两汉荒政特点探析

陈业新

【原文出处】《史学月刊》(开封)2002年08期第39～43页

【作者简介】陈业新，复旦大学　历史地理研究中心，上海　200433

 陈业新（1967－），男，安徽省霍邱县人，复旦大学历史地理研究中心博士后，主要从事秦汉史“环境•灾害与社会”研究。

【内容提要】 两汉时期是中国历史上的第一个自然灾害多发期。接踵而至的灾害，给有汉两朝政府和百姓带来了无尽的灾难，加之灾害“天谴”阴霾的警儆作用，两汉统治者为之而实施了一定的荒政措施。两汉荒政具有制度化和法律化、荒政实施程序化、荒政经学印迹突出，以及荒政措施掣肘于财政经济状况、吏治状况是荒政措施发生作用的保障等特点。

【关 键 词】荒政/经济史/西汉和东汉时期    

    两汉时期是中国历史上第一个灾害多发期，据笔者研究统计，此时期计有549次自然灾害，其中水、旱、地震、虫（主要是蝗）、疾疫、风、雹、雪、霜、冻灾各有105、111、115、64、42、37、38、16、7、14次。频仍的自然灾害给两汉王朝政府和百姓带来了无穷的灾难，引起了有汉两朝统治者的高度重视，政府为之而实施了众多的荒政政策和措施［1］。纵观两汉荒政史，笔者认为其以下几个特点较为明显。
    一　荒政的制度化和法律化
    两汉最早实施“荒政”的，据《汉书·食货志》载录，是在汉高祖二年（前205）。当时关中大饥，“米石五千，人相食”，于是， 高祖遂令民“就食蜀汉”。然而，两汉真正意义上的“荒政”，乃始于西汉文帝前元十二年（前168）。《汉书·文帝纪》记之曰， 是年冬十二月，黄河因凌汛而在东郡境内决溢成灾，以致岁颇不登，民有菜色，文帝在劝民重农耕稼的同时，下诏“其赐农民今年租税之半”。自是以后，两汉王朝历代统治者为减轻灾害的破坏性影响，常在灾后采取了一系列的荒政措施，使之日趋全面、具体和系统而臻于完善，进而形成制度。综观两汉具体荒政政策和措施（如减蠲租赋及其标准的规定、遣使等等），我们不难发现隐于其中的继承性和某种程度上一致性的特征，究其因，无不与两汉荒政的制度化有关。
    从东汉光武建武六年（30）正月因“往岁水旱蝗虫为灾，谷价腾跃，人用困乏”而诏“其命郡国有谷者，给禀高年、鳏、寡、孤、独及笃癃、无家属贫不能自存者，如《律》”［2］（光武帝纪）的记载看，两汉荒政不仅制度化，而且已经法律化，这一点亦可从醒帝建和三年（149）的荒政诏中称“禀谷如科”得到反映。据《后汉书·桓帝纪》，是年十一月，桓帝因疾疫诸灾而下诏曰：“今京师厮舍，死者相枕，郡县阡陌，处处有之，甚违周文掩胔之义。其有家属而贫无以葬者，给直，人三千，丧主布三匹；若无亲属，可于官堧地葬之，表识姓名，为设祠祭。又徒在作部，疾病致医药，死亡厚埋葬。民有不能自振及流移者，禀谷如科。州郡检察，务崇恩施，以康我民。”
    二　荒政实施的程序化
    两汉荒政的实施，具有严格的程序。首先，两汉实行雨泽灾害奏报制度，地方官吏通过逐级上报的方式，将一方郡县的灾害奏报中央政府。《后汉书·礼仪志》：“自立春至立夏尽立秋，郡国上雨泽。若少，郡县各扫除社稷；其旱也，公卿官长以次行雩礼求雨。”
    其次，勘灾，即核实受灾范围及程度，或由地方官吏来执行，或由朝廷临时派遣中央官员到地方查勘灾情，一则核查郡国所上灾况是否属实，二则为采取针对性的荒政措施提供依据。如成帝鸿嘉四年（前17）“水旱为灾，关东流冗者众，青、幽、冀部尤剧”，为赈灾，成帝先“遣使者循行郡国”勘灾，根据勘查实况，政府规定：“被灾害什四以上，民赀不满三万，勿出租赋。逋贷未入，皆勿收。”［3］（成帝纪）可以这样地说，两汉荒政措施中诸如“被灾害什四以上”等量化的规定，皆源于勘灾这一重要的环节，而正是通过勘灾，两汉政府也发现了地方官吏匿灾不报或化大灾为小灾的舞弊之举。
    再次，具体减灾标准一般由国家作出规定。前已浅及，两汉荒政已程序、法律化，政府根据受灾程度的不同而规定了相应的荒政标准，由两《汉书》“本纪”看，两汉时几乎所有的荒政政策和措施及其标准皆由封建皇帝以诏书的形式下达的，且其标准往往与受灾程度紧密相联，如免租赋一般是在受灾十分之四或十分之五的情况下实施的。
    复次，具体荒政措施的实施，西汉和东汉具有一定的差别：前者以朝廷遣使为主，后者以地方官吏通常是二千石为多。西汉遣往地方实施荒政者，包括博士、光禄大夫、大夫谒者，根据西汉职官制度，谒者、大夫有受命、奉命之任，而博士则为临时派遣［4］。 《汉书·成帝纪》：成帝河平四年（前25）三月，“遣光禄大夫博士嘉等十一人行举濒河之郡水所毁伤困乏不能自存者，财振贷”。与西汉以朝廷遣使实施荒政相比，东汉由地方长吏来推行荒政的效果则远比西汉逊色，朝廷常因此而下诏强调“长吏”务必“亲躬，无使贫弱遗脱，小吏豪右得容奸妄”［2］（章帝纪）。而对长吏复有“不能躬亲……令农失作， 愁扰百姓”犯者，“二千石先坐”。［2］（和帝纪）另一方面， 为纠地方荒政之弊和以示国家对荒政的重视，东汉也屡有遣使到地方实施荒政者，如安帝元初六年（119）夏，“会稽大疫，遣光禄大夫将太医循行疾病，赐棺木，除田租、口赋”［2］（安帝纪）等。
    最后，朝廷或遣使或委托地方官吏检查荒政实际执行情况，具有“工程”“验收”的性质。如明帝永平十八年（75）因大旱实施荒政，但实际执行时出现了“贫弱遗脱”之情，刚刚登临皇位的章帝为此而下诏要求刺史对之“明加督察”，“无得稽留”［2］（章帝纪）。桓帝于建和三年亦曾诏令“州郡检察”当时“禀谷如科”荒政措施的具体实行情况。检查措施的实行，使得两汉许多荒政举措并非仅仅停留于口头或诏书上，而是在有效的监督之下得到了确确实实的执行，使荒政之举起到了应有的作用。
    两汉完备而严格的荒政程序在中国历史上的影响极其深远，后世历代荒政的基本程序总的说来仍未突破其基本范围，如清代荒政报灾、勘灾、审户、发岩等程序［5］（p23－28）就基本上源自于两汉，纵然是在今天，这一荒政基本程序仍不失其借鉴意义。但又必须看到，过于严格的规定在有些时候往往显得繁琐，其积极意义常会因此而走向其反面。在灾害突发且范围广泛、破坏性极大的情况下，两汉许多官吏一味地按照政府规定的程序实施荒政，必然会延误及时救济的时间，造成不应有的损失。当然，两汉时也涌现了一些能应急需而行事但又不囿于程序的救荒官员，可是力求荒政有为的他们常常被视作“专命”和违背朝令，为有些泥法的小吏所举奏，险遭不测。如东汉第五访迁张掖太守时，岁饥，粟至石数千钱，访以“太守乐以一身救百姓”的精神，认为“若上须报，是弃民也”，遂舍当时荒政程序之规定，毅然“开仓赈给以救其敝”，“出谷赋人……由是一郡得全”，但小吏们对此却万分恐惧，争欲上奏朝廷［2］（第五访传）。这种以灾民为上、 敢以一身之官乃至一人之命为代价的官员，不止第五访一人，王望也是其中的一位突出者。据《后汉书·王望传》，明帝永平时“州郡灾旱，百姓穷荒”，王望迁青州刺史，“望行部，道见饥者，裸行草食，五百余人，愍然哀之，因以便宜出所在布粟，给其禀粮，为作褐衣”。事后，望上奏，明帝认为王望未能按程序办事，“不先表请”，将此事“章示百官，详议其罪。时公卿皆以为望之专命，法有常条”，惟独钟离意对王望的行为持赞可之议，认为：“今望怀义忘罪，当仁不让，若绳之以法，忽其本情，将乖圣朝爱育之旨。”王望最终因钟离意之力谏而免罪，逃脱一劫。
    三　经学与荒政
    两汉时期是中国历史上经学极盛时代，经学思想旁及社会政治、经济、文化乃至社会生活诸领域的方方面面。经学对两汉荒政的影响，有学者曾撰文进行了专门的研究［6］，兹不赘述。笔者仅就有关研究之未及而略陈之。
    首先，经学之所以对两汉荒政产生影响，除两汉尊崇经学这一大的历史背景因素外，主要还与经学典籍载有可资荒政实践汲取的荒政具体思想等内容有关。如《春秋谷梁传》襄公二十四年：“一谷不升谓之嗛，二谷不升谓之饥，三谷不升谓之馑，四谷不升谓之康，五谷不升谓之大侵。大侵之礼，君食不兼味，台榭不涂，弛侯，廷道不除，百官布而不制，鬼神祷而不祀，此大侵之礼也。”两汉实施荒政时援用的经学典籍主要有《诗》、《论语》、《礼记》、《尚书》、《易》、《春秋》及《春秋谷梁传》、《春秋公羊传》、《孟子》等等，甚至《洪范五行传》、《易稽览图》等经典中赈灾济荒的记载亦多为两汉实施荒政时所援用。
    其次，把经学作为一桂冠冠诸荒政措施之上，于两汉君主和臣子来说，各有其意义或目的。往古之时，灾害频仍，作为其时之“圣”者汤、禹等为拯救民于灾荒之中而万般焦虑，甚至不惜“以身祷于桑林”，这些均屡载于经学典籍中。两汉君主面对灾害，尽管做不到所谓的“以身祷于桑林”，但他们也不会放过任何一个向灾民昭示其忧民虑荒之情的机会。于是，他们便抓住记载和称扬往时荒政之举的经学典籍，借用其中有关灾害和荒政的经义来显示自己的仁恕，以明现其对灾民的同情、怜悯之情，并相应地采取一定的荒政措施以期赢得灾民之心，藉此来缓和社会矛盾。如武帝元狩元年（前122）十二月“大雨雪，民冻死”。 是年四月，武帝援《诗·小雅·正月》之诗下荒政诏曰：“……盖君者心也，民犹支体，支体伤则心憯怛……《诗》云：‘忧心惨惨，念国之为虐。’已赦天下，涤除与之更始。朕嘉孝弟力田，哀夫老眊孤寡鳏独，或匮于衣食，甚怜愍焉。其遣谒者巡行天下，存问致赐。”［3］（武帝纪）又如和帝永元年间（89—105）“比年不登，百姓虚匮”，加之永元十一年京师“冬无宿雪”，和帝遂于次年三月援《诗·大雅》载周宣王遇旱之诗而诏曰：“今春无澍雨，黎民流离，困于道路。朕痛心疾首，靡知所济。‘瞻仰昊天，何辜今人？’……其赐天下男子爵，人二级，三老、孝悌、力田三级，民无名数及流民欲占者人一级；鳏、寡、孤、独、笃癃、贫不能自存者粟，人三斛。”［2］（和帝纪）这是于君而言的。正由于这样的目的之所在，两汉君主常在荒政诏中一再强调要求具体执行荒政政策的官吏“务崇仁恕”，使“赈获寡独，称朕意焉”［2］（安帝纪）。于臣而言， 经学典籍中所载的荒政思想和先例是他们向两汉君主上陈荒政之策的依据，他们常以经义中的荒政内容为标准，向朝廷进言荒政之宜。如成帝后期水灾不断，灾民四处流亡，而有司却奏请加赋，谷永认为此议“甚缪经义”，并引经援义强谏不可，主张力施荒政。《汉书·谷永传》载其言曰：“往年郡国二十一伤于水灾，禾黍不入。今年蚕麦咸恶。百川沸腾，江河溢决，大水泛滥郡国十五有余。比年丧稼，时过无宿麦。百姓失业流散……黎庶穷困如此，宜损常税小自润之时，而有司奏请加赋，甚缪经义，逆于民心……古者谷不登亏膳，灾娄至损服，凶年不塈涂，明王之制也。《诗》云：‘凡民有丧，扶服捄之。’《论语》曰：‘百姓不足，君孰予足？’臣愿陛下勿许加赋之奏，益减大官、导官、中御府、均官、掌畜、廪牺用度，止尚方、织室、京师郡国工服官发输造作，以助大司农。”此次上书，谷永还提出了其他一些具体荒政措施。由于较好地引用了经义，加之这些措施本身也切中要弊，成帝因此“甚感其言”。
    最后，由于经学在两汉荒政实践中对封建君主和地方官吏具有一定的警示和督戒作用，两汉时许多荒政措施在一般情况下都能得到较好地执行和实施，荒政在恢复社会生产等方面起到了应有的作用。
    四　国家财政经济状况与荒政
    两汉政府灾后是否采取荒政措施，以及采取何种措施和荒政频度、措施力度如何等，无不与当时国家的财政经济状况息息相关。两汉荒政钱、粮等来源主要有三，即中央调拨、地方郡县筹措和社会个人捐纳，但某一时期以何为主，则要看当时国家财政经济状况。若国家财政经济较好，中央及地方积贮丰厚，实施荒政则以中央和地方政府仓储之钱物为主，这是任何一个有财政条件的封建王朝都愿意这样做的；反之，则要求助于社会捐纳，实行社会赈灾。就已实施的荒政看，两汉荒政钱物之出，主要出自于国家，这是两汉荒政总的说来实效显著的一个重要原因。如果是频年灾荒，一方面国家因灾荒而财政收入减少，另一方面又因赈济灾民而背负财政包袱，国家财政不免因此而拮据。如武帝元狩三年（前120）山东闹水灾，民多饥乏。武帝虽力求救济灾民， 然“尚不能相救”，于是“徙贫民于关以西，及充朔方以南新秦中，七十万口，衣食皆仰给县官。数岁，贷与产业，使者分部护之……费以亿计，县官大空”［3］（食货志）。在这种情况下，政府便将注意力转向社会，试图以社会赈灾解燃眉之急。当然，这里所说的“社会”，并不包括农民等濒临破产的小生产者，而是指富有的商贾、吏民、高官、王侯等等。
    两汉时曾数次下诏，以一定的利益条件为筹码，鼓励社会积极救济。其一，输粟除罪和入粟拜爵。《汉书·食货志》记景帝时，“上郡以西旱，复修卖爵令，而裁其贾以招民；及徒复作，得输粟于县官以除罪”。《汉书·成帝纪》：成帝永始二年（前15）诏曰：“关东比岁不登，吏民以义收食贫民、入谷物助县官振赡者，已赐直，其百万以上，加赐爵右更，欲为吏补三百石，其吏也迁二等。三十万以上，赐爵五大夫，吏亦迁二等，民补郎。十万以上，家无出租赋三岁。万钱以上，一年。”其二，诏募富人假贷，并对有能力岩灾的吏民举其名以闻。武帝元狩三年，山东水灾，灾民饥乏，虽“遣使虚郡国仓廪以振贫”，然“犹不足”，遂“募豪富人相假贷”，并“举吏民能假贷贫民者以名闻”。［3］（食贷志、武帝纪）其三，假贷于王公侯臣。《后汉书·桓帝纪》：桓帝永寿元年（155），司隶、冀州灾，民饥，人相食。 桓帝在“敕州郡赈给贫弱”的同时，云“若王侯吏民有积谷者，一切貣十分之三，以助禀贷”，规定所贷“须新租乃偿”。
    在政府号令社会赈灾的感召下，一些官吏、富人纷纷解囊，慨然相助。《后汉书·黄香传》：殇帝延平元年（106），黄香迁魏郡太守， “时被水年饥，乃分俸禄及所得赏赐班赡贫者，于是丰富之家各出义谷，助官禀贷，荒民获全”。《后汉书·张禹传》：安帝永初年间，“连岁饥荒，府藏空虚”，太尉张禹因此而“上疏求入三岁租税，以助郡国禀假。诏许之”。《后汉书·盖勋传》：灵帝中平元年（184）民灾饥， 相渔食，盖勋遂“调谷禀之，先出家粮以率众，存活者千余人”。特别是在东汉时期，庄园经济的发展，使中国传统社会固有的宗族纽带更加牢固，庄园主在灾荒之年对庄园内贫民的施赈，也是这一历史时期社会救灾活动的一部分，《四民月令》在言及庄园内的族权活动时，就数次谈到庄园主的“赈赡穷乏”活动。又《后汉书·朱晖传》：章帝“建初中，南阳大饥，米石千余，（朱）晖尽散其家资，以分宗里故旧之贫赢者，乡族皆归焉”。《后汉书·童恢传》：童恢之父童仲玉“遭世凶荒，倾家赈恤，九族乡里赖全者以百数”。今天四川出土的汉代画像砖对此亦多有反映［7］（p97—99）。
    两汉强调和鼓励社会救荒，从时间上看，主要在西汉文景之世、武帝前期、西汉末期，以及东汉安帝和桓、灵之时。这些历史阶段出现社会救济这一荒政手段，决非偶然，个中之由，笔者认为与这些阶段的国家财政经济状况有关。文景之世，国家积贮令人堪忧，贾谊和晁错等人对之多有论述，朝廷遂有“入粟拜爵”荒政之制。但有的学者无视“公私之积犹可哀痛”和能“入粟”者绝不是“农民”而是一些富商巨贾、官吏的事实，根据文帝接受晁错“入粟拜爵”之建议并推行这一政策，认为此举使农民多余的粮食有了出路，言下之意文景之世经济发展到了一个较高的水平。武帝之世是西汉鼎盛时期，史称武帝时“国家亡事，非遇水旱，则民人给家足，都鄙廪庾尽满，而府库余财”［3］（食货志）。由此可知，武帝时如没有水旱诸灾，国家府库才有充盈的可能；然一旦有不虞之灾，情况则大不一样。看来，武帝时国家的财政尚未富足到可以抵御自然灾害的程度。于是，在灾害多发的时候，武帝也不得不借助于社会“吏民”的力量来实施荒政。至于西汉末期，其财政经济状况更是毋庸多言，因为任何一个王朝末期面临崩溃之际，首先受到破坏的是其物质基础——社会经济。东汉安帝时“连岁灾荒，府藏空虚”之实，屡屡见诸文献；桓灵之世，东汉王朝的大厦亦危在坍塌，史载之有“三空之厄”，即“田野空，朝廷空，仓库空”［2］（陈暮传），如此景境，国家如何能肩负起救济灾民的重任？
    由两汉财政经济状况所决定，两汉所施荒政之举不可避免地具有其不足之处：
    其一，救济灾民的标准不高，使灾民难以有可靠的生活保障。顺帝永建三年（128）地震后，政府就规定“实核伤害者， 赐年七岁以上钱，人二千”［2］（顺帝纪）。这个标准，貌似较高，其实未必， 因为西汉一死者的棺钱就需三千［3］（哀帝纪），低于一棺价的钱两， 如何生活？更何况东汉的钱与西汉相比，已有较大的贬值，且荒年每石粮食的价格就高达几百甚至几千钱。可见，灾后的农民仅靠政府的赈济是不能够度过荒年的。
    其二，从荒政的频度看，两汉时有各种大小灾害达五百余次，而两汉荒政的次数仅百余次，只及灾次的五分之一。若要对此情况作出说明，合理的解释只能有一个，即国家财政经济状况。元帝在位共16年（前48至前33年），有灾21次，除前45年、前40年、前36年、前34年和前33年计5个年头无灾害发生外，其余是年年有灾，甚者一年多灾。但由于国家财政收入减少，“相对地说是财政上较困难的时期”［8］（p20），国家实施的荒政仅有7次，与灾害次数形成较大的反差。又如两汉时，地震灾害多达115次，“典籍所忌，震食为重”［2］（顺帝纪），按说两汉对地震救济应该是予以重视的。然而事实上，两汉在地震后实施荒政的，只有16次。具体到如安帝时，有27次地震，而文献明确载其因震而救济者仅有1次。两汉荒政频度之低，由此可窥其一枝叶。
    救济灾民，从本质上说也就是王朝自救，历史上任何一个有一定财政经济实力条件的封建王朝无不竭力而为之，两汉王朝限于某些历史阶段财政经济状况的紧张，在具体实施荒政时免不了存在着诸如力度不大、频度相对较低等这样或那样的不足。
    五　吏治与荒政
    国家荒政措施能否真正地起到度生灾民的作用，关键还在于具体实施的官吏，即吏治是荒政发生作用的保障。总而言之，两汉荒政措施通常都能得到较好的执行，但因吏治问题而没有得到贯彻的也不少，特别是在皇帝昏庸、朝纲混乱和整个吏治腐败时期，以及西汉、东汉王朝末期社会动乱阶段。两汉官吏无视民瘼的表现，概括起来主要有：
    其一，地方州郡官吏匿灾不报。两汉时，对户口控制极严，并将“获流”（流指因灾荒而流亡的百姓）和岩济贫困作为地方州郡“上计”的一项重要内容［9］， 政府根据“上计”考核的优劣对官吏进行陟降。由于地方财政不济或其他种种因素的制约，州郡官吏无法保证达到“上计”簿册中所规定的要求，但又不愿因此而影响自己的官宦顺畅之旅，于是，他们就干脆隐匿灾害而不加上报。两汉中央政府对此亦多有察觉。《后汉书·殇帝纪》：殇帝延平元年秋七月敕司隶校尉、部刺史云：“间者郡国或有水灾，妨害秋稼。朝廷惟咎，忧惶悼惧。而郡国欲获丰穰虚饰之誉，遂覆蔽灾害，多张垦田，不揣流亡，竞增户口，掩匿盗贼”，要求“二千石长吏其各实核所伤害”，严申“自今以后，将纠其罚”。
    其二，有关官吏不尽职责，赈灾不实。《后汉书·献帝纪》：献帝兴平元年（194）四月至七月，三辅大旱，“是时谷一斛五十万， 豆麦一斛二十万，人相食啖，白骨委积。帝使侍御史侯汶出太仓米豆，为饥人作糜粥，经日而死者无降。帝疑赋恤有虚，乃亲于御坐前量试作靡，乃知非实”。
    其三，地方官吏和豪右狼狈为奸，盗领赈灾物质。《汉书·食货志》：王莽末年，黄河流域饥旱连年，王莽一方面“遣三公将军开东方诸仓振贷穷乏”，另一方面对入关数十万流民“置养澹官以廪之”，然地方官吏临守自盗，即“吏盗其廪”，以致流民“饥死者什七八”。《后汉书·和帝纪》：和帝永元五年二月诏曰：“去年秋麦入少，恐民食不足。其上尤贫不能自给者户口人数。往者郡国上贫民，以衣履釜鬵为赀，而豪右得其饶利。”
    对于因吏治腐败而存在的荒政失当之事，两汉政府也予以一定的关注，并以荒政为契机整顿吏治，追究地方官吏的法律责任。如和帝就在永元五年二月诏中重申：“若复有犯者，二千石先坐”等。同时，中央政府也派遣官员到地方察访，举奏舞弊者，并予以惩处。如桓帝永寿年间（155—158），第五种就曾“以司徒掾清诏使冀州，廉察灾害，举奏刺史、二千石以下，所刑免甚众，弃官奔走者数十人”［2］（第五种传）。政府对吏治整顿的结果，两汉时涌现了一些竭力救荒的“循吏”，如前引一些不拘泥于朝廷荒政程序而毅然开仓救济灾民的官吏等等。

【参考文献】

    ［1］陈业新.两汉荒政初探［J］.淮南师范学院学报，2002，（1）。

    ［2］范晔.后汉书［M］.北京：中华书局，1965。

    ［3］班固.汉书［M］.北京：中华书局，1962。

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    ［5］李向军.清代荒政研究［M］.北京：中国农业出版社，1995。 

    ［6］晋文.以经治国与汉代“荒政”［J］.中国史研究，1994，（2）；张涛.经学与汉代的救灾活动［J］.东岳论坛，1993，（1）。

    ［7］参见刘志远等.四川汉代画像砖与汉代社会［M］.北京：文物出版社，1983。

    ［8］马大英.汉代财政史［M］.北京：中国财政经济出版社，1983。

    ［9］高恒. 汉代上计制度论考——兼评尹湾汉墓木牍《集簿》［J］.东南文化，1999，（1）。