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①  邓云特：《中国救荒史》，上海书店1984年版，第55--56页。虽然该书有关中国历代灾害的统计有较多遗漏，但仍可用以说明问题，本讲也继续使用．

频繁的灾荒给古代中国带来严重后果，“禾稼殆尽”，“饿殍遍野”，饥民载道，社会动荡，甚至引发社会政治危机，农民起义，王朝更迭。在中国历史上，灾与荒结成了不解之缘，通常有灾必有荒。所谓灾荒就是灾和荒的通称。  

  (1)秦汉魏晋南北朝时期的灾荒这个时期实际上发生的灾荒要比上表所列数字多。值得注意的是，两汉是有史记载的继夏禹之后第二大灾害群发期，水、旱灾，风暴，蝗、雹、疫灾和地震呈多发、并发趋势。如西汉建始四年(前29年)九月，黄河在馆陶及东郡金堤决口，洪水泛滥兖、豫，人平原、千乘、济南，4郡32县受灾，淹没农田15万余顷，毁官亭庐舍4万所。一始建国三年(11年)，黄河决魏郡，洪水淹清河郡以东数郡。由于王莽不堵决口，听任洪水泛滥，致使兖豫平原受灾长达60年之久。东汉永初元年(107年)秋，河南连降大雨，伊、洛、汝河特太洪水，造成41郡国315县大涝。永兴元年(153年)七月，黄河泛滥数千里，死数十万人。又如西汉元鼎三年(前114年)四月，关东大旱，40余郡国饥，“人相食”。本始四年(前70年)，继上年大旱，河南、北海、琅邪等49郡地震，今山东昌乐、诸城一带被压死6000余人。新莽地皇三年(22年)，关中、南阳、荆州等大旱蝗疫饥，“人相食”，流民人关数十万，死亡十之七八。东汉建武十三、十四年(37～38年)，扬、徐、会稽连续两年大疫灾，其中会稽死疫者以万计。二十二年和二十八年，先后八九十郡国遭蝗灾。东汉末年，瘟疫流行，死亡相枕，甚至出现“家家有强尸之痛，室室有号泣之哀，或阖门而殪，或举族而丧”①的惨景。

    魏晋南北朝时期，除三国时偏涝并有x3年黄河支流伊河龙门段发生千年一遇大洪水外，旱、疫、饥灾格外突出。如西晋咸宁元年(275年)十一月，京都大疫，死10万人。永嘉三年(309年)大旱，“江、汉、河、洛皆可涉”。四年五月蝗灾，自幽、并、司、冀至秦、雍，草木牛马毛鬣皆被吃尽。东晋咸和七年(332年)，太原至巨鹿千余里惨遭雹灾，行人被砸死者以万计，树木摧折，禾稼荡然。元兴三年(404年)二月，海啸，涛水涌人石头城，上万艘船只倾覆，溺死者相望。北魏皇兴二年(468年)，豫州疫，14万人死亡。景明元年(500年)、二年，青、齐、徐、兖四州连续两年大饥，各死万余人。南齐大疫，郢城死七八万人。梁天监十五年(516年)九月，淮河中下游大水，淮堰破决，淹死10余万人。  

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①  《中国历代自然灾害及历代盛世农业政策资料》，农业出版社1988年版，第26页。  

    (2)隋唐五代时期的灾荒   

这个时期以水旱灾为主，蝗灾也严重。如隋大业七年(611年)，山东、河南大水，淹40余郡。唐总章元年(668年)，京师及山东、淮南大旱。二年，括州飓风，永嘉、安固二县城遭海啸袭击，死亡近万人。三年八月，天下40余州旱蝗霜灾，百姓饥乏，关中尤甚。开元八年(720年)六月，洛、瀘、谷水暴溢，军次渑池的万余名关中援卒全部淹死。京城兴道坊500家一夜陷为池。畿内诸县，田稼庐舍荡然。十四年，85州旱蝗，50州大水。河南、河北特大洪灾，人皆以巢舟居。十五年，63州大水，河北尤甚。大历二年(767年)六月大旱。秋，湖南及河东、河南、淮南、浙东西、福建等道55州水灾。贞元元年(785年)春，继上年冬大旱又续旱，至八月大旱，灞、沪将竭，井皆无水。夏，东白海，西至河陇蝗灾，群飞蔽日，旬日不息，所经之处草木叶及畜毛吃尽，饿瑾枕道。八年，河南、河北、山南、江淮等道40余州大水，淹死2万余人。二十一年春大饥，东都、河南、河北斗米千钱，死者相枕。唐末以后，黄河结束了东汉以来相对安流的局面，进入了多灾多难时期。五代封建割据，连年战乱，堤防失修，加之人为破坏，黄河决溢多达19次。50余年间，水、旱、蝗灾频仍。(3)宋金元时期的灾荒

  此一时期，灾荒显著增加，实际多达2000次以上。北宋河道泛滥高达100余次。政和七年(1117年)，瀛、沧州河决，民死者百余万。大中祥符九年(1016年)和次年，黄淮海平原连续两年大蝗，其中第二年受灾有130州军。景祐四年(1037年)十二月，忻、代、并3州大地震，地裂涌水，压死3．23万人，伤5600人，损失牲畜5万头。北宋末年以后，旱灾明显增多。淳熙七至九年(1180－1182年)，江南连续3年大旱。1210～1213年，金辖山东、河北、河东诸路连续4年大旱。1232年，金汴京大疫，死亡90余万。

 元代黄河决溢33次，今河南及山东、江苏、安徽等部分地区频遭水灾。大旱、蝗灾、地震、瘟疫不断，几乎年年发生饥荒。至元二十七年(1290年)，河南、河北、安徽、江西、湖北洪水。八月，武平(今内蒙古宁城西)大地震，压死官民7220人。大德二年(1298年)，江淮、浙江、山东、燕南150县蝗。五年，华北、江浙、湖北大水。七月，崇明等县遭风暴潮，3．48万户受灾，死者不可胜计。至大元年(1308年)，绍兴、庆元、台州大疫，死2．6万人。河南、山东大饥，“有父食其子者”。1327～1329年，北方连续3年大旱，陕西尤为严重，麦苗枯死，“人相食”，饥民100余万。1358年，华北又遭大旱，涌人京师的流民由于饥疫，死亡相枕，官府前后收葬者20余万人。

    (4)明清时期的灾荒

    这是中国历史上灾荒最频繁的时期。明代，水、旱灾实际上各发生241、216次以上，其中大水、大旱各30余次。清代除个别年份外，几乎年年有水旱灾，其中大水、大旱各有60、55次以上。明代有12年发生7级以上大地震，2年发生8级以上大地震。清代7级以上地震有23次，其中8级和8级以上大地震9次。大蝗、大疫也多。特别是15～17世纪，灾害又呈多发、群发趋势，为中国历史上第三大灾害群发期。其间，特大洪涝灾害有：1482年晋东南、豫西、豫北、畿南大洪水，淹死近1．2万人，冲走牲畜18．5万余头。1553年，黄淮海平原特大涝灾，130余州县受灾。1569年，海河南系大洪水。1593年，淮河发生近500年来最大洪水，120余州受灾。1662年，出现近300多年来跨黄河、长江、淮河、海河四大流域的罕见大洪水。1668年，海河南系再次发生特大洪水，下游平原及相邻地140余州县受灾。

    15—17世纪，出现lO多次50年乃至100年一遇的大旱。祟祯十年至十四年(1637～1641年)，河北、河南、山东、山西、陕西、甘肃6省连续5年大旱，并波及江、淮，同时并发蝗灾、大疫，河水涸竭，禾苗枯死，“饿殍载道”，“赤地千里”，“十室九空”，“白骨如山”，一片凄惨景象。其中，1640、1641年最严重，先后竟有123、41州县发生“人相食”，98州县蝗灾。1641年，仅南京大疫即死数万人，巢县夏大疫死万余人。清康熙九年(1670年)，冀、鲁、豫春夏大旱，其中山东最重，三季连旱，受灾达47州县。十年，全国连续大旱，波及东部9省200余州县，分为南北两大旱区。十七、十八年，全国又连续两年大旱。十七年，大江南北，河南、山东俱旱，“赤地千里，京师尤甚，每日渴毙多人”①。十八年，旱区扩大为249州县及33卫。三十年(1691年)，直隶、山东、山西、陕西、河南大旱。其中，河南于1689—1692年，连续4年大旱，沁、济、泌河皆竭，禾稼枯死，蝗、疫相继，民大饥。嘉靖三十四年(1555年)十二月关中大地震，死亡83万人。康熙七年(1668年)，山东莒县、郯城8．5级大地震，死数万人。十八年(1679年)、三十四年(1695年)畿辅三河、平谷和山西临汾先后发生8级大地震，各死数万人。

  18世纪至19世纪，水、旱等灾仍然严重。1730年，沂河、沭河发生200年一遇特大洪水，淮河流域100余州县受灾。1761年，黄河三门峡至花园口段干流和支流暴涨，形成历史上最大洪水，黄河下游地区遭严重水灾。这年北方的甘肃和江、浙、皖、鄂348州县厅卫发生涝灾。1788年，长江发生百年不遇的特大洪水，荆江大堤严重溃决，荆江府城淹没，死万余人。1794年，滹沱河出现200年一遇大洪水，海河流域100余州县受灾。1801年，海、滦河暴涨，永定河出现近500年来最大洪水，海滦河流域170余州县严重受涝，天津遭灭顶之灾。1720~1722年，北方连续3年大旱，先后有85、235、120州县受灾。黄河中下游地区灾情最重，井泉干涸，河水断流，禾尽枯，赤地千里，树皮草根剥掘殆尽，死者相枕藉。其中，1721年特大旱，为百年一遇。这年，苏南、浙江、福建、江西也大旱。1784—1786年，北方又连续3年大旱。其中以1785年最严重，也属百年一遇特大旱，除鲁、豫等省外，还扩大到长江中下游地区，受灾多达300余州县。此外，乾隆三年(1739年)、道光十三年(1833年)，宁夏平罗和云南嵩明，分别发生8级大地震，各死50000人、6700人。

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①《阅世编》卷1。

    晚清是中国历史上第四大灾害群发期，加之清朝的日趋腐败，灾荒更频繁，灾情更严重。1870年，长江中上游发生罕见的大洪水，合川、涪陵、万县、宜昌等沿江城市均遭灭顶之灾。1877～1878年，山西、河南、陕西、河北、山东等北方5省，发生特大旱灾，饿死1000万人以上，时人称之为“丁戊奇荒”、“晋豫大饥”①。1910年，还发生中国近代史上最严重的鼠疫，死亡五六万人。   

    纵观秦汉以来的中国历史，几乎年年有灾，处处有灾，灾荒的发生频率和为害程度，有随时间的推移而呈加快、加剧的趋势。其中，水、旱灾最多，为害最大，在时间分布上还具有准周期的特点，频发和少发年代交替出现，有多次百年尺度的变化。在空间分布上，既有普遍性，又呈现南北东西地域上的差异性。

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①  李文海等：《中国近代十大灾荒》，上海人民出版社1994年版，第81页。

(5)灾荒后果及其对经济、社会发展的影响

灾荒给中国古代社会带来的直接后果，是生命财产的巨大损失。有的学者曾对中国历史上死亡万人以上的重大气候灾害，包括旱、涝、飓风、严寒、饥、疫灾等作过统计。仅西汉初年至鸦片战争前就有144次。如果加上死亡万人以上的地震灾害，至少在160次以上。其中，导致十万、数十万乃至上百万人死亡的大灾荒有20次以上。对明清时期死亡千人以上灾害所作的统计，旱、涝、风雹、冻害、潮灾、山崩、地震等灾害，明代共有370次，共死亡6274502人，清代413次，共死亡51351547人，合计明清两代死亡千人以上灾害共783次，共死亡57626000余人。①至于灾害所造成的财产损失，更是无法计算。自然灾害还直接造成农作物特别是粮食作物减产，甚至绝收，耕牛死亡，摧毁农田水利基本设施，严重破坏传统农业经济，使社会再生产不能正常进行。不仅如此，严重灾荒还直接引发社会动乱，甚至导致加速封建王朝的灭亡。每次灾范围的严重灾荒，随之而来的是饥民遍野，流民涌动，“盗贼窃发”，以至扯旗造反，抢粮抗官。中国历史上发生的大大小小农民起义，几乎没有不同灾荒有关系。秦二世二年(前208年)，今安徽宿县东南一带大雨成灾，道路不通，就成为戍卒陈胜、吴广起义的直接触发因素。而崇祯末年华北、西北6省特大旱灾，更引发了李自成所领导的农民大起义爆发，最终导致明朝灭亡。此外，频繁严重的自然灾害，破坏森林、草地等植被，造成大量水土流失，导致生态环境恶化，进而使土地沙漠化、盐碱化这类次灾害愈益加剧。

(二)封建国家的防灾减灾对策

由于严重自然灾害带来生命财产损失，破坏生产，影响生活， 特别是危及社会稳定和封建国家的统治，因而历代封建国家都非常重视防灾减灾对策。尽管统治者例行雩礼，祈祷上天保佑风调雨顺，祭祀有关神祇偶像，以求消灾除害，但这些禳灾迷信的闹剧并不是中国古代封建国家防灾政策的基本点和主要方面。事实上，秦汉以来的历代封建国家，不仅有一套防灾减灾决策体制和行政管理体制，而且还采取了一系列切实的防灾减灾措施。

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    ①  陈玉琼、高建国：《大自然探索》1984年第4期；《灾害学》1994年第4期。

    (1)兴修水利，治理河患

    先秦典籍《管子》把水、旱、风雾霜、疠、虫害，称作“五害”，其中水为“五害”之首。它认为，“善为国者，必先除其五害”，把防治自然灾害提到治国安邦的重要地位，并强调实施“决水潦，通沟渎，修障防，安水藏”，虽岁有凶旱，也有收获。《管子》阐发的兴利除害的防灾思想，一直为后世所继承和实践，并把兴修农田水利、治理河患作为防灾减灾的重要措施。

    早在春秋战国时期，各诸侯国就兴修了芍陂、漳水渠、都江堰、郑国渠等一批著名水利工程来预防、减轻水旱灾害。《华阳国志·蜀志》说，都江堰修成后，成都平原因此“沃野千里，号为陆海。旱则引水浸润，雨则杜塞水门”，“水旱从人，不知饥瑾，时无荒年，天下谓之天府”。《史记·河渠书》称郑国渠成，“于是关中为沃野，无凶年，秦以富强，卒并诸侯”。

秦汉政府在中央和地方都设有主管水利工程的机构和职官。汉武帝专门颁发水利诏，称“农，天下之本也，泉流灌浸，所以育五谷”，“通沟渎，畜陂泽，所以备旱也”①。在他的支持下，西汉政府在关中地区兴建了六辅渠、白渠等一大批水利工程。东汉永和年间，会稽太守马臻主持修建溉田9000余顷的鉴湖，“浙以无凶年”②，造福绍兴地区七八百年。汉朝还在汉水、淮水流域和华北、河套、河西走廊及新疆等地修建了一些农田水利设施。此后，历代王朝在兴修水利方面都有新举措，并各有建树。如唐朝共兴建农田水利工程253处，其中灌溉面积在千顷以上的就有33处。唐朝还制定了相关水法。北宋王安石颁布《农

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①《汉书·沟洫志》。

②《通典》卷182《州郡》。

田水利约束》，在全国掀起农田水利建设热潮，其时“四方争言农田水利，古陂废堰，悉务兴修”①。《宋史·食货志》载，1070一’1076年间，京畿及各路兴修水利工程10739处，溉田36万余顷。宋代在前朝基础上，着力发展圩田，成绩突出。但圩田面积盲目扩大，又带来新问题。南宋政府三令五申禁止盲目围湖造田，加强对圩田建设管理。由于豪强与贪官污吏相勾结，政府屡禁不止。

 明朝开国之初，太祖朱元璋就给地方官下诏，凡民间有关水利工程修筑事宜，必须迅速呈报，及时办理。进京觐见的官吏，他都要询问农田水利之事。他除让工部都水清吏司专掌全国农田水利蠢没政令外，还派国子监生分行天下，督促吏民兴修水利。清朝康熙皇帝认为，“水利一兴，田苗不忧旱涝，岁必有秋，其利无穷。”②他还说：“朕为民生，再三图画，非修治水利，建立闸座，使蓄水以灌田畴，无以为农业缓急之备。”③明清两代政府，尤其是清朝把兴修农田水利作为防灾减灾对策，实施有方，成绩明显。

  为了防御潮灾袭击，三国两晋以来，开始在江浙沿海筑捍海塘。五代吴越王钱鏐在这方面多有贡献。清朝于康熙末、雍正初两次整修江浙海塘，尤其是乾隆朝用数十年全线改筑海塘，“易土塘为石鳞，更民修为官修，巨工累作，力求巩固，滨海生灵，始获乐利”④。这一宏伟壮观的世界著名海堤工程，长期捍卫着我国富饶的江浙沿海地区和千百万人民的生命安全。

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①《宋史·王安石传》。

②《清圣祖圣训》卷35。

③《清朝文献通考》卷6。

④《清史稿·河渠志》。

历代封建国家把修筑堤防、疏浚河道，治理河患，特别是治理黄河患作为防洪减灾的重要措施。西汉时期，黄河决溢日趋频繁。汉政府设有河堤都尉、河堤谒者等官职，每年拨出大量经费治河。汉武帝时黄河在瓠子(今河南濮阳西南)决口，大片土地被淹20多年。元封二年(前109年)，武帝派汲仁等率数万军卒抢堵綔子决口，他亲临现场，命令随从百官自将军以下皆参加搬运柴草西汉末，河患更严重，治河成为国家当务之急。成帝、哀帝间，朝廷公开征求治河方案，待诏贾让曾上治河三策。东汉永平十二年(69年)，明帝鉴于河决魏郡60年，黄河及支流汴水、齐水乱流，年年泛滥，任命王景主持治河。王景从荥阳东至千乘出海口，修筑千里大堤，将黄河第二次大改道的新河线固定，同时整治汴渠，使河、汴分流，在汴渠引黄段修建引水闸和调控闸。工程完成后，东汉政府恢复西汉旧制，在滨河地方设置管理河堤官员，建立岁修制度，加强维修管理。从此之后，黄河下游河道出现了800年的相对安流屑面，河患大大减少。   

    北宋政府面对多灾多难的黄河，曾动用巨大财力治理，但成效不大。不过，加强河防管理，提倡植树护堤等，尚有建树。金灭北宋，控制黄河下游全境后，吸取宋朝经验，更进一步加强了河防管理，建立专修河防工事的埽兵和都巡、散巡河官等专职人员与各级地方行政机构相结合的河防管理体制，颁布了《河防令》。元朝工部尚书贾鲁治河，取得了巨大成就，在中国减灾史上留下著名一页。明朝著名水利专家潘季驯先后四次出任河道总督，主持治理河患，倡“束水攻沙”法，借淮河之清以刷黄河之浊，筑高堰，建遥堤、塞决口，治河取得了突出成就，黄河河道因此基本稳定了200多年，在很大程度上扭转了黄河长期分流的混乱局面。潘季驯的《河防一览》为我国古代水利学的经典之作，对后世防洪治河产生了深远影响。

康熙皇帝亲政后，将“三藩”、河务、漕运列为三大政事，“夙夜廑念，曾书而悬之宫中柱上”①。平定“三藩”之乱后，他把治河放在最重要位置，6次南巡，调查研究，听取汇报，制定治河方略，亲理河工。康熙和乾隆年间，黄淮海平原受灾程度明显减轻，与治河有直接关系。

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①  《清圣祖实录》卷154。

  此外，历代对其他江河湖港也进行了治理，兴办了一些工程。如明朝修荆江大堤，清朝大规模整治永定河等。

    (2)建立气象、灾情、汛情监测

    中国古代封建国家一直重视天文、气象观测，在中央设立专门机构，每年刊印颁发包括二十四节气内容的历书，指导农民不误农对，适时播种、耕耘、收获。秦朝把上报农作物生长期的雨泽及受灾程度作为一项法令，要求各地严格执行。汉朝建有“自立春至立夏尽立秋，郡国上雨泽”①制度。以后为历朝所沿袭。到了宋代，又建立了较为完善的报汛制度。金朝《河防令》规定，沿河州县在汛期随时奏报水情、险情。明朝开始建立黄河飞马报汛制度。清代沿袭这一做法，并加大实施力度。如康熙四十八年(1709年)起，延长报汛河道长度，从宁夏开始报汛，并改用皮混沌传递水情。乾隆年间，又在黄河支流沁水下游的武陟县木栾店、黄河干流的陕县万锦滩和洛河的巩县设水志桩，汛期及时向江南河道总督驰报水情，再奏报朝廷。另外还有用羊皮筏传递汛情，称为“羊报”。同时在长江、淮河、永定河等建立水志，监报水情。

  值得一提的是，清代建立了雨雪、收成、粮价奏报制度和晴雨录。晴雨录是一些地方逐日天气现象的记载，内容包括晴、阴、雷、雨、雪雾和风向。最早开始于康熙十一年(1672年)，后来清廷将晴雨录和奏报制度推广到全国各省。每逢雨雪或缺少雨雪，地方官都要向皇帝报告雨水人土深度和积雪厚度及起讫日期。这类奏折称为雨雪分寸。清廷还要求奏报雨雪分寸时，要报告当时当地粮价。建立雨雪分寸并粮价的一个目的，是预为筹划以调剂粮食。清朝通过建立全国各省气象观测及晴雨录与雨雪粮价奏报制度，及时掌握全国天气变化和粮价走势，对预测可能发生的农业气象灾害并采取相应措施发挥了重要作用。

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①《后汉书·礼仪志》。

    (3)推广防治农业灾害技术和抗旱涝高产粮食作物

    中国古代提倡深耕农作，注意搜集刊印官私编撰的农书，推广防治农业灾害的技术和知识。著名的《氾胜之书》、《齐民要术)、《农政全书》等，都提出了许多抗旱、保墒、防御低温、病虫害、盐碱化等灾害及治蝗对策。宋、辽、金、元、明、清政府还制定了捕治蝗蝻的制度、政策。康熙皇帝亲自到蝗区作调查研究，总结前人治蝗经验和蝗虫生存危害的规律，提出新的捕蝗对策，撰写了著名的《捕蝗说》。

  与此同时，历代封建政府还把植树造林、禁止乱伐森林，发展抗旱涝高产粮食作物，作为防灾备荒措施。宋真宗曾推广耐旱的占城稻，“给占城稻种，教民种之”①。具有高产、耐旱涝、对土质要求不高等优点的玉米、番薯相继传人我国后，明、清政府大力推广种植，在备荒中发挥了重要作用。

    (4)储粮备荒，建立仓储制度

    这是中国古代封建国家一项重要的防灾备荒对策措施。历代名称不一，形式各异，其中影响最大的是常平仓和义仓。

    常平仓创于西汉宣帝五凤四年(54年)，由大司农中丞耿寿昌首倡。因为它“以谷贱时增其价而籴以利农，谷贵时减价而粜”①，故名常平仓。常平仓作为储粮备荒的一种最基本的仓储形式，一直为后代所沿袭。

  义仓正式创于隋朝。开皇五年(585年)，根据工部尚书长孙子的建议，朝廷令各州军民共立义仓。收获之日，按贫富量力交纳粟麦，在最基层的社会仓窖存贮，由社司掌管。遇灾歉饥馑，发此仓谷充赈。因立仓于社，又称社仓。唐朝义仓仓谷来自按亩纳税，每亩二升，粟、麦、稻均可。商人无田，按户等交纳，五斗至五石不等，下下户及少数族不征。贮存州县仓库，以备荒年。后来，一度改为按户征收。玄宗时恢复亩税二升旧制。唐在各州建有常平仓，并规定了米、粟储藏时限和仓本钱标准。

  宋辽金元明清，用于备荒的仓储，有义仓、常平仓、惠民仓、广惠仓、社仓、和籴仓、预备仓等。北宋建隆四年(963年)诏令诸州在各县立义仓以备荒。后来兴废无常。南宋乾道四年(1168年)，朱熹在家乡福建建宁府崇安县开耀乡创立社仓，借本府常平仓米为谷本，夏季听民借贷，入冬征还，每石取息2斗，遇荒年只收息二肥一或不收息。推行十余年，很有成效。淳熙八年(1181年)，朝廷批准朱熹建议，将社仓推广各地。

  明朝建立之初，即令天下州县设东西南北四所粮仓，官出籴本收贮，以备荒赈，由当地年高笃实乡民掌管，岁歉贷给百姓，称预备仓。永乐朝后，为加强管理，政府颁发了相关条例，规定按州县大小各储米2万石或1．5万石以上。清代在州县建常平仓，市镇设义仓，乡村置社仓，功能都是储粮备荒赈灾。

  历代作为备荒措施的仓储制度，本身存在一些不完善之处，而在实施过程中又发生诸多流弊。诸如灾年借贷，至期难还，仓本亏空；弄虚作假，谎报仓储虚数；挪作他用，甚至监守自盗，侵吞仓粮等等，不一而足，大大减弱了仓储制度的防灾备荒功能和作用。

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①《汉书·食货志》。

(三)救灾措施

    中国古代把国家有关救济灾荒的法令、制度与政策措施，统称为荒政。荒政一词，最早见诸成书于战国时代的《周礼·地官·大司徒》。书中提出的救灾之法，包括“散利”、“薄征”、“缓刑”、“弛力”等等，内容比较广泛。《周礼》还提出大荒大疫“令邦国移民通财”，以及“以保息六养万民”等措施。秦汉以后历代封建国家的救灾措施，针对性更为具体和明确。在叙述历代救灾措施之前，先介绍一下报灾、勘灾相关规定及其程序。

    (1)报勘灾情

    秦朝田律规定，如遇到旱灾、暴风雨、水潦或虫灾损伤了禾稼，地方官要及时如实上报。宋初规定，夏灾上报限四月底，秋灾限七月底；荆湖、江、淮、浙、川、岭南秋灾上报不迟于八月底。县官接报后分行检视，然后上报州官。州官复检后上报三司，确定受灾分数及蠲免比例。特别严重灾害免复检。真宗天禧(1017～1021年)间，诏令各路及时报灾，免去复检。元朝报灾时限稍向后延，江南秋灾时限为九月。明初报灾不拘时限。弘治十年(1498年)始定夏、秋灾上报时限各为六、九月底。万历九年(1581年)改为内地分别为五、七月，沿边各为七、十月。清代夏、秋灾上报时限各不出六、九月。

    勘灾，指地方官吏查勘核实田亩受灾程度，确定成灾分数。清代勘灾有一套严格程序。受灾人户要填写简明申报表。经核对后，申报表作为勘灾底册，交勘灾人员一一核查。勘灾之后，州县官将结果汇总造册，然后上报。清初规定，歉收地方五分以下不成灾。乾隆初年起，凡受灾五分之处也算成灾上报。户部接到各地报灾题请后，还要派员复勘，复查属实，勘灾结果便可作为蠲免的依据。若需要赈济的人户，还加审户程序，划分极贫、次贫各个等级。：  宋元明清政府对报灾、勘灾要求严格，报灾不实或迟延逾限者，给予不同的处罚。匿灾不报者，更予以严惩，甚至处以极刑。

    (2)不同形式的賬济

    赈济是封建国家为帮助灾民渡过眼前难关而无偿发放救济粮款的救灾措施。它主要实施于灾情紧急严重之时。具体形式有谷娠、银赈、工赈、粥赈、布帛赈等。

  谷赈，是临灾急赈中运用最为广泛的形式。如汉文帝后元六年(前158年)夏，大旱蝗，诏发仓庾以赈民。

  银赈，指发放银钱救济款，如《后汉书·顺帝纪》载，永建三年(128年)春正月丙子，京师地震，汉阳地陷裂，甲午诏实覈伤亡者，赐年七岁以上钱，人二千。也有钱、粮及布帛兼赈的。

  元代以前，封建政府发放救济粮款标准，史书记载不详。元代凡有水旱灾，例行赈济，验口发放，赈期多为两三月。明朝建国初，一般每户给米1石。洪武二十七年(1394年)规定赈粮标准，大口6斗，小口减半。永乐二年(1404年)，降为大口1斗，6～14岁6升，五岁以下不给。清前期赈济粮银多寡和赈期长短，视灾情轻重而定，无统一标准。乾隆初年定制，各直省灾民，大口日给米5合，小口减半。赈期，水旱灾一律一月。另外按受灾分数及户等极贫、次贫的区别，各加赈3—4月，甚至半年。从顺治元年(1644年)至道光十九年(1839年)，清政府用于赈济的救灾银子总共4．5亿两左右。

    粥赈即施粥，历代都行此法。除政府行为外，民间亦多有此举。清代京师每年十月初一至次年三月二十日，五城按城设厂煮粥赈济，每城日给米2石，柴薪银1两。各直省省会也照京师五城之例，于每年冬月煮粥赈济饥民。  

    工赈，指官府利用赈济银、粮兴办公共工程，让灾民参加劳作获得相应的赈济钱物。唐代已有宣州刺史卢坦以工代赈之事，宋代开始多起来。欧阳修知颍州时，就曾募饥民修陂塘。神宗熙宁六年(1073年)，北宋政府以诏令形式将以工代赈作为救灾重要措施加以推行。以工代赈，是清朝经常实施的一种赈济形式。嘉庆皇帝就说过，“救荒之策，莫善于以工代赈”①。由于工赈所兴工程大多属于农田水利建设和治理河患，因而是一举多得的积极救灾对策措施。

    (3)转移灾民或拨运粮食

    这是中国古代封建国家临灾治标的普遍措施。其中有三种形式：移民就食、移粟就民、平粜。

    移民就食，指将灾民转移到丰熟地方就食煳口。由于古代粮食储备和运输条件差，一旦发生严重灾荒，大批饥民往往转徙求食。如果政府不出面组织，就可能出现灾民乞食四方的流民潮。灾民自发流动乞食，盲目性大，难免沿途抢劫，滋生事端。国家颁布相关政策法令，组织灾民有序流动，不失为一项应急对策。中国古代封建国家历来都有这方面举措。如《汉书·高帝纪》载，高祖二年(前205年)，“关中大饥，米斛万钱，人相食，令民就食蜀汉”。政府组织定向移民就食，一般都给灾民发给口粮路费，并派人护送。

移粟就民，是指从外地调运粮食及其他物资支援灾区。如《后汉书·安帝纪》载，永初元年(107年)发生严重水灾，从扬州五郡调租米赈济东郡、济阴、陈留、梁国、陈国、下邳、山阳。由苧古代交通不便，粮食转运艰难，移粟就民实施受到限制。清代则运用较多。

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①杨景仁：《筹济编·兴工》。

  灾荒之年，特别在灾区，粮价上涨成为必然趋势。封建政府往往动用国库储粮平抑粮价以达到赈灾的目的，这就是平粜。自从仓储制度建立后，这一举措史不绝书。唐开元十二年(724年)，蒲、同等州旱，朝廷令太原、永丰二仓各出15万石米，按低于市价10钱卖与蒲、同二州百姓。清朝主要采用截留漕米平粜。据光绪漕运全书》载，乾隆朝平粜20次，共计米麦62万余石。嘉庆、道光朝各5次、2次，共计米麦分别为8．1万石、10万石。清朝粜米，每石比市价便宜100文至200~300文不等，即比市价低10％～20％左右。封建国家除动用仓储粮平粜外，还鼓励商贩运粮到灾区发售，以增加灾区粮源。但有的地方担心粮食外流会导致本地粮价上涨，对粮食流通设置障碍，以致出现“遏籴”、“闭籴”现象。唐贞元元年(785年)正月，德宗诏令“诸州府不得辄有闭籴”。九年(793年)正月，又诏：“分灾救患，法有常规；通商惠人，国之令典。自今宜令州府不得辄有闭籴，仍委盐铁使及观察使访察闻奏。”①自此，历代封建政府都把遏籴、闭籴看做妨碍荒政而加以禁止。

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①《册府元龟》卷502《邦计部·平籴》。

    (4)借贷

这是将粮、钱借贷灾民，与无偿赈济不同，需要偿还，一般无息或低息。借贷内容除粮、钱外，也包括种子、耕牛等。封建国家建立的常平仓、社仓等仓谷，大多用于借贷救灾。西汉始元二年(前85年)三月，昭帝曾遣使赈贷贫民无种食之人。清代撰修的《康济录》卷3《临事之政》载，北宋著名散文家曾巩任越州通判时，逢岁饥，出粜5万石，贷民为种粮。明初对灾情不重的缺粮户借贷曾规定，一口之家准借1斗；2—5口之家借2斗；6～8口之家借3斗；9口以上之家借4斗；家中有人淹死者借2石，房屋或牲畜被洪水冲走者减半。借贷于秋后如数还官，一般年息3分以下，最高7分。清代最初借贷也于秋后征还，每石加息1斗。乾隆初开始，因灾借贷免息。十七年(1752年)进一步规定，夏灾、秋灾借贷种食，分别于当年秋后和次年麦收后免息还仓。

    (5)蠲免与缓征赋役

    蠲免和缓征，是国家对灾民免征、减征及缓征赋役，这是普遍采用的救灾措施。《周礼》的薄征即指此。汉代除免征田租外，还有免征刍稿、更赋口算等项。唐代有免赋、免役、免调、免积欠和缓征措施，并有了根据受灾程度蠲免的规定。武德七年(624年)水旱霜蝗灾损十分之四者免其租；桑麻无收者免其调；田耗十分之四者免租调；耗七者课役皆免。《文献通考·国用考》称，“宋以仁立国，蠲租之事视前代为过之，岁不胜书”。元朝规定，受灾十分之八以上，赋税全免；受灾十分之七、六、五者，分别免原征额的十分之七、六和二分之一。明弘治三年(1490年)规定，十分全灾免七分，九分灾及以下依次递减，直至四分灾免一分，均止免存留不及起运。清朝沿袭十分计灾法。顺治十年(1653年)规定，受灾8～10分者免十分之三；受灾五一七分者免十分之二；四分者免十分之一。康、雍朝标准有所变化，并取消受灾五分、四分的蠲免。乾隆初年最后定制：受灾七至十分者，分别免十分之二、四、六、七。受灾五、六分者，免十分之一。据统计，清道光二十年(1840年)前196年中，蠲免地丁银共1亿2千余万两。如果加上蠲免积欠中的灾欠，清代灾蠲(鸦片战争前)总数约1．5亿～2亿两①。另外，清代蠲免还涉及芦课、盐课等杂税。

    缓征虽和蠲免不同，只是暂缓征收，但临灾缓征，毕竟可以略纾民力。

    (6)劝奖社会助赈

    中国古代封建国家曾采取多种方式动员社会力量助赈，输纳钱谷授官赐爵便是其中之一。如秦始皇四年(前243年)十月，蝗疫，令百姓纳粟千石，拜爵一级。东汉永初三年(109年)，京师大饥，安帝令官吏输钱谷，可得关内侯。宋代除继续推行劝奖民间纳粟出资助赈政策外，还采用纳粟赎罪、散给僧道度牒等方式筹措赈灾钱粮。南宋政府更不惜重赏劝诱实力之家助赈。元明清三代都有人粟补官和捐纳制度。另外，还借推行开中法，召商人纳米粟粮草偿给官茶引条例。明清两代尤其提倡广泛的民间助赈，散粮、散钱、散粥、捐药、捐衣被、赡养入境灾民、出资雇船打救水灾中的被淹者，不拘形式，不论捐输多少、贡献大小，都加以奖励。仅嘉庆六年至七年的工赈事例中，通过捐输收取的捐银就达759万余两银子，足见个人捐纳在筹措救灾经费中的作用。劝奖社会助赈有其积极的一面，但这里也存在不少弊端。明清的捐纳制度为官场腐败、卖官鬻爵开启了一道方便之门。

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①  李向军：《清代荒政研究》，中国农业出版社1995年版，第58,60页。

    (7)抚恤安辑及其他

抚恤措施除施粥外，还包括赐葬、发放抚恤金、居养、赎子等。西汉元始二年(2年)，郡国大旱蝗，青州尤其严重。凡民疾疫者，官府“舍空邸第，为置医药”。一家死亡6人以上赐葬钱五千；死亡4人、2人以上之家，各赐葬钱三千、二千。南朝元嘉四年(427年)，京师疾疫，朝廷遣使存问，给医药；死者若无家属，赐给棺材。北宋元祐四年(1089年)，杭州大旱疫饥，知州苏轼“遣吏挟医分坊治病”，又“多作饘(念zhan，稠的意思)粥药剂”，到处分发，救活众多灾民。金朝对地震中死亡的贫民，给葬钱五千，伤者三千。清乾隆间对各省分别制订详细的抚恤标准，凡是贫而不能自存的灾民，地方政府大多设临时收容所居养，并把平时常设的慈善救济机构如居养院、普济院等动员起来收容灾民。中国古代历来重视天伦人道亲情，封建国家的荒政还有一项重要措施，就是由官府出资代贫民赎回因饥荒而被迫鬻卖的子女，使其亲人骨肉团聚。北魏文成帝和平四年(463年)八月申诏，遭饥寒卖鬻男女，“若仍不检还，听其父兄上诉，以掠人论”①。

    灾民大量流亡，土地荒芜，不仅影响封建国家的徭役和赋税收人，更危及封建统治秩序的稳定。中国古代封建国家除发给流民盘缠和食粮，遣送回籍外，还分给闲置公田耕种，提供或贷给种子、耕牛；有的甚至为他们在原籍搭盖草房，并免除5年赋税和徭役，帮助他们归农重建家园。不过，由于封建政府的政策不配套，许多流民担心回到原籍遭官府追讨积欠租税或地主富户逼还昔日租欠债务，不敢返乡，因而安辑流民的对策措施成效大打了折扣。

此外，在救灾过程中，历代皇帝还不断下罪己诏，减御膳和百官厨馔，出宫女，停教坊乐和大兴土木，宽刑等等。虽然这些举措更多地是一种姿态，但大灾之年，最高封建统治者倡节省、去奢靡，多少作了一点表率，反映封建国家决心与灾区人民一道共渡灾难，这对推动全国救灾不无裨益。

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①《魏书·文成帝纪》。

    中国古代，尤其进入封建时代之后，虽然迭遭自然灾害的袭击，但中华文明并未因此而中断。相反，中华民族在同灾荒的顽强抗争中经受住了考验，增强了民族凝聚力，并创造了繁荣的封建经济和文化。这里，既包括广大劳动人民群众所作出的巨大牺牲和卓越贡献，也包括历代封建国家在防灾减灾救灾方面作出的努力。诚然，这些对策带有鲜明的阶级性和历史局限性。而且，其中既有成功的应对，也有失败的措置，更有实践中发生流弊、贪污腐败等种种问题。总结封建国家防灾救灾对策的经验教训，对我们今天仍有借鉴的意义。中国历代灾荒愈后愈频繁，固然有它的客观原因，但人为因素也不可否认。无计划地扩大耕地，盲目毁林垦荒、围湖造田，与水争地的结果，造成植被破坏，水土流失，河湖淤塞，进而导致水旱灾害加剧，土地更加沙漠化、盐碱化。以牺牲生态环境为代价发展经济，必然遭到大自二的报复和惩罚，自然灾害更加肆虐。我们应该牢记这个历史教训。