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中国宋代乡村社会保障模式的三层结构
张文
【原文出处】《学术月刊》(沪)2012年4期第122～128页
【作者简介】张文(1963—)，男，天津市人，西南大学历史文化学院民族学院教授、博士生导师，主要从事中国古代社会经济史与区域民族史研究。
【内容提要】 在传统城乡二元结构与城市化进程加速的大背景下，中国宋代对城市的重视程度远甚于乡村，由此造成社会保障模式呈现出明显的城乡差异。其中，无论是用于备荒的仓储，还是济贫的机构，大多位于城市，进而造成宋代救济资源的分布重城市而轻乡村的倾向。在这一格局影响下，宋代对乡村的社会保障思路也以救济重度饥荒为主，贫困问题以民间自我保障为主。从结构分析的角度看，宋代乡村社会保障模式呈现出一个三层结构的同心圆：第一层是亲属保障圈，即建立在血缘认同基础上的民间自我保障系统；第二层是邻里保障圈，即建立在地缘认同基础上的社会保障系统；第三层是政府保障圈，即建立在政府职责基础上的政府保障系统。面对乡村的贫困与饥荒问题，亲属保障圈首先发挥作用；当这一保障圈保障能力不足或失效时，则邻里保障圈开始发挥作用；当上述两层保障圈都失效时，则政府保障圈开始介入，对乡村贫困问题尤其是饥荒问题进行干预。宋代所创设的这一乡村社会保障模式影响深远，此后的元、明、清三代乃至民国时期，都在一定程度上延续了这一传统。
【关 键 词】宋代/乡村/社会保障模式/三层结构
关于中国宋代乡村社会保障问题，自20世纪20年代至今，研究者都注意到这样一个事实：宋代不立田制的土地政策，导致土地兼并大量存在，由此也导致大量失地农民涌入城市，促进了城市商品经济的繁荣；同时，城市的繁荣又反过来吸引大量农民涌入城市，促进了宋代的城市化进程。然而，这一大背景也带来了一个问题：对于由土地集中导致的贫富分化加剧的乡村社会，宋代是如何进行保障的?检讨以往的研究，似乎关注不够。为此，本文拟对宋代乡村社会保障模式的基本结构做一梳理。不当之处，敬希指正。
一、宋代社会保障的城乡差异
(一)饥荒救济的城乡差异
宋代饥荒救济的城乡差异，主要体现在仓储分布的城乡差异方面。
两宋时期，仓储种类与仓储数量较之前代大为增多，分布也空前广泛。北宋时期，常平仓和义仓设置非常普遍，在县以上城市均有设立。但义仓的稳定性不足，在北宋时期屡有兴废。常平仓制度比较稳定，北宋时期基本得以延续。南宋时期，除常平仓和义仓外，首次出现了设立于乡村的仓储，即朱子社仓。由于社仓立于村社，对乡村的饥荒救济无疑更为直接一些。不过，社仓储量普遍不大，只能解决常规性的春荒借贷。
从中国古代的整体情况看，唐代以前的仓储主要集中在城市，尤其是中心城市，对乡村比较忽视。尽管隋朝曾在乡村设立过义仓，带有救济乡村的意思，但并不普遍，且时间短暂。真正设立于乡村且以救济乡村为职责的仓储是南宋的朱子社仓。从总体上看，两宋时期城市仓储种类多且储量大，乡村仓储少而储量小。并且，城市级别越高，储量就越大，城市级别越低，储量就越小。基于这两个特点，宋代对乡村的饥荒救济也随之呈现出两个特征：
其一，乡村饥荒问题的解决，首先依靠乡村自身的能力，途径无外乎社仓救济、民间捐赠、乡村互助等。当乡村无法解决饥荒问题时，必须依靠来自城市的救济。即设立于城市的常平仓、义仓等储粮的释放，用以救济乡村饥荒。随着饥荒程度的提高，来自城市的仓储支持级别也越高。换句话说，在通常情况下，乡村饥荒救济模式呈现一个向外扩张的同心圆：当饥荒程度处于乡村承受能力之内时，则由乡村自身解决：当饥荒程度超过乡村承受能力时，距离乡村最近的城市——通常是县城——仓储开始发挥作用；当饥荒程度超出县级城市承受能力时，州府级城市开始发挥作用；当饥荒程度超出州府级城市承受能力时，则继续向上一级城市求助，直至京城。
其二，随着乡村饥荒程度的提高，理论上会等待上一级城市救助。而实际上，由于乡村饥荒情况的上达通道并不总是通畅的，并且，朝廷在处置乡村饥荒时，往往以城市——尤其是县城——为放赈的集中地，因此，乡村饥民往往会在饥荒程度稍有加深趋势时便纷纷涌入最近的城市——通常是县城——主动寻求放赈的机会。如果县城无法承受对饥民的救济，则饥民会向上一级城市流动，直至一些人远赴京城，以求活命。这就形成了另一个特征：当乡村饥荒自身能够承受的时候，饥民往往倾向于固守不出；当乡村无法予以救济时，则饥民流向县城；当县城无法予以救济时，则饥民流向更高一级城市，直至京城。
在上述两个特征的影响下，乡村饥民往往被迫流入城市甚至京城，成为宋代乃至中国古代饥荒年景常见的景象。而就朝廷的本意而言，是非常不希望饥民流入城市的，一直以来都在想尽办法进行阻止。南宋以后，创社仓于乡村，即体现了国家与社会试图解决这一问题的努力。不过，由于社仓的储量有限，更多时候还得依靠设立于城市的仓储救济乡村，因此，在朝廷对乡村的饥荒救济中，往往会以城市——通常是县城——为放赈地点，以解决乡村仓储不足的问题。如此一来，便导致了一个难以控制的后果：对乡村的放赈是否全面，取决于当职官员的个人责任心。如果官员足够用心，则绝大多数乡村饥民能够得到救济，反之，则使大量乡村饥民失去救济，从而引发社会问题。南宋时人董煟曾尖锐地指出：“自来官司之赈给，常先市井之游手与乡落之浮食，而缓于农民耕夫。且农家寒耕热耘，以供众人之食，及其饥也，不耕者得食，而耕者反不得食，不免采掘蕨根野葛以充饥肠，岂不甚可怜哉?”①更有甚者，据董煟说：“臣尝亲任州县，救荒不先措置，临时仓猝鞭挞里正，抄扎大段卤莽。迨抄扎既毕，未见施行，村民扶携入郡，请米官司。米即支给，裹粮既竭，馁死纷然。是以赈济之名，误其来而杀之也!”②南宋初年，连宋高宗也承认：“近世拯济，止及城郭市井之内，而乡村之远者未尝及之。”③说明当时荒政的城乡差异已然十分明显。而地方官员在执行救荒政策时也承认：“附郭近而易见，乡村远而难周。”④为此，绍兴十年(1140年)，“通判婺州陈正同振济有方，穷谷深山之民，无不沾惠，以其法下诸路”⑤。尽管有此规定，但主要依靠官员个人责任心来保持对乡村饥荒救济的完全性，显然是难以达到目的的。
(二)贫穷救济的城乡差异
宋代贫穷救济的城乡差异，可以从济贫机构的分布差异中集中看出。
两宋时期，济贫机构大量出现。至少在北宋末年，即已形成由居养、药局、助葬构成的较为完善的体系。其中，京城机构最多。居养方面，北宋时期有福田院、居养院，后以贫病兼济，难以控制疾病传播，遂设立安济坊以专门收治贫穷病患。后因经费难以为继，遂合并为一。南宋以后，统一改为养济院，功能上与早期福田院类似。药局方面，北宋时期有合剂局、惠民药局等。南宋以后，保留了惠民药局，以低价售药惠民；另创施药所，以无偿施药济民。助葬方面，从北宋中期开始，各地遍设漏泽园，以助贫民死无以葬者，此制一致沿用到南宋末。
总体看来，济贫机构的设置地点自始至终都在城市，并且，城市级别与济贫机构的种类和数量成正比关系。由此，城市人口受益机会远大于乡村人口，高级别城市人口受益机会远大于低级别城市人口。据此，对乡村的贫穷救济造成了两方面的影响：
其一，变相鼓励乡村人口流入城市。两宋时期，尤其是南宋年间，城市中总是存在大量的流浪乞讨人口，究其来源，大多出自乡村。这些人主要包括三个部分，一是饥荒期间的离乡农民，二是乡村失地农民，三是无依无靠的乡村穷民。其中，前两种人多为短期滞留城市，一旦饥荒缓解或找到新的谋生之道，多数会从街市消失。而后者则长期滞留城市，成为职业乞讨者。对此，政府通过在城市举办济贫机构予以收容，即形成了所谓的济贫事业。从济贫机构的收养对象来看，长期收养在内的多为穷民，贫民只在疾病无依或冬季失业等情况下获得暂时收容，病愈及开春复业后则被清除。⑥由于有济贫机构的存在，导致乡村穷民往往不自觉地流入城市。即使是乡村贫民，暂时性的收容政策也具有一定的吸引力，成为变相鼓励乡村人口流入城市的动力。
其二，变相鼓励乡村人口流向高级别城市。两宋时期，大城市尤其是京城往往集中了更多数量的流浪乞讨人员。这些人除少部分是直接从乡村流动来的而外，大部分则是从其他小城市尤其是县城流入的。原因很简单，因为大城市尤其是京城集中了更多的救济资源，受到救济的机会也更多。这种救济机会的不平衡性，除了基于人口多寡因素的考虑外，还有宋代君主的盛世情结在起作用。盛世情结大致形成于汉代以后，是后世统治者试图再现强大王朝旧貌的主观情绪，也是每个王朝试图从法理上证明王朝正统性的潜在情绪。有宋一代，由于外有少数民族强敌逼迫，内有汉唐盛世的标杆引导，宋王朝的盛世情结更为强烈。尤其是宋徽宗时期，在外强稍弱之后，盛世情结即全面爆发。在此主观意识的支配下，造就一个老有所归、幼有所养、鳏寡孤独各有所济的富强盛世几乎是每个统治者的梦想。为此，消灭街市流浪乞讨者的目标就成了关乎王朝评价的大事。作为天子脚下的京城，自然会集中更多的救济资源，以阻止更多的乞丐流落街头。其中不乏粉饰太平的意味，但对于贫穷者而言，毕竟得到了不少实惠，也难于一概予以否定。不过，由于救济资源的这种不平衡性，成为变相鼓励贫穷人口流入城市尤其是京城的动力，这也是宋代城市化进程中易被忽略的另一方面。
二、宋代乡村社会保障的基本思路
(一)饥荒救济思路
1.以救济重度饥荒为主。中国古代救荒措施自先秦时期出现以后，至西汉初步定型，历经两千余年发展，始终奉行不替。不过，从这些措施的本意看，目的在于保障重度饥荒救济。两宋时期，饥荒分为三个等级：小饥、中饥、大饥，对应的灾损程度为20％-50％、50％-70％、70％-100％。不同的灾损等级，决定了采用何种救荒措施。北宋时期，灾损70％以下，施行有偿赈粜；灾损70％以上，施行无偿赈给。南宋时期，改为灾损50％以下赈粜，50％以上赈给，标准有所降低。但总体上看，两宋时期施行无偿赈济的起点介于灾损50％—70％之间，即中饥与大饥之间。因此，人们有理由相信，宋代对乡村饥荒的救济思路是以救济重度饥荒为主。
2.以保障贫民最低生活水平为目标。两宋时期，无论是有偿赈粜、出息借贷，还是无偿赈给，都是有对象限制的，要考虑户等条件。一般而言，赈粜的限制最少，但也主要限于贫民。借贷一般有明确的户等限制，往往三等以下可以借贷官粮。赈给限制最严，均为乡村下户与客户。所谓下户，是指乡村五等户中的第四、第五等户。其中，宋代的第四等户拥有土地大约20亩以下，即所谓的贫民。客户是指无地的贫民，依靠租佃土地为生。据此可知，宋代对乡村的救荒行动主要是保障贫民度过饥荒，而非普遍性的赈给策略。从定量看，宋代赈给标准一般为成人日支米1升、小儿减半。宋制，1升米约合今0.501千克⑦，只能维持基本生存需求。因此，总体而言，宋代的乡村饥荒救济思路是以保障贫民最低生活水平为目标。
(二)贫穷救济思路
1.以穷民救济为主。在乡村救济中，贫民与穷民的对待不同。首先，饥荒救济中，穷民受到更多照顾。两宋时期，有关饥荒救济的文件中经常会特别说明对所谓的老弱废疾优先实行救济。如为时人所称道的“李珏赈济法”，首先将灾伤民户作仁、义、礼、智四等抄札：“仁字系有产税物业之家；义字系中下户，虽有产税，灾伤实无所收之家；礼字系五等下户及佃人之田并薄有艺业，而饥荒难于求趁之人；智字系孤寡贫弱疾废乞丐之人。除仁字不系赈救，义字赈粜，礼字半济半粜，智字并济，并给历计口如常法，惟济米预散榜文，十月(日)一次委官支。毗陵与鄱阳尝行此法，民至于今称之。”⑧
其次，在非饥荒时期，所谓的济贫之法，多是针对穷民的。总结宋代对穷民的救济，大约有三种主要形式，一是减免负担，二是不定期赏赐，三是收容养恤。减免负担包括免役、免税、允许留丁侍养等；不定期赏赐主要是粮食、布帛等生活必需品，有时也有酒、肉等高级食品；收容养恤包括定期提供食物、临时收容、长期收养等方式。不过，上述关于穷民救济的主要措施是未区分城乡的。由于济贫机构集中于城市，因此，城乡穷民所能享受到的待遇尽管制度上未加区分，但实际上有不小差别是可以肯定的。换言之，上述穷民救济措施中，落实到乡村穷民身上，则必然打了不少折扣。这里想要说明的是，宋代乃至中国古代在济贫恤穷活动中，为什么轻济贫而重恤穷?梁其姿认为，在宋代以前中国古代社会，“贫穷”并不构成一个需要解决的特殊经济社会问题，对他们而言，贫富只是笼统的经济分类概念，“贫人并不构成一个具体的、可能危害国家经济的社会类别”。⑨如果进一步看，我们会发现，中国古代对穷民与贫民的看法实际上反映了当时对国家责任与社会责任的看法。在时人看来，穷民是指那些人伦有缺失的并且失去了家族依靠的人群，他们的处境是无法抗拒的和无法选择的。换言之，造成穷民的原因并非个人的责任，而是造物弄人，即所谓“天民之穷者”，因此，救济穷民的责任当然不能简单地推向社会，而必然会落到“替天行道”的国家头上。与此相反，个体的贫困并非国家的责任，而是个人或家族的责任——或者由于个体不够勤奋工作，或者家族未提供足够支持。只有在贫困大规模集中发作时，才是国家应该施以援手的时候。那么，什么是贫困大规模集中发作?当然是指较大规模的饥荒发生的时候。从这一意义出发，我们才可能很好地理解宋代乃至中国古代轻济贫而重恤穷背后所表达的国家伦理，也才能更加深入地理解宋代乃至中国古代对乡村饥荒救济重在重度饥荒的思想基础。
2.以民间自我保障为主。在宋代以前，中国古代的贫困一般不构成一个特别需要解决的社会问题。只要贫困不是大规模集中性地爆发，国家就没必要干预，而使之自行解决于民间即可。因此，对于穷民而言，国家尽管负有责任，但如果尚有亲属可以依靠，仍以民间自行解决为主。如果确实没有亲属可以依靠，那么邻里也是有责任协助国家解决穷民问题的。这是宋代乃至中国古代解决穷民问题的基本思路。总体来看，宋代解决贫穷问题的思路是以民间自我保障为主。这包含了两层意思：一是民间有责任预防贫困的发生；二是民间有责任协助解决穷民问题。
中国传统社会一直以血缘为纽带进行社会整合，远至先秦时期的宗法制度，近至近代的家族制度，无不如此。从两宋时期的实际情况看，尽管原有的世家大族制度解体，新型的近世家族制度兴起，但强调家族互助的习惯并未改变。在宋人看来：“夫人爪牙之利，不及虎豹；膂力之强，不及熊罴；奔走之疾，不及麋鹿；飞飏之高，不及燕雀。苟非群聚以御外患，则久为异类食矣。是故圣人教人以礼，使知父子之亲，人知爱其父，则知爱其兄弟矣；知爱其祖，则知爱其宗族矣。如枝叶之附于根干，手足之系于身首，不可离也，岂徒使其粲然条理以为荣观哉?实欲使相为依庇以扞外患也。”⑩因此，朱熹提出：“士君子修一家之政，非求富益之也，植德而已尔，积善而已尔……有无欲其相通，凶荒欲其相济。患难欲其相恤，疾病欲其相扶。”(11)在类似思想的影响下，宋代士人大多重视家族互助，由范仲淹建立的义庄即其中的代表。此后，仿效范氏义庄的类似组织遍布各地，并作为一项传统一直延续下来，直至民国年间仍有类似组织存在。总体上看，中国古代士人阶层一直颇为认同家族互助的责任，在这一问题上与国家的主流意识可谓不谋而合。因此，济贫恤穷的责任首先是由家族承担，其次则由地缘性的邻里承担，若仍无法解决贫穷问题，方由国家承担。宋律规定：“诸鳏寡孤独贫穷老疾不能自存者，令近亲收养；若无近亲，付乡里安恤。如在路有疾患，不能自胜致者，当界官司收付村坊安养，仍加医疗，并勘问所由，具注贯属、患损日，移送前所。”(12)根据这条史料，两宋时期的穷民救济原则是亲属第一，邻里第二，即血缘责任第一，地缘责任第二。
三、宋代乡村社会保障的三层结构
(一)亲属保障圈
亲属保障是以血缘为纽带结合而成的一种社会互助关系。重视血缘关系是中华文明的一个本质特征，原因在于中国古代文明是建立在以血缘为纽带的宗法制基础上的，由此，造就了乡村社会的血缘救济模式。自汉代以降，民间救济的基本结构之一就是血缘救济，具体体现在豪强大族对宗族成员的救济方面，用谷川道雄的话说就是所谓的“豪族共同体论”或“中世社会共同体论”。他说：“贵族实施赈恤，是对大土地经营所蓄积粮食的发放；地域自卫时大土地经营之劳动者的奴客，是作为主家的直属部队而起作用的。如此，贵族的私产为了社会服务而被提供，被公共化，为共同体社会的维持作出了贡献。”(13)在东汉崔寔所著的《四民月令》中，就有不少体现豪族对宗族部曲实施内部赈恤的事例。《四民月令·九月》：“存问九族孤、寡、老、病不能自存者，分厚彻重，以救其寒。”《四民月令·十月》：“五谷既登，家储蓄积，乃顺时令，敕丧纪，同宗有贫窭久丧不堪葬者，则纠合宗人，共兴举之；以亲疏贫富为差，正心平敛，毋或逾越；务先自竭，以率不随。”《四民月令·十二月》：“事毕，乃请召宗族、婚姻、宾旅，讲好和礼，以笃恩纪；休农息役，惠必下浃。”宋以后，世家大族支配下的社会结构解体，取而代之的是新型的家族制度。这种新型家族制度尽管与世家大族制度有所区别，但思想基础并未改变，用宋人的话说：“圣人知一族不足以独立也，故又为之甥舅婚媾姻娅以辅之。犹惧其未也，故又慈养百姓以卫之。故爱亲者所以爱其身也，爱民者所以爱其亲也，如是则其身安如泰山，寿如箕翼，他人安得而侮之哉?故自古圣贤未有不先亲九族然后能施及他人者。彼愚者则不然，弃其九族，远其兄弟，欲以专利其身。殊不知身既孤，人斯戕之矣，于利何有哉!故世之人欲爱其身而弃其宗，乌在其能爱身也。孔子曰：‘均无贫，和无寡，安无倾。’善为家，尽其所有而均之，虽粝食不饱，敝衣不完，人无怨矣。夫怨之所生，生于自私，及有所厚薄也。”(14)在此思想支配下，新型家族制度对同族的救济职能也始终保持。其时，乡村家族组织往往置有族田，用以周济贫困族人，成为新型家族制度的物质基础。族田制度始于范仲淹所创范氏义庄，拥有大量田产，长期赡养范氏族人，堪称族田制度的典范。至此，亲属保障呈现常态化和制度化趋势。此外，即便是没有设立义庄的家族，亲属之间的互助行为也极为常见。尤其对于乡绅而言，是否周济族人，成为衡量其德行高低的标准，也是决定其社会地位的标志。
据此，宋代乃至中国古代乡村社会中最核心的保障体系是血缘救济模式，即建立在血缘认同基础上的一种亲属保障圈，成为宋代乡村社会保障模式的第一层结构。根据费孝通关于中国社会差序格局的说法，血缘救济模式呈现出一个同心圆：在这个同心圆中，家庭处于最内圈，第二圈是家族，最外圈是姻族。其救济次序正是按照这一差序格局进行的，即当家庭出现问题时，家族救济先之，姻族救济次之。
(二)邻里保障圈
邻里保障是以地缘关系结合在一起的一种社会互助关系。重视地缘关系是中华文明的另一个本质特征，原因在于建立在血缘关系基础上的中国传统社会(尤其是乡村社会)具有强烈的固着性，这种固着性造成了强烈的地缘认同观念。从社会学角度看，所谓乡村社会，可以视为社区的一种形式。所谓社区，是指“一定地域内的人们社会生活的共同体。它是基于同类型社会生活而形成的相对独立的地区性社会”(15)。乡村社区，是指以从事农业活动为主的人们所组成的地域性社会生活共同体，是人类社会最基本的一种社区形式。乡村社区具有人口密度低、经济活动简单、商品交换水平较低、社会结构简单、居民的阶层分化程度较低、居民的传统观念较浓厚、社会文化变迁速度较慢等特点。其中，在人际关系上与城市社区最主要的区别在于它是“熟人”的社会。根据博弈论的原理，在一个熟人的社会中，人们的行为倾向于多次重复博弈，即追求利益长期化。因此，互助行为在乡村社区的产生便是情理之中的事情。换句话说，当人们处于陌生人的社会(如城市)时，更倾向于追求短期利益最大化，即一次性博弈。而当人们处于熟人的社会(如乡村)时，更倾向于多次重复博弈，即追求利益的长期化。这无疑是乡村社会地缘救济的重要理论基础。
两宋时期，乡村邻里保障圈大体包括三种形式：一是个体性的救济行为，表现为某地富裕个体对所居地乡党的救济行动。如淮南士人邹如闵在旱灾发生时，“置籍而粜，止收元价”，他处饥民成群，而“所居岗门一二千家，嬉嬉如平时，独无贵籴饥窘之忧”。(16)二是家族合作的救济行为，表现为某地几个家族之间通过合作救济乡党的行动。如庐陵永新县，西界湖湘，地处偏僻，民生自足。间或遭遇水旱疾疫，当地几个大家族分任赈恤之事：“某家发廪，某家给薪刍，某家药病者，某家瘗死者，以是流殍稀鲜。”(17)三是以结社名义进行的互助行为。这些结社通常夹杂了一些业缘、教缘等因素，但作为最基础的地缘认同属性一直存在。例如，北宋初期，敦煌地区有明目繁多的各种互助组织，如社邑、渠社等。从功能上看，大体上可分为两种类型：一类以佛事活动为主，一类以经济互助活动为主，也有一些则兼具上述两类私社的职能。以经济互助活动为主的私社一般由同一地域之人自发结合而成，最主要的活动是合社集资集力营办丧葬，有的还兼营社人婚嫁、立庄造舍的操办襄助以及社人生活困难的周济、疾病的慰问、宴集娱乐、远行、回归的慰劳等。(18)私社的活动经费均由社人缴纳和捐助，称为“义聚”，其目的在于“备凝凶祸”、“赈济急难”。(19)在内地，结社情况要少于敦煌地区，但类似互助性质的组织并不少见。如主要流行于江南地区的义役组织，即乡村众人为平均差役负担而结成的互助组织。此外，还出现了一些行业性的结社，有些已经突破了地缘界限。如流行于福建地区的万桂社，是由一些读书人为解决赶考费用而结成的互助社，社员在缴纳一定数量的金钱后，如遇赴考而缺乏旅费，即可于其中支取一定数量川资，从而起到互助作用。规模大者如莆田，成员可及1000人之众；规模小者如温陵，可有300余人。(20)此外，这一时期，在许多乡村出现了乡规民约，内容主要是提倡地缘认同与邻里互助之风。如《清献集·跋义约规式》云：“余每叹王政不行，风俗不古，无告者多而民生重可哀也。嘉熙元年春，归自中都，得乡之义约。隐几读之，其悯穷恤死，庶几古者同井相扶持之意，坚此意推而广之，必有闻风而来取法者，则斯约之倡，其仁遍吾邦矣。余虽贫，亦愿助焉，喜而为之书。”据此来看，乡约虽非是一种联系紧密的互助组织，但既本于“悯穷恤死”之意，亦不乏互助性质。
(三)政府保障圈
政府保障是建立在政府职责基础上的社会安全机制。在第一、第二层保障圈能力不足或失效后，政府保障圈开始发挥作用。北宋时期，政府保障圈主要位于县以上城市，县城是保障乡村的最前沿。一般而言，县城设立有常平仓、义仓、居养院、药局等设施，是政府保障最主要的资源组合。每当乡村饥荒严重时，由常平仓、义仓实施赈济，或低价粜卖、低息借贷，或直接赈给。当乡村贫民、穷民进入县城时，或集中放赈，或收入居养院，不一而足。南宋时期，除上述常规设施外，一些地方政府往往自筹经费设立地方性的救济设施，以补充常平仓、义仓之不足。此外，南宋时期一个最主要的变化是在乡村设立义仓，使得乡村居民可以不离乡土而解决常规性的春荒与轻度饥荒问题。不过，当饥荒程度加深后，社仓无以为继，仍需依赖县城的救济资源予以补救。这时，乡村居民涌向县城仍难以避免。比较难以确定的是政府保障在乡村的延伸，按照上引规定：“诸鳏寡孤独贫穷老疾不能自存者，令近亲收养；若无近亲，付乡里安恤。如在路有疾患，不能自胜致者，当界官司收付村坊安养，仍加医疗，并勘问所由，具注贯属、患损日，移送前所。”(21)所谓乡里安恤、村坊安养，实际是责成乡里机构予以必要救助。但是，从两宋史料看，所谓乡里安恤，这方面的事例较少，仍以送交县城为归宿。因为宋代乡里体制中缺乏必要的经费提留，难以承担这一职责。
总体而言，宋代的政府保障圈仍分成三个层次：县、州(府、郡)、路。其中，最内层是县城，处于保障乡村的最前沿。第二层是州(府、郡)，处于县城之后，对县城形成支持。第三层是路分，尽管宋代多数救济政令发自朝廷，但路分是宋代基本的财政区划，掌握着大量资源，是救济权力的实际掌管者，因此，处于政府保障圈的最外层。路分转运使可以在本路之内调配资源，用以支持州(府、郡)的救济行动，直至对县城予以支持。
综上所述，在传统城乡二元结构与城市化进程加速的大背景下，中国宋代对城市的重视程度远甚于乡村，由此造成社会保障模式呈现出明显的城乡差异。造成这一差异的原因有多种，除了救济成本问题，一个主要原因在于宋代对城市的重视程度远远超过乡村。在此格局影响下，宋代对乡村的社会保障思路也以救济重度饥荒为主，贫困问题以民间自我保障为主。从结构分析的角度看，宋代乡村社会保障模式呈现出一个三层结构的同心圆：第一层是亲属保障圈，即建立在血缘认同基础上的民间自我保障系统；第二层是邻里保障圈，即建立在地缘认同基础上的社会保障系统；第三层是政府保障圈，即建立在政府职责基础上的政府保障系统。一般而言，面对乡村的贫困与饥荒问题，亲属保障圈首先发挥作用；当这一保障圈保障能力不足或失效时，则邻里保障圈开始发挥作用；当上述两层保障圈都失效时，则政府保障圈开始介入，对乡村贫困问题尤其是饥荒问题进行干预。其中，亲属保障圈与邻里保障圈总体属于民间自我保障系统，这一系统对于乡村社会的贫穷问题与轻度饥荒起到了积极的防护与救助作用；政府保障圈则更多是在饥荒严重的情况下发挥作用。民间自我保障系统与政府保障系统的功能具有明显的差异。这一乡村社会保障模式的基本结构影响深远，此后的元、明、清三代乃至民国社会，都在一定程度上延续了这一传统。
〔本文为教育部人文社科项目“宋代乡村社会保障模式研究”(11YJA770068)阶段性成果。文中所谓乡村，是指县以下的区域；所谓社会保障，是指超越核心家庭之上的救济行为。〕
注释：
①[宋]董煟：《救荒活民书》卷二《恤农》，见《丛书集成》本。
②[宋]董煟：《救荒活民书·拾遗·杂记条画》。
③[宋]董煟：《救荒活民书》卷一。
④[宋]周必大：《文忠集》卷七七《赣州洪使君墓碣》，见文渊阁《四库全书》本。
⑤[元]脱脱等：《宋史》卷一七八《食货志上六·振恤》，北京，中华书局，1977。
⑥张文：《季节性济贫恤穷行政：宋代社会救济的一般特征》，载《中国史研究》，2002(2)。
⑦丘光明等：《中国科学技术史·度量衡卷》，第29页，北京，科学出版社，2001。
⑧[宋]董煟：《救荒活民书·拾遗》。
⑨梁其姿：《施善与教化：明清的慈善组织》，第11页，台北，联经出版事业公司，1997。
⑩吕祖谦：《少仪外传》卷下，见《丛书集成》本。
(11)《朱熹外集》卷二《家政》，成都，四川教育出版社，1996。
(12)[宋]窦仪等：《宋刑统》卷十二《户婚律·脱漏增减户口》，北京，法律出版社，1999。
(13)[日]谷川道雄：《中国中世社会与共同体》“中文版自序”第7页，马虎多译，北京，中华书局，2002。
(14)[宋]吕祖谦：《少仪外传》，卷下。
(15)吴增基、吴鹏森、苏振芳主编：《现代社会学》，第228页，上海人民出版社，2001。
(16)[宋]陈造：《江湖长翁集》卷二十八《常平札子》，见文渊阁《四库全书》本。
(17)[宋]周必大：《文忠集》卷七十二《谭宣义墓志铭》，见文渊阁《四库全书》本。
(18)宁可：《述社邑》，载《北京师范学院学报》，1985(1)。
(19)郝春文：《敦煌私社的“义聚”》，载《中国社会经济史研究》，1989(4)。
(20)[宋]真德秀：《西山先生真文忠公文集》卷二十七《万桂社规约序》，见《四部丛刊》本。
(21)[宋]窦仪等：《宋刑统》卷十二《户婚律·脱漏增减户口》。^
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