际关系的新模式，另一方面在内容上又使中国的主权受到侵害，蒙受着不平等的耻辱。对清政府而言，不可避免地要经历一个痛苦的适应过程，既要舍弃对他人不对等的天朝体制，又要承受加在自己身上的不平等的特权制度。信守条约方针的确立和实行，就是这样一个接受这种方式的痛苦过程。《南京条约》签订后，清政府便提出并实行了信守条约的外交方针，终至清亡未做改变，不少论著从不同的角度谈到这个问题（注：如刘培华《近代中外关系史》（北京大学出版社1986年版）、王绍坊《中国外交史(1840-1911)》（河南人民出版社1988年版）、杨公素《晚清外交史》（北京大学出版社1991年版）、茅海建《天朝的崩溃》（生活·读书·新知三联书店1995年版）、章鸣九《试论洋务思想家对和战之争的态度》（《天津社会科学》1987年第4期）、宝成关《奕与中国近代外交》（《近代史研究》1989年第3期）、刘天路《论洋务派的外交思想》（《山东大学学报》1990年第2期）、李少军《试论耆英的投降外交》（《武汉大学学报》1990第3期》、高路《论清政府对外方略的改变》（《华中师范大学学报》1998年第3期），等等，均涉及本文的主题。），但是，对于这一方针在不同时期的内涵、特点及其演化，以及清政府采取的相关措施等等，并不清楚，更缺乏系统的梳理。本文在系统查阅道光、咸丰、同治三朝《筹办夷务始末》、《清季外交史料》、《光绪朝东华录》以及相关史料的基础上，拟做较为详实的考析，以冀对此有更为全面和深入的了解。
一、“格之以诚”的守约趋向
以往的研究认为鸦片战争之后的清政府，以耆英为代表实行投降外交，严格遵守不平等条约。其实，两次鸦片战争之间，清政府的信守条约，如耆英所言，“如约者即为应允”，“违约者概行驳斥”（注：《耆英等奏接见英使申明要约英人危言挟制欲进广东省城业经峻拒折》（道光二十五年十一月十三日庚辰），文庆等纂修、齐思和等整理：《筹办夷务始末·道光朝》（以下简称《道光朝》）第6册，中华书局1964年版，第2942页。），从一开始便包含着两方面的内容。即一是自己守约，二是要求对方守约。虽然耆英在处理“民夷”冲突的交涉中显得过于柔弱，但从总的趋向来看，清政府的守约方针主要是针对对方的，而且还有着暗地摆脱条约约束的明显意图。
在新的形势下，传统的天朝体制遇到了前所未有的挑战，清政府的对外政策面临痛苦的考验。中国与以英国为首的西方列强建立的条约关系，是一种前所未有的新关系，除了曾和俄国订立过界约之外，清政府从来没有受到过其他条约的约束。历来将外国人视为“夷狄”的天朝上国，对于这种因战败而造成的条约关系很难适应，怀着依恋和固守天朝体制的心态来对待这一新的关系。清统治集团内部普遍“拒绝接受这次战争的结局，继续批评这个条约并且敌视条约中的各项规定”，“试图尽量缩小并抗拒它们”。许多人试图运用权术与彼周旋，“利用解释条约的办法来收回在谈判中失掉的东西”。（注：〔美〕马士著、张汇文等译：《中华帝国对外关系史》第1卷，上海书店出版社2000年版，第427、337、375页。）但是，英国人的“船坚炮利”，已使他们领教了西方资本主义的厉害，完全否定或不履行条约是不可能的。因此，他们或者暗地阻止条约的履行，或者以“信守”条约来约束外国人的进一步索取。这是清政府对条约关系所采取的基本态度，是它在天朝体制被破坏之后，为维护这一体制所采取的补救之策。订约之时，道光君臣打的算盘便是“暂事羁縻”，“徐图控驭”。（注：《耆英等奏详陈议和情形折》（道光二十二年七月壬申），《道光朝》第5册，中华书局1964年版，第2206页；《程矞采奏阻止美使顾盛晋京折》（道光二十四年二月己未），《道光朝》第6册，第2806页。）所谓“控驭”，也就是将条约作为一道屏障，阻止列强的进一步侵渔。包令在一份报告中便说：“如果以为道光皇帝、大学士穆彰阿、谈判人耆英和伊里布，或帝国任何其他官员把条约看作进一步交往的踏脚石，那就是再大没有的错误了。相反，他们把条约当作这种交往的栅栏，是防止而不是便利相互接触。”（注：《包令上克拉兰郭书》，第52号，1854年6月5日，英国外交部档案F.O.17/214，转引自蒋孟引《第二次鸦片战争》，生活·读书·新知三联书店1965年版，第6页。）确实，清政府在迫不得已接受条约的情况下，便把条约当成了阻禁列强的“栅栏”。
另外，列强从一开始便不满足于既得的条约权益，等待多年的外国人，尤其是英国人，总以胜利者的傲慢，试图扩展战果。马士曾描述了外国人的这种心态：“从东印度公司垄断的取消到‘南京条约’的签订，英国商人已经等待了八年多”，他们“从一种卑贱地位，一跃而到尊严地位，他们处境的这种变化，已经深印他们的脑海”。（注：马士：《中华帝国对外关系史》第1卷，第418页。）因此，他们不仅“急于要享受由条约所得到的一切”，而且屡屡将手伸向条约外的领域（注：〔英〕莱特著、姚曾訥译：《中国关税沿革史》，生活·读书·新知三联书店1958年版，第88、174页。），这不免要遭到清政府的抵制。
道光帝起初并不愿意订约，当获知有关《南京条约》的议约情况后，“忿恨之至”。但战争又打不下去，他虽“愤闷〔懑〕莫释”，也“不得不勉允所请，藉作一劳永逸之计”。在他之意，订立条约是中国“相待以诚”，“从此通商，永相和好”，对方“亦应以诚相待”，而不应再有他求，再启兵端。（注：《廷寄》（道光二十二年七月癸亥），《道光朝》第5册，第2277、2278页。）他所注重的，不是自己如何恪守条约，而是将列强在中国攫取的权益限制在条约的范围之内，所以他曾多次降谕要求对方守约。在任命徐广缙为两广总督、钦差大臣时，道光强调“嗣后遇有民夷交涉事件，不可瞻徇迁就，有失民心”，要求徐“以诚实结民情，以羁縻办夷务”。（注：蒋廷黻编：《近代中国外交史资料辑要》上卷，商务印书馆1931年版，第164页。）而且，道光更多地是想做尺蠖之伸，即所谓“小屈必有大伸，理固然也”（注：《上谕》（道光二十九年四月癸丑），《道光朝》第6册，第3189页。）。对于自己方面，他并没有严格的守约意识，如对于允许英人进广州城的约定，道光并不打算遵守。道光二十八年八月，他即谕示徐广缙，说中英双方办理交涉的官员均已易人，“与从前情形不同”，“断无先后往问，无故示弱之理”。（注：《上谕》（道光二十八年八月初三日），蒋廷黻编：《筹办夷务始末补遗·道光朝》第4册，北京大学出版社1988年版，第611页。）翌年，在接到徐广缙关于英人进城“实属万不可行”的奏折后，他降谕说，“英夷进城之约，在当日本系一时羁縻”，前暂准入城一游，“亦不过权宜之计”（注：《廷寄》（道光二十九年三月庚寅），《道光朝》第6册，第3174页。），表示同意徐广缙的意见，不必严格守约。
早期主持外交的耆英等人，由于不懂世界大势，不懂国际公法，缺乏近代国家主权观念，曾轻易地让弃种种权益，订约以后，又“试图忠实履行条约规定”（注：马士：《中华帝国对外关系史》第1卷，第451页。）。耆英也因此不仅在当时，而且在以后被视为卖国的投降派。其实事情并非如此简单，检阅史籍，可以看到不少与此相反的事例。不可否认，耆英主张“下顺夷情”，有着软弱妥协的一面，但从本质上说，他并非蓄意出卖国家权益，他的过失主要是无知和懦弱造成的，这是应该加以区别的。同时，他又有维护天朝体制和闭关状态的一面，除了“下顺夷情”之外，他还提出“上持国体”，“通盘筹算，以为永绝祸根之计”。（注：《耆英奏》（道光二十二年七月），《道光朝》第5册，第2259页。）对于西方列强，耆英也如他的反对派一样视为敌手，认为，“英夷虽则就抚，实为仇雠，此乃官民之不约而同心者”（注：《协办大学士两广总督耆英广东巡抚黄恩彤奏》（道光二十六年五月初四日），蒋廷黻编：《近代中国外交史料辑要》上卷，第153页。）。尤其是当时的形势也不允许耆英一味迎合“外夷”，他试图“信守”条约，但却“不仅受到了民众、以前的行商和每个下级官员的反对，而且还遭到了北京一个势力日益强大的派系的反对”（注：Rodney Gilbert,The Unequal Treaties:China and the Foreigner(London:John M urray,1929),p.145.）。马士说，实际上整个帝国都在反对他，并非虚言。在这种情况下，耆英处于艰难的夹缝之中，很难按自己的意愿行事。他“丧失了一切的支持，被迫自食前言并且背反他的立场”（注：马士：《中华帝国对外关系史》第1卷，第427页。）。以广州进城事件为例，一方面，英国人要求进城，“意殊坚执”，另一方面，广州民众同仇敌忾，坚决不允。他认为，“复查前议条约，并无准夷人进城之说，而稽考历来案牍，亦并无不准夷人进城明文，且福州、宁波、上海等处，业已均准进城，独于粤省坚拒不允，尤难免有所藉口”（注：《耆英等又奏英使请进省城立意甚坚垦谕酌量办理折》（道光二十五年十二月庚子），《道光朝》第6册，第2947-2948页。）。而且，英国人入城，“不过以入署见官为荣，尚非别有他志”，其本意倾向于让英国人进城，但又未便“重拂舆情，曲徇该夷所请”。数年来，他夹在两者之中，左支右绌，难持其平。据他自己所奏言，“于民夷交涉事件，斟酌调停，实已智尽能索”，仍不能防止各种突发事件。（注：《穆特恩等奏英船突入省河坚请现在防堵酌办情形折》（道光二十七年三月丙戌），《道光朝》第6册，第3081页。）在清政府内部反对派的强大压力下，耆英不得不顾及自己的乌纱帽，尽可能妥善处理这些冲突。在官、夷、民三者的关系上，他也认为官与民是一致的，只是“官则驭之以术，民则直行其意，其间微有不同”。尤其是，“欲靖外侮，先防内变，未有不得民心而可以杜黠夷之窥伺者”。因此，在英人入城问题上，耆英还是将民放在首位，提出，权其轻重缓急，“屈民就夷，万万不可”。（注：《协办大学士两广总督耆英广东巡抚黄恩彤奏》（道光二十六年五月初四），蒋廷黻编：《近代中国外交史料辑要》上卷，第153、152页。）道光二十五年十二月他发布告示明确表示：“如果百姓均不愿英人进城，本阁部堂、部院何肯大拂民情，曲徇外国人所请。”（注：广东省文史研究馆译：《鸦片战争史料选译》，中华书局1983年版，第348页。）但在当时形势下，耆英无法调和“民夷”冲突，解决入城问题。道光二十七年，耆英允诺英人两年后入城，原因之一就是为了摆脱这一两难境地。因为此时耆英已被授为协办大学士，届时有可能调往京师而置身事外，将此为难之事留给后任处理。其时英船进泊十三行，形势危急，耆英召集会议，一筹莫展，“惧激民变，不敢许；惧启边衅，不敢不许”。已革广东巡抚黄恩彤和已革运司赵长龄为他出谋划策，提出“缓以两年，此两年中公早内召，可置身事外矣”，为其所接受。（注：篠园：《粤客谈咸丰七年国耻》（一），《国闻周报》第14卷第24期，1937年6月21日；又见七弦河上钓叟撰《英吉利广东入城始末》，中国史学会主编，齐思和等编：《中国近代史资料丛刊·第二次鸦片战争》第1册，上海人民出版社1978年版，第211页。）后来果然如此，两年到期，耆英已离开了这个是非之地。此固体现了耆英的圆滑，但亦说明他不敢轻易触犯广州民众而迎合洋人。
正是在各种压力和传统观念的驱使下，耆英甚至也在设法阻挠条约的实施。如《南京条约》取消了公行制度，耆英曾打算偷梁换柱，建立一种变相的公行制度来予以弥补。他提出发给100个广州商人执照，专营对外贸易，仍然实行垄断，“好像条约涉及的仅是商人的数目，而不是这事的原则”（注：马士：《中华帝国对外关系史》第1卷，第375页。）。再如，条约规定12年修约，但耆英“避免承认修约的权利，怀疑其存在，并极力贬低它的价值和重要性”（注：《包令上克拉兰郭书》，第15号，1854年4月22日，F.O.17/213，转引自蒋孟引《第二次鸦片战争》，第9页。）。诸如此类的事情还很多，尽管未能达到目的，但无疑反映出耆英对西方人所采取的方针，实际上具有两面性和传统的权术色彩。英国全权代表包令指责清政府：“自从‘南京条约’缔结以来，历任全权公使曾一再为了未予条约规定以适当的实施而向广州钦差大臣抗议，但是他们的抗议很少受到或完全未受到注意。”（注：马士：《中华帝国对外关系史》第1卷，第773页。）
阻挠条约的兑现往往容易引起争端，清政府更多的是以“信守”条约作为禁阻列强侵渔的“栅栏”。《南京条约》签订后一年，耆英即提出“信守”条约（注：《耆英又奏应行添注各条已另列一册俟朴鼎喳盖戳后录呈折》（道光二十三年七月丁巳），《道光朝》第5册，第2683页。），至道光二十五年九月，道光皇帝又明确提出“恪遵成约，彼此相安”（注：《廷寄》（道光二十五年九月丁亥），《道光朝》第6册，第2936-2937页。）。这是清政府最早较为明确地提出这一方针，此后道光和办理夷务的大臣又多次重申。与此相应，清政府此时还提出了“诚信”原则，但主要是针对列强的。耆英等虽然主张“外示信义”，要求自己遵守“诚信”原则（注：《耆英等奏接见英使申明要约英人危言挟制欲进广东省城业经峻拒折》（道光二十五年十一月十三日庚辰），《道光朝》第6册，第2943页。），但这是一面，而且在处理条约纠纷的相关谕旨和奏折中，此种主张并不多见。相反，他们更注重用“诚信”来约制对方，如耆英所说，抚绥羁縻之法，在于“格之以诚，尤须驭之以术”（注：《耆英又奏体察洋情不得不济以权变片》（道光二十四年十月丁未），《道光朝》第6册，第2891页。刘韵珂也说：“惟有恪遵原约，本诚信以杜其鬼蜮之谋。”（中国第一历史档案馆：《第一次鸦片战争之后福州问题史料》，《历史档案》1990年第2期）。所谓“格之以诚”，即是以“诚”约束对方，也就是要求对方遵守条约。
道光、耆英提及“信守”条约，基本上是针对各国违约事件，主要有三类。
一是禁止在五口之外通商。耆英一开始提出此方针时，目的便是“将最为紧要之该夷船只，止准在五口贸易，不准驶往他处，及此后商欠，不求官为代还二事，与该酋朴鼎喳再三要约明白”，并为此又向彼“重申前约”。接着，因英商船只驶至山东海面之事，耆英又将“条约内夷船驶往别处港口，船货一并入官之条摘出，咨行沿海各省，一律知照”。并“请旨敕下盛京、直隶、山东、江南、浙江、福建、广东各督抚将军，嗣后如遇有夷船驶入并非通商口岸，不论何国何船，查照成约将船货一并入官。倘有不遵者，查明实系何国之船，是何名号，咨会两广总督行知该夷目，责令交出。”（注：《查复山东洋面夷船驶至询问英夷朴鼎喳折》（道光二十三年八月二十七日），《钦差大臣伊耆在广东奏办夷务通商事宜（抄本）》，《中国近代史资料丛刊·第二次鸦片战争》第1册，第39页。）其后在江南议定善后条款，也是为了“一并要约明白，立定条约，以免将来藉口”（注：《耆英又奏应行添注各条已另列一册俟朴鼎喳盖戳后录呈折》（道光二十三年七月丁巳），《道光朝》第5册，第2683页。）。道光二十六年，英使德庇时请求在西藏定界通商，耆英即以此要求“殊与成约不符”，予以驳斥。（注：《耆英等又奏密英使德庇时请于西藏定界通商业经正言拒绝折》（道光二十六年十二月辛未），《道光朝》第6册，第3056页。）德庇时又以前往天津为要挟之计，耆英认为“惟有坚守条约，持以镇静”，并表示“即使驶往天津，所请亦不能允准”。（注：《耆英等奏密陈英意不在西藏定界而在通商片》（道光二十六年十二月辛未），《道光朝》第6册，第3057页。）道光接报后，也降谕说：“通商一事，更有原立成约，自应永远遵守。兹该夷因与西刻夷人构兵，据有加治弥耳山地，请与后藏交界地方明定界址，并请与后藏通商，殊属显违成约……著仍坚守成约，持以镇静，勿为所摇惑，勿任其巧辩，总须示以大体，俾知成约甚明，无从狡执为要。”（注：《廷寄》（道光二十六年十二月辛未），《道光朝》第6册，第3058-3059页。）
二是禁止到内地传教游历。道光二十六年，因湖北拿获西班牙人纳巴罗之事，道光降谕军机大臣等：“以后惟当谕知各该夷人，除五口地方准其建堂礼拜外，断不准擅至各省任意遨游。务令各该夷目自行约束，恪遵成约，以息事端而免藉口，是为至要！”（注：《廷寄》（道光二十六年十月戊辰），《道光朝》第6册，第3048-3049页。）随后，山西拿获法国传教士牧若瑟，解送两广总督耆英办理。耆英将其解交法国领事，“并谕以只准在五口建堂礼拜，不得擅入内地传教，载在条约，自宜永远遵守。嗣后务当随时稽查，自行约束，断不可任其于五口之外擅至各省，致违成约。”（注： 《耆英等奏委员将牧若瑟解交法领事官查收管束折》（道光二十七年正月丁亥），《道光朝》第6册，第3067页。）道光二十八年，耆英又照会英美两国，要求“传谕各该领事约束商人，以后务宜恪遵成约，毋得仍前擅违界址，任意游行，以冀永久相安，免致滋事”（注：《道光二十八年四月十二日耆英片》，蒋廷黻编：《筹办夷务始末补遗·道光朝》第4册，第563页。）。
三是禁止到藩属国活动。道光最早提出“恪遵成约”，便是针对英国兵船屡次驶往朝鲜境内测量，旨在禁止这类事情，“以明天朝绥柔藩封之意”。他指出：“英夷自定约以来，一切章程均应遵守，何得复至天朝属国，别生事端？”（注：《廷寄》（道光二十五年九月丁亥），《道光朝》第6册，第2936-2937页。）道光二十六年，因英法两国船只屡至琉球“探水量地”，并逗留该国，设局行医。道光认为“扰我属国”为违约，谕示耆英：“晓以成约之不可违，谕以小利之无可取，务使各将兵船及侨寓人等悉数撤去，以免惊疑而符定约。”（注：《廷寄》（道光二十六年十一月庚子），《道光朝》第6册，第3054页。）
其他方面也同样如此。道光二十六年，美使义华业来粤呈递国书，提出入觐面呈，“耆英等以条约折之，乃已”（注：《清史稿》卷156，“邦交四·美利坚条”，中华书局1977年版，第4578页。）。
除耆英之外，其他封疆大吏也都持同一基调。如道光二十四年，英国驻福州领事李太郭要求按约入城驻扎，闽浙总督刘韵珂等内心认为入城是符合条约的（注：刘韵珂在密折中认为，“所云城邑二字原指城内而言，该夷所请本非违约妄求”（《第一次鸦片战争之后福州问题史料》，《历史档案》1990年第2期）。茅海建《广州反入城斗争三题》，对入城（包括广州）的条约依据问题做了详实的考析，见《近代的尺度》，上海三联书店1998年版。），但却与布政使徐继畲密商禁阻办法。他们觉得，如果官府出面，彼“必以有违条约藉口，必须密约绅耆居民，公同出阻。然后臣等再以众心不服，众怒难犯等情，危词耸听，或可使之畏葸中止”。于是饬令署侯官县保泰密向绅民授意办理，拟令其先具联名公呈，由县据此照会，俟其进城之时，邀集多人在南门外力阻，然后刘韵珂等“得以措词理拒”。此计划虽甚周密，联名递呈者也有两百余人，但李太郭进城之日，绅耆士民竟无一人出城阻止。刘韵珂等也因此埋怨“福州民气孱弱，重利轻义，心志不齐，与广东情形迥不相同”。（注：《闽浙总督刘韵珂等奏陈办理英人租占福州神光寺始末情形片》（道光三十年七月二十五日），朱金甫主编：《清末教案》第1册，中华书局1996年版，第48、49页。）此外，刘韵珂等还设卡禁阻茶商运茶至福州，试图使英商“废然而返”，不再入城。这种“阴加阻挠，密为钳制”的做法得到了道光的赞扬，称“所见所办俱好”，并嘱“切不可令该夷知觉”。（注：《第一次鸦片战争之后福州问题史料》，《历史档案》1990年第2期。）
咸丰即位以后，更是采取强硬政策，限制列强条约外侵权。他即位不久，即因英国传教士借住福建省城神光寺一事，提出“惟当恪守成约”，“不惟城内房屋未便听其居住，即城外租赁地方，亦须查照成约，妥为安置”。（注：《廷寄》（道光三十年七月二十五日），贾桢等纂：《筹办夷务始末·咸丰朝》（以下简称《咸丰朝》）第1册，中华书局1979年版，第50页。）接着，咸丰又为此降谕，更明确指出：“总宜恪守成约，凡该夷稍有违约之处，即当严词拒绝。”（注：《廷寄》（道光三十年七月二十八日），《咸丰朝》第1册，第55页。）并令将“遽将租约率尔用印”批准的侯官县知县兴廉严行参办，不准回护。道光三十年，在内蒙拿获两名法国传教士，咸丰降谕，指斥法国“实违成约”，令将传教士转解广东交该国领回，“嗣后除五口等处，不准私遣夷人潜赴游弋，致乖成约”。（注：《廷寄》（道光三十年九月二十八日），《咸丰朝》第1册，第91-92页。）咸丰三年，美国新任公使马沙利所递国书中有“遣令入觐”之语，咸丰降谕说，“但须恪守条约，照旧通商，正不必遣使入觐，始见诚悃也”（注：《廷寄》（咸丰三年六月十五日），《咸丰朝》第1册，第220页。），明确按约予以拒绝。
咸丰朝办理交涉的大臣也均采取这一态度。如怡良等认为，“驭夷之法，不过责其恪守成约”（注：《怡良吉尔杭阿奏福州宁波关务情形片（抄件）》（1856年4月18日），太平天国历史博物馆编：《吴煦档案选编》第6辑，江苏人民出版社1983年版，第18页。）。其他地方官员也无不如此。而且，借民众之力阻止履行条约的想法，此时在地方大吏中也相当普遍。如咸丰四年，江苏巡抚吉尔杭阿对广州的反入城斗争津津乐道，奏称：“假令五口民情皆能如此，则凡有请求，咸以不理为羁縻之术，其技自穷。”同时，他也像刘韵珂一样，对“上海民本柔弱”，甚至与不法洋商勾通一气，“为之包送鸦片烟土”（注：《吉尔杭阿奏英使藉端要挟极为狂悖折》（咸丰四年闰七月初七日），《咸丰朝》第1册，第297页。），深以为憾。
当英法提出修约，清政府的坚守条约主张，成为拒绝这一要求的重要理由。咸丰四年九月，直隶总督桂良因英美要求修约事，提出，前立和约不能更张，“如违约黩〔渎〕求，则当示以信义”（注：《桂良奏筹议与英美交涉办法并派员赴津会办折》（咸丰四年九月初二日），《咸丰朝》第1册，第324页。）。咸丰在获悉英国的要求后谕令“按款正言驳斥，杜其妄求”。（注：《廷寄》（咸丰四年九月十五日），《咸丰朝》第1册，第342页。）崇纶等在给英使包令的照会中也指出，“既系万年和约，似不应另有异议”（注：《崇纶等分别指驳及查办各款给英使包令照会》（咸丰四年九月二十二日），《咸丰朝》第1册，第354页。）。对于条约中12年后修约之规定，清政府认为“不过稍有变通，其大段断无更改，故有万年和约之称”（注：《廷寄》（咸丰六年六月二十二日），《咸丰朝》第2册，中华书局1979年版，第466页。）。坚持五口通商载在万年和约，“今欲格外增添，则万年和约为虚设”（注：《军机大臣拟答法国各条》（咸丰八年三月二十四日），《咸丰朝》第3册，中华书局1979年版，第748页。）。
清政府趋重于要求对方守约，以及暗地摆脱条约约束的种种事例，主要反映了它仍打算维持闭关状态的意愿，它要借这道“栅栏”，将外国人约束在五个通商口岸的范围之内，守护尚未完全崩溃的天朝体制。因此，当对方一有逾越行径，便搬出条约做盾牌。需要指出的是，清政府对于洋人在经济方面的违约行为，似乎并不在意。如英国以最惠国条款为由，于咸丰元年单方面解除协助中国海关缉私的条约义务时，清政府并未表示反对。（注：巴麦尊声称：“最惠国条款已经解除了《南京条约》第二款所加于英国的义务，因为《中美》和《中法》两约中都没有这样一项条款”。而且，“中国当局并没有意思采取有效措施保护中国的税收，那么自不能期待英国政府单独承担这项义务”。文翰即“依式”照会钦差大臣徐广缙，但徐却未做任何反对的表示，反而感到诧异，“如果走私继续不已，那么关税税款的征收为什么还日有增加？”（莱特：《中国关税沿革史》，第90-91页）这正反映出清政府注重的是限制列强势力向内地扩散，尽最大可能维持尚存的天朝体制和闭关状态。但这只是它的一厢情愿，第二次鸦片战争的爆发，全面冲毁了天朝体制，并使得清政府的守约方针发生变化。
二、内定办法与守约方针的变化
这一变化，在第二次鸦片战争中便已悄然开始，起端是咸丰对《天津条约》的内定办法。
如所周知，《天津条约》订立后，咸丰欲借在上海谈判税则的机会，取消其中的公使驻京、内江通商、内地游历及赔款交清后始退还广州等4项。这就是咸丰的内定办法。对于上海谈判，已有不少论著做过详细论述，近有研究者注意到它对清政府对外观念的影响。（注：陈双燕：《第二次鸦片战争中的税则谈判与晚清外交转型》，《中国社会经济史研究》2001年第3期。）但更重要的是，这一事件是清政府信守条约方针发生变化的开端。
在谈判交涉的过程中，清政府的官吏们对条约的严肃性有了深切的认识。订立《天津条约》之初，桂良并不把条约当回事，似乎可以随意废弃。他奏报咸丰时说：“此时英、佛两国和约，万不可作为真凭实据，不过假此数纸，暂且退却海口兵船。将来倘欲背盟弃好，只须将奴才等治以办理不善之罪，即可作为废纸。”（注：《桂良等奏英自定条约五十六款逼令应允折》（咸丰八年五月十六日），《咸丰朝》第3册，第966页。）在他看来，订约只是应付目前“决裂之患”的权宜之计，此后可以不认账。此话不完全是为了减轻责任的搪塞之语，实际上体现出天朝君臣守约意识的淡薄，随后咸丰要求取消《天津条约》的一些条款，正是这种意识的典型反映。这一想法很快在交涉中被列强坚执条约的强硬态度所击毁。
列强对条约的坚持，一方面使得桂良等无法完成咸丰交给的使命，另一方面对这些办理交涉的大臣们产生了重要的影响，不知不觉地强化了守约意识。这里尤其值得一提的是两江总督何桂清，可以说，他是第二次鸦片战争中较早产生严格守约意识的大员，也是促使清政府守约方针产生变化的关键人物。他说：“今各该夷尚假信义以通商，故臣欲示之以信，顺其性而驯之，使之就我范围。”（注：《何桂清奏洋务皆由各使启衅宜藉征税为稽查以杜其渐折》（咸丰八年九月十三日），《咸丰朝》第4册，中华书局1979年版，第1170页。）在《通商章程善后条约·海关税则》订立后，何桂清又于咸丰九年二月明确提出，“驭夷之术，不外待之以礼，示之以信二者”。并对《南京条约》没有颁行表示异议，奏请定案后，“将天津所定条约与上海所定善后章程，通行经办通商务衙门，一体知照”（注：《何桂清奏胪陈办理通商机宜八条折》（咸丰九年二月十一日），《咸丰朝》第4册，第1311、1312页。），得到了咸丰的谕准。
“示之以信”在中外条约关系问题上，自然是要求自己严格守约，表明清政府内部产生了重视条约的趋向，较之此前重在要求对方守约的“格之以诚”，已预示着新的变化。
对新建立的条约关系，何桂清有着高于同侪的理解和认识。研究者多从维护利权的角度探讨桂良、何桂清等抵拒咸丰全免关税的荒谬谕旨，未注意到何桂清除此之外，还曾从条约的角度表示反对，他单独上的奏折，亦多以此为辞。他不仅明确说“未可顿改前约，以致借口失信，另起波澜”（注：《何桂清奏利柄必应收回税则不可轻免折》（咸丰八年八月二十九日），《咸丰朝》第3册，第1133页。），而且更进一步从中外交涉的全局阐明条约的严肃性出发指出：“中外交涉事件，有不能凭律例以决断者，全恃条约以为范围。若不收其关税，则与万年和约及广东省原定旧章不符，一事废则百事俱废，天津之条约又作罢论，真可任其为所欲为矣。如欲与之另定章程，该夷又将借口于万年和约亦已废弃，毋庸再议。就抚之凭据毫无，更难措手。”也就是说，如果免除关税，则与条约相背，其后果是办理交涉失去凭据，一切无从谈起，局面将更加混乱复杂。咸丰屡言“尊崇国体”，实际上是维持天朝体制和闭关状态。针对这一说辞，何桂清提出，收回利权，其在内地游历可严定章程约束等等，“凡此皆所以尊崇国体，而藉条约以维系之也”。（注：《何桂清又奏美商船为华船碰损索赔无厌片》（咸丰八年十月初九日），《咸丰朝》第4册，第1197-1198页。）言下之意，咸丰所言“国体”不切实际，此时所谓国体，不仅与国家权益有关，而且与条约相联系，要靠条约来维系。应该说，何桂清所陈不无道理，与当时的情势是相符合的。中外，条约的订立，可以保障尚未丧失的国家权益，不仅与中国的国家体制有着密切的联系，而且还深深地融入了这个体制之中。对此，咸丰无言以对，只在何的奏折上批了一个“览”字。何桂清关于“国体”的看法，实际上在中外条约关系问题上突破了拘泥于国体，即固执天朝体制的观念。这种突破为信守条约扫清了一个重要障碍，那些未能如何桂清一样明言的大臣如桂良等，其主张实际上为此做了呼应。其后随着中外条约关系的进一步发展，以及近代外交体制的建立，传统“国体”观的内涵发生了更深刻的变化。
其实，何的“示之以信”主张，在此之前即已萌生，商订《天津条约》之时，他就主张“推诚以结之”，并对桂良等签订该约产生了重要的影响。（注：《何桂清致钱*6和函》（咸丰八年五月初二日），《咸丰朝》第3册，第905页。参见郭卫民《何桂清与咸丰帝的对外政策之争及其影响》，《近代史研究》1993年第6期。）其后，桂良也就订约问题，向咸丰奏言要“待以宽大，示以诚信”（注：《桂良等奏对外不可战者五端英法要求可从权允准折》（咸丰八年五月十八日），《咸丰朝》第3册，第983页。）。桂良等抵达常州后，在何桂清的影响下，也从条约的角度懂得以全免关税来取消内定办法中4款行不通。嗣后到上海，他们明察暗访，又从另一途径得知英法坚持条约的态度。（注：何桂清谓：“桂良等一到江苏即恍然大悟，正思设法补救。”见《何桂清又奏美商船为华船碰损索赔无厌片》（咸丰八年十月初九日），《咸丰朝》第4册，第1197-1198页。桂良自己也奏称：“迨行抵常州，接见督臣何桂清，即以内定章程实难照办，向奴才等言及。奴才等亦甚觉其坚执己见，然当时会衔具奏，即照督臣所议。及奴才桂良、花沙纳回船后，私自商量，且俟到上海后，察看情形如何，再为据实直陈，请旨遵办。嗣因到沪，明探暗访，方知纵能免税，亦难罢弃条约，故未敢遽行宣露，诚恐税课全免，仍于大局无济，更觉失算，且细体督臣现所商办之意，尚属周妥。”见《桂良等奏英使尚未旋沪折》（咸丰八年十月二十二日），《咸丰朝》第4册，第1210页。）接着与彼正面交涉果然如此，英法等国总是表示，“条约以外之事，均可商量，条约既定之说，万不能动”（注：《桂良等奏连日与各国会议条约万不能动折》（咸丰八年九月二十九日），《咸丰朝》第4册，第1184页。）。列强的坚定态度，使得桂良等“终夜焦思，迄无善策……必与之明改章程，彼即指为背约”（注：《桂良等奏税则日内议定英人坚执入江折》（咸丰八年十月十九日），《咸丰朝》第4册，第1202页。）。他们采用各种方法，虽有些小的突破，但未从根本上解决问题。因此，每次上奏交涉情况，桂良、何桂清等总要提出这一无法突破的难题，连咸丰都听得不耐烦了，斥责桂良等“总以夷人不肯罢弃条约为言”（注：《廷寄》（咸丰八年十月初二日），《咸丰朝》第4册，第1191页。）。
认为中外交涉“全恃条约以为范围”，以及“尊崇国体”，“而藉条约以维系之”，表明何桂清对当时的中外关系有着清醒的认识，这一认识正是信守条约方针的思想基础。何桂清等已看到，如不以条约为依据，中外之间就会发生矛盾和冲突，引起更大的麻烦。因此，他又认为，“驭夷之法，似应推求起衅之由，顺其性而驯之，方有把握”。否则，彼以“所定条约既不足凭”，将会“另起衅端”。（注：《何桂清奏免税开禁无裨大局现另筹挽回之法折》（咸丰八年九月初三日），《咸丰朝》第4册，第1154页。）桂良等也认为，如果将条约罢弃，“非但难允，且恐该夷疑我背约，转致另生枝节”（注：《桂良等又奏据黄仲畲云罢弃条约各国万难照办片》（咸丰八年十二月二十六日），《咸丰朝》第4册，第1256页。）。这是清政府无可奈何的选择，几经较量，中国无力与列强抗衡，只有接受既成的条约关系。但这种选择，只为何桂清等少数人所接受，咸丰在战争再起，清军又一败涂地之后，仍不愿外国公使驻京，并仍不愿承认这一条约关系的现实，谓“自古要盟不信，本属权宜”（注：《朱谕》（咸丰朝十年七月二十七日），《咸丰朝》第7册，中华书局1979年版，第2270页。）。
但事情终于无可挽回，最后咸丰自己也不得不接受这一结局，《北京条约》订立后便即刻明降谕旨：“其和约内应行各事宜，即著通行各省督抚大吏，一体按照办理。”（注：《上谕》（咸丰十年九月十五日），《咸丰朝》第7册，第2502页。）并令奕将该谕旨“宣示该夷”，“示之以信，使之不疑”。（注：《廷寄》（咸丰十年九月十五日），《咸丰朝》第7册，第2503页。）而且，他自己也开始纠正地方官的违约行为。咸丰十一年，玉明等拟定了一个奉天、牛庄通商章程，其中有些限制性规定越出了条约范围，咸丰不允，降谕：“奉天、牛庄通商，本属创始，惟当遵照条约，以期日久相安。该将军等所拟章程，如栈店民房不令出租、剥船先令报明货物、雇工发给执照，均与新议条约不甚符合，务须斟酌办理，不得轻易更张，致该夷藉口滋事。”（注：《廷寄》（咸丰十一年二月初十日），《咸丰朝》第8册，中华书局1979年版，第2762-2763页。）同年，英商欲按约进入广东潮州通商，惠潮嘉道不允，咸丰谕令“按照条约办理”。如果因外商得进内地贩运，地方官无从取利而藉词阻止，“即应密查参奏，以折服该领事之心”。并特别指令两广总督劳崇光等，勿为属员所蒙混，“务当按照条约办理，方不至别生枝节”。（注：《廷寄》（咸丰十一年五月初四日），《咸丰朝》第8册，第2889页。）同时又另降一道谕旨说，“嗣后各国公使如求奕等奏请谕旨，即告以应由总理衙门札饬各督抚遵照条约办理”，不必事事请旨。（注：《廷寄》（咸丰十一年五月初四日），《咸丰朝》第8册，第2888页。）
在对外关系上采取务实态度的恭亲王奕等掌管外交后，更进一步推进了清政府的这一方针。《北京条约》签订不久，奕、桂良、文祥等对当时的中外形势做了全面的分析，认为列强“所请尚执条约为据。是该夷并不利我土地人民，犹可以信义笼络，驯服其性”。基于这一分析，主张在对外方面采取守约的方针，即：“按照条约，不使稍有侵越，外敦信睦，而隐示羁縻。”（注：《奕桂良文祥奏统计全局酌拟章程六条呈览请议遵行折》（咸丰十年十二月初三日），《咸丰朝》第8册，第2675页。）这一对外方针，包括两个内容，一是仍然抵御条约外“侵越”，二是“外敦信睦”。所谓“敦信睦”，无疑含有自己信守条约以取信于彼的意味。奕等提出的这一方针，为咸丰所允准。
这一方针，虽具有要求自己守约的含义，却并不十分明确，在奕思想深处，仍然是把“夷”视为、“如蜀之待吴”般的“仇敌”。同时，要真正做到自己守约，并非一件简单的事情。当时清政府内部尤其是地方官员，相当一部分人对条约仍采取抵触的态度；此外，如何做到自己守约，也仍有许多问题需要解决。
三、恪守条约方针的确立与加强
第二次鸦片战争结束后，中国开始被全面置于条约的约束范围之内，中外关系尤其是条约关系更为紧张、复杂。清政府经历又一次惨败后，在心底仍然不愿意接受这种结局，如何适应新的条约关系，也仍需要一段时间的调整、过渡。咸丰死后，经过一段时间的中外磨擦，到同治初年自己恪守条约的方针才逐渐得以确立。
乘战胜之威的列强对条约权益的期待更为急迫，锱铢必较，更加苛刻地要求清政府严格履行条约。它们的不满，主要是“各省官员一般地忽视条约”。咸丰十一年十二月，英国公使卜鲁斯即向奕呈递数千言的照会谓，“两国始终不和之缘，总由各省督抚于外国交涉事件，并无尽心守约之理”。“外省大吏任便自行，或不谨守约条，或敢私为改易，殊非内外友谊之道，实易开嫌隙之源”。照会列举了地方官不遵条约的种种事例，要求“奏请大皇帝明降谕旨，示以各国条约，原为慎重之文”。“外官只须尽约照办，锱铢勿许增减”，“敢有相违者，立予重处”。在指责清政府未能守约的同时，列强又往往施以威胁手段。在照会中，卜鲁斯声称，“此种背约阻滞，无非致令贵国临险之虞……毕至酿成称戈之祸”。（注：《英国照会》（咸丰十一年十二月戊寅），宝軻等纂修：《筹办夷务始末·同治朝》（以下简称《同治朝》）卷3，故宫博物院用抄本1930年影印，第28、32-33、30页。）各国总以将来中国不能守信为虑，其后又屡屡指斥清政府。如同治二年，英、美、俄等国在法国的支持下，分头向奕递交一项声明，对各省执行条约的状况表示不满，并向清政府提出警告。（注：马士：《中华帝国对外关系史》第2卷，第149页。）
在具体的交涉中，清政府对列强坚执条约要索权益的手段，感受更为深切。奕即说，洋人“所以必重条约者，盖以条约为挟持之具……入约之后，字字皆成铁案，稍有出入，即挟持条约，纠缠不已”（注：《总理各国事务恭亲王等奏》（同治六年五月丁卯），《同治朝》卷49，第6页。）。列强的压力，使得清政府不得不重视自己严守条约。此外，随着中外交往的扩大，清政府中不少人，尤其是办理中外交涉的大臣们，对有关条约的性质和国际惯例有了更多更深入的了解。他们不仅注重利用条约来维护国家权益，而且更加认识到遵守条约的严肃性。
经过一系列的冲突，在清政府内部逐渐形成了重视自己守约的主体意识。咸丰十一年的英国照会，并没有引起奕和清廷的足够重视，奕虽然在复照中表示令各省“按照和约及新定章程办理”，但又提出种种客观困难，如“民情未协”、“窒碍难行”、“军务倥偬”等等，总之，“鞭长莫及，欲速不能，然非本爵之始愿”。（注：《给英国照复》（咸丰十一年十二月戊寅），《同治朝》卷3，第37页。）他对于卜鲁斯提出的“明降谕旨，示以各国条约”的要求也未予以理会。在他看来，卜鲁斯这个“哓哓几千言”的照会，“不过欲臣等遇事认真，以敦和好”（注：《总理各国事务恭亲王等奏》（咸丰十一年十二月戊寅），《同治朝》卷3，第26页。），事情并不那么严重。同治三年，英使威妥玛因莫尔费等在苏州被捆死一案照会总理衙门称：“近年外省累有违约事件，各国怀疑，以外省负约，由京师大臣无心亲睦，与和谊所关，殊非浅鲜。”（注：《英国照会》（同治三年十二月癸卯），《同治朝》卷30，第35-36页。）奕认为，“所称各国怀疑一言，自属虚声恫吓”（注：《总理各国事务恭亲王等奏》（同治三年十二月癸卯），《同治朝》卷30，第31页。）。当然，从客观上说，此一时期清政府正在与太平天国做殊死斗，尚无暇细察并解决这一问题。直到同治五年前后，清政府才在一件久拖未决的悬案中看到了事情的严重性。
此件悬案便是潮州入城问题，事情延及咸丰、同治两朝，反映了清政府外交观念及守约方针的转变。如前所述，咸丰已经降谕按约办理，由于当地绅士民众反对，该省督抚虽多次派员查办，但迁延数年，仍未办有端倪。到同治初年，此事似乎成了中外之间在是否遵守条约问题上的一场较量。就列强方面而言，潮州河道狭窄，物产不丰，通商价值不大，但却汲汲于入城，其主要目的在于以此为鉴，压制清政府严格遵守条约。当时议定的条约口岸，惟独潮州尚未开放，列强担心一旦退让，其他如广州、厦门等民情稍悍的口岸，“相率效尤，群起而与为难，则有防不胜防之势”。如果将其最悍者潮州“抑制之，使莫敢予侮”，问题便可“迎刃而解”。（注：《通商大臣暂署两江总督李鸿章奏》（同治五年三月甲戌），《同治朝》卷41，第31页。）此外加上同治初年发生的贵州教案，使得这一事件显得更为重要。在该案中，贵州提督田兴恕指令杀害法国传教士，引起了列强的强烈不满，当时法国公使严厉指责清政府“视条约为废纸”（注：《给法国照复》（同治元年十一月丁丑），《同治朝》卷11，第32页。），英国公使也视此为“中国背约，薄待外国之证”（注：《总理各国事务恭亲王等奏》（同治二年四月戊戌），《同治朝》卷15，第42页。）。
正是“因潮州进城，并田兴恕两案，有疑中国不肯按约办理”（注：《三口通商大臣兵部左侍郎崇厚奏》（同治五年三月壬申），《同治朝》卷41，第27页。），英国公使于同治四年八月屡屡照会总理衙门，要求中国方面遵守条约。更兼此时发生追偿欠款案，英国更以此“为发端辩难之据”，态度极为强硬。照会谓：“此等耽延推诿情事，惜与广州省城，不准洋人入城之日之地方官，所行似乎相近……深虑终使外国忍耐不堪，徒向地方官屡屡照会，置若罔闻，必致自出妥速之法。”（注：《英国照会》（同治四年八月壬戌），《同治朝》卷35，第41页。）此照会将潮州与广州的反入城斗争做“相近”的比照，并以“自出妥速之法”相威胁，表明英国是势在必得，甚至不惜用暴力手段来强迫清政府恪守条约。随后，赫德上《局外旁观论》，反复警诫清政府遵守条约，并威胁说：“民间立有合同，即国中立有条约。民间如违背合同，可以告官准理，国中违背条约，在万国公法，准至用兵。败者必认旧约赔补兵费，约外加保方至。中国初次与外国定约，并未以条约为重，不过聊作退敌之策。至今万众之内，或有一二人知有条约，然未认条约之重，未知违约之害。”他特别提出两件事“立应料理”，若不办好，“想办余事，恐晚船夜沉，白日不及修矣”。第一便是潮州进城之事，“多年不照条约办理，均言或以未肯，或以未能之故。若再不办，必致生事”。其次为田兴恕之事，此时清廷已将其遣戍新疆，但并未实施，列强担心田兴恕不会真正受到处罚。因此赫德指出，“现虽奉有上谕，若得知其人仍安居无事，后办此案，不足了事”。赫德强调，“潮州进城一节，事关大局”，故而“宜派大员往办。或请旨命广督前往，或命李宫保前去”。“二事尤须速办”，俟数月后英新任驻华公使到后，“难以再行将就”，法国亦“必不甘服”，“一处有事，各处必群起相向，中国有失而无得”。（注：《总税务司呈递局外旁观论》（同治四年九月十八日），《同治朝》卷40，第17、20-22页。）接着威妥玛亦呈送《新议略论》，指责清政府“以条约所载优待之处，内有凡我官民，未能得实”。“或问通商各节，何以不能尽约，每答必以内地未平，官力未足”。（注：《威妥玛新议略论》（同治五年正月十九日），《同治朝》卷40，第33页。）
恭亲王奕等接到照会后，甚感问题的严重，主张迅速解决此事。他认为，该国照会“措词愈逼愈紧，意在必行。洋人性情执拗，拒之愈坚，则持之愈力”，因此，“此事断难再缓”。否则，“滋洋人以口舌，且徒使洋人怀疑不测，贻地方以深忧。与其迟之久而衅更大，何如坦然相示，未必不可互相联络，保卫地方”。并特别强调，“此事若再两不相干，诚恐激成事端，便难收拾。前次广州省城洋务决裂，是其明证”，只有“速为了结，俾该领事得早入城，庶衅端不至再启”。（注：《恭亲王等又奏》（同治四年八月壬戌），《同治朝》卷35，第36页。）为了尽快办妥此事，奕建议派遣该省或邻省督抚大员，亲赴潮州，督饬地方官晓谕绅民，使其知道外国照约入城，系奉谕旨允行之事，断难阻止。
朝廷即刻谕令两广总督瑞麟亲自办理此事，同时又颁发一道严厉的谕旨，强调遵守条约的重要性。其要点有四：一是斥责该省督抚不按条约办事，“潮州府城，准英人进城通商，载在条约，久已颁行，并奉文宗显皇帝谕旨，令该省督抚按照条约办理，何以五年之久，尚未准该国人入城？”二是指出不遵守条约的严重后果，“设令肇衅，则广州之前鉴不远”；“万一该国不能忍耐，恃强入城，与国体更有关系”。三是说明只有按约办理，“俾该领事得以按约进城，用符定约，方可以示诚信”。四是指出不按约办理，对外商意存歧视，事属理亏。谕旨谓：“即使内地民人交易，亦当按律严追，讵得以事属英商，转存歧视。从来地方官办理中外事件，俱存此意，以致口实愈多，不思其理本短，何以使人心服”。可见，清政府较为清醒地看到了中外条约关系中的一些问题和症结，重视树立信守条约的形象。鉴于事情的严重性和急迫性，上谕口气极为强硬，不容商量，谓此事“势在必行，如或延阁，惟瑞麟是问”。（注：《谕军机大臣等》（同治四年八月壬戌），《同治朝》卷35，第37、38页。）
此事件表明清政府遵守条约的观念发生了重大转变，这尤其体现在对待“民夷”冲突的态度上。道光时期广州抵制外国人入城能够长久坚持，其重要原因之一，就是获得朝廷和该省官员的支持。潮州反对外国人入城，“贤者抱义愤而不愿与共戴天，愚者负血忱而必欲寝食皮肉”，其态度之激烈，不亚于广州。（注：《通商大臣暂署两江总督李鸿章奏》（同治五年三月甲戌），《同治朝》卷41，第30页。）清政府似可如道光年间英国人入广州城一样，以民情为辞予以抵制，但此时并未对反入城斗争表示同情和赞许，相反，他们主张按约办理。前几年，广东地方官仍有点仿广州反入城故事，并未切实办理。现在接到上谕后，瑞麟督率地方官“剀切开导，以符条约”，表示对于“挑唆摆布”的局绅，要“分别查究”。（注：《瑞麟郭嵩焘又奏》（同治四年十月丁未），《同治朝》卷37，第24页。）更重要的是，一些地方官将此事与信守条约的利害关系，紧密联系起来。广东巡抚郭嵩焘对民众的抵制之举颇有异辞，认为，“‘开谕洋人易，开谕百姓难’。以洋人能循理路，士民之狂逞者，无理路之可循也。”（注：郭嵩焘：《玉池老人自叙》，《中国近代史资料丛刊·第二次鸦片战争》第2册，第283页。）前述上谕认为中国方面理亏，受命回潮州办理此案的两淮盐运使丁日昌，解析则更为深切。他认为，“在潮民之硁硁争执，誓与偕亡，论士气则为公忠，论大局则多窒碍。况洋人屡次入城，屡次受辱，彼遵条约而我背之，则屈不在彼而在我，所谓刻核太过，则必有不肖之心应之者，将于是乎在。”进而，丁日昌从处理“民夷”冲突的角度，对广东自鸦片战争后的中外交涉做了一番反思：“从前粤省办理洋务，当事者徒博一时顺民之美名，而未衡全局始终之利害，驯至败坏决裂，事不可为而后已。日昌每追往事，诚私心痛之，此次随同瑞麟办理交涉事件，自当抒一得之忱，藉收不吐不茹之效。”（注：《通商大臣暂署两江总督李鸿章奏》（同治五年三月甲戌），《同治朝》卷41，第31-32页。）丁日昌先就心存此意，似无机会表达，现在藉此事件“抒一得之忱”，一吐而快，这无疑说明，此事件亦为清政府转变观念提供了契机。
这种转变，应该说是理智的。尽管条约是不平等的，但消除不平等的手段则不应该是简单的，鲁莽灭裂的，不宜将自己置于理屈的地位。况且，通商本身并非是对国家主权的损害。与此相关的重要问题，是如何对待民众反侵略的热情。丁日昌为解决恪守条约与稳定民心的矛盾，提出了富有建设性的思路（注：《丁日昌拟陈潮州洋务事宜三条》（同治五年三月甲戌），《同治朝》卷41，第33、34页。），得到了朝廷的肯定，认为“立论俱切中机要”（注：《谕军机大臣等》（同治五年三月甲戌），《同治朝》卷41，第35页。）。与此同时，瑞麟也基本上是按照这个思路处理潮州事件的。随即，英国于该年七月在潮州府城设立领事馆，英国商人也进入该城。（注：房建昌：《潮汕地区中英交涉数事》，《汕头大学学报》2000年第3期。）
可以说，这一事件对于清政府确立守约方针，是一个重要的转折点。正是在这个事件的促使下，不仅朝廷的态度明确起来，而且一些地位显要的地方督抚也都强调取信于洋人，在清政府内部逐渐形成了重视履行条约义务的主体意识。奕认为，赫德和威妥玛“所陈内治外交，各种利弊，反复申明，不无谈言微中”，提出“由该督抚大臣各就各地，亟早筹维，仍合通盘大局，悉心妥议”。（注：《总理各国事务恭亲王等奏》（同治五年二月丙午），《同治朝》卷40，第11页。）他本人的守约意识更为加强，态度更为坚决，此点下面还将详细谈到。一些重臣的态度也在此时明确起来。曾国藩知悉此事后，认为“事端纷纷，总以坚守条约，不失信于外人为是”。如以此为耻，则“莫若师文王姑事昆夷，以期脱喙而已”。（注：《复彭玉麟》（同治五年四月初五日），《曾国藩全集·书信八》，岳麓书社1994年版，第5675-5676页。）他还明确指出：“自古善驭外国，或称恩信，或称威信，总不出一‘信’字，非必显违条约，轻弃前诺，而后为失信也，即纤悉之事，颦笑之间，亦须有真意载之以出……既已通好讲和，凡事公平照拂，不使远人吃亏，此恩信也。”（注：《复应宝时》（同治五年三月初五日），《曾国藩全集·书信八》，第5646页。曾国藩又认为“与外国交际，最重信义”，见《遵旨预筹与外国修约事宜陈愚见以备采择折》（同治六年十一月十五日），《曾国藩全集·奏稿九》，岳麓书社1991年版，第5785页。反对在对外关系中采用“痞子手段”，见《复李鸿章》（同治九年六月二十三日），《曾国藩全集·书信十》，岳麓书社1994年版，第7216页。）李鸿章转奏丁日昌的意见，并称誉“识虑甚远”，实际上是表明他自己的态度。他认为，“以理相持，以诚相感，终可消弭无形”。他不仅主张严格遵守条约，而且提出“于恪守条约之中”，“相机通融”，即做一些必要的让步。这样，“似不至以微嫌细故，遽成决裂”。（注：《李鸿章又奏》（同治五年十月乙巳），《同治朝》卷45，第43页。）在讨论《局外旁观论》和《新议略论》的奏议中，地方大吏对其中的一些意见虽见仁见智，但在守约问题上基本上统一了思想。崇厚认为，对于“外夷”，“惟在修德树威，示之以信”；“外交之道，我处心信而使彼不疑。守信之法，务在中国官民，均以条约为准”。（注：《三口通商大臣兵部左侍郎崇厚奏》（同治五年三月壬申），《同治朝》卷41，第27、28-29页。）其他如两广总督毛鸿宾、广东巡抚郭嵩焘、浙江巡抚马新贻等等，也均表示过类似的意见。（注：《两广总督毛鸿宾、广东巡抚郭嵩焘奏》（同治四年三月癸丑），《同治朝》卷31，第30页；《浙江巡抚马新贻奏》（同治五年十月丙午），《同治朝》卷45，第53页。）
在这同时，清政府对于列强的约内要求，答复甚为果决。如同治五年四月，英使阿礼国照会总理衙门，拟派轮船赴中国北部沿海勘测。奕认为，彼国轮船行驶中国海面，“原为条约所有，碍难驳斥”，复照允准，并行文知照盛京、吉林、直隶、山东各将军、督抚等。（注：《恭亲王等又奏》（同治五年六月甲午），《同治朝》卷42，第51、53页。）一些陈案也迅速予以处理。如陕西给还教堂一案，咸丰十一年法国公使哥士耆提出后，总理衙门允许给还，但由于地方督抚有意拖延，历时5年仍未办结。奕对这种“欲守约而不能，欲践言而不可”的状况深以为忧，同治五年七月，他专为此案同日内连上两折，提出办理中外交涉，要“以守约为主，以践言为先”。（注：《总理各国事务恭亲王等奏》（同治五年七月壬戌），《同治朝》卷43，第3页。）在奏折中，奕尤其强调了守约的重要性，指出：对于列强的种种要求，“皆非所愿，恨不得一齐斥绝，无奈条约先已订定”。“条约所已载者，彼既照约而请，则信义所在，我更不可故违。此中之隐忍含容，皆出于万不得已，虽冒天下之不韪而不敢辞。”因为，中国此时兵力和财力皆苦不足，若激成事端，那些不履行条约，不速还教堂的地方官，“其绅感之，其民谀之，其属吏更从而赞扬之，大可以得虚名，而国家将受其实害”。对此他坚决主张，若不妥速办结，稍事延宕，致启衅端，则“请旨严办”。（注：《恭亲王等又奏》（同治五年七月壬戌），《同治朝》卷43，第5、6、7页。）清廷也颁发上谕，急令署陕西巡抚刘蓉“赶紧办结，以符条约”，“不准再事迁延”。（注：《谕军机大臣等》（同治五年七月壬戌），《清实录》第49册，中华书局1987年版，第238、239页。）在这同时，奕也奏请旨饬直隶、两江、四川、成都、河南、陕西等督抚将军，“将外国交涉各事件，迅速筹办完结，毋得再有稽延，致误大局”（注：《恭亲王等又奏》（同治五年七月甲戌），《同治朝》卷43，第29页。）。
上述说明，在信守条约与顺从民心两者之间，清政府尤其是主管交涉的中央大臣和一些重要的封疆大吏，已完成了思想转变，选择了前者。他们没有如同此前那样，一味强调“夷务所先防，尤在民心不可失”（注：《徐广缙等又奏广东防务情形片》（道光三十年十一月二十八日），《咸丰朝》第1册，第104页。）等等之类的理由，而是将信守条约、以全大局放在了首位，甚至可以“冒天下之不韪”。这种“民心”观的转变，与前述“国体”观的变化，解开了道咸时期的两大症结，为信守条约提供了坚实的思想基础。当然，清政府并未完全解决这个问题，仍有不少地方官，甚至于省级官员并未真正确立守约意识。
未过几年，发生了震惊中外的天津教案。此案与贵阳教案不同，办理此案的曾国藩也认为法国有“理亏”之处（注：《直隶总督曾国藩奏覆查得洋人挖眼取心等传说毫无确据及近日天津民情折》（同治九年六月二十八日），《清末教案》第1册，第834页。参看《调补两江总督曾国藩奏陈悔劾天津府县并津案事出有因片》（同治九年八月二十八日），《清末教案》第1册，第920-921页。），但为了维持和局，采取“委曲求全”的处理方针，即使是“内疚神明，外惭清议”也在所不计。事后，总理衙门认为，此后仍要加强自己方面的守约，以避免衅端，“既定约于前，势必不能背约于后”，奏请“饬下各大吏，转饬各地方官，嗣后务须按约办事，免令洋人借口，致误大局”。（注：《恭亲王奕等奏为遵议丁日昌曾国藩所奏教务隐忧等情折》（同治九年九月二十四日），《清末教案》第1册，第943、944页。）
但清政府的守约方针并未得到切实的贯彻，光绪朝刚刚开始，发生了马嘉理案，这一事件更进一步加强了清政府信守条约的方针。案件发生后，英国方面指责清政府不遵守条约，强烈要求“中国朝廷即刻宣出中国有意按照和约而行”，“中国朝廷必须尽力将条约令知通商口岸及内地各处，一律遵守”。（注：《照译英使威妥玛致李鸿章洋文节略》（光绪元年七月二十八日），王彦威辑、王亮编：《清季外交史料》卷3，外交史料编纂处1935年版，第9、10页。）
此事对清政府刺激很大，尤其是英国借机提出与该案没有直接关系的种种要求，更使清政府感到信守条约、避免衅端的重要性。总理衙门“诚恐各省地方官因有此案，未明条约本意，互相猜疑，遇有应行保护者，转因畏难而亦不保护，甚或民间以讹传讹，别生枝节，均不可不预为防范”。因此于光绪元年九月，奏请申明各国条约，饬令各省照办。九月十一日，清廷根据总理衙门的奏请，谕令：“嗣后各省督抚，务当通饬所属地方官细核条约本意，遇有各国执持护照之人入境，必须照约妥为分别办理，以安中外而杜衅端。”（注：《总理各国事务衙门奏》（光绪元年九月甲辰），朱寿朋编、张静庐等校点：《光绪朝东华录》第1册，中华书局1958年版，总第135页。）
在交涉过程中，李鸿章对威妥玛“反复要挟”，“且牵连通商”，借机扩大特权的做法“愤恨填胸”。他深感地方官违约之危害，遂奏请朝廷谕令各省督抚，再行严饬所属，“嗣后遇各国执有护照之人往来内地，于条约应得事宜，务必照约相待妥为保护。若不认真设法，致有侵凌伤害重情，即惟该省官吏是问。并于各府厅州县张贴告示，使之家喻户晓，洞悉中外交际情形，以后衅端自可不作”。并建议“宣示中外，俾释群疑”。（注：《直督李鸿章奏滇案拟结情形并请出示保护远人折》（光绪二年七月三十日），《清季外交史料》卷7，第24、23页。）同时，李鸿章又附片密陈，提出加强地方官的守约意识，杜绝此类事件的再次发生。他认为，各省地方官吏不懂交涉，不谙条约，“倘均如岑毓英之任性贻误，诚恐后患方长”。“应请旨严饬各直省督抚，饬所属地方官讲求条约，先事防维。倘遇有外国官民被戕之事，迅即饬属查明严缉真正凶犯，勒限办结，倘有任意迁延，虚饰等弊，致开边衅，立予重惩，庶期消患未萌，免蹈前辙。”（注：《直隶总督李鸿章奏请饬各省讲求条约遇有交涉事件勒限办结片》（光绪二年七月三十日），《清季外交史料》卷7，第26页。）同日颁发上谕，申令李鸿章的上述请求，强调“各该地方官均宜讲求条约，以期中外相安”。总理衙门并于翌日抄录该谕旨照会英国公使（注：《总署致英使奉谕马嘉理案已结嗣后当照约保护照会》（光绪二年八月初一日），《清季外交史料》卷7，第29页。），表示清政府信守条约的明确态度。
经此事件，清政府更加注重履行条约义务，开始采取措施，加强地方官的守约意识，此点下节详述，这里从略。在朝廷的严词督责之下，地方官也多少增强了守约意识。如《烟台条约》订立后，英国获得了入藏的条约权利，于是屡屡提出履行条约，试图以“游历”为名，入藏开辟商路，但由于藏民的坚决抵制，英人难以遂愿。清政府虽然并不愿意英人入藏，但因“游历载在条约，英员既经请照，难以违约不给”（注：《驻藏大臣色楞额等奏英人游历西藏派员开导藏番折》（光绪十二年六月初六日），《清季外交史料》卷67，第17页。），驻藏大臣只得反复“开导藏番”，以昭信守。如洋人硬要强行入藏，则“设法随时保护”。（注：《四川总督丁宝桢奏》（光绪三年），转引自佘素《清季英国侵略西藏史》，世界知识出版社1959年版，第66页。）尽管清政府的努力没有多大效果，英国方面仍认为，在这个问题上，清政府并非有意违背条约，“即一般中国官吏，姑无论其抱有若何倾向于闭关政策之成见，然当时固诚意期望条约之实行”。因为这些官吏担心“条约不能生效，将使彼辈失政府宠眷耳”。（注：〔英〕荣赫鹏著、孙熙初译：《英国侵略西藏史》，西藏社会科学院资料情报研究所1983年编印，第46页。）总之，如总理衙门于光绪十年照复美国公使杨约翰所说，“中国与各国立约多年，无一事无一时不守条约”（注：《总理衙门照复杨约翰》（光绪十年夏季），朱士嘉编：《十九世纪美国侵华档案史料选辑》上册，中华书局1959年版，第203页。）。
甲午战争及义和团运动之后，清政府更是小心翼翼，不越雷池一步。《马关条约》刚签订不久，日本公使林董即因京师报刊称日本为“岛夷”，“速请更正”，总理衙门即以中英《天津条约》有不准书“夷”字之规定，请旨令各衙门“嗣后一切公文仍不得提书夷字，以符成约”。（注：《总理各国事务衙门奏》（光绪二十一年闰五月癸亥），《光绪朝东华录》第4册，中华书局1958年版，总第3630-3631页。）
光绪二十二年三月，御史陈其璋奏请订立教案章程，以限制传教特权。奕遵旨议奏，认为“该御史所拟各条，均在各国条约之外，率难照办，所请应毋庸议”（注：《恭亲王奕等奏为拟将所议教案章程各条款寄交李鸿章片》（光绪二十二年三月二十八日），《清末教案》第2册，中华书局1998年版，第643页。参见《恭亲王奕等奏复御史陈其璋所奏教案章程应毋庸议折》（光绪二十二年三月二十八日），《清末教案》第2册，第639-643页。）。该年十一月，翰林院侍读陈秉和奏称，各国传教洋人不遵约章，请饬申明条约。他认为，教案的发生，是由于传教士“背条约而不顾，中国官吏不敢执条约以相抵”，提出由总理衙门与各国申明条约，约制传教士守约。总理衙门议奏此折，却认为“遍查历年已结教案，尚无教民始终不遵讯断之事”。教案之多，是因为“各直省州县能知条约者无几”，不能按约保护传教士和教民。如前几年山东德国教案，传教士持条约求保护，而“该县怒掷于地，以足踏之”。由于“各省每遇此等案件，大都地方官不善保护所致，故历次办结赔偿之案，该国皆有所挟，按约均难辩解”。（注：《总理各国事务衙门奏》（光绪二十二年十二月庚辰），《光绪朝东华录》第4册，总第3928、3929页。）20世纪初年，因教案又起，且屡屡兴起反帝爱国运动，清廷深以为忧，于光绪三十二年颁发上谕谓：“团体原宜固结，而断不可有仇视外洋之心，权利固当保全，而断不可有违背条约之举。”令各省大吏“随时约束”，“防患未然”。（注：《谕》（光绪三十二年二月丙午），《光绪朝东华录》第5册，中华书局1958年版，总第5487-5488页。）
总之，经过多次冲突和打击，清政府逐渐确立并加强了守约意识。朝廷自然能在条约范围内循规蹈矩，但如何使众多的地方官也能如此，则是一个十分难解决却又不得不解决的问题。
四、加强地方官守约意识的举措
问题的关键在于地方官了解、熟悉条约，并树立认真履行条约的观念，清政府在对外交涉中逐渐看到其症结所在，为此采取了相应的举措。
《南京条约》签订后，条约文本一直存放在两广总督衙门，并未颁发（注：《何桂清奏胪陈办理通商机宜八条折》（咸丰九年二月十一日），《咸丰朝》第4册，第1312页。），以致“历来办理夷务诸臣，但知有万年和约之名，而未见其文”，并将通商章程误认为被称为“万国和约”的《南京条约》（注：《何桂清奏缕陈洋务棘手情形折回常州再定进止折》（咸丰八年十月初九日），《咸丰朝》第4册，第1194页。）。相反，英国人却将其刊刻成书，四处出售，“民间转无不周知”，似成为中国外交史上的一个大笑话。第二次鸦片战争中，《天津条约》签订不久，便“各处传钞，皆从夷馆中得来，经办夷务各官转未之见”。（注：《何桂清奏胪陈办理通商机宜八条折》（咸丰九年二月十一日），《咸丰朝》第4册，第1312页。）战后，清政府开始改变这一漫不经心的态度。前已提及，何桂清即有鉴于此，奏请将已订条约“通行经办通商务衙门”，并得到批准。《北京条约》订立后，咸丰便降谕将条约内各事宜，通行各省办理，但并未立即颁发条约。
说来荒唐，清政府第一次向各省颁发条约，是列强促成的。列强一直汲汲于扩大条约的知情面，此次亦不例外，而且在订立《北京条约》时便设好了圈套。中英《北京条约》第8款规定：“戊午年原约在京互换之日，大清大皇帝允于即日降谕京外各省督抚大吏，将此原约及续约各条发钞给阅，并令刊刻悬布通衢，咸使知悉。”（注：王铁崖编：《中外旧约章汇编》第1册，生活·读书·新知三联书店1957年版，第146页。）随即，列强便积极主动地履行这一条款。《北京条约》签订还不到一个月，英、法两国便自行刊刻《通行各省条约告示》1050张，以及条约文本1280册，要求“于告示钤用钦差大臣关防，另备公文知照”，由两国外交官“带往各省，交该府尹督抚宣布”。恭亲王奕虽然知道这“于体制殊有关碍”，不仅不符合国家交往的常规，而且大失面子，但由于担心列强“因此借口，竟不回津，转致有妨大局”，不得不完全照允。（注：《奕又奏英法送到条约告示请盖印带往各省宣布已咨各省文二件片》（咸丰十年九月三十日），《咸丰朝》第7册，第2578页。）随后咸丰颁发上谕，将此事通告各省，令各封疆大吏“于该酋到后，妥为驾驭，悉心筹办”（注：《廷寄》（咸丰十年九月三十日），《咸丰朝》第7册，第2579页。）。由列强外交官到各省交发条约，这又是中国外交史上的一大奇闻。
盛京户部侍郎倭仁等接旨后，“莫名忧愤”。忧愤之余，感到条约由洋人自行交发各省宣布，不太妥当，担心“夷情诡诈，或于条约之外，另行捏造多款，任意要挟，则真伪莫辨，转多藉口”。左思右想，认为惟有“将该夷酋刊刻条约，先行密为封寄”各省（注：《倭仁景霖奏洋人自带条约宣布恐有捏造请将条约先行密寄折》（咸丰十年十月十四日），《咸丰朝》第7册，第2621页。），使地方官有据可查，方为稳妥。倭仁的奏请得到了批准，咸丰于十月十四日降谕：“所有英、佛等国八年及本年所议条约，著奕等钞录一份，先行密封寄交倭仁等斟酌办理。其余闽、浙、两广、山东、江苏、浙江等省，均著一体钞寄，以免歧误。”（注：《廷寄》（咸丰十年十月十四日），《咸丰朝》第7册，第2622页。）
据奕奏报，接到谕旨之先，即已于十月初五日，将中英、中法、中美《天津条约》和中英、中法《北京条约》，刷印成册，并备公文，咨行奉天等7省。又于初七日另行刷印，由兵部颁发转行其余各省督抚、将军、都统、副都统、城守尉及各关税务监督。在上海所定税则章程，则由户部转行沿海通商各省督抚，再由彼转行各关监督、道员。接着于初十、十一等日将中俄《天津条约》和《北京条约》刷印成册，咨送理藩院，转行恰克图，并备文交兵部分咨伊犁、吉林、库伦、察哈尔、塔尔巴哈台、张家口、黑龙江、喀什噶尔各将军、监督、办事大臣，及直隶、奉天、山东、闽、浙、两广、两江、江苏、浙江通商各省，一体颁发。（注：《奕等又奏覆奏印寄各省条约情形片》（咸丰十年十月二十日），《咸丰朝》第7册，第2630页。）这样，清政府第一次将条约颁发到省级衙门。
此次颁发条约，是在列强的压力之下，而不是出于自愿，而且仅只颁发到省和道。而地方官仍有不少对条约存在抵触情绪，不了解也不想了解条约，甚至有意为条约的颁行设置障碍。各国向各省交发条约，便遇到种种阻难。英驻厦门领事金执尔接到条约、告示各件之后，三番五次要求道台悬挂示众，“该道总以示否无关紧要”，不予理睬。直到奉总督之命，才不得已在衙门前悬挂，然却故意将条约裁开三四段，又以尾为首，以首为尾，“乱行沾〔粘〕合，使百姓无从阅明”。（注：《英使卜鲁斯为厦门悬挂条约次序紊乱事照会》（一千八百六十一年四月初八日），《中国近代史资料丛刊·第二次鸦片战争，第5册，第444页。）由于地方官对条约采取敌视的态度，发生了种种不按约办理的事件，如英商欲租地建屋，地方官“不惟不帮，且多阻滞”。英使卜鲁斯正是在这种情况下向奕递交了一份措辞严厉的照会，指责各处地方官不守约，甚至怀疑是朝廷的旨意，谓“是否奉有谕令，抑系自专擅行，未尝奏报，本大臣无从得知”。（注：《英国照会》（咸丰十一年十二月戊寅），《同治朝》卷3，第28页。）
毋庸讳言，英使卜鲁斯照会中所言，除了有夸大其词的成分之外，并非完全是蓄意捏造。同治五年三月，三口通商大臣崇厚即奏称：“惟每遇中外交涉案件，该地方官或有意延阁，或含混了事，甚有任意妄断，因小事而激生他事。推原其故，皆因不明条约，且有未经目见者。洋人执约以争，转得有所借口，其通商各口而外，不特偏僻小县为然，即通都大邑之府厅州县官吏幕友，亦均未明此义。每遇交涉事件，不能持平办理，其余关系教民者，各州县尤属层见叠出，易滋事端。”他承认中外争端的产生，在很大程度上是自己方面未按条约办理，主要又是府厅州县的官员。而其原因，又在于这些官员不明条约，有的甚至没有见过条约。因此，针对这一情况，崇厚奏请朝廷“饬下各省将军、督抚、府尹，转饬两司暨该管道府，将各国条约，重新刊刻，颁发通省各府厅州县，咸使知悉，如遇接替时，亦必移交后任”。（注：《三口通商大臣、兵部左侍郎崇厚奏》（同治五年三月壬申），《同治朝》卷41，第29页。）
崇厚建议将条约颁发到府厅州县，主要是从己方恪守条约这一角度提出的，但无论从哪个角度来看，这应是一个好建议。地方官熟悉条约，不仅有利于掌握中外关系的大势，而且还有利于约制列强的侵渔和勒索。然而，当时清廷注重的是通商口岸城市，对其他非通商的府厅州县并未在意，而通商口岸均颁发了条约，因此没有采纳此项建议。地方官对中外条约仍然是似知非知，中外之间的纠纷和冲突仍在昏乱的状态中继续着，列强的抱怨、不满和抗议仍不断地提出。到同治十一年，恭亲王奕又因此奏请申明条约。奏折转报了列强对中国方面不守条约的申述和怨气，据称，在交涉中，有的“地方官声称向未见过条约”。为此，奕在奏折中提出，“相应请旨下各直省，务宜恪遵”条约，“小民或不知悉，并令出示晓谕一体遵照……其有地方官未经看过条约，应由该督抚一律饬令阅看”。（注：《总理各国事务恭亲王等奏》（同治十一年正月丙午），《同治朝》卷85，第5、6页。）奕的奏请获得批准，但在实际中并未完全执行，而且，只是要求督抚饬令地方官阅看条约，没有明确具体的可行性措施。
马嘉理案件发生后，此问题再次提了出来，开始受到清政府的重视，并采取了切实的举措。光绪元年四月，候补同知、直隶州知州薛福成上《应诏陈言疏》，提出海防密议十条，其中一条就是将条约诸书颁发州县。他认为，当今海疆州县，商务、教务等各事交涉纷繁，“乃当其任者，往往以未见条约，茫然不知所措，刚柔两失其宜”，而“偏于刚者，既以违约而滋事端”。因此他主张“将万国公法，通商条约诸书，多为刊印，由各省藩司颁发州县”。（注：《丁宝桢上候补同知直隶州知州薛福成应诏陈言疏》（光绪元年四月己卯），《光绪朝东华录》第1册，总第70页。）随后于光绪元年八月，经恭亲王奕议奏允准，以总理衙门的名义咨行各省督抚，“各将条约刊刻发给道府厅州县各地方官详细查阅，庶遇有外洋交涉事件，可以照约办理”。各省按照这一指示办理，到光绪三年五月，除云南外，各省均刊印完毕，并向总理衙门送交样本。（注：《总署奏请将条约发交州县各官以凭交涉折》（光绪三年五月初七日），《清季外交史料》卷10，第13页。）至此，从同治五年三月崇厚首先提出，光绪元年八月总理衙门咨行各省，到光锗三年五月各省刊印完毕，历经11年之久，清政府才最终完成了这一工作，将条约颁发至基层衙门。
这次颁发条约，不是作为一项经常性的举措，而与以往颁发的条约一样，均是作为官方文件，其印数有限，且未辑有成书，保存不易，又由于官员更迭等因素，不可能满足各地方的经常性需要。更兼时间的推移，又不断订立了新的条约，以前各省刊印的条约不能完全适应交涉的新情况。即使有条件看到条约，地方官实际上也未认真阅读，各省州县，仍是“能知条约者无几”。在此期间，个别地方虽曾编纂过各种形式的条约集（注：如光绪三年，直隶省垣刊刻了一本《通商各国条约类编》；光绪十二年，北洋官书局刊印了一本《通商约章类纂》；光绪十七年，曾参与北洋本编纂的劳乃宣，“因举约章之涉于内地者，纂其要略”，编成《各国约章纂要》，刊印成书。），但从全国范围来看，是无补于事的。甲午战争之后，清政府更为重视条约的刊印。光绪二十二年十二月，总理衙门从加强地方官的守约意识出发，又上奏“请旨饬下各直省将军督抚，将各国条约广为刷印，分颁各府厅州县”，得旨允行。（注：《总理各国事务衙门奏》（光绪二十二年十二月庚辰），《光绪朝东华录》第4册，总第3928、3930页。）
由于各省“以外交为不急之务，多不措意”，对朝廷的这一旨意并未即刻照办。光绪二十四年七月，候补道汪嘉棠又奏请讲求约章，光绪随即降谕总理衙门，令“妥为编辑排印”，并令嗣后遇有订立条约等，“即行随时分类增入，排印颁发”。总理衙门奉旨奏议，认为编辑需时，提出在编辑未竣之前，将北洋原有的《通商约章类纂》一书，刷印颁行，令各省“先行派员赴北洋请领，严饬所属道府州县各领一部”。（注：《总署奏遵旨编辑约章通行给领折》（光绪二十年八月初四日），《清季外交史料》卷135，第1、2页。）此议得到批准，当年北洋官书局便重新刊印《通商约章类纂》，以应急需。至于由总理衙门组织编辑的条约汇编，大概由于戊戌政变的发生，此事未见下文。在此之后至清亡，刊印条约为各省所重视，陕西、湖南、上海、天津、广东、浙江、湖北等地又编辑刊印了条约汇编、分类辑要、新编条约、约章大全之类的书。其中，由北洋大臣袁世凯于光绪三十一年组织、由颜世清具体编辑的《约章成案汇览》，较为详备。该书经外务部“再三审定”，注意克服以往汇纂、类编、辑要之类的不足，在体例编排上较为科学合理，既便于检查，又不损条约原义。
条约的颁发，只是为地方官执行守约方针提供了条件，更重要的是掌握条约，提高外交素质和外交水平，并加强对地方官守约的管理。清政府非常清楚，“各处地方官于各国条约，平日既不讲求，临时又不细致，以致办事时有错误，日久终为启衅之端”（注：《总理各国事务恭亲王等奏》（同治三年十二月癸卯），《同治朝》卷30，第31页。）。从同治年间开始，清政府便要求地方官自我提高，认真掌握、了解条约，以为办理交涉之据。经奕奏请后，清廷于同治三年十二月颁发了一道上谕，谓：“中外一切交涉事件甚多，并著饬令该地方官平时将各国条约，悉心检阅，不准视为具文，漠不关心，致临时多所舛误。”（注：《谕内阁》（同治三年十二月癸未），《同治朝》卷30，第33页。）但此时清廷并非认真对待此事，颁发谕旨，如奕请旨所言，只是为了“俾各国闻知，庶有以释其疑而杜其口”（注：《总理各国事务恭亲王等奏》（同治三年十二月癸卯），《同治朝》卷30，第32页。）。其后，清政府又多次提出这一点。如奕在同治九年正月提出，“必先自治而后可以治人”，如果地方官不提高自己的外交素质，“甚至平日置之不闻不问，一旦有事，仓猝料理，非失之太过，即失之不及”。提出将此等事件“与催科抚字，一例考成”。（注：《恭亲王等又奏》（同治九年正月丙辰），《同治朝》卷71，第30、32页。）九月，奕又提出“条约既为中国所共订，遇有中外交涉事件，即不能不查照办理。地方各官，平时必须检阅，庶临事方有凭借。”（注：《恭亲王突等奏为遵议丁日昌曾国藩所奏教务隐忧等情折》（同治九年九月二十四日），朱金甫主编：《清末教案》第1册，第944页。）
实际上，此时要求地方官平时检阅条约，事有所难。前已述及，直到光绪三年五月才将条约刊印颁发至府厅州县，在此之前，此层次的地方官查阅条约，多有不便。（注：如苏州府知府曾于同治三年寄札上海，欲觅条约一本，未获，见《英国照会》（同治三年十二月癸卯），《同治朝》卷30，第35页。苏州距上海不远，却无一本条约，远省府县，更可想见。）即使手头有条约文本，地方官也鲜有认真揣摩研习者。因此，有必要从管理的角度，来强化地方官的条约意识，切实履行条约，大概最早注重这一点的是崇厚。崇厚先被认为是满族官僚中精通洋务者，后因订立《里瓦几亚条约》而声名狼藉，并被视为昏庸无能，徒有其名，以致人们对他一直抱有成见而不屑一顾。客观地说，崇厚虽有种种谬误，但却也有不少独到的见地，前面所述崇厚的有关主张，可为例证，此又为一例。他在奏请将条约颁发各省府厅州县的同时，又提出保障条约履行的管理措施，主要内容包括：一是建立定期申报制度，即由道、府督饬所属州、县，将交涉事件及已结未结详叙案由，按月申报督抚和通商大臣，再由督抚按季咨报总理衙门。二是实行考核惩罚制度，即在申报之后，由总理衙门考核，如查有延阁不报，及因循不结者，严定处分，以示惩警。三是建立重要案件咨商请旨制度，即督抚随时酌核案情轻重，如有关系紧要者，立即咨商总理衙门与在京各国公使，秉公核办；如事关重大，即请旨定夺，并请明发上谕，使中外周知，示以不疑而杜衅端。（注：《三口通商大臣兵部左侍郎崇厚奏》（同治五年三月壬申），《同治朝》卷41，第29-30页。）崇厚的建议是可取的，但未见清廷采行。朝廷此时仅是就事论事，遇有因办理不妥而引起交涉的案件，方做临时处置，没有从制度上做防范于未然的长远打算。
延宕到光绪三年，清廷多少产生了这种意识。四月，闽浙总督何瞡奏称，福建中外交涉事件甚多，必须有深悉洋情，讲习条约者专司其事，但福建办洋务之人本来不多，而熟悉中外条约者更是微乎其微。这种情况引起了清政府的忧虑，“一省如此，各省可知”，深感需要加强涉外人员的培养和管理。该年五月，奕在奏请将条约发交州县各官的同时，提出“防患必于未萌”的意见，认为“办事必求有据，裕之于素，则临时自有准绳，澈乎其原，则处事自无隔阂”。他担心条约虽经发交，但“地方官仍未能详阅，束之高阁，或间一浏览而不能深求事理之要”，即使“家置一册，案设一编”，也不能起到什么作用。他所提出的办法，除了如以前一样，强调各省将军督抚督促“所属各地方官，于条约诸款详研熟识，融会贯通”之外，也想到从制度上来解决这一问题。一是将条约列入官员的考查内容，各省考试所属各官，以及接见属吏时，“即举以询问”，观其辩难，试其才识。二是实行奖惩制度，如地方官实心讲求，熟精窍要，遇事办理妥洽，则予以保擢；若平日不加考订，遇有交涉之事，措置乖方，即从严参办。这样，“人有劝惩，事有体要”，就能办好交涉。朝廷批准了奕的奏请，并即刻颁发上谕。（注：《总署奏请将条约发交州县各官以凭交涉折》（光绪三年五月初七日），《清季外交史料》卷10，第13、14页。）此举虽未超过崇厚的建议，但毕竟得到了朝廷的重视。至于这一谕旨能否真正得以贯彻，则是一个疑问。
条约争端较多较大的主要为人命案件，尤其是层出不穷的教案，“每遇教案，各国使臣援约相持，迹近要挟，几于无可收拾”。光绪十七年教案纷起，为加强守约意识，南洋大臣刘坤一首创由道员及知县按月分赔教案赔款之法。经过甲午战争，清政府更注重从这方面予以考虑。光绪二十二年，为了“见信于洋人”，总理衙门遵旨会同吏、兵二部，专为教案问题拟定了对地方官的处罚办法；此外总理衙门还更进一步将赔款责任扩大到督抚，订立了由该管督抚藩臬道及府厅州县分年按成分赔教案赔款的具体办法。（注：《总理各国事务衙门奏》（光绪二十二年四月丁丑），《光绪朝东华录》第4册，总第3785页。）这些举措似乎太迟，未能如清政府所期望的那样，起到防止教案的作用。更由于民族矛盾的加深和不平等条约造成的种种恶果，几年后，蓄积已久的民教冲突，终于导引了一场震惊中外的大爆发。其结果，是列强用更大的暴力，强迫清政府订立一个空前屈辱的条约，用更严厉的惩罚来防范、杜绝教案。然而，教案的发生有各种因素，并非仅是因地方官未能严守条约而起，因此《辛丑条约》订立后几年，“各省焚毁教堂，戕害教士，仍复在所不免”。清廷仍认为此“多由地方官处置之未善”，“不谙约章，或颟顸偏执，或畏葸因循”。为此又通谕各省督抚：“迅速将中国与各国所定约章内传教各条，摘要辑刊成册，分发所属各官，责令认真讲习。”（注：《谕》（光绪三十三年八月癸未），《光绪朝东华录》第5册，总第5743页。）
显然，清政府在恪守条约方面，确实做了一番努力。但是，由于这个老大帝国积重已深，缺乏变通的机制，调整力度远远不够，以致成效甚微。更由于列强贪得无厌，恃强凌弱，清政府通过恪守条约来避免衅端的意图，根本就不可能实现。处心积虑扩大条约特权的列强，即使没有借口也要找出一个借口，清政府更需要做的，是以“信守”条约来扼制列强的条约外侵渔。第二次鸦片战争之后，由于中外关系格局的变化，清政府以守约来护卫未失权益的抗争更加复杂，更加艰难。在这方面，除了仍然杜绝洋商违约到非通商口岸经商，“私作买卖”等等之外，较前更有新的内容和发展。
五、简短的结语
纵观清政府的守约方针及其演变，我们可以从中得到以下结论和启示。
（一）清政府确立守约方针，并非一件能够按照自己的主观意志来决定的事情，这是无可奈何的选择。它一开始并不愿严格遵守条约，其间经历了从道咸时期的阴违条约到同光时期的信守条约这样一个痛苦的过程，最后在列强的各种压力之下，才不得不做出这一选择的。这一选择如当时的人们所说，实际上是为“势”所格，即由中国当时的综合国力和国际地位所决定的。再者，这种选择亦是传统国际法时代不可避免的结果。“在第一次世界大战以前，传统国际法认为战争是合法的制度，结束战争的和约的合法性当然地不会受到置疑。否则，和约不能成立，战争将会继续到一方完全被消灭为止。”（注：万鄂湘等：《国际条约法》，武汉大学出版社1998年版，第306页。）同时，清政府真正做到自己遵守条约，亦并非易事，不仅朝廷有一个适应条约关系的过程，而且还得不断地化解消除地方官员的抵触情绪和行为。
（二）这种选择归根结底是从自身利益出发，从守约方针的两个内涵来看，不论是要求对方守约，还是要求自己守约，其目的都是如此。要求对方守约或暗地摆脱条约的约束，是为了限制列强的侵略，其维护国家权益的意蕴不言而喻。当然，对其所维护的国家权益，还须做具体的分析，在某个时期某种情况下，它所维护的是旧时代的传统体制，并非涉及到国家主权。至于要求自己守约，则有着各种复杂的因素。如果当时不采取信守条约的方针，清政府是否还有别的良策？中国贫弱落后，难以与整个资本主义世界抗衡，如果违约，就可能受到更大的打击，甚而走向战争，而战争的结果总是导致一个更加苛刻的不平等条约。也正是在列强一次又一次的打击之下，清政府的守约意识逐渐得以加强。从这一角度而言，清政府自己恪守条约，也是为了避免国家权益遭致更严重的损失。同光时期的守约外交，多少缓和了紧张的中外关系，为自强新政赢得了一段时间。因此，信守条约虽然在很大程度上是一种妥协，但却不能简单地归之为投降卖国，而要做符合历史实际的客观考析。当然，信守条约也不可避免地导致不少官吏产生畏惧心理，如薛福成所说：“迩来当事，愿生事者较少，而习畏事者较多，故失之刚者常少，而失之柔者常多。”（注：薛福成：《出使四国公牍续序》（光绪十九年十月），《庸庵全集》，台北，华文书局1971年影印本，第378页。）要消除这一副作用，就必须把握好不卑不亢的度，这是清政府未能妥善处理的一个问题。
（三）信守条约只是清政府的外交方针之一，中国国势每况愈下，其原因并不在于实行了这一方针。守护尚未丧失的国家权益，除了要求列强遵守条约之外，还需要其他条件，如国家的自强，坚定灵活的外交方针和政策，敢于并加强与各国的交往，等等。薛福成出使英法后，对此有很深的感受。他说，光绪三四年间，英国商人明明违约，其政府还要“逞其一面之词”，蛮横无理。可是在他于光绪十六年出使后，则“不复如昔日之一意轻藐”，并有联络中国之意。他认为原因在于：一是中法战争一役，法国欲索赔偿竟不可得，“各国始知中国之不受恫吓也”。二是十余年来，中国联翩遣使，驻扎各国，既了解了对方，又与彼联络了感情，因此“邦交益固也”。三是中国的洋务新政，逐渐整顿海防，练兵制器等等，对西方列强产生了重要的影响，“收效无形”。四是出洋的留学生，考试常列高等，“彼亦知华人之才力不后西人”。由于这些因素，列强渐渐改变了对中国的态度。薛福成由此颇受鼓舞，提出乘此振兴之际，“相机度势，默转潜移”，改变被动的外交局面。他认为，“旧约纵难更改，而情势或可变通”，可以审度情形，等待机会，“收权利而销外侮”。（注：《使英薛福成奏察看英法交涉事宜谨陈梗概折》（光绪十六年九月初十日），《清季外交史料》卷83，第22页。）薛福成的分析不无道理，解除不平等条约的束缚，需要具备一定的条件，尤其是中国自身的强大，这是办好外交最重要的基础。清政府举办洋务新政，其意即在于此，当时的洋务家们对自强与修废不平等条约的关系，即多有论述。不幸的是，这一有利的外交形势未能维持多久。几年后，甲午战争爆发，中国因战败而国势愈加衰弱，更为列强所轻视。如果中国战胜，国际地位将进一步提高，情况则必定有所不同。显然，近代中国国势日益衰弱有着各方面的原因，包括外交的其他方面，以及内政和国际环境等等，而与信守条约并不存在着必然的联系。
（四）落后的中国在这种限制主权的非正常的条约关系中，如何掌握并利用这一新的国际交往形式和规则，尽快改变传统的交往模式，化不利因素为有利因素，是一个值得探讨的课题，清政府对条约关系的应对给我们留下深刻的教训和启示。其重大失误之一，在于未能有意识地尽快抛弃传统的对外观念和体制，认真研究这一新的中外关系形式，积极主动地做出适应近代国际关系的调整并采取相应的措施。即以守约方针本身而言，不论是自己守约还是要求对方守约，均需要加强对涉外人员的培训，使他们了解、熟悉条约，尽快学会并掌握近代外交的原则和规范。但是，清政府在这方面总是处于被动状态，道咸时期对条约的漫不经心，体现了订约初期的颟顸无知，姑且不论。同治以后，清政府开始重视起来，却先被别人牵着鼻子走，继而在问题迭出的情况下，才主动刊印颁发条约。至于新的条约出来后，又要经历一个同样的轮回，才能为涉外人员所知悉。这种滞后的运作周期，便为条约交涉中种种纠葛的发生，提供了不应有的时间差。即使涉外人员，尤其是基层官员能及时看到条约，也缺乏必要的知识背景来理解并运用它们，上层官员的抱怨指责无疑说明了这一点。对此，未见清政府采取什么有力的措施，且不说不可能指望经常举办学习班或讲习班之类进行培训，即便是简单的辅导或宣介之类也未见推行。
更重要的是，清政府需要运用近代国际关系准则和国际法，维护国家权益，进而与列强建立一种真正平等的条约关系。当然，仅仅依靠国际法是不可能实现这个目标，还需要其他条件，但它可以为此提供必不可少的理论武器。而且通过和平手段达到此目标的可能性是存在的，日本在明治维新后改变了与西方列强之间不平等的条约关系，便是一个例子。同治三年，清政府已经知道了国际法，并在此时此后做了一些努力，运用此利器取得某些成效，但却没有将其作为一项重要的外交举措大力推行。它一直没有提倡或要求涉外官员学习此法，只是每个通商口岸颁发一部。其后又翻译了一些新的国际法书籍，一些官员也多少懂得某些内容，但这均是自发的，不是出自朝廷有目的的推介。有些办理外交的大臣甚至拒绝接受，说：“我中国不愿入尔之公法。中西之俗，岂能强同。”（注：薛福成：《论中国在公法外之害》（1892年），徐素华编：《筹洋刍议——薛福成集》，辽宁人民出版社1994年版，第157页。）诸如此类，难以从整体上改变涉外人员的面貌，提高他们的外交素质，自然也难以使中国在处理条约纠纷的折冲樽俎中应对自如。正由于这种欠缺，条约中体现近代国家正常交往，并不损害主权的内容，如公使驻京，派驻国外使节等等，因其与天朝体制相抵牾而使他们不愿接受，甚至于痛心疾首。尽管最终不得不接受，但却缺乏主动意识和彻底精神，长时期沉缅于封建帝国的陈腐观念和典制之中，这就在某种程度上延误了自身的更新，而不能尽快融入近代国际社会，成为世界民族之林中的平等一员。
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