宋朝社会保障的成就与历史地位

张文

【原文出处】《中国人民大学学报》2014年第1期。

【作者简介】张文：西南大学历史文化学院教授，博士生导师（重庆４００７１５）

【摘    要】作为中国古代史上的一个重要转型期，宋朝的社会保障思想及实践也发生了有别于前朝的重要转变，由传统的重在救助灾荒转变为较为全面的社会保障。在宋朝，建立了较为完备的社会保障法规体系、较为完善的仓储备荒体系和系统的福利设施，将社会保障的对象扩大到社会的所有阶层，保障手段的市场化与社会化实施丰富了社会保障的项目及经营方式。宋朝政府性的社会保障在中国古代史上的地位是空前绝后的，并开创了民间慈善的先河，这一时期的社会保障思想也对以后各代产生了深远的影响。

【关 键 词】　宋朝；社会保障；成就；创新；历史地位

关于宋朝社会保障的研究，自１９２１年于树德发表《我国古代之农荒豫防策———常平仓、义仓和社仓》［１］以来，经过近百年的发展，逐步从传统的荒政研究过渡到社会救济研究，再由社会救济研究过渡到社会保障研究。这方面的成果众多，研究内容不断深入，研究体系逐渐成熟。目前，到了对宋朝社会保障的成就与历史地位进行总结的时候了。

宋朝是中国古代史上的重要转型期，史学界将这场巨变称之为唐宋变革，日本学者更称宋朝为中国近世之开端。反映在社会保障领域，具体表现为：其社会保障思想发生了明显有别于前朝的重要转变，最主要的转变是由传统的重在救助灾荒到实施较为全面的社会保障，首次将贫困问题纳入社会保障的范畴；社会保障实践方面，也初步建立起系统的社会保障制度，超越了传统荒政重在救助灾荒的局限。而这一切的根源，主要在于宋朝土地制度的变化。与此前历代不同，宋朝不再授田给农民，而是采取不立田制、不抑兼并的土地政策，这直接导致了两个后果：一是既然国家不再给农民土地，而且又要收取农民的租税，那么，农民的生活困境就必须由国家予以解决；二是大量失地农民涌入城市，为了保障城市社会稳定，促进农民融入城市，就必须给入城农民提供相应的社会保障。基于这两个原因，一个不同于传统恩赐性质的、具有前近代国家责任性质的、全新的社会保障制度在宋朝建立起来。

一、宋朝社会保障事业的成就

《宋史》卷１７８ 《食货上六·振恤》在评价宋朝社会保障的总体状况时有一段著名的论述：水旱、蝗螟、饥疫之灾，治世所不能免，然必有以待之，周官以荒政十有二聚万民是也。宋之为治，一本于仁厚，凡振贫恤患之意，视前代尤为切至。诸州岁歉，必发常平、惠民诸仓粟，或平价以粜，或贷以种食，或直以振给之，无分主客户。不足，则遣使驰传发省仓，或转漕粟于他路；或募富民出钱粟，酬以官爵；劝谕官吏，许书历为课；若举放以济贫乏者，秋成，官为理偿。又不足，则出内藏或奉宸库金帛，鬻祠部度僧牒；东南则发运司岁漕米或数十万石，或百万石济之。赋租之未入、入未备者，或纵不取，或寡取之，或倚阁以须丰年。宽逋负，休力役。赋入之有支移、折变者省之；应给蚕盐，若和籴及科率追呼不急妨农者，罢之。薄关市之征，鬻牛者免算；运米舟车，除沿路力胜钱。利有可与民共者不禁，水乡则蠲蒲、鱼、果、蔬之税。选官分路巡抚，缓囚系，省刑罚。

这段话原出于《文献通考》卷２６ 《国用四·振恤》中对仁宗皇帝的赞誉，但作为对宋朝社会保障的总体评价，也不过分。因为宋朝在社会保障方面所取得的成就，无论在数量上还是在质量上，都是超过前代的。这可以从以下三个方面来认识。

（一）建立了一套较为完备的社会保障法规体系，社会保障呈现出制度化特征

宋朝重视社会保障立法工作，建立了许多相关的法律法规，主要有报灾检灾法、劝分法、养济法、安济法、举子法等，还设立了类似于现代社会贫困线的贫困救助标准。

报灾检灾法主要包括诉灾、检放、抄札三个步骤。诉灾，即民户受灾后向县官报告灾伤。［２］（Ｐ４２）检放，即由官吏检查灾伤，确定放税分数。检查灾情由县一级官员负责初查，州一级官员负责复查。［３］（Ｐ４１６２）抄札，即登记受灾人口，以备赈济之需。该项工作一般由县级官吏出任，称为“抄札赈恤官”。抄札之后，便可根据登记名册进行赈济。灾伤流移法的主要内容为：流民所过州县，地方官须负责筹措宿泊，就地赈济，然后发给券历，遣返还乡。［４］（Ｐ６２８１）

劝分法指国家于灾荒年间劝谕有力之家无偿赈济贫乏，或使富户减价出粜所积米谷以惠贫者的做法。对于出粜的富户，国家根据其贡献大小授予荣誉官职［５］，称为纳粟补官制度［６］。同时，对于劝分有功的官吏也有奖励措施。［７］

养济法包括元丰惠养乞丐法和居养法两项。前者的主要内容为： “诸州岁以十月差官检视内外老病贫乏不能自存者注籍，人日给米豆共一升，小儿半之，三日一给。自十一月朔始，止明年三月晦。”［８］（Ｐ６８６５）后者的主要内容为： “鳏寡孤独贫乏不能自存者，以官屋居之，月给米豆，疾病者仍给医药。”［９］（Ｐ５８６５）南宋以后，将元丰惠养乞丐法与居养法合并为养济法，内容为： “将城内外老疾贫乏不能自有（存）及乞丐之人，依条养济，遇有疾病，给药医治。每岁自十一月一日起支常平钱米，止来年二月终（每名日支米一升，钱十文，小儿半之）。二十五年以后又降指挥，更展半月，惟临安府奉行最为详备。赖以全活者甚众。”［１０］（Ｐ１４２）同年，又将此法扩大到外路州军，只是救济对象有所缩小：“诸处有癃老废疾之人，依临安例，令官司养济。穷民无告，王政之所先也”［１１］（Ｐ２４１０）。

安济法是伴随安济坊的建设而出台的一项法规，该法规定：凡户数上千城寨镇市，一般都要设置安济坊［１２］（Ｐ５８６７）；凡境内有病卧无依之人，地方里正甚至一般平民均有责任将其送入安济坊收治［１３］（Ｐ２２３）。

举子法又称“胎养助产令”，该法规定：于逐州县乡村置举子仓，遇民户生产，人给米一石。［１４］（Ｐ３４１７）举子法原本实行于福建，绍兴八年（１１３８），成为全国性法规。该法规定：“禁贫民不举子，有不能育者，给钱养之。”［１５］（Ｐ５３６）具体办法是：“州县乡村五等、坊郭七等以下贫乏之家，生男女而不能养赡者，每人支免役宽剩钱四千。守令满替，并以生齿增减为殿最之首。刘大中之为礼部尚书也，尝有是请。事下礼部措置（去年十二月庚申），而久不之报。至是大中执政，乃检会取旨行之（十五年五月改给米）。”［１６］（Ｐ１９２７）

此外，还有类似于现代社会贫困线的规定。太宗时期（９７６—９９７），将乡村五等户中占田２０亩以下的人户称为贫民。［１７］（Ｐ４８０２）神宗时期（１０６７—１０８５），规定第五等户或产业在５０贯以下的免出役钱。５０贯约合当时北方２０亩左右土地的价钱［１８］（Ｐ１２８），因此，宋朝的社会贫困线是指拥有２０亩以下田地或等值产业的贫困家庭。

（二）建立了较为完善的仓储备荒体系，灾荒救助呈现系统化特征

宋朝重视对灾荒的预防工作，着重建立了一整套仓储制度。其中，包括两个系统：一种是由宋廷直接下诏建立、行政关系上直接隶属于中央的仓种；一种是由各地自行设置、经费及管理都由地方负责的仓种。前者如常平仓、义仓、惠民仓、广惠仓、丰储仓即是。［１９］（Ｐ４１－５８）这类仓种大多分布广泛，具有全国性特征，故以全国性仓种名之。后者名目繁多，如社仓、永利仓、籴纳仓、广济仓、赈粜仓、兼济仓、州济仓、循环通济仓、平止仓、济粜仓、平籴仓、州储仓、先备仓、均惠仓、通济仓、平粜仓、均济仓、端平仓、均粜仓、节爱仓、通惠仓、平济仓、续惠仓、丰本仓等等，至少在二三十种以上。［２０］（Ｐ５８－７８）这类仓种除少数如社仓、平籴仓之外，大多仅局限于一地一处，具有地方性特征，故以地方性仓种名之。其中，社仓虽经朝廷大力推广，遍及各路，但行政隶属关系仍为地方自理，经费筹措方面也主要靠地方自筹，因而也归入此类。这些仓种从功能上说，大体以备荒为主，也有济贫、慈幼等功能。方式上以赈粜为主，也有赈贷、赈济等方式。

全国性仓种最早出现于北宋初期。反映出从这一时期开始，宋廷即致力于在全国范围内建立一个完整的备荒仓储体系。北宋时期所完成的主要有常平仓、义仓、广惠仓和惠民仓四种。其中，常平仓主要负责赈粜，广惠仓补其不足，义仓负责赈贷和赈给，惠民仓主责济贫。四种仓制基本上形成了一个完整的结构，从灾荒救助到贫困救助，大致包罗在内。但是，在其后的发展过程中，各仓种大都兼有其他赈济功能。如常平仓在赈粜之外，又兼带赈贷和赈给功能。义仓也大致如此。南宋以后，这四种仓制的备灾救荒功能都有所减退，故出现了丰储仓以及众多的地方性仓种。

地方性仓种多创置于南宋，尤其是集中于庆元至嘉熙间（１１９５—１２４０），即宁宗至理宗前期这一段时间内。主要是因为常平仓、义仓衰败，且手续繁多，无以应急。地方性仓储规模普遍不大，最高的为２００００石，最低的仅有１００石，一般情况下，多在３０００石至５０００石之间，主要以满足地方赈济需要为主。赈济方式中，无偿赈给已较为少见，主要是赈粜和赈贷两种，尤以赈粜最常采用。所以，在诸地方性仓种中，以平籴和平粜命名的也最多。这种赈济方式上的改变，一方面是因为财力不强，另一方面也是因为赈粜和赈贷的受益面广，可保长久维持，是一种负责任的做法。

（三）建立了系统的福利设施，贫困救助呈现出常态化特征

宋朝的福利设施包括两大类：一是收养救助贫困人口的福利机构［２１］（Ｐ１６２－１９３），二是医疗救助机构［２２］（Ｐ２２３－２２９）。前者如福田院、居养院、养济

院、广惠院、实济院、安养院、利济院、养济院、漏泽园等。从功能上看，这些机构可分为三类，即综合性的济贫养病机构、专门性的养济病患者的机构、救济贫困死者的助葬机构。其代表为福田院、居养院、安济坊和漏泽园，所谓“鳏寡孤独，古之穷民，生者养之，病者药之，死者葬之，惠亦厚矣”［２３］（Ｐ５８６７）即指此。后者如病坊、安乐坊、安济坊、安乐庐、安乐寮、翰林医官院、太医局、合剂局、施药局、太平惠民局等。其中，也可分为三个部分：一是病院系统，如病坊、安乐坊、安济坊等；二是治疗系统，如翰林医官院、太医局等；三是药局系统，如合剂局、施药局、太平惠民局等。这些机构构成了一个较为完备的贫困救助体系，对于宋朝社会贫困人口起到积极的救助作用。

二、宋朝社会保障事业的创新

从具体内容上看，与前代相比，宋朝的社会保障在三个方面有了明显突破，创新性显著。

（一）社会保障对象上，扩大到了社会的各个阶层

与历史上传统的根据社会地位将人民划分为不同等级的做法不同，取而代之的是宋朝政府根据财产的多寡将人民划分为不同的阶层，对其中的贫民与穷民进行重点救济，而像贱民之类的身份意义已明显不如前代那样明显。就其性质而言，虽然在总体上仍未脱离传统的统治者恩赐的范畴，但已经发生了许多重要的变化。一方面，它具有部分承认人民权利的意味；另一方面，也说明宋朝开始将这些工作纳入政府义务的范畴，并将对人民的救济从单纯的仁政表达转而开始视为国家的一个基本特征。

宋朝以前，传统的社会保障对象除了灾荒期间较少加以限制外，平时的社会保障对象主要限于“穷民”，即所谓“鳏寡孤独无告之民”。用台湾学者梁其姿的话说，宋朝以前， “贫人并不构成一个具体的、可能危害国家经济的社会类别。在当时人的观念中，贫民之所以构成社会问题，并非单纯地由于物质上的匮乏，而是由于缺乏家族邻里的相助，古书中不见将纯粹生活困苦的人作为一个独特社会类别来讨论，而将鳏寡孤独这四种在人伦上有缺憾的人等同为贫人”。［２４］（Ｐ１１）换言之，宋朝以前的社会保障主要关注的是荒政问题，而对贫穷尤其是贫困问题则采取了淡化甚至是忽略的态度。因为在他们看来，贫困问题无非属于个人问题，至多可归结为其所在宗族的问题，政府对此是没有责任的，当然也就不会进行过多干预。北宋时期，出现了类似于现代社会贫困线的概念，这是一个极为重要的事件，它的出现，反映出自北宋开始，已经将社会贫困现象纳入国家责任的范围之内。综合而言，宋朝社会保障思想最大的进步体现在社会保障对象的扩大方面，即确立了对“贫人”的保障责任。

（二）社会保障手段上，动员民间力量，运用市场性措施

在社会保障措施的执行方面，历史上的各朝政府多使用行政性的手段，而宋朝则更为重视动员民间力量，运用符合市场规律的手段进行。以灾荒救助为例，宋朝的措施多种多样，可分为三大类，即行政性措施、市场性措施和社会性措施。所谓行政性措施，是指属于官府行政职能内的赈济方式。从经济的角度看，它以单方面的施与为特征，较少考虑经济效率，更不求回报，是纯粹的政府行政行为。从政治意义来说，属于王权的仁政表达，具有一定的象征意味。所谓市场性措施，是指利用价格杠杆，以供求关系为依托，符合市场规律的赈济方式。它更多地考虑到经济效率，并注重利用价值规律的杠杆作用，工具性特征更明显。所谓社会性措施，是指动员民间力量进行赈济的方式。国家在其中主要充当组织者，而不是物质承担者。行政性措施主要包括赈给、赈贷、赈粜、施粥、居养、移民就粟、募兵、倚阁、蠲免、免役、宽禁捕等，市场性措施主要有罢官籴、弛禁榷、招商（减商税）、以工代赈、禁遏籴等，社会性措施主要是指劝分。

以上三类灾荒救助措施，从时间上看，行政性措施多行于北宋时期，尤其是神宗熙宁以前。这一时期中央财力较为充裕，且国家对地方事务的控制也很严格，故行政性措施较为普遍。从北宋中期开始，即神宗熙宁年间起，市场性措施逐渐增多，原因在于中央财力不足，而商人力量逐渐兴盛，以及国家职能发生了转变。熙丰变法中，王安石企图从根本上改变传统国家只以道德面目出现的局限，改而积极参与社会经济的发展与经营。如将传统的常平仓以无偿出粜为主改为青苗借贷，国家从中取息。但受到传统力量的攻击，变法最终失败。时人指责该法“惟欲散钱，至于常平旧规，无人督责者”［２５］（Ｐ６２５６）。苏辙甚至认为青苗法重在借贷取息，根本就不是常平法。真正的常平“法见在，而患不修举”［２６］（Ｐ１３）。尽管熙丰变法最终失败，但国家在经济事务中的作用已发生了一定的变化，即不再以仁政施行者的纯道德面目出现，而是具有了参与经营的性质。此后灾荒救助措施向市场化与社会化方向的转变，当与此有关。如南宋初期，甚至以弘扬传统道德著称的朱熹，在初创社仓时也要收取一定的利息。虽然“议者以为每石取息二斗乃青苗法，纷然攻诋”［２７］（Ｐ６９５０），但熙丰变法期间的有益尝试，无疑为社仓法的顺利实施打下了基础，同时也是此后灾荒救助措施市场化趋势的催化剂。南宋以后，灾荒救助措施开始向社会化方向转变，这集中表现在两个方面：一是劝分法普遍应用，二是民间各种救济设施和救济事项普遍增多。如各种地方性的仓种，多有民间人士参与设立；各种济贫机构，也多有民间人士普遍参与运作；更有民间人士单独组织的大规模的赈济活动，堪与国家的赈济规模比肩。

（三）社会保障项目上，大为超越前代成就

如仓制方面，前代主要为常平仓和义仓两种，到了宋朝，各种仓制大为增加，创新不断。福利机构方面，历史上的此类机构非常少，只有南朝的孤独园、六疾馆，以及唐代悲田养病坊等几种。而宋朝则创立了多种济贫机构，并且在职能方面也有了较为明确的分工。如有专门济贫的，也有以收治病人为主的；有养老的，也有慈幼的，显示了在机构建设上的明显进步。在各种福利设施经营方面，宋朝更是取得了显著进步。宋朝相当多的福利设施都设立有经营实体，包括“仓”、“庄”、“库”，这同时也是宋朝各类经营实体的三个发展阶段。“仓”的阶段，是单纯的消耗性设施，必须依靠政府拨付维持，且弊端丛生，往往设立不久就仓本耗损，难以为继。“庄”的阶段，开始置买田产，以获取固定收入。但经营上同样面临许多困难，如催缴租税，自然荒歉等，使许多“庄”难以为继。“库”的阶段，是较为合理的一种经营方式，将仓本或庄本转为质库本钱，通过质库经营取得收入，补贴福利设施损耗。这些都反映出宋朝在如何保持福利设施的持久性上进行了多方面的尝试和摸索，初步总结出一套行之有效的方式，即质库经营。南宋时期的举子仓到举子庄，还有一些济贫设施的经营方式的演变，都大体朝着这一方向进行。与历代单靠政府拨付仓本的纯消耗性的经营方式相比较，宋朝在福利设施经营方式上的进步无疑是非常明显的。

三、宋朝社会保障事业的历史地位

往前看，历代政府性的社会保障远不如宋朝发达。先秦时期，政府性的救济较为活跃，但限于生产力水平，其救济事项既不及两宋，救济水平也远低于两宋。秦汉以降，政府性的社会保障发展缓慢，甚至有所萎缩。此时，社会保障的责任开始分散到民间社会，诸如汉代以来形成的世家大族组织、宗族组织，以及宗教团体和各种形式的民间互助，如佛教寺院的布施济贫、民间结社的内部互助、五斗米道的教众互济等。由此，不少原该由政府承担的保障之责，往往在这些组织内部消化，政府性的保障水平不高，范围也不广，主要集中于传统的荒政和部分济贫活动。其后果就是农民对这些组织的依附性较强，而政府对人民的控制力减弱。隋唐以来，随着世家大族组织的崩溃瓦解，民间组织的分化，农民对这些组织的人身依附程度逐渐降低，国家对人民的直接控制开始加强。与此同时，国家对人民的责任也随之增强。宋朝立国于五代丧乱之后，为防重蹈前辙而采取了守内虚外的基本国策。这一政策的基本立足点就是格外重视内部稳定，重视对人民的直接控制，而社会保障就是一个实现社会控制的有力工具。因此，迄至两宋，政府性社会保障的高度发达，实为情势使然。往后看，宋朝的社会保障在三个方面起了开创性的作用：

第一，政府保障方面，宋朝所创立的灾荒救助体系———常平仓、义仓、社仓，贫困救助体系———养济院、居养院、惠民药局、漏泽园等，从灾荒救助到贫困救助，从养生到送死，形成了一套完整的体系。这一体系自宋朝确立以后，元、明、清三代基本沿袭了其主要部分，成为中国古代社会后期社会保障的基本框架。此外，成型于两宋的社会保障法律法则，也为元、明、清三代所继承，影响深远。

第二，民间慈善方面，宋朝形成了以血缘慈善、地缘慈善为核心的民间社会保障体系，开创了元、明、清三代的民间慈善传统。尤其是由范仲淹所开创的义田制度，更是影响深远。直到民国时期，中国乡村的义田组织仍较为普遍。

第三，社会保障思想方面，对此后各代影响深远。如董煟所著《救荒活民书》，是中国历史上第一部荒政专著，自刊行以后，为历代所重视，成为开展荒政工作的指导性文献。清代荒政名著《康济录》和《荒政辑要》等书，在祖述荒政著述时，都以董煟之书为蓝本。并且，无论是在体例上，还是在内容上，都深受此书的影响。由于流行非常广泛，以至于《救荒活民书》仅在清代就有十余种版本行世，由此足见其影响之深广。如果说《周礼》一书的荒政思想是两宋以前各代荒政工作的指导性法则，那么，《救荒活民书》便是两宋以后各代荒政工作的基本文献。

不过，需要说明的是，宋朝以后，元、明、清三代虽然总体上继承了两宋社会保障的基本格局，但整体水平和规模都有相当程度的下降。其中，元朝时间短暂，统治者为北方游牧民族，对民政的重视程度远不及宋朝，因此，政府性社会保障有了较大程度的倒退。明、清两代虽较元朝重视民政，经济实力也超过以往，但其政府性社会保障仍然有较大幅度的萎缩，取而代之的是民间慈善事业的长足发展。这一结论，可以得到不少专攻明清慈善研究的海内外学者的有力印证。如梁其姿女士多年来一直以明清民间慈善组织为研究目标，她在《施善与教化：明清的慈善组织》一书中全面回顾了两宋时期政府性社会救济的情况之后说： “然而官方的长期济贫机构在宋亡后约三百多年间没有进一步发展，反而萎缩”。明代中期以后，随着经济的再次蓬勃发展，民间慈善组织开始大规模产生。［２８］（Ｐ２７－２８）同样以明清慈善事业为研究目标的王卫平先生也有类似看法，他在《明清时期江南城市史研究：以苏州为中心》一书中说： “沿至明清，政府虽大力提倡并举办福祉事业，但其规模、设施等似未必超越宋代。而明清时期在社会福祉事业方面所出现的最大变化，是民间慈善活动的兴盛，这成为明清社会史上一个非常引人注目的现象，尤以江南地区最具典型。”［２９］（Ｐ２５４）因此，综合来看，宋朝政府性的社会保障在中国古代史上的地位是空前的，也可以说是绝后的。

参考文献

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