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论宋代灾害救助程序
郭文佳
【原文出处】《求索》(长沙)2004年09期第236～237,142页
【作者简介】郭文佳 商丘师范学院历史系副教授、博士；河南，商丘，476000
【内容提要】 宋代灾害发生后，其救助行为有一套较为严密的救助程序，主要包括诉灾、检放和抄札三部分。诉灾是向官府报告灾情，检放是检查灾情状况并确定减免租税份额，抄札是登记受灾人口数量以备进行救助。宋朝通过这些灾害救助程序，较好地掌握了灾害的实际情况，为下一步的具体救助创造了条件，但在具体实施的过程中，也存在有种种弊端。
【关 键 词】宋代/灾害/诉灾/检放/抄札
两宋时期，灾害发生后，政府有一套较为严密的灾害救助程序，以确保受灾民户得到及时合理的救助，它主要包括诉灾、检放和抄札三部分。正如宋朝臣僚所说：“今所在州县间遇歉岁，至八月则收状（指诉灾），至九月则检放，在十月则抄札。”（注：徐松辑：《宋会要辑稿·食货》58之24，中华书局影印本，1957年版。）
一 诉灾
诉灾是宋代灾害救助的第一道程序，它是灾害发生后，民户向官府报告灾情的行为，也称之为披诉。如嘉祐五年(1060)，仁宗诏梓州路：“今春饥，夏秋闵雨，其人户诉灾伤者，令转运使速遣官体量，蠲其赋租，仍勿检覆。”（注：李焘：《续资治通鉴长编》卷192，仁宗嘉祐五年九月戊戌，中华书局点校本（以下此书不再注版本）。）元祐元年(1087)三月，夔州路提举常平官傅传正言：“州军去岁灾伤，放税分数不多，亦有全不申诉者。”（注：徐松辑：《宋会要辑稿·食货》68之42，中华书局影印本，1957年版。）百姓遭受灾害后，只有迅速及时地向官府诉灾，才能确保政府在较短的时间内，了解灾情，实施救助。
对民户的诉灾时间，宋朝有明确限制。太祖开宝三年(970)，“诏民诉水旱灾伤者，夏不得过四月，秋不得过七月。”（注：李焘：《续资治通鉴长编》卷11，太祖开宝三年七月壬寅。）太宗时更明确规定：“夏以四月三十日，秋以八月三十日为限。自此遂为定制。”（注：王栐：《燕翼诒谋录》卷4，文渊阁四库全书本。）南宋孝宗时亦规定：“诸官私田灾伤，夏田以四月，秋田以七月，水田以八月，听经县陈诉，至月终止。若应诉月，并次两月过润者，各展半月。诉在限外，不得受理（非时灾伤者，不拘月份，自被灾伤后，限一月止。）”（注：董煟：《救荒活民书》卷2《今具旱伤敕令格式下项·淳熙令》，丛书集成初编本（以下此书不再注版本）。）不过后来，由于臣僚奏请晚禾成熟较晚，并且各地具体情况不同，使得民户诉灾日期推迟半月。这点董煟在《救荒活民书》中讲的很清楚：“在法陈诉旱伤之限，至八月终止，诉在限外，不得受理。昨来臣僚奏请：晚禾成熟，乃在八月之后，今旱有浅深，得雨之处，有早晚不同，乞宽期限。得旨展半月。”（注：董煟：《救荒活民书》卷2《检旱》、《义仓》。）
不过，宋朝尽管有诉灾的期限规定，但一方面由于灾情有时紧急，救助灾民要紧，另一方面，有些灾户不知具体规定，因而在救灾过程中，根据实际情况，还是有所变通的。如熙宁七年(1074)八月，神宗诏河北东路转运司：“灾伤之民，失于披诉者，特与限外接状检放。”（注：李焘：《续资治通鉴长编》卷255，神宗熙宁七年八月癸巳。）元祐元年(1086)三月二十六日，哲宗诏：“府界并诸路提点刑狱司体访州县灾伤，即不限放税分数及有无披诉，以义仓及常平米斛速行赈济，无致流移。”（注：徐松辑：《宋会要辑稿·食货》68之42，中华书局影印本，1957年版。）崇宁三年(1104)十月十四日，徽宗诏：“两浙杭、越、温、婺州秋苗不收，人户失于披诉，并量与检放。其孤贫不济人户，仰提举司广行赈济，如物价增长，即速以常平米平价出粜。”（注：徐松辑：《宋会要辑稿·食货》68之49，中华书局影印本，1957年版。）政和三年(1113)正月二十日，尚书省言：“检会近降赦恩，访闻开德府清丰县去年六月七日曾被人户，其间有不知条限，致被（披）诉不及，可令所司勘会诣实，特与依检放灾伤人户减免均籴指挥施行。”（注：徐松辑：《宋会要辑稿·食货》59之9，中华书局影印本，1957年版。）有些官员也确实是这样做的，元祐元年(1086)三月二十六日，夔州路提举常平官傅传正言：“州军去年灾伤，放税分数不多，亦有全不申诉者，臣见民间困急，不敢坐视，已依灾伤及七分以上赈济，所有专辄之罪，谨自劾以闻。”哲宗诏“特放罪，仍候到阙日优与差遣。”（注：徐松辑：《宋会要辑稿·食货》68之42，中华书局影印本，1957年版。）这些都是灾户并未向官府诉灾，但仍然得到官府的救助，这样做的官员，并得到皇帝的奖励。有时民户受了灾，尽管没有向官府诉灾，官府仍不能增加这些民户的负担。如崇宁二年(1103)十月十四日，徽宗诏：“两浙杭、越、温、婺等州秋田不收，人户失于披诉，官司惮于阁放，又将积年欠负一例并行催纳，致人户渐至逃移，贼盗滋多，物价增长，细民不易。其官司并不申奏，显是提举、转运司施设不职，令本路提刑司体量闻奏，其积年租欠，如是下户灾伤，不以分数，并令倚阁。非灾伤户，分作五料催科。人户失于披诉，委是秋苗不熟，并量与检放。其孤贫不济户，仰提举司广行赈济，如物价增长，即速以常平米平价出粜。”（注：徐松辑：《宋会要辑稿·食货》59之9，中华书局影印本，1957年版。）
灾民诉灾时，“其所诉状，县录式晓示。又具二本，不得连名，如未检覆而改种者，并量留根查，以备检视（不愿作灾伤者听）”（注：董煟：《救荒活民书》卷2《今具旱伤敕令格式下项·淳熙令》，丛书集成初编本（以下此书不再注版本）。）。灾民诉灾格式及内容在《淳熙式》中有明确规定，具体如下：
敕诉灾伤状
某县某乡村姓名，今具本户灾伤如后：
一、户内元管田若干顷亩，某都计夏秋税若干，夏税某色若干，秋税某色若干（非已业田，依此别为开拆）。
一、今种到夏或秋某色田若干顷计
某色若干田系旱伤损（或损余灾伤处，随状言之）。
某色若干田苗色见存（如全损，亦言灾伤及见存田并每段开拆）。
右所诉田段，各立土埄牌子。如经差官检量，却与今状不同，先甘虚妄之罪，复此额不询。谨状年月日。（注：董煟：《救荒活民书》卷2《今具旱伤敕令格式下项·淳熙令》，丛书集成初编本（以下此书不再注版本）。）
对民户诉灾，官府要及时接受和处理，不然属违法行为，“诸县灾伤应诉而过时不受状，或抑遏者，徒二年，州及监司不觉察者，减三等。”（注：董煟：《救荒活民书》卷2《今具旱伤敕令格式下项·淳熙令》，丛书集成初编本（以下此书不再注版本）。）不过，宋朝尽管有诉灾的严格规定，但仍有地方不认真执行的。如仁宗时，就有“灾伤之民诉于转运司而不受”（注：李焘：《续资治通鉴长编》卷175，仁宗皇祐五年八月丁酉。）的情况，哲宗时，御使蔡蹈亦言：“臣窃见本台近日节次接过开封府东明县百姓六百九十八状，计一千八百五十九户，为陈论今岁夏旱，依条披诉灾伤，本县不为收受。……”（注：李焘：《续资治通鉴长编》卷493，哲宗绍圣四年十二月癸卯。）由此可见，宋朝在民户诉灾过程中，存在的问题还是不少的。
二 检放
检放包含两层含义：一是检查灾伤，二是确定放税分数。也就是说，灾情发生后，一方面检查灾情，另一方面根据灾情轻重，确定减免租税的工作就是检放。
宋朝当灾害发生后，地方官员要及时对灾情进行检查，确定受灾民户减免分数，然后政府才能实施救济。徽宗大观三年(1109)九月六日，诏：“东南路比闻例有灾伤，斛斗踊贵，可下诸路监司，仰依实检放秋苗数，仍依条推行赈济。”（注：徐松辑：《宋会要辑稿·食货》59之8，中华书局影印本，1957年版。）高宗绍兴三十一年(1161)八月二十四日，诏：“夔州路安抚、转运、常平司，将本路被水之人户多方存恤赈济，漂流居民舍屋，量行等第支给官钱。其淹损田亩合纳税租，依条检放。溺死之人，官为埋瘗。务要实惠，不得灭裂，仍各具知禀施行文状申尚书省。”（注：徐松辑：《宋会要辑稿·食货》59之37，中华书局影印本，1957年版。）孝宗隆兴元年(1163)六月十八日，诏：“两浙、江东下田伤水冲损庐舍，理宜宽恤，令逐路常平司行下州县，将被水人户疾速依条借贷，以备布种，将来见得损伤，即从实检放。其冲损庐舍之家，多方存恤、赈济、措置、安泊，毋令失所。”（注：徐松辑：《宋会要辑稿·食货》59之38，中华书局影印本，1957年版。）
州县对灾情的检放有一定的时间限制，一般从官司受状到公布结果，不超过四十天。对此，哲宗时户部曾言：“州县遇有灾伤，差官检放，乞自任受状至出榜，共不得过四十日。从之。”（注：李焘：《续资治通鉴长编》卷494，哲宗元符元年九月乙酉。）对在检放中出现不实的，要重新核验，如绍兴二十九年(1159)四月二十六日，高宗就诏：“绍兴府山阴县检放赈济不均去处，令浙东常平官再验合放实数申。其第四等以下不经赈济者，令遵节次已降指挥赈济施行。”（注：徐松辑：《宋会要辑稿·食货》68之61，中华书局影印本，1957年版。）
宋朝从官司受状，到遣官下乡检视，确定灾伤程度与放税分数，以及最后差官覆实等检放的一系列过程，在《淳熙令》中有详细的记述：“诸受诉灾伤状，限当日量伤灾多少。以元状差通判或幕职官（本州缺官即申转运司差），州给籍用印，限一日起发。仍同令佐同诣田所，躬亲先检见存苗亩，次检灾伤田改（段）。具所诣田所，检村及姓名、应放分数注籍，每五日一申州。其籍候检毕，缴申州，州以状对籍点检。自往受诉状，复通限四十日，具应放税租色额外分数榜示。元不曾布种者，不在放限，仍报县申州，州自受状。及检放毕，申所属监司检查。即检放有不当，监司选差邻州官复检（若非亲检次第，照依州委官法）。失检查者，提举刑狱司觉察究治。以上被差官，不许辞避。”（注：董煟：《救荒活民书》卷2《今具旱伤敕令格式下项·淳熙令》，丛书集成初编本（以下此书不再注版本）。）可见，宋代对检放的规则、程序还是有严格规定的，显示出对检放工作的重视。
不过检放过程中的弊端还是有的，有些官员在检放过程中往往走过场。孝宗乾道三年(1167)，臣僚言：“检视灾伤，官司未尝遵承，每差州县官到，随行征求皆有定例，然后择村瞳中近年瘠薄之田先往视之，名曰应破，又择今岁偶熟之处再往视之，责以妄讦，名曰伏熟，重为民困。望诏守臣选差练清强官公正考核，申饬监司严行按举，所差官污廉勤惰公正诬罔，悉仪以上闻。从之。”（注：留正：《皇宋中兴两朝圣政》卷46，乾道三年九月，宛委别藏影印本。）
三 抄札
抄札是灾情发生后，官府派人登记受灾人口情况，以备进行灾害赈济的工作。此项工作一般有县级官员、乡官和乡村保正等基层官员来进行和完成的。
宋朝灾害发生后，为搞清民户受灾程度，往往要派官员进行抄札，这是灾害救助前最后一道工作程序。这样的事例在宋代典籍中有很多，如熙宁九年(1076)，徽宗诏：“河东地寒，九月内许抄札不能自存之人，自十月一日起支米豆，至次年二月终住给。如额定米豆有剩，即尽数支至三月终。”（注：李焘：《续资治通鉴长编》卷279，神宗熙宁九年十二月乙未。）绍兴元年(1131)十月，越州城内着火，高宗诏：“越州城内遗火，延烧民舍屋不少，致贫民无处居止，仰三省行下本州，分委官仔细抄札。应实曾被火延烧下户每十人作一保，结罪保明，单甲姓名申尚书省，以凭支钱赈给。”（注：徐松辑：《宋会要辑稿·食货》59之22-23，中华书局影印本，1957年版。）绍兴三十一年(1161)正月二十六日，诏：“令逐州府差官抄札实贫乏之家，于见桩管常平钱米内，依临安府例赈济，分委有心力官俵散，务在实惠，不得减克，仍具支过钱米数目以闻。”（注：徐松辑：《宋会要辑稿·食货》68之61，中华书局影印本，1957年版。）淳熙十四年(1187)六月二十二日，臣僚言：“临安府宝莲山居民遗火，延烧屋宇及毁拆间架无虑五、七百家，其家多是浮食细民，顿丧生理，狼狈失所，况当盛暑，老幼暴露，卒未着业，委实可悯。乞令临安府抄札烧毁人户姓名，计其口累实数，优支钱米赈济，多方存恤。从之。”（注：徐松辑：《宋会要辑稿·食货》58之17，中华书局影印本，1957年版。）嘉定八年(1215)十月二十五日，湖南提举司言：“本司昨缘本路州县自今年三月以来，阴雨连绵，细民艰于求趁，寻委官抄札在城内外委的贫乏不易缺食细民，各支给常平米斛赈济。及下诸州军县，审度城市乡村有无缺米、价直增长、细民艰食去处，即约度支拨常平义仓米斛，委官措置接续赈粜。抄札被水人口，计口大人日支一升，小儿减半支给常平米斛赈济，及委官置场，照市直与减价钱赈粜，拘收价钱，候秋成籴填元数。”（注：徐松辑：《宋会要辑稿·食货》68之107，中华书局影印本，1957年版。）
宋朝对民户抄札亦有时间限制，一般应在十月之前完成。由于宋代早禾六月收成，中禾七月收成，晚禾八月收成，民户一旦受灾，要进行检放和抄札，在检放与抄札过程中，有时往往会出现问题，需要重新检放和抄札，这样以来，待官府实施救助时，往往要拖到十二月份，这时民户已经缺食近四个月了。因此，嘉泰元年(1201)，就有臣僚指出：“如有灾伤州县，委本路常平使者先次措置合用米斛，日下多置场分，先于普粜，拘钱入官，以备收粜。（东）西分头多委检放抄札官，限十月内须管一切了毕，不得迁延，及不得漏滥，务要全活民命，免致流殍。”（注：徐松辑：《宋会要辑稿·食货》58之24，中华书局影印本，1957年版。）并得到宁宗的同意。抄札完毕，标志着灾害救助的前期工作结束，接下来就是具体的救助活动了。
宋朝通过诉灾、检放和抄札这三道灾害救助程序，使官府较好地掌握了灾害发生的实际情况，为下一步采取具体的救助步骤创造了条件，但在具体实施过程中，也存在种种弊端。正如董煟所说：“赈济之弊如麻。抄札之时，里正乞觅，强梁者得之，善弱者不得也；附近者得之，远僻者不得也；胥吏里正之所厚者得之，鳏寡孤独疾病无告者未必得也。赈或已是深冬，官司疑之，又令覆实，使饥民自备糇粮，数赴点集，空手而归，困踏于风霜凛冽之时，甚非古人视民如伤之意。”（注：董煟：《救荒活民书》卷2《检旱》、《义仓》。）尽管在宋朝灾害的救助过程中，存在这样或那样的问题，有时甚至问题还十分严重，但通过诉灾、检放和抄札这一系列灾害救助程序的实施，确为政府掌握灾情，起到了很重要的作用，其功劳和作用还是值得肯定的。
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