道光四年高家堰决口之后，摆在皇帝和官员们面前的是这么一个严峻的局面：洪泽湖中用来敌黄济运的湖水几乎全部泄空，高堰需要补筑，运粮途径必须重新选择。一旦决策失误，造成的损失会更大，并会遗患更深。其中最重要的当然是尽快想办法将漕粮运京。就此，皇帝、钦差、督抚都参与其中。

最先被提出的是借黄济运。

借黄济运是决策过程中提出的第一个解决漕粮运输的方案。而借黄济运的过程实际上就是督抚、皇帝互相推卸责任的过程。

对于借黄济运的危险性，道光和地方的督抚们都有一定的认识。自乾隆后期，黄河河床日益淤高，由清口泄出的淮河水冲击力日趋微弱，乾隆五十六年，清水竟然涓滴不出，又值黄河盛涨，倒灌进入运河，直达淮扬。粮船进入淮河，全借黄水浮送，方能过淮渡黄。“借黄济运”自此始。嘉庆九年（1804年）后，黄高于清，借黄济运乃成常制。黄河水携带泥沙灌入运河，导致运河河床日渐淤高，旋挑旋淤，堤溃河决遂为常态。漕船航行极为艰难。此次高堰决堤之后，河势更加难以控制。但是，就是在这样的情况下，借黄济运的做法竟然被采用！尽管后来及时调整，但是运河与洪泽湖都受到很大的破坏[1]。

嘉庆十六年（1811年）曾经试行过借黄济运，虽然使漕船顺利渡河，但是多处堤坝决口失事，更何况当时还有清水铺底[2]，而此时的黄河情况已经大不如嘉庆时期。这种情况之下还要借黄济运，危险性可想而知。除了淤垫运河与洪泽湖，借黄济运还有一个严重弊端，就是在淮河下游的河道中造成淤塞，最严重的是垫高入海口。入海口垫高的直接影响就是，上游的淮河水得不到宣泄和疏通就会四处满溢，泛滥成灾。从道光和督抚的奏折往来来看，这一点他们是很清楚的。

那么，究竟这种明显错误的做法是如何得到皇帝和臣僚们的认可并付诸实施的呢？决策过程暴露了清朝决策制度的种种弊端。而这种弊端的深层次原因更能说明清朝在面对突发的危机时，采取应对措施是何等的迟缓及漏洞百出。

一、欲罢不能：借黄济运

道光四年十二月初九，孙玉庭试探性地建议来年的漕粮用借黄济运之法，道光当即认为借黄济运之说“实非善策”，仍寄希望于来年利用洪泽湖内蓄清敌黄以济漕运[3]，但这样做的前提必须是高堰各坝在尽可能短的时间内修筑完毕，并在十二月到第二年的二三月之间洪泽湖一带有足够的雨水或河水使湖水水位达到二丈左右，这个办法显然把漕粮的命运交给了上天，而洪湖本来剩下的水已经很少，十二月进入冬季枯水期，蓄清敌黄的设想更是渺茫。

对借黄济运的做法，朝廷官员也犹豫不决，一些官员提出了反对意见。道光四年十二月十五日，侍讲学士潘锡恩陈奏借黄济运之弊。实际上，南河总督张文浩和两江总督孙玉庭在道光四年秋天开御黄坝蓄清，虽然让漕船全数渡黄成功，但是洪湖北半边全被黄河泥沙垫高，由此而导致南岸高家堰承重过高是引起堰垮塌的重要原因。如果再开御黄坝，高堰大坝即使堵筑完毕也未必能够再次承重，并且有湖底更加垫高的危险。这一点道光也很清楚，所以，他令勘查江南河事的文孚等人“悉心妥议，计及万全，不可将就了事，至滋后患”[4]。

魏元煜也小心谨慎地递上了奏折，建议借黄济运，但是他只是做了一番理论上的论证，“现经估计兴挑，如果一律宽深。趁黄水不甚浑浊只是，竭力趱挽，尚不至十分掣肘”，可见其全然没有把握。

这是一份很含混模糊的奏折，道光帝当然也不会明确表示赞同，他也使用了一个逃避责任的办法，在谕旨中他这样含糊地说：“（魏元煜）意在权宜办理，朕亦不为遥制。”首先将责任推到魏元煜头上，同时，他也考虑到了借黄济运的弊端实在不容忽视，所以接着表示：“但河漕全局关系重大，若只顾目前之计，将来运河受病愈深，挑浚愈难，谁执其咎”。于是再令文孚“悉心察看，通盘计划，筹及万全”[5]。

皇帝很明显对淮安地方运河、黄河的情形了解不确切。作为皇帝，他的责任在于督责地方大员们，问题最终还得由他们来解决。代替皇帝在两江起作用的，是钦差军机大臣文孚和大学士汪廷珍等人。

文孚，乾隆四十六年由监生考取内阁中书，历任军机章京，员外郎，侍读学士，鸿胪寺卿，通政司副使以及内阁学士等京职，又出为西宁办事大臣，马兰镇总兵，并迁礼部、工部、兵部、户部尚书，军机处行走多年，在镇压白莲教起义中办理过军需，审理过若干京城、地方案件，并曾于嘉庆二十四年正月、二十五年十二月两次负责督修南河工程。办事经验颇为丰富。[6]

道光虽然在新任南河总督严烺的接任报闻折上提醒他“引黄济运之说不可轻率，必要斟酌万全方好”[7]。但实际上文孚的报告一来，他就改变了主意。

道光五年正月十三，文孚递交了他的报告，斗胆正式陈奏借黄济运之法的正是此人。他的奏折很长，但是归纳起来就是在黄河两岸添建减水坝防止漫决，加筑各坝，并在各要工上抛护碎石加固堤坝。但是对运河受淤问题没有提出合理的解决方案。并且，他估算的工价高达三百万两白银[8]。
    漕运在即，道光迫不及待地答应了这项提案，并且立即考虑如何给他们筹集款项。实际上，把两江藩库和附近扬州关、龙江关、浒墅关、芜湖关和凤阳关的存银加起来也只有六十一万两，道光还准备从山东藩库和中央户部拨银二十万两，凑够八十万两[9]。

但话说回来，道光最希望的还是能够像决口事故发生之前那样，蓄清敌黄以济漕运。这种想法贯穿了整个漕运危机的解决过程。同时，高堰的巩固与否直接关系到借黄能否顺利进行。所以，在令文孚设法借黄济运的同时，他令魏元煜赶紧补筑高家堰[10]。魏元煜表现积极，向皇帝保证在五年正月内完成高堰的修补工作[11]。借黄济运已成定局。

实际上，魏元煜对借黄济运并没有多少把握，于是在五年正月底他请求皇帝允许他把四百六十只湖南新造官船截留在两江以备驳运米石之用[12]。

道光也对借黄济运的做法心存不安。他知道，文孚的提出的方案最多只能保证洪水不会像嘉庆朝那样冲决大堤，但是黄水入河必定会造成河底淤高，对于本来就不太畅通的运河来说，情况将会更加糟糕。淤高一分意味着浮运能力降低一分，筑坝费用相应增高一分。而将来的挑挖费用更是难以计算。所以他在谕旨中一再强调借黄济运“日久遗患滋深，终非善策”[13]，于是他想到了海运。

二、欲说还休：海运之议

清朝建立以来曾经多次议行海运，早在康熙十年就有人以赈济为由请行海运，后来又因运河阻滞、运河糜费多次有人请行海运。尤其是嘉庆年间，黄河屡次溃决，运道淤阻严重，在嘉庆八年、十五年、十六年分别有人奏请雇商船海运。这些建议都被皇帝或者督抚以费用过高、商船设备简陋、安全性小等理由否决了。[14] 此次运河阻滞，道光在情急之下又想到了用这种方法。
    在道光朝，第一个提出海运的实际上是道光本人。五年（1825年）二月初五，他颁布了一道上谕，令魏元煜、严检、张师成、黄鸣杰等督抚大臣，各就所属地区情形讨论来年的漕粮海运问题：

“从前海运之说，历据臣工条议，有谓可以试行者，亦有谓断不可行者，迄无定见。果系河流顺轨，漕船兹克常由内河行走，如必欲舍河运之成规，轻冒洪波之巨险，一切更张旧制，固势所不能，然漕粮谓天庾正供，所关非细，设将来运道竟至淤滞，各帮船因而迟误。该督抚等任地方，岂有束手无策，不为设法运京之理？自应未雨绸缪，另筹妥办……朕思江苏之苏松常镇、浙江之杭嘉湖等府属，滨临大海，商船装载货物，驶至北洋，在山东直隶奉天各口岸卸运售卖，一岁中乘风开放，每每往来数次，似海道尚非必不可行。朕意若疆各该府属应纳漕米，照常征兑，改雇大号沙船，分起装运，严饬舵水人等。惟事系创始，办理不易，然不可畏难坐视，漠不相关……各就所属地方情形，广谘博采，通盘筹划，悉心计议，勿存成见务将如何津贴沙船旗丁，不致苦累，雇佣船只有无骚扰闾阎……一一熟筹，据实具奏，候朕裁酌施行至江广帮传应缶同江浙漕粮一体转运海口，俟江浙等帮海运著有成效，再行归并筹办，亦著一并议奏。”[15]

看这份上谕，人们会觉得道光颇有振作之心。平心而论，道光的这个方案是很实际可行的。虽显保守，却有周全谨慎的特点。但是，这份上谕的隐含了一个致命的决策，就是关于本年借黄济运的事已经完全议定，此时商议海运已经是为了下一年运粮作准备，而本年只能依权宜之计借黄济运了。虽然道光对他们寄予厚望，但是从督抚们的表现来看，他们把这看作是给他们出难题。

实际上，道光帝自始至终没有认为漕运需要大规模改革，从高堰决口以后，他的办事方针主要是围绕如何将保证京师乃至整个国家稳定的漕粮运到京通的仓库，海运只是权宜之计。从谕旨中谁都能够看出道光对海运不是特别的钟爱，运河明年说不定就会疏通，督抚们会觉得没有必要去冒险建议在自己的省内试行海运。在后来的谕旨中，道光还透露出另一个用意，即本年借黄济运一旦受阻，可以设法改由海运。可见，他的谕旨充满了未知数，这让督抚们对参与决策望而却步。魏元煜等人一开始就表示海运“诸多滞碍，以盘坝接运较之海运为稳妥”[16] ，极力避免冒险试行海运。

讨论海运的同时，借黄济运仍照原计划进行着。

五年正月，文孚奉召回京，运漕的事务就完全落到孙玉庭等人的身上，连同责任一起。

孙玉庭对借黄济运之法能否成功将漕粮全数挽运过河没有十足把握，甚至可以说全无把握。面对不可推卸的漕运使命，他只能表示“分头督办，竭力催趱”[17]。但是道光帝对孙玉庭极不耐烦，他又在谕旨中严厉斥责孙玉庭没有报告详细的设想和规划，如重运和将来的回空是否果真不会淤阻，怎样安排各帮船最短的时间内全数渡过黄河等等。在道光看来，孙玉庭只是“以虚言搪塞”“无一结实把握之语”[18]。恼怒之下，强令孙玉庭“将江广各重运船只严饬衔尾遄行”“将来回空不准又一船滞留河北”，否则惟孙玉庭等是问。

在尽可能短的时间内渡过黄河可以尽可能缩短开放御黄坝的时间，这样就可以尽可能减少黄河淤泥对运河的垫高。但是，这在当时的通讯条件和运输手段来看，连舸衔尾而渡只能是一种设想并不是孙玉庭“激发天良”[19] 就能够做得到的。

二月初九，御黄坝被开启，借黄济运正式启动。

不久，孙玉庭就已经看到了势头不对。二月中下旬，他向道光表示“借黄济运流弊孔多，向后情形尚难预定” 。而道光认为，这是孙玉庭在给自己寻找退路。但他的这种态度更坚定了他向孙玉庭下死命令的决心[20] 。

孙玉庭的担心果然实现了。至三月底，仅有占总数三分之一的帮船渡过黄河，里河运口一带已经形成了严重的淤垫，“漕船间断阻滞”。道光对此十分不满，再次谕责孙玉庭，“如有贻误，孙玉庭等自问当得何咎？懔之，慎之”[21]

孙玉庭也知道运河形势不妙，因为“河口一带日见淤垫”，此时夏至将临，雨水会骤然增多，黄河一涨水，沿岸地区就可能会遭受洪灾。于是，四月初孙玉庭建议停止借黄济运，实行盘坝接运[22]。
    才不到两个月，漕运的最主要负责人孙玉庭准备放弃借黄济运之法，这从一个侧面说明了借黄济运根本是一个错误的做法。但是，谁来为这个错误的决定负责呢？道光没有追究任何人，因为他急于要这些人把粮食安全送到通州粮仓。而运河的淤滞却在这段时间内极大恶化了。

漕运总督严检等人正在河南山东等地筹集驳船以备渡过黄河的漕船顺利到达通州。此时过黄之船仅有一千七百余只，不及总数的三分之一。大批粮船如何渡黄河，将来过河的船回空时如何渡河，这些都没有得到解决。

再回到海运的讨论上来：魏元煜恰在此时奏上了他对海运的反对意见。这份令道光失望的奏折意味着继借黄济运之法失败后，运粮的方法只剩下盘坝接运。但是户部尚书英和在此时上了一份重要的奏折，就是赫赫有名的《通筹漕河全局折》，其核心观点是“暂雇海运，以分滞漕，酌折额白，以资治河”[23]，实际上即使把一部分漕粮折银征收用来治河，一部分雇商船从海上运至通州。折漕的建议后来被各省的督抚否决了，认为此法病民。海运的建议却被道光大为赞赏，屡屡提及。

英和，乾隆五十八年进士，历任内阁学士，礼部侍郎，内务府大臣，翰林院掌院学士，嘉庆七年直南书房，嘉庆九年入为军机大臣，以忤帝意罢直，历任理藩院、工部侍郎。查办过地方盐务，平定林清起义。反对开捐例。宣宗即位，复为军机大臣，调户部，多有献替，但屡因奏言忤帝意而遭罢斥。

任户部尚书期间，英和对天储库藏十分关心。漕运危机出现后，英和在短短两个月的时间内就做出了详尽的治河运漕方案，对一个身在京城的高级官员来说，实属不易。督抚疆臣对漕运漠然置之随波逐流，英和却两次上奏请行解决危机之法。

但是，包括英和在内，从皇帝到督抚都有一个共同的意识：海运是下一年的事，暂时可以不管。而实际上，本年的运粮状况才真正令人担忧。孙玉庭虽然建议盘坝接运，但是他知道那样做时间和金钱消耗巨大，所以，他和严检又建议在夏至来临之前，只要黄河没有涨水，就不急于堵闭御黄坝，继续借黄济运：“现距夏至之期不远，未渡之帮尚多，惟有竭力督催趱挽，即使时逾夏至而黄水未涨，御黄坝可以缓堵”。道光则认为这完全是冒险之举，所以孙玉庭刚刚提议，他就立即表示反对，并对孙玉庭下达了停止借黄济运，开始盘坝接运的命令[24] ，并东挪西凑地拨给帑银102万两。[25]

孙玉庭可以放心了，此前他并没有对盘坝接运的具体细节进行论证，可以看出本来他就对盘坝接运没有什么信心。四月初他只是要求截留江广的船厂为直隶建造的官方驳船，在河南省雇佣民船500只，并调用山东沿运河两岸的驳船[26]。而现在，他开始正式请拨盘运经费。

根据孙玉庭等人的计算，每运米一万石，需银六千两，二十万石漕米共需银一百二十万两，盘运费用惊人，比原先道光所给的102万两还要高出18万两，完全出乎道光意料之外[27]。因为道光以为他慷慨拨给的102万两可能还会有剩余。原先满口赞成盘运的道光觉得有些不对。此前，对于孙玉庭、魏元煜等人请拨的治河、运漕银两，他一直予以满口答应并想方设法凑足。但是，此次请帑数额之大让他不得不发生警觉，他预感到本年漕运，包括修坝、借黄、盘运这样一连串耗时费银的工程很可能是一个“无底之隙壑”，尚且不说盘坝接运能否一定将剩余漕船全数渡黄，盘坝的费用是不是会随着运河形势的进一步恶化更加攀升呢？虽然对拨款有了顾虑，但此时的道光已经无路可退，既然先前那么坚决地要求孙玉庭盘坝，就那样办好了。他唯一能做的，就是再次告诫孙玉庭“激发天良”“及早筹画”，并警告他不要再“动辄请帑”[28] 。

盘坝接运的计划于是通过。

三、孙玉庭未完成的使命：盘坝接运

五月十二日，孙玉庭将御黄坝堵闭，开始放湖水入运河并对部分淤阻严重的河段进行挑挖。准备盘坝接运。

在盘坝接运的同时，道光再次令督抚们筹议海运。道光一再强调海运、折漕治河都是权宜之计，但他又始终赞赏这是“良法美意”[29] 。这种态度让督抚们迟迟下不了支持海运的决心。

半个月以后，道光突然已然对孙玉庭等人的迟误感到厌倦了。他命令正在忙于盘坝的孙玉庭和漕运总督严检来京。并调山东巡抚琦善为两江总督，魏元煜为漕运总督。漕粮盘运的工作由他们二人接替[30]。六天以后（道光五年五月甲寅），内阁发布了道光帝的谕旨，谕旨中饱含着道光满腔的怨愤，对深受自己隆恩并一再被宽免的孙玉庭他表现出前所未有的绝望。痛斥孙玉庭自始至终对漕船渡河“全无把握”，并且屡屡“塞责空谈”，历数其的种种罪过，张文浩事件也被再次提起。最后认定孙玉庭只是一个面对困难时“束手无策”，只会“虚糜帑项”“病国病民，辜恩溺职”的无能之辈，情节比张文浩还要严重，他下令将孙玉庭交吏部严加议处。同时以在两江办理漕运久无进展而将魏元煜、严检、严烺一并交部议处[31]。

一位是革职留任的两江总督，一位现任的两江总督，一位漕运总督，一位南河总督，在这风平浪静的时候，竟然有四名总督同时被皇帝交部议处。这固然表现出了皇帝对此一帮大臣的不满，但是，这一切看似突然，却有其必然性。

先看一下部议的结果：六月初二，吏部的议处经过例行的皇帝加恩，严检降至三品勒令休致；孙玉庭革职，加恩给编修衔休致。魏、严二人分别降级留任[32] 。九天以后（五年六月十一日），孙玉庭由给编修衔休致改为立即革职，严检降为五品衔休致。

道光五年六月十七日，孙玉庭等人得到更加严历的惩处：“魏元煜著降三品顶戴，暂留漕督之任，以观后效，孙玉庭、严烺、颜检俱著不准回籍，交琦善督令将运河淤垫之处一律挑挖深通，所需挑费著落孙玉庭魏元煜颜检分赔……一面将孙玉庭、颜检传旨拿问”[33]。

这场政治大地震的直接原因很简单，就是孙玉庭在建议盘坝接运后不久，又突然上奏说因为盘坝所需的水量不足，重运难以挽行。经过半个月仅运米八九万石，并且过河的仅仅是原先就停泊在淮安以北的各帮船只。不仅如此，他还表示盘坝不仅“经费不敷”，还恐怕会“稽迟时日”。所以，刚刚建议盘坝接运不久的他又请求道光照往年成例，暂截留漕粮存储于淮扬所属州县，或者等下年粮船经过时搭运，或者借给回空帮船食米及量为平粜[34]。这等于在推卸皇帝交给的任务。并且原先无论是作为借黄济运的执行者，还是作为盘坝接运的建议者兼执行者，孙玉庭都没有完成他的使命，孙玉庭是该受到惩罚。但是，问题并不止出在孙玉庭身上。

让我们再回顾一下高堰漫决之后运粮方式的确定过程，实际上，孙玉庭等人是漕运方式决策模糊化的牺牲品。
    高堰决口，洪泽湖水位剧降之后，是谁首倡借黄济运的呢？实际上谁也没有明确表示要借黄济运。魏元煜是最早提出借黄济运的，但是他在奏折中只是说“诚属不得已之权宜”，而道光本人呢？他早把决定权交给了钦差军机大臣文孚，文孚只用了一个多月的时间就定下了借黄济运的细节和规章，连同给张文浩等人定罪等任务一并完成，然后回京。于是，五年初，建议者魏元煜督修高堰等处大堤，文孚回京，借黄济运的重担就交给了孙玉庭和严检，责任也随之堆积到这两个人身上。参与决议的人应否承担责任就无人过问了，决策的可行性也被大家忽视。其实，地处黄、淮、运三河的交汇点的洪泽湖地区，本身就是水势多变，后来河道堵塞到底应该归罪于孙、严二人办事不力还是决策本身就是错误的呢？道光埋怨孙玉庭“走一步，算一步”，但真正走一步算一步的人又岂止孙玉庭一人。

四：定  议

时间已经到了五月，往年这个时候，连湖南、浙江这些地方的漕船都已经到了通州。而现在，滞留淮安以南的漕粮还有一百多万石[35] 。

六月初，道光正式任命琦善为两江总督，改魏元煜为漕运总督，负责盘运漕粮过河，纳尔经额负责督催已过黄河的粮船赶紧到通州。[36] 。同月，改任穆彰阿为漕运总督，与琦善全力办理盘运事务。道光已经没有办法对原先的督运人员产生信任，琦善和穆彰阿是他最后的希望。

对于来年的漕粮，道光的想法很简单，再过几个月，到了明年春天，洪泽湖水应该可以蓄至一丈开外[37]，那个时候就可以用蓄清敌黄的老办法了。不过现在，他仍然没有什么信心，一个多月以前英和上奏的《通筹漕河全局折》对他仍然很有吸引力。折漕治河似乎可以不考虑，不仅督抚们反对，而且改革难度过大，还弊端重重。即使只当权宜之计，也被众人视为扰民之举。这一点所有人的意见都一致，包括琦善、陶澍、贺长龄也表示“民力未必裕如，更恐不肖官吏增价病民”[38] 。改行海运的做法，既然可解燃眉之急，倒不妨一试。但是，督抚们对此事却并不热心。

魏元煜的表现最令道光失望。从一开始他就极力逃避试行海运，在接到筹议海运的谕旨后，他没有对海运之法作任何评价，只是说：“如蒙宸断施行，再督饬司道详晰妥议”。道光当然对他的表现不满，指出他“意存推诿”[39]。但是，如果联想到孙玉庭的命运我们就不难理解魏元煜推诿的原因了。在新的运粮方式没有决定之前，魏元煜的处境并不比当初接受借黄济运任务的孙玉庭要好，甚至比孙玉庭还要危险。赞同海运之意，就意味着将来会从江苏省试行，因为沿海地区最有条件试行海运的省份就是江苏，魏元煜不仅仅要承担决策的责任，还要冒波涛之险创行海运。万一有失，他的命运至少不会比孙玉庭好到哪里去，孙玉庭还有多年的功劳可以抵消他的罪过，他却没有。

各省的督抚们都否决了来年的海运计划。浙江巡抚程含章明确否定了本省海运的可能性，他的理由是在浙江的两个入海口中，乍浦有石塘阻隔，近海又有“铁板沙涂”，不能停泊；宁波府的船虽然可以入海，但是与漕州县又有“两江三坝”之隔，盘运过江耗资巨大[40] 。实际上，琦善等人考虑过能否将各省漕粮全部从上海由海船运至京通仓库。但是最终还是否定了，原因就是“上海一处沙船为数无多”倘若各省漕粮都从上海开运，“愈形短少，必致连江省议运之米壅滞难行”，所以他建议除江苏筹议海运之外，浙江、安徽、江西、湖南、湖北等省的运粮方式均由这些省份的督抚来筹划，而本年回空的帮船，他认为“势不能不借黄浮送”[41]。

只有一个人明确表示赞成海运的，他就是江苏巡抚陶澍，他反对漕粮折银和停运治河，主张来年“河海并运”，并提出挑挖运河以及勘查上海状况的初步意见。[42]

局面终于打开。接下来的运漕之议正是按照这个思路进行的，七月初三，湖广总督李鸿宾提出一种双重保险的办法，即把首先到达京通的两进帮船约二三十帮（可运米七八万石）停放在黄河以北，这样做有两个好处，既可将本年滞留黄河以南的漕米盘运至京城，又可在来年海运不敷时分担部分海运任务[43] 。

虽然谕令各督抚“勿存成见，筹出万全”，道光还是一再强调他的“蓄清敌黄，渐复旧规”[44]。可见他从一开始就没有将注意力从蓄清敌黄的恢复上离开过。

七月二十三，道光终于作出了决定：“朕思海运之外惟盘坝接运既可使漕粮悉数抵通，而御黄坝不开亦可免湖河受病，黄水不倒灌入运，即可并力东趋，以收刷沙之益……专刷运河之淤以济漕行……至道光七年可复旧制”。可见，来年蓄清敌黄不可行，借黄济运也不可能，剩下的只有一个办法：盘坝接运。江苏省漕粮一百五十万石由海运至京。道光六年整年不开御黄坝，全力修整运河与黄河，以期道光七年仍复蓄清敌黄之制[45]。

至此，关于本年漕粮与来年的运输方式基本确定，剩下的就是执行的细节了。本文在此不予赘述。

五、决策失误及原因分析

在整个议事过程（八个月）中，皇帝除了表现出与生俱来的急躁和鲁莽，对解决此事几乎是束手无策。他总是企图把所有问题交给地方督抚解决。地方督抚对决策权的规避，以及皇帝谕旨中重复出现的“筹及万全”“激发天良”等语反应了皇帝和督抚们怎样的状态呢？道光对漕粮的渴望压倒一切，在他的概念中，只有这一点最重要，他太过重视这一点而忽视了其他的相关因素。其实，与漕粮相关的运河、黄河、淮河以及运输方式的河运、海运之争。这一切都是应该通盘筹划的问题。而这些问题几乎没有被综合考虑过。高堰出现决口以后，道光将重点放在了惩治河员和修补堤坝上，征询来年漕运方式的谕旨和奏折成为一种摆设，在道光与新总督、漕运总督的互不言明中大家轻而易举地滑向了借黄济运的深渊，事先并没有对借黄济运的利弊作出慎重、全面的分析和预测。决策人员的流动性和决策的随机性造成了大部分责任落到了革职留任的原总督孙玉庭身上。而孙玉庭接到任务后的表现并不只是办事不力，借黄济运本身固有的弊端和难以操纵的特点是后来运河淤阻黄河转病的重要原因。
    孙玉庭的运粮过程历时半年，这半年他很难说在一条正确的道路上努力，已经没有人去追究文孚了，魏元煜的责任也因为他新到两江而有所减轻，孙玉庭成为无法逃避的责任人。但是，他不是完全无辜的，没有证据证明孙玉庭是借黄济运的倡导者，但同时他也没有表示任何异议，而是执行了这项决议。借黄济运实行不下去的时候，他竟然又在建议盘坝接运后不久提出将耽搁在半路的漕粮就地存储，等来年的漕船前来搭运，这显然是想逃避接下来的运粮工作（因为黄河与运河都难以通行，漕船的前途未卜，可能没完没了）。道光一直对孙玉庭寄予厚望，他这一逃跑行为当然让道光恼火不已。面对一场漕运危机，清政府从中央到地方，竟然呈现出这样一幅令人沮丧的画面。

查看道光朝的奏折，会发现这些奏折上的朱批多半只有三个字：“知道了”，而随后就会发下内容充实的谕旨，这些谕旨由军机大臣撰写寄发，里面将奏折内容和他本人的意见写上去。从关于此次漕运危机的谕旨中看，有一点很令人惊讶，就是道光在筹议海运之前，几乎没有对文孚、孙玉庭、魏元煜中的任何一人的建议提出过大的异议。更不要说断然反对了。他常常在谕旨中表示让他们“权宜办理”，“朕不为遥制”。他没有提出建设性的意见，也没有表示过实在的疑问。对一个最高决策者来说，他在决策过程中的权力到底体现在何处呢？道光帝为什么没有驾驭整个局面，反而在整个过程中被不断恶化的形势和明哲保身的督抚们牵着鼻子走呢？他可以恼火地将他们降职、革职，但是他没有能够解决问题。

其中的原因涉及皇帝本人、中央决策机构、地方官员以及漕、河本身的复杂性。

第一，对问题的界定从一开始就把运漕单独提出来，从而取得了凌驾于其他问题之上的地位。相关的问题被忽视了。实际上，自从靳辅在康熙年间对黄河进行过大规模治理以后，无论在乾隆朝还是在嘉庆朝对黄河的治理都是饮鸩止渴的办法，即一味加固堤坝，挑挖上游淤垫，而不注意疏通入海口。道光朝的高堰决口不是一个偶然事故。著名的河漕专家包世臣早在嘉庆二十四年就预言高堰十年后必定失事，隐患早已存在。[46] 事故出现之后，恢复整个水运是个浩大而系统的工程，惩治官员、治河、运粮、调动官员这些事情都搅在了一起。对所有问题的解决都是同步进行的。效率似乎出奇的高，但是谁也没有注意到英和奏折的合理性，停运治河，至少停止使用运河来运输漕粮，这是合理解决黄运问题的重要原则。道光则几乎完全不考虑这一点，他没有把决策和执行分开，这导致了决策的迟缓与决策的屡屡失误。

第二，道光朝的中央决策机构严重缺乏人才、缺乏活力。

康雍乾三朝没有形成一套固定的决策机制。在道光以前，朝廷的决策有很大的偶然性。有时他发生在督抚的奏折与皇帝的朱批之中，有时形成于九卿科道会议之中，有时在南书房里，有时又在深夜的养心殿。

乾嘉以后，重大机务多是在军机大臣与皇帝的协议中决定下来的。从漕运危机的解决过程来看，多数相关的谕旨是由军机处发出的，皇帝只在奏折上写上“知道了”或“另有旨”。军机处在漕运危机的解决中应该扮演着重要角色。那么，军机处当时的状况到底如何呢？

从嘉庆二十五年到道光五年，军机处处在严重的人才短缺状况中，这种状况从道光二年起一直到鸦片战争以前一直没有得到解决。嘉庆二十五年，军机处有军机大臣七人：托津、戴均元、卢荫溥、文孚、曹振镛、黄钺、英和。该年九月，托津、戴均元二人因为遗诏之误免直，十二月英和因为言事忤旨免直。所以道光元年军机处只有五位军机大臣。道光二年，卢荫溥又因为兼职太多，以事繁退直军机处，于是军机大臣剩下四人。六月，松筠又因事免直，所以道光二年的下半年，军机处实际上只有三位军机大臣。道光三年，长龄入直，二月，文孚受差遣赴文安勘事，军机处仍然只有三人，四年十一月兵部尚书玉麟入直，但一个月以后，长龄却被差往云贵任总督。

道光五年，就是漕运危机出现的关键年份，军机大臣实际上只有四名：曹振镛、文孚、玉麟、王鼎。黄钺在五月乞老罢直，而蒋莜銛是在十二月才入直，在漕运危机中，他负责的是从奉天调运剩余米粮入京缓解粮食压力，虽然作用不是很大。那么在漕运危机中军机们所起的作用有多大呢。王鼎从二年十月开始丁父忧，到五年四月方才回京任职，方未立稳脚跟。玉麟为兵部尚书，充崇文门监督，负责盘查户部三库，并署正黄旗领侍卫内大臣，从武英殿总裁、经筵讲官，并且五年二月还随道光谒东陵，事务极其繁忙。可见忙于北京庶务的军机大臣们不能够了解南河状况，他们对漕运危机的解决并无多少贡献。只有充当钦差的文孚真正参与的漕运危机的解决，但文孚只在清江住了一个月左右，对漕运危机的解决也并无创见可言。

那么最终影响皇帝意见的只剩下一个主持大局的曹振镛。而曹振镛此时管理工部、管理户部三库事务、充上书房总师傅，并以七十一岁高龄主持朝中大事，其繁忙劳顿可以想见。[47]作为中枢机构的军机处，其权力在道光朝比前朝有明显膨胀，军机大臣中以首席军机大臣的地位最高，对决策也最有影响力；在紧急情况下，首席军机的意见就是影响决策的决定性因素。此时作为首席军机大臣的曹振镛究竟是个什么样的人呢？

道光五年初曹振镛兼任多项职务：首席军机大臣、管理工部、管理三库事务、充上书房总师傅。曹振镛虽然一直兼管工部事务，但其实曹振镛的长处不在工程技术方面，并且工部生涯中有两次因为失察司员舞弊蒙混帐务而遭到惩治。[48]

根据现有的资料，曹振镛的长处在于学问渊博，应付突发事件他是没有经验的，也从没有什么证据表明他有经世济用之才。他的为官生涯大部分是在纂修实录、主考乡试、会试、拟写谕旨，对于道光作诗的爱好，他也极力迎合，经常写一些读后感进呈皇帝。[49] 他是个极端保守的人物，遇事“恪守成宪，未尝轻议更张，从无顾虑取巧见长之念”。他也很少和人交游，“我无求于人，人亦无求于我”，他的人事观点很有明哲保身的意味，“有不可随人之事，无不可共事之人”[50] “勿轻议人过，防意如城，守口如瓶。”[51]仅凭这一点，曹振镛就不会对身居江南的总督、钦差的决定提出任何异议，实际上，道光的谕旨表现出的正是曹振镛的性格——几乎没有一次对督抚的奏折提出过建设性探讨性的方案，中央参与决策的权力几乎被完全放弃。道光本人对运河情形缺乏感性认识更使北京的皇帝和枢臣远离了决策的中枢地位。

第三，地方官员本身的疲沓与腐败造成了决策的迟缓。腐败的后果是治河经费不能充分用在治河工程上。

高堰决口的时候，著名的漕河专家包世臣在扬州助官员防汛，一位姓熊的兵备（黄河兵备道熊方受）问他：十年以前你在《郭君传》中曾经预言南河在十年内要出事，想必也一定也有良策解决这个问题。包世臣分析了黄运状况之后指出，最好的方法是暂行海运以保证京师仓储，专力治河，“大举刷沙之策”否则只有“借黄以蓄清，借土以济水。使全漕不误，然后可徐图治河”[52]。熊兵备又问为什么他不把此策献给河臣，他回答“南河风气儇（轻佻之意）薄，多年不举大工，始构艰屯，而闻用款无多之说，必百计阻挠於当路，岂能举乎？”包世臣所说的南河风气到底是个什么样子呢？包世臣对南河有比较深刻的认识，他曾说：“余往来南河二十余年，所见工程有不及二三成者，甚有领帑竟不动工者。”

道光六年负责海运的贺长龄曾与道光帝谈论官员优劣，上问江南官吏优劣，奏言：“大抵循份供职者多，实心办事者少”，信哉斯言！地方官员的惰性的确使一些有识之士的美芹之献难以上达，以至贻误大事。包世臣对南河状况的绝望已久，但是道光四年听说颜检调任漕运总督时，他“望风忭跃”，兴奋异常，他认为颜检是三朝老臣，“事变更熟而秉节通仓”，怀着巨大希望给他写了一封信，明确表示借黄济运问题很大，“清非不可蓄而蓄清机宜颇为微妙，黄非必不可借，而借黄控制尤须把握。”并指出借黄会有决口与淤阻的隐患，“米多必议盘运，米少必议截留，盘运则无益费生，截留则仓储缺乏”，并建议暂举海运而专力治河，“控制黄流以待清涨”。在这封信中，包世臣对黄运的分析相当透彻，并对颜检报以巨大的希望，当时文孚等人刚到青江浦，包世臣恳请颜检“节钺莅浦朗当会议，定策覆奏，安危之机，实在阁下”[53]，但是从谕旨和奏折来看，颜检没有将这些建议向道光提出，而文孚等人最后议定的方案，虽然考虑到借黄济运的弊病并设法加以弥补，但是借黄济运这种做法还是被保留下来了。由此可见，道光没有接触到多样的解决漕运危机的方案，地方大员的遮蔽是一个重要原因。

从上可以看出，决策过程是一个随意而混乱的过程。一方面，对待重大的运道选择问题，钦差大臣草草了事，两江总督、漕运总督、南河总督不能全面而通盘考虑河运条件，大家都抱着走一步算一步的思想，同时缺乏有力的中央指导，导致漕运和治河两个问题迟迟没能得到解决。另一方面，由于道光皇帝对漕粮北运的迫切与固执，很多相关问题不能被综合考虑，河漕两难始终缠绕在一起，不能分开解决。实际上，从整体角度来说，运漕首先要治河，河畅漕粮方能顺利运京。事实证明，高堰决口以后，借黄济运、盘坝接运这些做法都是以加重河害，增加日后治河难度为代价的。从治河方面来说，“南河自嘉庆十八年春筑圈堰于清江，大溜被遏，二十年春，鑿虎山腰减坝于徐州分泄盛涨，而清黄交病，至道光四年冬祸发高堰”。这一连串事件都有其必然联系。但此时御黄坝外淤泥尚且不深，如果“其时于高家湾下至北沙百里之间赶做束水坝数十道导溜攻沙”，怀安黄、运尚可好转，但是从朝廷到地方都没有认真对待河务。道光六年包世臣在分析这次事件时说“无奈上下泄泄，又经一载之久，河淤更厚而坚”[54]，运河、黄河更难治理，漕粮运道淤塞更加严重。