北宋荒政的发展与变化

作者简介：李华瑞，首都师范大学历史学院教授（北京10089）。

文章出处：《文史哲》，2010年第6期。

摘要：北宋的救荒措施及仓廪制度集汉唐以来之大成。儒家荒政思想在北宋中期始得到朝野士人的重视和实践，王安石变法既是一场自上而下的社会变革运动，也是我国历史上统治阶级利用国家政权第一次全面推进荒政的有益尝试。北宋初期以来所实施的募饥民隶军籍、宽减饥民“强盗”死罪、推广“劝分”救荒，以及中后期不断改进的社会救济制度，对缓和当时的社会矛盾起了积极的作用，也是宋代文明进步的重要表现。

关键词：北宋；荒政；王安石新法；社会救济

“荒政”一词，最早出自儒家经典。它有两个含义：一是荒废政事，一是救荒之政。前者见于《尚书·周书·周官》中的“怠忽荒政”，疏家释曰：“虑怠惰忽略，不能恪勤，则荒废政事。”（1）后者则见于《周礼·地官司徒·大司徒》：“以荒政十有二聚万民。”（2）从《周礼》所示的荒政内容来看，实际上就是儒家倡导“仁政”的一种翻版或诠释。尽管“荒政”一词出现甚早，先秦至宋代以前历代官府在救荒之政方面也有诸多建树，但是，诚如南宋学者吕祖谦在《历代制度详说·荒政》和董煟在《救荒活民书》中的较为系统的梳理和总结所言，广泛使用“荒政”指称官府救荒的行为、政策和措施，则是出现在北宋的中期以后，乃至影响到了王安石变法。及至南宋，随着理学的发展和朱熹大力倡导推行“荒政”，“荒政”在国家大政方针中的地位，更得到了空前的提升，并对后世产生了重大影响。

一

    北宋建立在唐末五代的乱世之后，宋代统治者为了长治久安，在革除唐末五代种种弊端和积极发展经济文化的同时，把救荒之政放在了十分重要的位置来对待，“水旱、蝗螟、饥疫之灾，治世所不能免，然必有以待之”，“宋之为治，一本于仁厚，凡振贫恤患之意，视前代尤为切至”（3）。宋太祖建隆三年（９６２），扬州、泗州发生了灾荒，户部郎中沈义伦在出使吴越的归途中，就上书建议：“扬、泗饥民多死，郡中军储尚有余万斛，倘以贷民，至秋收新粟，公私俱利。”有人反对：“若来岁不稔，孰任其咎？”沈义伦坚持说：“国家以廩粟济民，自当召和气致丰年，宁忧水旱邪？此当断自宸衷。”（4）宋太祖采纳了沈义伦的意见，专门遣使开“军储”赈贷扬州、泗州两地饥民。乾德元年（９６３）三月，宋廷又专门下诏，下令在各县建立备荒的义仓，诏书说：“多事之后，义仓尽废，岁或少歉，失于预备，宜令诸州于属县各置义仓，自今官中所收二税，每石别输一斗，贮之以备凶歉，给与民人。”（5）这道诏令虽然只执行了四年，就因为劳扰而停废，但它是有宋一代恢复汉唐仓廪救荒的最初尝试，从中也可以看出宋太祖在百废待兴的开国伊始，仍然十分重视对救荒之政的建设。

    宋太宗同样如此。雍熙二年（９８５），宋太宗就曾对宰相训令说：“国家以百姓为本，百姓以食为命，故知储蓄最为急务。昨江南灾旱甚，亟遣使振贷，果无流亡盗贼之患，若非积聚，何以救之？”（6）端拱二年（９８９），开封以及河南、河北同时发生大旱，宋太宗“以岁旱减膳，遍走群望，皆弗应。是夕，手诏赐宰相赵普等曰：‘万方有罪，罪在朕躬。自星文变见以来，久愆雨雪。朕为人父母，心不遑宁，直以身为牺牲，焚于烈火，亦足以答谢天谴。当与卿等审刑政之阙失，念稼穑之艰难，恤物安民，庶祈眷佑。’”（7）淳化二年（９９１），河北、京东等地旱蝗，宋太宗又手诏吕蒙正等曰：“元元何罪！天谴如是，盖朕不德之所致也。卿等当于文德殿前筑一台，朕将暴露其上，三日不雨，卿等共焚朕以答天谴。”（8）宋太宗上述两次要以投火自焚的方式来答谢天谴，祈求消弭灾荒，尽管都难免有政治作秀之嫌，但在唯我独尊的皇权时代，这样做已经是非常的难能可贵了，它毕竟表现了宋太宗对消弭灾荒的认真关切态度。正因为如此，在宋太宗时期，宋代的荒政又取得了长足的进步，史书记载说：“太宗恭俭仁爱，谆谆劝民务农重谷，毋或妄费。是时惠民所积，不为无备，又置常平仓，乘时增籴，唯恐其不足。真宗继之，益务行养民之政，于是推广淳化之制，而常平、惠民仓殆遍天下矣。”（9）对此，南宋学者董煟也评论说：“汉之常平止立于北边，李唐之时亦不及于江淮以南，本朝常平之法遍天下，盖非汉唐之所能及也。”

    体恤下情，关心民瘼，重视人的生命价值。这是北宋前期统治者救荒之政的一大特点和突出亮点。乾德元年（９６３）四月，宋太祖就下令“诏诸州长吏视民田旱甚者，则蠲其租，不俟报”。董煟对照他所处时代的现实（南宋宁宗嘉泰年间）情况，比较说：“臣见今时州县或遇灾伤两次，差官检覆，使生民先被骚扰之苦，然后量减租入之数，所得几不偿所费矣。”因此对宋太祖的做法甚为推崇，倡议：“宜以乾德之诏为法。”至道二年（９９６），宋太宗“诏官仓发粟数十万石，贷京畿及内郡民为种”，有司言请量留以供国马，宋太宗回答说：“民田无种不能尽地利，且竭廩以给之，国马以刍稾可矣。”董煟评论此事说：“厩焚，子退朝曰：伤人乎？不问马。孟子曰：厩有肥马，民有饥色，野有饿莩，此率兽而食人也。圣人、贵人贱物如此。饥荒之年，其忍以菽粟给马哉？”又，大中祥符年间，澶州的地方官上奏建议：“民诉水旱二十亩以下求蠲租者，所伤不多，望勿受其诉。”宋真宗批示说：“若此贫民田少者常不及矣，朕以灾沴蠲租正为贫民下户，岂以多少为限耶，独虑诸州不晓此意，当遍戒之。”对此，董煟评论说：“自田制坏而兼并之法行，贫民下户极多，而中产之家赈贷之所不及，一遇水旱，狼狈无策，只有流离饿莩耳。今真宗以灾沴蠲租正为贫民下户，此非圣谟宏远，灼见闾阎之病乎！？”（10）董煟上述的评论，中肯而有见地。

    宋太祖、太宗时期对后世救荒之政产生较大影响的政策，还有如下几项：

其一，募饥民、流民隶军籍。这是宋初以来的重要荒政措施，宋人邵博在《邵氏闻见后录》中记载道：“太祖既定天下，尝令赵普等二三大臣，陈当今已施行、可利及后世者。普等历言大政数十。太祖俾更言其上者，普等历毕思虑，无以言，因以为请。太祖曰：‘吾家之事，唯养兵可为百代之利，盖凶年饥岁，有叛民而无叛兵，不幸乐岁变生，有叛兵而无叛民。”（11）这项政策，一直为宋太祖之后宋代诸朝奉为圭臬传承不怠。范仲淹、王安石等人在庆历新政和熙宁变法时，都曾想改革因无节制募兵而造成的冗兵、冗费弊政，均遭到宋朝最高统治者的反对而未果。所以邵博说：“予谓议者以本朝养兵为大费，欲复寓兵于农之法，书生之见，可言而不可用者哉。”元符三年（１１００），晁以道说：“行之至今百四十有一年矣。”（12）南宋时期，这一政策仍被延续，宋孝宗时张栻推荐吴儆入朝召对，首陈恢复大计，他在《论募兵》中就发展了宋太祖的养兵思想，他说：“臣闻饥岁莫急于防民之盗，而防盗莫先于募民为兵。盖饥困之民不能为盗，而或至于相率而蚁聚者，必有以倡之闾里之间，桀黠强悍之人不事生业，而其智与力足以为暴者，皆盗之倡也。因其饥困之际，重其衣食之资，募以为兵则其势宜乐从。桀黠强悍之人，既已衣食于县官而驯制之，则饥民虽欲为盗，谁与倡之？是上可以足兵之用，下可以去民之盗，一举而两得之，孰有便于此者。”（13）

其二，宽减饥民“强盗”死罪。按宋朝法律，“因饥持杖劫家藏粟，止诛为首者，余悉以减死论”。淳化五年（９９４），蔡州饥民多相率持棒投券富家，取其粟，坐强盗弃市者甚众，张渚等三百一十八人皆犯死罪。当时知州张荣、推官江嗣宗共议，取其为首者杖脊，余悉从杖，并以其事上报朝廷。宋太宗“下诏褒之，令本州大发廪振饥民，遣使分诣诸道巡抚”。宋太宗还专门训令所遣使臣说：“彼皆平民，因饥取糇粮，以图活命尔。若其情非巨蠧，悉为末减，不可从强盗之科。其凶狠难制为患闾里者，可便宜从事。”于是全活者甚众（14）。宋真宗咸平元年（９９８），“时京兆府言：‘本府谷贵，民多持杖发窖藏，合从强盗法。察其情本止为艰食，请自今犯者特贷死，徒罪减等，俟麦登仍旧。’从之”（15）。《宋史·刑法志》亦载：宋仁宗天圣初年，“有司尝奏盗劫米伤主，仁宗曰：‘饥劫米可哀，盗伤主可疾。虽然，无知迫于食不足耳。’命贷之”（16）。宋仁宗天圣三年（１０２５），又“诏陕西灾伤州军，持仗劫人仓廪，非伤主者减死，刺配邻州牢城，非首谋者又减一等，仍令长吏密以诏书从事。自是，诸路灾伤，即降下有司敕，而民饥盗取谷食，多蒙矜减，赖以全活者甚众”（17）。对于这项政策，部分士大夫持有反对意见，史书记载：“帝尝御迩英阁经筵，讲《周礼》‘大荒大札，薄征缓刑’。杨安国曰：‘缓刑者，乃过误之民耳，当岁歉则赦之，悯其穷也。今众持兵杖劫粮廩，一切宽之，恐不足以禁奸。’帝曰：‘不然，天下皆吾赤子也。一遇饥馑，州县不能振恤，饥莩所迫，遂至为盗，又捕而杀之，不亦甚乎？’”（18）

其三，募富民出钱粟，酬以官爵，推广“劝分”救荒。淳化五年（９９４）正月，许多州县发生水灾，宋太宗于是下诏“许有物力户及职员等情愿自将斛 充助官中赈贷”，并明确规定：“当与等第恩泽酬奖：一千石赐爵一级，二千石与本州助教，三千石与本州文学，四千石试大理评事、三班借职，五千石与出身奉职，七千石与别驾，不签书本州公事，一万石与殿直、太祝。”（19）真宗大中祥符九年（１０１６）九月，宋真宗也下诏：各受灾的地方州军，“有以私廩振贫民者”，“二千石与摄助教，三千石与大郡助教，五千石至八千石第授本州文学、司马、长史、别驾” （20）。从总体上看，这一政策，在北宋时期，主要是作为官府赈灾的辅助性和补充性的措施之一，到了南宋中后期，更发展成了官府赈灾不可或缺而备受依赖的主要救荒措施。

宋仁宗、英宗统治时期，在经济文化高度发展的同时，社会矛盾趋向尖锐，自然灾害也频频发生。但这一时期的救荒之政，同样得到了传统史家们的好评。马端临就在《文献通考》中，对宋仁宗、英宗朝的救荒政策及措施，作过如下概括的叙述：

仁宗、英宗一遇灾变，则避朝变服、损膳彻乐、恐懼修省，见于颜色，恻怛哀矜，形于诏令，其德厚矣。灾之所被，必发仓廩振贷，或平价以粜，不足则转漕他路粟以给；又不足则诱富人入粟，秩以官爵，灾甚则出内藏，或奉宸库金帛，或鬻祠部度僧牒。东南则留发运司岁漕米，或数十万或百万石济之。赋租之未入，入未备者，或纵不取，或寡取之，或倚格，以须丰年。宽逋负、休力役，赋入之有支移折变者省之，应给蚕盐若和籴及科率追呼不急妨农者罢之。薄关市之征，鬻牛者免算，利有可与民共者不禁，水乡则蠲蒲鱼果蓏之税，民流亡者关津毋责渡钱，过京师者分遣官诸城门振以米，所至舍以官第为淖靡食之。或赋以闲田，或听隶军籍，老幼不能自存者，听官司收养。因饥疫若厌溺死者，官为瘗埋祭之，厌溺死者加赐其家钱粟；蝗为害则募民捕，以钱若粟易之，蝗子一升至易菽粟三升或五升，下诏州郡戒长吏存拊其民，缓缧系、省刑罚，饥民劫囷窖者薄其罪，且以戒监司俾察官吏之老疾，罢愞不任职者，间遣内侍存问，灾甚则遣使安抚。其前后所施大略如此。（21）

元代史臣在《宋史》中也有类似的高度评价：

庆历初，诏天下复立义仓。嘉祐二年，又诏天下置广惠仓，使老幼贫疾者皆有所养。累朝相承，其虑于民也既周，其施于民也益厚。…… 若是之政，不可悉书，故于先王救荒之法为略具焉。（22）

这两段概述，虽然字里行间不免有溢美之词，但也基本上反映了当时救荒之政的基本特色。宋仁宗、英宗时期，救荒之政出现新的变化，这就是随着儒学复兴运动的高涨和士大夫在政治上的崛起，儒学经典中的《易经》、《春秋》、《周礼》等受到了特别的重视。士大夫们在推进政府救灾救荒之时，往往在其奏疏中，以《周礼》等儒家经典中的荒政思想，作为阐述自己观点的理论基础。如司马光的《论荒政上殿札子》就说：“臣窃闻淮南、两浙今岁水灾，民多乏食，往往群辈相聚，操执兵仗，……盖由所司榷之太急，故抵冒为奸，臣闻《周礼》以荒政十有二聚民，近者朝廷略以施行，惟舍禁、除盗贼二者似未留意。”（23）《言除盗札子》（治平元年十月十日上）也说：“臣窃闻降勅下京东、京西灾伤州军，如人户委是家贫，偷盗斛斗，因而盗财者，与减等断放，未知虚的。若果如此，深为不便。臣闻《周礼》荒政十有二，散利、薄征、缓刑、弛力、舍禁、去几，率皆推宽大之恩，以利于民，独于盗贼愈更严急。”（24）李觏的《刑禁第六》亦然，他说：“狱市不可以不治，奸人不可以不禁。大司徒‘以荒政十有二聚万民’。其三曰‘缓刑’；而十有二曰‘除盗贼’。是救饥之政虽则缓刑，至于盗贼，不可不急其刑以除之也。”（25）又如前揭杨安国、司马光以《周礼》荒政“除盗贼”为据反对宋廷宽减饥民为盗的政策等等。

儒家的荒政思想，由此受到了宋廷空前的重视和传播。一个比较明显的标志，就是“荒政”一词，首次正式地出现在了宋廷的诏令当中，见于宋仁宗的《约束提转赈济诏》：“探荒政之前典，能究心于事。”（26）绍圣四年（１０９７），宋廷更明确地下诏“两浙路转运、常平司应荒政并举行及预那移廩粟”（27）。更为重要的是，儒家的荒政思想随之就被直接地贯穿于宋神宗朝的王安石变法之中。

二

宋神宗起用王安石主持变法，这是北宋历史上的一件大事。王安石变法，既是当时最高统治者为改变长期积弱不振国势、缓和社会矛盾进行的一场政治自救运动，也是一场士大夫们欲实践其回到三代政治理想的社会变革运动。王安石的政治思想，就是深受孔、孟以来儒家正统派的影响，特别是推崇孟子的“仁政”思想。众所周知，宋神宗熙宁八年（１０７５）颁行的《三经新义》，就是王安石进行变法十分重要的理论基石。对此，四库馆臣以为：《三经新义》“皆本王安石经说，三经：《书》、《诗》、《周礼》也”，“然则三经义中，惟《周礼》为安石手著矣”（28）。王安石变法失败后，说王安石以《周礼》乱宋，也是历代批评王安石的学人所共同持有的一个观点。可以说，王安石新法中的青苗法、免役法、方田均税法、农田水利法、保甲法等新法措施，就是对《周礼》散利、薄征、弛力、缓刑、除盗贼等救荒之政的新发展。因此也可以说：王安石变法，是把汉唐以来以临灾救济和时断时续的常平、义仓等为主要内容的救荒之政，首次提高到了作为国家大政方针重要组成部分的新阶段。

青苗法，也称常平法，是对宋初建立的常平仓制度的改革。宋代的常平仓，始建于景德三年（１００６）正月，“始置常平仓也。先是，言事者以为水旱灾沴，有备无患，古有常平仓，今可复置。请于京东西、河东、陕西、江淮、两浙计户口多少，量留上供钱，自千贯至二万贯，令转运使每州择清干官主之。专委司农寺总领，三司无得辄用。每岁夏秋，准市估加钱收籴，贵则减价出粜，俟十年有增羡，则以本钱还三司。诏三司集议，请如所奏，而缘边不增置。于是，司农官吏创廨舍，藏籍帐，度支别置常平仓案。大率万户岁余万石，止于五万石，或三年以上不经粜，则回充粮廩，别以新粟补之。其后，又诏灾伤州军粜粟，斗勿过百钱”（29）。常平仓，司马光称其为“三代之良法也”，所谓：“常平仓法，以丰岁谷贱伤农，故官中比在市添价收籴，使蓄积之家无由抑塞农夫，须令贱粜。凶岁谷贵伤民，故官中比在市减价出粜，使蓄积之家无由邀勒贫民，须令贵籴。物价常平，公私两利。”（30）

但是，常平仓从建立至宋仁宗朝，已经出现了愈来愈多的种种弊端，其积极作用并不能充分发挥。对此，李觏曾作过专门的论述，认为“其所未至，则有三焉”：其一，数少之弊：“一郡之籴不过数千万，其余毕入于贾人。至春当粜，寡出之，则不足于饥也，多出之，则可计日而尽也。于是贾人深藏而待其尽，尽则权归于贾人矣。”其二，道远之弊：“仓储之建，皆在郡治，县之远者，或数百里，其贫民多籴则无资，少籴则非可，朝行而暮归也，故终弗得而食之矣。”其三，吏奸之弊：“举掌之人，政或以贿，概量不均，行滥时有。及其出也，或减焉、或杂焉，名曰裁价，实则贵矣。”（31）枢密直学士杜衍亦曾批评说：“常平仓制度不立，有名而无实”，“今豪姓蓄贾，乘时贱收，而拙业之人，旋致罄竭。水旱则稽伏而不出，须其翔踊以牟厚利；而农民贵籴。九谷散于穰岁，百姓困于凶年，虽劝课官家至日见，亦奚益于事哉”。不特如此，常平仓所储的钱谷，又常常被以“供军为名而假借”（32），致使仓空本竭。神宗熙宁二年（１０６９）九月，制置三司条例司就有臣僚指出：“比年灾伤，赈贷多出省仓……此朝廷所以难于施惠，而凶年百姓或不被上之德泽也。”（33）遂颁行青苗法，规定：

今诸路常平广惠仓略计千五百万以上贯石，敛散之法未得其宜，故为人之利未博，以致更出省仓赈贷。今欲以常平广惠仓见在斛斗，遇贵量减市价［出］粜，遇贱量增市价［收］籴，其可以计会转运司用苗税及钱斛就便转易者，亦许兑换。仍以见钱依陕西青苗钱例，取民情愿预给，令随税输纳斛斗，［半为夏料，半为秋料］，内有愿给本色，或纳时价贵愿纳钱［者］，皆许从便，［务在优民］。如遇灾伤，亦许于次料收熟日纳钱。［若此行之］，非惟足以待凶荒之患，又民既受贷，则于田作之时，不患厥食，因可选官劝诱，令兴水土之利，则四方田事自加修益。……常平广惠之物，收藏积滞，必待年歉物贵然后出粜，而所及者大抵城市游手之人而已。今通一路之有无，贵贱发敛，以广蓄积、平物价，使农人有以赴时趋事，而兼并不得乘其急。（34）

青苗法具体的做法是：其一，官府将常平广惠仓现有的一千五百万贯石粮米，由各路转运司兑换为现钱，而以现钱普遍借贷给城乡居民。其二，为了有效地推行青苗法，各路设常平官专司其事，全国共设四十一员。各州还置常平案，由通判一级官员担任，负责转移出纳事宜；在各县，则由县令、佐直督率耆、户长，管理借贷。其三，借贷遵循民户自愿的原则，借贷钱、粮可以互折，但不许亏蚀官本。民户每年在正月、五月分夏秋两次借贷，并随夏秋二税缴纳贷款，即在五月、十月前。遇有荒灾，则于下次收成之时归还。归还之时，除所借原额之外，还得缴纳百分之二十的利息。一年两次贷款，故利息率实际上是百分之四十（35）。

农田水利法，或称《农田利害条约》，颁行于熙宁二年（１０６９）的十一月。这项新法，主要是鼓励各地开垦荒田，建立堤防，修筑圩岸，兴修水利。这些水利工程，主要由受益人户按照户等的高下，出资兴修。如若“工役浩大，民力不能给者”，允许受益人户“于常平广惠仓系官钱斛内，连状借贷支用。仍依青苗例，作两限或三限送纳。如是系官钱斛支借不足，亦许州县劝谕物力人出钱借贷，依例出息，官为置簿及催理。诸色人能出财力、纠众户、创修兴复农田水利，经久便民，当议随功利多少酬奖。其出财颇多兴利至大者，即量才录用”（36）。在王安石的大力倡导之下，一时间在朝野上下形成了“四方争言农田水利”的高潮。

保甲法，颁行于熙宁三年（１０７０）的十二月。此法规定：“凡十家为一保，选主户有［材干］心力者一人为保长。五十家为一大保，选主户最有心力及物力最高者一人为大保长。十大保为一都保，仍选主户最有行止、心力材勇为众所伏及物力最高者为都副保正。”施行保甲法，目的主要有两个：一是寓兵于农，逐步替代募兵制。二是维护地方治安，即“每一大保逐夜轮差五人于保内往来巡警，遇有贼盗，画时声鼓告报，大保长以下同保人户即时前去救应追捕”，“同保内有犯强窃盗、杀人放火、强奸、略人、传习妖教、造畜蛊毒，知而不告，并依从伍保法科罪”（37）。由于“兵农合一”触犯到了宋代的祖宗家法，没有能够得到宋神宗的大力支持，保甲法的功效，主要在于后者。

方田均税法，颁行于熙宁五年（１９７２）的八月。此法分为方田和均税两个部分，规定：官府于每年九月丈量土地，以东南西北各千步为一“方”，计四十一顷六十六亩多。依据方、庄账籍，检验土地的肥瘠，分为五等，确定税额。同时，各县以原有的税数为定额，禁止使用合零就整等手段超过此额。荒地归耕佃之家所有，不再追查。瘠卤不毛之地，也允许占有佃种。方田均税法，主要是为了改变“天下之税，割移逃徙，多或不均”（38）的状况而制定的。

免役法，又称募役法。此法从熙宁二年（１０６９）开始酝酿，到熙宁四年（１０７１）十月方正式颁行，神宗诏曰：“天下土俗不同，役重轻不一，民贫富不等；县大民庶而富，输钱少易募，僻而贫、输多难招。然大县事众役烦，募直故多；县僻事简役少，募直亦寡。以一州一县之力供一州一县之费，以一路之力供一路之费，诸路从所便为法。凡当第人户以等第出钱，名‘免役钱’。其坊郭等第户及未成丁、单丁、女户、寺观、品官之家旧无色役出钱者，名‘助役钱’。凡敷钱先视州若县应用雇直多少，而随户等均取。雇直既已足用，又率其数增取二分，以备水旱欠阁。虽增，毋得过二分，谓之‘免役宽剩钱’。”（39）免役法的实施，希望达到的目的是：“所宽优者村乡朴蠢不能自达之穷甿，所裁取者乃仕宦并兼能致人语之豪户。”

总括而言，若从救荒之政的角度考察，王安石变法的终极目的，是为了培育农民抵御自然灾害的能力，和建立合理的社会救济制度。“救荒之政”从而被赋予了新的时代内容，即将摧抑兼并与救荒之政紧密地联系起来，“凡所以使之有丰而无凶，损有余以补不足，皆王政之纲也”（40）。青苗法条令中的“［是］亦先王散惠兴利以为耕敛补助，裒多补寡而抑民豪夺之意也”，“非惟足以待凶荒之患”，就都表达出了这层的含义。元丰五年（１０８２），宋神宗在殿试进士策问中，亦表达了这层含义：

朕闻王道之始，必本于农，故为之常平之政，使仓廪之积，农夫得以取其陈。为之免役之法，使官府之徭耕者，无或妨其力。然天下之民犹且力本者寡，趋末者众，一遇水旱之灾，则强者散而之四方，弱者转而蹈沟壑。朕甚悯焉，永惟所以强本抑末之道，而未得其方也。呜呼！井田废而为阡陌，疆理之法不可复讲矣，口分世业之田坏而为兼并，限田之令不可复行矣，然则率市廛之民，归南亩之业，使天下游手者寡，土著者固，丰年足以乐室家，凶岁有以御冻馁，子大夫以为何道而能臻此乎？（41）

宋代的科举考试，往往关乎国家的大政方针，神宗元丰五年（１０８２）的殿试策问，实乃是荒政日益受到宋朝最高统治集团高度重视的重要标识。这一殿试策问，较深刻地揭示出了“天下之民犹且力本者寡，趋末者众，一遇水旱之灾，则强者散而之四方，弱者转而蹈沟壑”的社会根源，就在于唐代中叶以降土地制度发生了根本性的变化，“口分世业之田坏而为兼并，限田之令不可复行矣”。也就是说，土地占有的不公，既是贫富分化的根源，也是救荒之政不能有效实施的根源。所以，摧抑兼并，“损有余以补不足”，就成为王安石、宋神宗，乃至北宋中后期及南宋救荒之政的主要内容。

王安石新法颁行之后，由于触犯了官僚、皇室、豪强兼并势力的既得利益，因而新法受到了朝野许多士大夫们的反对，变法派与反变法派之间围绕着新法的斗争，异常尖锐激烈。与此同时，每项新法在推行之后，新法本身也都会产生一些或大或小的弊端，有的是因变法派自己改变了初衷，有的是因执行新法出现了偏差。尽管如此，从总体来看，新法还是部分地收到了预期的效果。

以方田均税法为例，从熙宁五年（１０７２）八月颁布，至元丰八年（１０８５）十月废止，官府已经在开封府界、河北、陕西、河东、京东等五路，共清丈了田地２４８４３４９顷，约占当时全国征税田亩的百分之五十四。农田水利法推行七年后，据统计，全国共兴修水利工程１０７９３处，水利田３６万余顷，疏浚河汊、湖港之类不计其数，成就也相当可观。

又如青苗法。南宋初期，孙觌就曾提到其所取得的成效，“臣伏见神宗皇帝修讲常平之政，置提举官行其法于天下，尔时钱谷充斥府州，大县至百万，小县犹六七十万贯，朽粟陈不可胜校。臣又闻役法初行，取宽剩钱不得过二分，以备水旱。至元丰八年，计所积有三千余万贯石。元祐二年，京东转运使范纯粹欲以此钱米买田，举行熙宁给田募役如边郡招弓箭手之法，是时宽剩钱米尚有此数，则常平之所积天下不可胜校，可见矣”（42）。值得注意的是，青苗法实施后，虽然原常平仓的平籴功能，被借贷所替代，但是常平仓原来的赈济功能，不仅没有被削弱，而且因府库仓廪的充实和新的措施的实施，得到了进一步的加强。

首先，是青苗法对农田水利事业发展的推动，把临灾救济与灾后重建紧密结合在一起的方法，为救荒之政另辟了新的途径。这就是：在兴修水利、垦辟荒田的地方，官府贷予的青苗钱归还限期和年息，都可以享受到优惠的政策，缴还限期可延至一年至二年，年息只收百分之十。在若干遭受灾荒的地区，则将三五万贯石乃至十万贯石的常平钱谷，赈济饥饿的贫民，使他们兴修水利，如熙宁六年（１０７３）六月，中书门下即言：“检正刑房公事沈括状，乞今后灾伤年分，如大段饥歉，更合赈救者，并须预具合修农田水利二役人夫数目及召募每夫工直申奏当议，特赐常平仓斛钱召募阙食人户，从下项约束兴修，如是灾伤本处，不依 条赈济，并委司农寺点检察举。从之。”（43）当时许多受灾的地区，如淮南、京东、两浙一带，都是在这种办法下，减轻了灾情的危害。当地那些积年湮塞了的陂湖河港，在受灾农民的紧张劳动下，同时也得到了修浚（44），堪称一举两得。

其次，常平钱直接用于赈贷或赈济。实施之初，青苗法就明确规定：在出售原常平仓本钱的时候，必须留有一定的数量来用于赈济。熙宁三年（１０７０）五月丁未，“诏青苗钱委诸路转运、开封府界提点、提举司，毎年相度留钱谷，以备非时赈济岀粜”（45）。这一规定，在后来实施过程中，得到了较严格的贯彻执行。因此，随着常平钱数量的增加，其赈济的功能亦得到了加强。例如：宋廷于熙宁四年（１０７１）的正月，“诏鬻天下广惠仓田为三路及京东常平本，其当赈济，即以广惠、常平等仓所贮粟麦给之”（46）；熙宁五年（１０７２）二月，“赐两浙转运司常平谷十万石，赈济浙西水灾州军，仍募贫民兴修水利”（47）；熙宁六年（１０７３）五月，“诏出常平钱万缗，赈贷延州诸县阙乏户” （48）；同年十月，“赐江南东路常平米七万石，赈济灾疫”（49）；熙宁七年（１０７４）冬十月，“诏两浙西路提举司出米三万石，赈济常、润州灾伤”，“癸巳，诏赐淮南路常平米二万石下淮南西路提举司，易饥民所撅蝗种；又赐五万石下河北东路提点刑狱司，赈济流民，许出粜，仍先于常平仓拨见钱赈济”（50）；熙宁八年（１０７５）三月，“赐两浙路常平米二万石，赈济润州饥民”（51）；元丰元年（１０７８）闰正月，“又诏河北路以常平米赈济饥民”（52），等等。

在充分估计宋神宗、王安石变法时期对荒政实施取得巨大效果的同时，也应该对这一时期滥用公权力强行推行青苗法、免役法、农田水利法等所造成的危害也要有足够的认识。像青苗法中摊派、配额式的借贷、免役法向本不承担差役的民户征钱、农田水利法中的某些急功近利行为，都在不同程度上使本欲救民、济民的好政策、好措施变为被救助对象的负担，甚至走向反面。

三

元丰八年三月，宋神宗病逝，他十岁的幼子赵煦嗣位，是为哲宗，由宋英宗皇后高氏以太皇太后的身份处理军国大事。高太后起用反变法派代表人物司马光等执政，王安石新法很快遭到反变法派的废除，已经被废止的旧常平法、差役法等随之恢复，号称“元祐更化”。元祐八年（１０９３），高太后病逝，宋哲宗亲政，又恢复和继承了宋神宗时期的政治路线，名为“绍述”。绍圣元年（１０９４），颁行《常平、免役敕令》(53)；元符元年（１０９８），再度“以常平、免役、农田、水利、保甲，类著其法，总为一书”，名《常平、免役敕令》，颁行全国(54)。

在宋哲宗统治的后期，各项新法虽稍有变动，基本上仍然按照熙宁、元丰时期的模式进行。元符三年（１１００）正月，哲宗病逝，宋神宗的第十一子赵佶即位，是为宋徽宗。从总体上看，宋徽宗继续执行了宋哲宗以来的新法政策，但宋徽宗与蔡京等人所奉行的新法，已经逐渐失去了立法的本意，而成为他们搜刮民财的口实。宋神宗以来由常平、宽剩所积“天下不可胜校”的钱粮，也陆续被徽宗、蔡京等人挥霍殆尽。

不过，需要指出的是，尽管宋徽宗、蔡京等人在继承和执行常平、免役、方田均税等新法上偏离了宋神宗、王安石确定的原本政治意义，但在继承和发展宋仁宗、英宗、神宗以来建立的社会救济制度方面，却可大书一笔。宋仁宗时期，为收养鳏寡孤独不能自存之人，就开始在都城开封设置了东西福田院，但规模很小，“以廩老疾孤穷丐者，其后给钱粟者才二十四人”(55)。宋英宗时，扩大了东西福田院的官舍规模，“日廩三百人。岁出内藏钱五百万给其费，后易以泗州施利钱，增为八百万”。同时，又增置南北福田院。除了在京城设置福田院外，还诏令“州县长吏遇大雨雪，蠲僦舍钱三日，岁毋过九日，著为令”。宋神宗熙宁二年（１０６９）以后，宋廷专门下令：京师福田院遇雪寒季节，收养“老幼贫疾无依丐者”，不再硬性地限制人数，“听于四福田院额外给钱收养，至春稍暖则止”，“凡鳏、寡、孤、独、癃老、疾废、贫乏，不能自存应居养者，以户绝屋居之；无，则居以官屋，以户绝财产充其费，不限月。依乞丐法给米豆；不足，则给以常平息钱”（56）。在熙宁九年（１０７６）的时候，宋神宗更接受知太原韩绛的建议，将河东地区雪寒之季接济“诸老疾”的法定时间，“自十一月一日州给米豆，至次年三月终”，延长为“自十月一日起支，至次年二月终止；如有余，即至三月终”（57）。宋哲宗时，同样继续了宋神宗的做法，各地方陆续建置了收养老弱的居养院。

宋仁宗、神宗时，不仅由官府收养雪寒季节无助的贫困之人，对无人安葬者的遗骸，宋廷也下令由官府协助寺院予以妥善安葬，“天禧中，于京畿近郊佛寺买地，以瘗死之无主者”，诏“开封府界，僧寺旅寄棺柩，贫不能葬，令畿县各度官不毛地三五顷，听人安厝，命僧主之”（58）。过去学界对宋徽宗统治时期的治世评价甚低，一般多认为是北宋政治上最黑暗、最腐朽的时期。不过从朝廷或官府推动荒政的角度来审视，宋徽宗时期呈现两个鲜明的特点，一是蔡京等人打着绍述王安石变法，在滥用公权力强行推行新法措施方面比熙丰时期走得更远，因此危害也更大。二是宋徽宗时期，蔡京主政，社会救济制度有较大发展，他把此前设置于京师地区和部分地区的救济机构，运用国家的行政力量向全国推广，崇宁初年“蔡京当国，置居养院、安济坊。给常平米，厚至数倍，差官卒充使令，置火头，具饮膳，给以衲衣絮被。州县奉行过当，或具帷帐，雇乳母、女使，糜费无艺，不免率敛，贫者乐而富者扰矣”（59）。其中，居养院，就是在福田院的基础上改造和扩大；安济坊，则是与现代救治病患的医院相仿的机构。

宋徽宗崇宁三年（１１０４），在蔡京的主持下，宋廷又设置了漏泽园，即将宋神宗时协助寺院妥善安葬死者遗骸的做法制度化，“至是，蔡京推广为园，置籍，瘗人并深三尺，毋令暴露，监司巡历检察。安济坊亦募僧主之”。大观、政和期间，更下令：“诸城砦、镇市户及千以上有知监者，依各县增置居养院、安济坊、漏泽园。道路遇寒僵仆之人及无衣丐者，许送近便居养院，给钱米救济。孤贫小儿可教者，令入小学听读，其衣襕于常平头子钱内给造，仍免入斋之用。遗弃小儿，雇人乳养，仍听宫观、寺院养为童行。”（60）居养院、安济坊、漏泽园等，于是得以广泛设立于全国主要的州县。无论从那个角度上讲，这都是值得大书特书的历史成就，是宋代文明进步的重要体现。

另外，宋初欲建立的义仓制度，经过几次反复后，也最终于宋徽宗朝蔡京执政时期得以确定，南宋理宗时人说：义仓“至于我朝，乾德创之，未几而罢。元丰复之，未几亦罢。迨绍圣，复以石输五升，大观又以石输一斗。至于今日，而义仓输官之法，始定焉”（61）。义仓的粮食主要来源于主户，特别是三等户以上的主户，义仓设置从宋初至宋神宗元丰时期几起几落难以为继，不能不与豪强兼并势力强大密切相关，庆历元年（１０４４），王琪复上建义仓之策，宋仁宗“纳之”，但很快遭到豪强兼并的反对，“已而众论纷然，以为不便，遂诏第令上三等户输粟，寻复罢”（62）。而宋哲宗、宋徽宗时期义仓之所以得以建置，可说是王安石变法以来推行“摧抑兼并”政策的直接后果。所以，北宋义仓建置过程从一个侧面折射出宋朝官府运用国家权力大力推动荒政的发展历程。

综上所述，笔者对北宋时期荒政的发展，有以下几点认识：

１．北宋对汉唐以来荒政的继承和发展，主要表现在两个方面：一是仓储制度日趋完善，二是集汉唐以来各类救荒措施之大成。

２．北宋中期以后儒家荒政思想日益引起宋代最高统治者和朝野士人的重视，并得到有力的传播和推广。王安石变法，既是一场社会变革运动，同时也是我国历史上统治阶级利用国家政权第一次全面推进荒政的有益尝试。

３．北宋初期以来所实施的募饥民、流民隶军籍、宽减饥民“强盗”死罪、募富民出钱粟，酬以官爵，推广“劝分”救荒，以及中后期不断改进的社会救济制度，对缓和当时的社会矛盾，起了积极的作用，也是宋代荒政进步的重要表现。

４．北宋时期的荒政对后世产生了深远影响，儒家的荒政思想随着理学在南宋的发展得到极大的推广，谈论荒政几乎成了一项专门的学问。王安石变法虽然遭到了否定和批判，但是王安石变法所体现出的儒家“损有余、补不足”精神，在南宋得到继承和发扬，不同的只在于王安石是用国家的力量推行“荒政”，到南宋更多的则是朝野士人在地方和民间，以自己的实际行动推演“荒政”。像在南宋产生重大影响的朱熹“社仓法”，就是直接导源于王安石新法中的“青苗法”。而且，常平仓的平籴功能，在南宋官府和民间的仓廪制度中，也得到了广泛的运用。宋徽宗时期的多项社会救济制度，亦得到了长足的发展，南宋的地方志在记载各地居养院、安济坊、漏泽园的建置和发展情况时，往往都将其缘起追溯至宋徽宗大观、政和年间。

（1）孔氏传，陆德明音义，孔颖达疏：《尚书正义》卷十八，阮元校刻：《十三经注疏》，北京：中华书局，１９８０年，第２３６页。

（2）郑氏注，陆德明音义，贾公彦疏：《周礼注疏》卷十：“一曰散利、二曰薄征、三曰缓刑、四曰弛力、五曰舍禁、六曰去几、七曰眚礼、八曰杀哀、九曰蕃乐、十曰多昏、十有一曰索鬼神、十有二曰除盗贼。”注：“荒，凶年也。郑司农云：救饥之政，十有二品，散利，贷种食也；薄征，轻租税也；弛力，息徭役也；去几，关市不几也；眚礼，掌客职，所谓凶荒杀礼者也；多昏，不备礼而娶昏者多也；索鬼神，求废祀而修之，《云汉》之诗所谓‘靡神不举，靡爱斯牲’者也；除盗贼，急其刑以除之，饥馑则盗贼多，不可不除也。杜子春读蕃乐为藩乐，谓闭藏乐器而不作。玄谓去几，去其税耳；舍禁，若公无禁利；眚礼，谓杀吉礼也。杀哀谓省凶礼。”见阮元校刻：《十三经注疏》，第７０６页。

（3）《宋史》卷一七八《食货志·振恤》，北京：中华书局，１９７７年，第４３３５页。

（4）马端临：《文献通考》卷二十六《国用考四·赈恤》，北京：中华书局，１９８６年，第２５２页。

（5）王应麟：《玉海》卷一八四《宋朝义仓》，文渊阁四库全书本。

（6）李焘：《续资治通鉴长编》卷二十六“雍熙二年秋七月”，北京：中华书局，２００４年，第５９６页。

（7）李焘：《续资治通鉴长编》卷三十“端拱二年九月戊子”，第６８８页。

（8）李焘：《续资治通鉴长编》卷三十二“淳化二年三月己巳”，第７１３页。

（9）《宋史》卷一七八《食货志上六》，第４３３７页。

（10）董煟：《救荒活民书》卷上，文渊阁四库全书本。

（11）邵博：《邵氏闻见后录》卷一，北京：中华书局，１９８３年，第１页。

（12）晁以道：《景迂生集》卷一《元符三年应诏封事》，文渊阁四库全书本。

（13）吴儆：《竹洲集》卷二《论募兵》，文渊阁四库全书本。

（14）陈均：《皇朝编年纲目备要》卷五“淳化五年春正月”，北京：中华书局，２００６年，第９６页。

（15）陈均：《皇朝编年纲目备要》卷六“咸平元年春三月”，第１１６页。

（16）《宋史》卷二〇〇《刑法志》，第４９８７页。

（17）李焘：《续资治通鉴长编》卷一〇三“天圣三年三月戊寅”，第２３７８页。

（18）《宋史》卷二〇〇《刑法志》，第４９８８页。宋英宗时，司马光也曾表达过与杨安国相类似的意见，见《传家集》卷三十三《言除盗札子》，治平元年十月十日上。

（19）徐松辑：《宋会要辑稿》职官五五之二九，北京：中华书局，１９５７年，第

３６１３页。

（20）李焘：《续资治通鉴长编》卷八十八“大中祥符九年九月己巳”，第２０２０页。

（21）马端临：《文献通考》卷二十六《国用考四·赈恤》，第２５２页。

（22）《宋史》卷一七八《食货志上·振恤》，第４３３７页。

（23）司马光：《传家集》卷二十二《论荒政上殿札子》，文渊阁四库全书本。

（24）司马光：《传家集》卷三十三《言除盗札子》。

（25）李觏：《李觏集》卷十《刑禁第六》，北京：中华书局，１９８１年，第１０２页。

（26）《宋大诏令集》卷一八五《政事三十八·赈恤》，北京：中华书局，１９６２年，第６７３页。

（27）徐松辑：《宋会要辑稿》食货六八之四九，第６２７８页。

（28）永瑢、纪昀等撰：《四库全书总目》卷十九，北京：中华书局，１９８７年，第１４９－１５０页。

（29）李焘：《续资治通鉴长编》卷六十二“景德三年正月辛未”，第１３８５页。

（30）司马光：《传家集》卷五十六《乞趂时收籴常平斛斗白札子》。

（31）李觏：《李觏集》卷十六《富国策第六》，第１４３页。

（32）李焘：《续资治通鉴长编》卷一一五“景祐元年秋七月乙巳”，第２６９１页。

（33）徐松辑：《宋会要辑稿》食货四之一六，第４８５４页。

（34）漆侠：《王安石变法》（增订本），《王安石新法校正》，石家庄：河北人民出版社，２００１年，第２６１－２６２页。

（35）漆侠：《王安石变法》（增订本），第１２２－１２４页。

（36）漆侠：《王安石变法》（增订本），第２６４页。

（37）漆侠：《王安石变法》（增订本），第２７２－２７３页。

（38）漆侠：《王安石变法》（增订本），第２７１页。

（39）漆侠：《王安石变法》（增订本），第２６８页。

（40）程珌：《洺水集》卷五《弭盗救荒》，文渊阁四库全书本。

（41）王安礼：《王魏公集》卷四《元丰五年殿试进士策问》。另外，陈师道：《后山集》卷十四《学试策问四首》其三；邹浩：《道乡集》卷二十九《策问》，亦载有相类的内容。文渊阁四库全书本。

（42）孙觌：《鸿庆居士集》卷二十七《给事中上殿乞复常平札子》，文渊阁四库全书本。

（43）徐松辑：《宋会要辑稿》食货六八之三九，第６２７３页。

（44）漆侠：《王安石变法》（增订本），第１４２－１４３页。

（45）李焘：《续资治通鉴长编》卷二一一“熙宁三年五月丁未”，第５１３１页。

（46）李焘：《续资治通鉴长编》卷二一九“熙宁四年正月壬辰”，第５３２１页。

（47）李焘：《续资治通鉴长编》卷二三〇“熙宁五年二月壬子”，第５５８６页。

（48）李焘：《续资治通鉴长编》卷二四五“熙宁六年五月丙午”，第５９５０页

（49）李焘：《续资治通鉴长编》卷二四七“熙宁六年十月丙申”，第６０３１页。

（50）李焘：《续资治通鉴长编》卷二五七“熙宁七年十月戊寅”，第６２７６页；“熙宁七年十月癸巳”，第６２８２页。

（51）李焘：《续资治通鉴长编》卷二六一“熙宁八年三月丁酉”，第６３５６页。

（52）李焘：《续资治通鉴长编》卷二八七“元丰元年闰正月己丑”，第７０３０页。

（53）苏颂：《苏魏公文集》卷四十三《谢赐常平免役勅令》，北京：中华书局，１９８８

年，第６４４页。

（54）《宋史》卷一七八《食货志上六·役法下》，第４３３０页；李焘：《续资治通鉴长编》卷四九九“元符元年六月戊子”，第１１８７６页。

（55）《宋史》卷一七八《食货志·振恤》，第４３３８页。

（56）《宋史》卷一七八《食货志·振恤》，第４３３９页。

（57）《宋史》卷一七八《食货志·振恤》，第４３３９页。

（58）《宋史》卷一七八《食货志·振恤》，第４３３８、４３３９页。

（59）《宋史》卷一七八《食货志·振恤》，第４３３９页。

（60）《宋史》卷一七八《食货志·振恤》，第４３３９－４３４０页。

（61）林駉：《古今源流至论》后集卷十《常平义仓》，文渊阁四库全书本。

（62）李焘：《续资治通鉴长编》卷一三三“庆历元年九月乙亥”，第３１８３页。