唐宋田赋的“损免”与“灾伤检放”论稿

陈明光

【原文出处】《中国史研究》(京)2003年02期第99～116页

【作者简介】陈明光，1948年生，厦门大学历史系教授

【内容提要】 随着两税法的建立，田赋灾免成为与唐宋国计民生关系更为密切的政府行为，如何做到及时、如实，是宋朝改进唐朝田赋灾免制度的立法考虑，其中有不少合理成分。在实施过程中，宋朝一直存在地方官员讳言灾伤或检放不实的弊病，其原因包括检放程序过于繁细，以及其他制度如地方官员考课制度、财政利益分配制度等方面的牵制等，不宜以“吏治腐败”一语以概之。

     【关 键 词】唐宋/田赋/损免/灾伤检放

    在中国古代荒政中，减免赋税属于间接性赈济，而赈贷则是直接赈灾。以减免赋税作为救灾措施，从法制的角度来看，唐朝前期首次加以法制化，而宋朝则趋于详备。就社会经济影响而言，由于唐宋之际农业税经历了由以丁身为本的租庸调向以资产（主要是田产）为宗的两税法的变革，国家财政的农业税收入主要依靠田赋，因而发生较大自然灾害之后怎样及时、如实地减免田赋，就成为与国计民生关系更为密切的政府行为。在实践中，受灾免手续、地方官员考课制度、财政管理体制等多方面的影响，田赋灾免制度在唐宋的实施情况也有待具体分析。因此，研究唐宋王朝的田赋灾免问题，在中国古代社会经济史上是有意义的。
    以往对此研究尚不多，主要是从赋税制度或财政制度的角度进行。如对唐朝的“损免”，鞠清远《唐代财政史》（商务印书馆1940年版）、张泽咸《唐五代赋役史草》（中华书局1986年版）等侧重于对唐代前期之制作说明。拙文《略论唐朝的赋税“损免”》（注：《中国农史》1995年第1期。）对唐前后期“损免”制度的实施状况，特别是从财政管理体制演变所带来的影响及吏治等角度作了专论。关于宋代的“灾伤检放”，汪圣铎《两宋财政史》（中华书局1995年版）从财政支出的角度有简略叙述，张文《宋朝社会救济研究》（西南师范大学出版社2001年版）第二章第三节《赈灾与救荒》则从社会救济机制的角度作了进一步论述。
    在已有研究的基础之上，本文拟选取两个角度，即一是从唐宋制度变迁的角度，二是从地方政府财政经济管理职能的角度，对唐宋田赋的灾免问题再作探讨，庶几能有所深入。
    赋税灾免，唐朝的法律用语为“损免”，宋代的法律用语为“灾伤检放”、“灾伤放税”等。减免的赋税，主要是田赋，如唐前期的租庸调、唐后期的两税、宋朝的夏秋二税。此外或有减免其他税项。（注：如唐朝前期有地税的损免。宋朝例子更多，如《宋史》卷一七九《食货志下一·会计》载：端平三年，诏：“诸路州军因灾伤检放苗米，毋收经总制头子、勘合朱墨等钱。自今已放苗米，随苗带纳钱并与除放。”《庆元条法事类》卷四八载有随灾伤除放俵散蚕盐的规定。）本文鉴于田赋是唐宋王朝的主要财政收入之一，为使行文集中，故以田赋正税为题。此外，宋朝也有采用灾伤后推迟征税的赈灾手段，称为灾伤倚阁；或者至来年放免灾年残税，但均非定制，此亦暂不述及。
    　　一、唐宋田赋灾免制度变迁
    　　（一）唐朝的“损免”制度概要
    唐朝建立后于武德七年（公元624年）颁布的《赋役令》有关于租庸调灾免的法律规定，成书于高宗永徽四年（公元653年）的《唐律疏议》卷一三《户婚律》以及成书于玄宗开元年间的《大唐六典》卷三“户部郎中员外郎”都重申了有关规定。经复原，租庸调“损免”制度的主要内容是：
    诸田有水旱虫霜为灾处，据现营田，州县检灾，具帐申省，十分损四已上，免租；损六已上，免租调；损七已上，课役全免。若桑麻俱损者，各免调。若已役已输者，听免其来年，经二年后，不在折限。（注：仁井田陞：《唐令拾遗》二三。）
    另据《唐律疏议》规定：“其应损免者，皆主司合言。主司，谓里正以上。里正须言于县，县申州，州申省，多者奏闻。”（注：《唐律疏议》卷一三《户婚律》“诸部内有旱涝霜雹虫蝗为害”条。）
    据此可知，唐朝前期对田赋灾免的原则性规定比较完整，包括了自然灾害种类、自下而上的诉灾与自上而下的检灾程序、减免依据、减免的具体项目与先后次序、减免的年限（注：《大唐六典》卷三还规定：地税“若遭损四已上，免半；七以上，全免”。）等方面。
    唐朝于建中元年（公元780年）改行两税法后，我们从现存文献中尚未见到有专门针对两税斛斗和两税钱的“损免”新规定。据现有资料归纳，约略可以推知两税“损免”沿用了前期的报灾程序、以农作物受灾程度为减免依据；减免以两税斛斗为主，或及两税钱等。（注：参见拙文《略论唐朝的赋税“损免”》。）但总的看来，唐后期的两税灾免规定语焉不详，留下诸多模糊不清之处。五代十国的田赋灾免更是无制可寻。
    　　（二）宋朝的二税“灾伤检放”制度
    宋朝的二税灾免制度，对唐制有沿有革，空前详备。下面从几方面作比较说明。
    第一，对可申诉“灾伤”的自然灾害种类的规定。
    唐朝法律认定的可申诉“损免”的自然灾害，包括会对农业生产造成较大破坏的主要种类，即《唐律疏议》所说的“旱、涝、霜、雹、虫蝗”。宋朝法令对于“灾伤”种类，除水旱之外似无明文规定。所以，有的学者认为所谓灾伤是泛称，不局限于水旱两灾（注：参见张文《宋朝社会救济研究》，西南师范大学出版社2001年版，第95-96页。）。不过，从现有资料来看，宋朝的“灾伤检放”制度与唐朝的“损免”制度一样，对自然灾害种类也有所限制，水旱蝗虫仍属于灾伤范围，而唐朝认可的霜灾似乎未被写入灾伤条文。洪迈《容斋五笔》卷七“风灾霜旱”条载，饶州庆元四年（公元1198年）八月间发生俗称地火的蟊虫之灾；九月十四日，“严霜连降，晚稻未实者，皆为所薄，不能复生。诸县多然。有常产者，诉于郡县，郡守孜孜爱民，有意蠲租，然僚吏多云：‘在法无此两项’”。洪迈认为：“今日之计，固难添创条式，但凡有灾伤出于水旱之外者，专委良守令推而行之，则实惠及民……”（注：上海古籍出版社1978年版，第891-892页。参见［宋］赵与时《宾退录》卷六。）可知至南宋霜灾仍不在申诉灾伤的“条式”之内。
    第二，民户诉灾的程序规定空前详细。
    　　(1)规定了民户诉灾的期限
    唐朝对租庸调起输纳毕时间的规定是，丁租十一月起输，上供者，正月三十日内纳毕；输本州者，十二月三十日纳毕。庸调一般是“每年八月上旬起输，三十日内毕”（注：《通典》卷六《赋税下》。）。但从上引“若已役已输者，听免其来年，经二年后，不在折限”的“损免”规定，可知当时民户诉灾并不一定非在租税起催之前不可。两税法规定“夏税六月内纳毕，秋税十一月内纳毕”（注：《唐会要》卷八三《租税上》。）。据现有资料，也尚未看到唐令对民户申诉两税灾免有时间的限制。
    宋初，逐渐规定民户诉灾的时限。王铚《燕翼诒谋录》卷四称：“民间诉水旱，旧无限制，或秋而诉夏旱，或冬而诉秋旱，往往于收割之后，欺罔官吏，无从核实，拒之则不可，听之则难信。故太宗淳化二年正月丁酉，诏荆湖、江淮、二浙、四川、岭南管内州县诉水旱，夏以四月三十日，秋以八月三十日为限。自此遂为定制。”（注：参见《宋会要辑稿》刑法三之四三。）此说有二点含糊不清。一是所谓“旧无限制”，二是把规定诉灾时间限制的原因归于民间的欺罔行为，过于片面。其实，在宋太祖开宝三年（公元970年）七月，已下诏规定：“民诉水旱灾伤者，夏不得过四月，秋不得过七月。”（注：《续资治通鉴长编》卷一一。）而太宗淳化二年（公元991年）的规定则是为了使诉灾伤与水田地区的二税起纳期限更紧密地衔接起来。因为，宋制，“颍州等一十三州及淮南、江南、两浙、福建、广南、荆湖、川峡五路五月一日起纳，七月十五日毕；秋税自九月一日起纳，十二月十五日毕”（注：《宋史》卷一七四《食货上二·赋税》。按，此条叙事的地域范围有误，李焘在《续资治通鉴长编》开宝三年七月记事注文已指出：“时浙、广皆未归朝。”）。太宗于端拱元年（公元988年）将这些地区的夏秋二税纳毕期限延长一个月，但起纳时间不变。可见淳化二年诏只是把这些地区的秋税诉灾期限延长一个月，但夏秋二税的诉灾仍均截止于起纳之前，逾期不再受理。这既有利于灾民诉灾，也便于政府的田赋征收管理。另外，《宋史》卷一七三《食货志·农田之制》载，真宗天禧初（公元1017年），“诏诸路自今候登熟方奏丰稔，或已奏丰稔而非时灾沴者，即须上闻，违者重置其罪。先是，民诉水旱者，夏以四月，秋以七月，荆湖、淮南、江浙、川峡、广南水田不得过期，过期者吏勿受”。水田地区的所谓过期，当是指八月。（注：参见梁太济、包伟民《宋史食货志补正》，杭州大学出版社1994年版，第55页。）可知，北宋的诉灾期限的通常是夏税不过四月，秋税不过七月，只有水田地区的秋税可延长至八月。大中祥符九年（公元1015年）九月，真宗诏称：“诸州县七月已后诉灾伤者，准格例不许，今岁，特听受其牒诉。”（注：《续资治通鉴长编》卷八八。）明言是破例。总之，北宋一代，诉灾时限的常制是按“淳化令”执行，官府受理民户诉灾一般以一个月为限。
    到了南宋孝宗淳熙年间（公元1174-1189年），朝廷对诉灾期限有所松动。《淳熙令》载：“诸官私田灾伤，夏田以四月，秋田以七月，水田以八月，听经县陈诉，至月终止。若应诉月并次两月过闰者，各展半月。诉在限外，不得受理（非时灾伤者，不拘月分，自被灾伤后限一月止）。”（注：董煨：《救荒活民书》卷中《今具旱伤敕令格式下项·淳熙令》，文渊阁四库全书本。）对其中“展半月”的由来，董煨解释说：“在法，陈诉旱伤之限，至八月终止，诉在限外，不得受理。昨来臣僚奏请：晚禾成熟乃在八月之后，今旱有浅深，得雨之处有早晚之不同，乞宽期限。得旨：展半月。臣僚乞以指挥到县日为始。”（注：董煨：《救荒活民书》卷中《今具旱伤敕令格式下项·淳熙令》。）从法令规定来看，《淳熙令》对诉灾期限的松动（包括“展半月”与“非时灾伤，不拘月份”二点）比较合理。
    　　(2)严格规定“诉状”内容及诉灾者的法律责任
    灾免田赋既是事关国计民生的政府行为，政府若从民生考虑，应是逢灾即蠲；若从国计考虑，又得防止民户或官吏舞弊，以免白白亏失财税。因此，如何做到及时、如实，是唐宋建立田赋灾免制度的立法考虑。至道二年（公元996年）宋太宗处理开封府旱伤蠲税事件的前后态度变化，就反映了政府实施灾免时的左右为难。当年五月，太宗“令开封府判官杨徽之等三人按行管内诸州民田，旱甚者蠲其租”。结果，开封府田赋岁收三十万斛，蠲免十七县田赋五分以上。参知政事寇准因此有“形势户虑成侥幸”的担心。（注：参见《续资治通鉴长编》卷三九。）后来，“有飞语闻上，言按田官司欲收民情，所蠲放皆不实。太宗不悦。御史台探帝意，请遣使覆实。乃诏东西诸州选官阅视。毫州当按太康、咸平二县，州遣（判官）钦若行。钦若覆按甚详，抗疏言田实旱，开封止放七分，今乞全放。既而他州所遣官并言诸县放税过多，悉追收所放税物……”（注：《续资治通鉴长编》卷四二。）可见，既要赈恤灾民，又要防范有些民户借灾伤之名逃避纳税；既要防止官员不恤民瘼，又要防止官员滥予蠲免，损害财税利益，宋朝的灾免制度不得不越规定越趋详细。
    对于自下而上诉灾的真实性，唐朝对最低一层应负的法律责任规定，针对的是里正以上的乡官和县官，如《唐律疏议》卷一三《户婚律》载：“诸部内有旱涝霜雹虫蝗为害之处，主司应言而不言及妄言者，杖七十……若致枉有所征、免，赃重者，坐赃论。”《疏议》对此解释说：“‘其应损免者，皆主司合言’，主司，谓里正以上。里正须言于县，县申州，州申省，多者奏闻……‘若不以实言上，妄有增减，致枉有所征、免者’，谓应损而征，不应损而免。”但对于民户若“妄言”，唐朝似乎没有追究其法律责任的相关规定。
    唐朝租庸调时期民户诉灾的书面形式是什么？现尚无从知晓。到两税法时期，民户诉灾要提交“诉状”。如宪宗元和五年（公元810年）十月制称：“今年畿内田苗应损处，如闻至今检覆未定，已属霖雨，所损转多，有妨农收，虑致劳扰，其诸县勘覆未毕处，宜令所司据元诉状，便与破损，不必更令检覆。其未经申诉者，亦宜与类例处分。”（注：《册府元中华书局1986年版）等侧重于对唐代前期之制作说明。拙文《略论唐朝的赋税“损免”》（注：《中国农史》1995年第1期。）对唐前后期“损免”制度的实施状况，特别是从财政管理体制演变所带来的影响及吏治等角度作了专论。关于宋代的“灾伤检放”，汪圣铎《两宋财政史》（中华书局1995年版）从财政支出的角度有简略叙述，张文《宋朝社会救济研究》（西南师范大学出版社2001年版）第二章第三节《赈灾与救荒》则从社会救济机制的角度作了进一步论述。
    在已有研究的基础之上，本文拟选取两个角度，即一是从唐宋制度变迁的角度，二是从地方政府财政经济管理职能的角度，对唐宋田赋的灾免问题再作探讨，庶几能有所深入。
    赋税灾免，唐朝的法律用语为“损免”，宋代的法律用语为“灾伤检放”、“灾伤放税”等。减免的赋税，主要是田赋，如唐前期的租庸调、唐后期的两税、宋朝的夏秋二税。此外或有减免其他税项。（注：如唐朝前期有地税的损免。宋朝例子更多，如《宋史》卷一七九《食货志下一·会计》载：端平三年，诏：“诸路州军因灾伤检放苗米，毋收经总制头子、勘合朱墨等钱。自今已放苗米，随苗带纳钱并与除放。”《庆元条法事类》卷四八载有随灾伤除放俵散蚕盐的规定。）本文鉴于田赋是唐宋王朝的主要财政收入之一，为使行文集中，故以田赋正税为题。此外，宋朝也有采用灾伤后推迟征税的赈灾手段，称为灾伤倚阁；或者至来年放免灾年残税，但均非定制，此亦暂不述及。
    　　一、唐宋田赋灾免制度变迁
    　　（一）唐朝的“损免”制度概要
    唐朝建立后于武德七年（公元624年）颁布的《赋役令》有关于租庸调灾免的法律规定，成书于高宗永徽四年（公元653年）的《唐律疏议》卷一三《户婚律》以及成书于玄宗开元年间的《大唐六典》卷三“户部郎中员外郎”都重申了有关规定。经复原，租庸调“损免”制度的主要内容是：
    诸田有水旱虫霜为灾处，据现营田，州县检灾，具帐申省，十分损四已上，免租；损六已上，免租调；损七已上，课役全免。若桑麻俱损者，各免调。若已役已输者，听免其来年，经二年后，不在折限。（注：仁井田陞：《唐令拾遗》二三。）
    另据《唐律疏议》规定：“其应损免者，皆主司合言。主司，谓里正以上。里正须言于县，县申州，州申省，多者奏闻。”（注：《唐律疏议》卷一三《户婚律》“诸部内有旱涝霜雹虫蝗为害”条。）
    据此可知，唐朝前期对田赋灾免的原则性规定比较完整，包括了自然灾害种类、自下而上的诉灾与自上而下的检灾程序、减免依据、减免的具体项目与先后次序、减免的年限（注：《大唐六典》卷三还规定：地税“若遭损四已上，免半；七以上，全免”。）等方面。
    唐朝于建中元年（公元780年）改行两税法后，我们从现存文献中尚未见到有专门针对两税斛斗和两税钱的“损免”新规定。据现有资料归纳，约略可以推知两税“损免”沿用了前期的报灾程序、以农作物受灾程度为减免依据；减免以两税斛斗为主，或及两税钱等。（注：参见拙文《略论唐朝的赋税“损免”》。）但总的看来，唐后期的两税灾免规定语焉不详，留下诸多模糊不清之处。五代十国的田赋灾免更是无制可寻。
    　　（二）宋朝的二税“灾伤检放”制度
    宋朝的二税灾免制度，对唐制有沿有革，空前详备。下面从几方面作比较说明。
    第一，对可申诉“灾伤”的自然灾害种类的规定。
    唐朝法律认定的可申诉“损免”的自然灾害，包括会对农业生产造成较大破坏的主要种类，即《唐律疏议》所说的“旱、涝、霜、雹、虫蝗”。宋朝法令对于“灾伤”种类，除水旱之外似无明文规定。所以，有的学者认为所谓灾伤是泛称，不局限于水旱两灾（注：参见张文《宋朝社会救济研究》，西南师范大学出版社2001年版，第95-96页。）。不过，从现有资料来看，宋朝的“灾伤检放”制度与唐朝的“损免”制度一样，对自然灾害种类也有所限制，水旱蝗虫仍属于灾伤范围，而唐朝认可的霜灾似乎未被写入灾伤条文。洪迈《容斋五笔》卷七“风灾霜旱”条载，饶州庆元四年（公元1198年）八月间发生俗称地火的蟊虫之灾；九月十四日，“严霜连降，晚稻未实者，皆为所薄，不能复生。诸县多然。有常产者，诉于郡县，郡守孜孜爱民，有意蠲租，然僚吏多云：‘在法无此两项’”。洪迈认为：“今日之计，固难添创条式，但凡有灾伤出于水旱之外者，专委良守令推而行之，则实惠及民……”（注：上海古籍出版社1978年版，第891-892页。参见［宋］赵与时《宾退录》卷六。）可知至南宋霜灾仍不在申诉灾伤的“条式”之内。
    第二，民户诉灾的程序规定空前详细。
    　　(1)规定了民户诉灾的期限
    唐朝对租庸调起输纳毕时间的规定是，丁租十一月起输，上供者，正月三十日内纳毕；输本州者，十二月三十日纳毕。庸调一般是“每年八月上旬起输，三十日内毕”（注：《通典》卷六《赋税下》。）。但从上引“若已役已输者，听免其来年，经二年后，不在折限”的“损免”规定，可知当时民户诉灾并不一定非在租税起催之前不可。两税法规定“夏税六月内纳毕，秋税十一月内纳毕”（注：《唐会要》卷八三《租税上》。）。据现有资料，也尚未看到唐令对民户申诉两税灾免有时间的限制。
    宋初，逐渐规定民户诉灾的时限。王铚《燕翼诒谋录》卷四称：“民间诉水旱，旧无限制，或秋而诉夏旱，或冬而诉秋旱，往往于收割之后，欺罔官吏，无从核实，拒之则不可，听之则难信。故太宗淳化二年正月丁酉，诏荆湖、江淮、二浙、四川、岭南管内州县诉水旱，夏以四月三十日，秋以八月三十日为限。自此遂为定制。”（注：参见《宋会要辑稿》刑法三之四三。）此说有二点含糊不清。一是所谓“旧无限制”，二是把规定诉灾时间限制的原因归于民间的欺罔行为，过于片面。其实，在宋太祖开宝三年（公元970年）七月，已下诏规定：“民诉水旱灾伤者，夏不得过四月，秋不得过七月。”（注：《续资治通鉴长编》卷一一。）而太宗淳化二年（公元991年）的规定则是为了使诉灾伤与水田地区的二税起纳期限更紧密地衔接起来。因为，宋制，“颍州等一十三州及淮南、江南、两浙、福建、广南、荆湖、川峡五路五月一日起纳，七月十五日毕；秋税自九月一日起纳，十二月十五日毕”（注：《宋史》卷一七四《食货上二·赋税》。按，此条叙事的地域范围有误，李焘在《续资治通鉴长编》开宝三年七月记事注文已指出：“时浙、广皆未归朝。”）。太宗于端拱元年（公元988年）将这些地区的夏秋二税纳毕期限延长一个月，但起纳时间不变。可见淳化二年诏只是把这些地区的秋税诉灾期限延长一个月，但夏秋二税的诉灾仍均截止于起纳之前，逾期不再受理。这既有利于灾民诉灾，也便于政府的田赋征收管理。另外，《宋史》卷一七三《食货志·农田之制》载，真宗天禧初（公元1017年），“诏诸路自今候登熟方奏丰稔，或已奏丰稔而非时灾沴者，即须上闻，违者重置其罪。先是，民诉水旱者，夏以四月，秋以七月，荆湖、淮南、江浙、川峡、广南水田不得过期，过期者吏勿受”。水田地区的所谓过期，当是指八月。（注：参见梁太济、包伟民《宋史食货志补正》，杭州大学出版社1994年版，第55页。）可知，北宋的诉灾期限的通常是夏税不过四月，秋税不过七月，只有水田地区的秋税可延长至八月。大中祥符九年（公元1015年）九月，真宗诏称：“诸州县七月已后诉灾伤者，准格例不许，今岁，特听受其牒诉。”（注：《续资治通鉴长编》卷八八。）明言是破例。总之，北宋一代，诉灾时限的常制是按“淳化令”执行，官府受理民户诉灾一般以一个月为限。
    到了南宋孝宗淳熙年间（公元1174-1189年），朝廷对诉灾期限有所松动。《淳熙令》载：“诸官私田灾伤，夏田以四月，秋田以七月，水田以八月，听经县陈诉，至月终止。若应诉月并次两月过闰者，各展半月。诉在限外，不得受理（非时灾伤者，不拘月分，自被灾伤后限一月止）。”（注：董煨：《救荒活民书》卷中《今具旱伤敕令格式下项·淳熙令》，文渊阁四库全书本。）